Introdução

Durante algum tempo, o ensino superior angolano representava uma única universidade e as suas faculdades, principalmente as de Direito e de Medicina. A então Universidade de Angola, cuja a designação tinha passado a ser a Universidade de Luanda antes de ser a Universidade Agostinho Neto (UAN) nos anos 1980s (Carvalho, 2012), era a única instituição para a qual um grupo ínfimo de estudantes do ensino secundário ganhava acesso às várias ofertas formativas universitárias. O rigor da universidade mãe incluía a constituição de regulamentos, conselhos, comissões e grupos de trabalho. As várias funções de uma universidade, conforme o modelo Português, foram, em grande parte, implementados e serviram de modelo para o que viria a ser o quadro legal angolano para o ensino superior. Não é surpreendente notar que alguns dos Reitores desta instituição pioneira tornaram-se Ministros do Ensino Superior. De igual modo, a UAN geriu por algum tempo algumas competências do Ministério da Educação (vide Silva & Mendes, 2011). Com uma única universidade, até o início dos anos 1990s, o ensino superior angolano funcionava em conformidade com o sistema de licenciaturas de Portugal. Nesta altura, eram quase que inexistentes as abordagens críticas sobre a qualidade do ensino superior em Angola.

A paz em Angola trouxe o multipartidarismo, a abertura do mercado educativo neste que é um dos seis subsistemas do sistema de educação e ensino em Angola e a repartição da única universidade pública em outras instituições do ensino superior públicas. De igual modo, o ensino superior em Angola deixou de ser unicamente público. Entraram para o mercado de formação universitária e politécnica instituições privadas como a Universidade Católica de Angola, em 1992, ano das primeiras eleições gerais em Angola independente. Quase uma década depois surgiram outras universidades privadas como a Universidade Jean Piaget de Angola e a Universidade Lusíada de Angola (Carvalho, 2012). Com um crescimento médio de duas universidades por ano (Ministério do Ensino Superior, Ciência, Tecnologia e Inovação (MESCTI, 2022), o mercado de formação superior em Angola tem se expandido muito rapidamente nos últimos dez anos. De 11 universidades privadas em 2011, Angola conta hoje com mais de 60 universidades privadas (Carvalho, 2012; MESCTI, 2022). De acordo com o Ministério do Ensino Superior Ciência Tecnologia e Inovação de Angola (MESCTI), por ocasião do conselho consultivo de 16 de Junho de 2022, entre 2017 e 2022 foram criados 226 cursos, sendo 175 de graduação e 51 de pósgraduação em Angola (MESCTI,2022), ou seja, mais do que 45 cursos por ano.

Este crescimento exponencial no número de instituições do ensino superior (IES) e ofertas formativas foi acompanhado pelo surgimento de um quadro legal cada vez mais robusto, o que permitiu dar ao Estado legitimidade de actuação como o garante da qualidade (Silva & Mendes, 2011). Entretanto, o crescimento no número de IES e cursos trouxe consigo desafios. Estas debilidades foram enumeradas pelo Senhor Presidente José Eduardo dos Santos aquando da divulgação do Estado da Nação em 2014 (vide Manuel & Mendes, 2021). Na realidade, Morgado e colegas (2014) notaram a existência de muitas críticas sobre as universidades, principalmente a volta do papel destas, tendo Mendes (2013) já indicado, em 2013, que o aumento quantitativo no sector universitário não tinha correspondência qualitativa. Para Mendes, notava-se uma tendência de adiamento no cumprimento das funções substanciais das IES em Angola (Mendes, 2013). As melhorias na qualidade passam por uma série de processos de controlo, fiscalização e de reflexão no seio das IES. Os nomes dados à estes processos variam, apesar de significarem o mesmo. Por conseguinte, estes podem ser processos de auditoria de conformidade legal (Santos, 2012; Silva, 2020) ou um sistema de controlo interno (Henriques, 2016), podendo também representar uma investigação institucional (Therrien & Sobrinho, 1984). Este exercício do uso de controlos internos tende a aumentar com o percurso legislativo (Henriques, 2016). Com o aumento de leis, maior se torna a necessidade da existência de controlos internos. Estes controlos podem ser feitos por intermédio de uma lista de verificação de conformidade legal (Silva, 2020), conforme se pretende ilustrar neste estudo.

Desafios da Qualidade do Ensino Superior em Angola

Conforme reconhece o preâmbulo do Decreto n.˚ 90/09 de 15 de dezembro do Conselho de Ministros (Normas Gerais Reguladoras do Subsistema de Ensino Superior, 2009), havia em 2009 uma necessidade de se melhorar a qualidade dos serviços prestados pelas instituições do ensino superior. Este documento legal postulava a confiança do Executivo de ver os desafios e tendências do mercado de ensino superior resolvidas por intermédio da lei. O legislador acreditava que por se estabelecer normas reguladoras do subsistema de ensino superior teria a sua qualidade melhorada. Por outras palavras, o legislador acreditava na abordagem instrumental do sistema de garantia da qualidade do sistema de ensino superior em Angola (Morgado et.al., 2014).

Passados que são 12 anos e 6 meses, o Sindicato Nacional dos Professores do Ensino Superior considera o corpo discente do ensino superior como deficitário. Outros problemas do sistema de ensino superior de Angola muito frequentemente abordados em fóruns acadêmicos incluem, mas não são limitados pela: falta de exame nacional (universal) de acesso, falta de harmonização curricular, foco em aspectos teóricos no ensino politécnico, ensino universitário desalinhado com os interesses dos estudantes provenientes de formação técnica, corpo docente a ministrar cursos técnicos com pouca formação técnico-profissional, ausência das ordens profissionais na planificação curricular, criação inconsistente de parcerias empresariais, ausência de política nacional de cooperação universitária para as empresas, ausência de liderança curricular para a criação de uma cultura de rigor, deficiências graves de competências técnico-científicas do corpo docente etc.

Entretanto, o maior desafio que Angola enfrenta neste subsistema do sistema educativo refere-se à ausência de foco na conformidade legal ou falta de preocupação com a conformidade legal relativa ao quadro jurídico do ensino superior vigente em Angola. Por outras palavras, a inexistência de uma cultura de conformidade impacta de forma adversa na qualidade do ensino universitário e politécnico em Angola, não permitindo que este subsistema atinja patamares mais altos, principalmente no que concerne ao perfil de saída dos seus graduados.

Propósito do Estudo

Este artigo tem como propósito realizar um levantamento bibliográfico sobre os deveres ou obrigações legais das IES em Angola e a criar um instrumento de auto verificação de conformidade legal que as IES podem utilizar para efeitos de controlo interno.

Estrutura do Estudo

Este estudo está divido em cinco partes. Inicialmente, e feita uma abordagem descritiva e histórica breve sobre o quadro legal angolano relevante ao ensino superior (Secção 2). A metodologia aplicada a este estudo é descrita na secção 3 como sendo a análise documental, depois de se ter feito um levantamento bibliográfico do quadro legal do ensino superior em Angola. Os resultados são apresentados na Secção 4. As questões suscitadas pelos resultados são abordadas na secção 5 (Discussão). Este estudo termina com considerações finais e sugestões para melhorias na qualidade do ensino superior por intermédio do aumento da conformidade legal por parte das IES.

Síntese do Quadro Legal do Ensino Superior em Angola Perspectiva Descritiva

Angola tem hoje um quadro legal extensivo para o sector de ensino superior (vide a tabela 1 e a figura 1). Neste quadro legal, observam-se duas focos legislativas: os processos de criação de cursos e os de funcionamento e gestão das instituições do ensino superior. Por conseguinte, os dispositivos legais que regulam a criação de cursos em Angola são: o Decreto Executivo n.˚ 29/11 de 3 de Março (Regulamento sobre a elaboração de Processo para a Criação e Funcionamento de Cursos de Pós-graduação Acadêmica e Profissional, 2011), o Decreto Presidencial n.˚ 193/18 de 10 de Agosto (Normas Curriculares Gerais para os Cursos de Graduação do Subsistema de Ensino Superior, 2018b), o Decreto Presidencial n.˚ 59/20 de 3 de Março (Regulamento das Modalidades de Ensino a Distância e Semi-presencial no Subsistema de Ensino Superior, 2020d) e a Lei 32/20 de 12 de Agosto (Lei de Bases do Sistema de Educação e Ensino, 2020) e o Decreto Presidencial n.˚ 306/20 de 2 de Dezembro (Aprovação do Estatuto Orgânico do INAAREES, 2020h) que aprova o estatuto orgânico da instituição que homologa e reconhece os estudos feitos fora e dentro de Angola, o Instituto Nacional de Avaliação, Acreditação e Reconhecimento de Estudos do Ensino Superior (INAAREES). De forma conjunta, estes instrumentos legais criam instruções, regras e procedimentos.

Os dispositivos legais de funcionamento e gestão das IES são os seguintes: o Decreto Presidencial n.˚ 191/18 de 8 de Agosto (Estatuto da Carreira Docente do Ensino Superior, 2018a), o Decreto Presidencial n.˚ 203/18 de 30 de Agosto (Regime Jurídico da Avaliação e Acreditação da Qualidade das Instituições de Ensino Superior, 2018c), o Decreto Presidencial n.˚ 5/19 de 8 de Janeiro (Regulamento Geral de Acesso as Instituições de Ensino Superior, para a frequência de cursos de graduação, 2019d), o Decreto Presidencial n.˚ 310/20 de 7 de Dezembro (Regime Jurídico do subsistema de ensino superior, 2020c), o Decreto Presidencial n.˚ 6/21 de 5 de Janeiro (Calendário Académico Geral a vigorar em todas as Instituições de Ensino Superior Públicas, Público-Privadas e Privadas, integradas no subsistema de Ensino Superior, 2021a), o Decreto Executivo n.˚ 108/20 de 9 de Março (Regulamento de Auto avalição das instituições de ensino superior, 2020f), o Decreto Executivo n.˚ 109/20 de 10 de Março (Regulamento do Processo de Avaliação Externa e Acreditação das Instituições de Ensino Superior, 2020g). Estes instrumentos estabelecem regras, critérios, normas e procedimentos para a melhoria dos serviços, o ingresso e acesso a docência, a calendarização das actividades e a avaliação do desempenho das instituições, bem como o desempenho do corpo docente do ensino superior em Angola.

Com mais de 90 instituições, o subsistema de ensino superior em Angola tem um contexto de conformidade legal complexo. Entretanto, o seu quadro legal cria obrigações que asseguram a qualidade do ensino nessas IES, desde que estas sejam cumpridas. No entanto, tal ainda não é o caso, por se negligenciar este quadro legal.

Perspectiva Histórica

Uma perspectiva ilustrativa histórica permite entender as tendências ao longo dos anos na criação de instrumentos legais para o ensino superior em Angola. Inicialmente, houve uma preocupação com o estabelecimento de normas gerais (vide Fig.1). Por esta altura, começou-se a notar o crescimento do sector privado com a criação de cerca de 11 instituições privadas por volta de 2011 (vide Carvalho, 2012).

Porém, as normas gerais por si só não respondiam às tendências observadas. Foram então criadas regras específicas de criação de cursos, de ingresso, acesso, estruturação de cursos e avaliação. Os órgãos de prestação de serviços a nível central foram posteriormente criados (por exemplo, INAAREES), o que conferiu qualidade na frequência do ciclo de formação por se ter detectado instituições a ministrarem cursos de forma ilegal. Com a universalidade do acesso em mente, o governo Angolano triplicou as opções de formação em 2020, passando o ensino a ser ministrado de forma presencial, semi-presencial e a distância. Nos últimos 2 anos, assistiu-se à promoção da qualidade por auto avaliações, avaliações externas e a atribuição do poder normativo e punitivo à inspecção-geral do MESCTI (vide Fig.1). A figura 1 ilustra este historial jurídico, enfatizando aqueles momentos mais marcantes na consolidação do quadro legal do ensino superior em Angola. De notar que a ilustração atribui valor igual a quatro dos seis eventos, enfatizando dois. Estes dois formam parte dos momentos dos saltos qualitativos mais significantes na formação do quadro legal do ensino superior em Angola.

Métodos

Esta secção enumera as perguntas de pesquisa alinhadas ao propósito do estudo. De igual forma, esta parte do estudo descreve os métodos de recolha e interpretação dos dados. Neste caso, a interpretação representou o processo de decisão sobre a existência ou não de obrigações legais claras para as IES nos instrumentos que formam parte do quadro legal do ensino superior em Angola. Por outro lado, esta secção ilustra a maneira como um instrumento de verificação de conformidade foi criado para facilitar a monitorização, por parte das IES, da conformidade institucional com o quadro legal vigente no ensino superior.

Perguntas de Pesquisas

Com os encerramentos compulsivos de IES e de cursos em Angola criou-se uma percepção da existência de baixa conformidade legal no sector universitário angolano. Quando acompanhado por um crescimento numérico de IES sem o devido aumento da qualidade de ensino (Carvalho, 2012; Mendes, 2013), torna-se imperioso criar instrumentos de verificação da conformidade legal para auditorias internas (Santos, 2012; Silva, 2020), tais como listas de verificação, ou checklists (Silva, 2020). Este estudo procurou criar uma checklist que permita, de forma simplificada, que as IES in Angola monitorizem os seus níveis de conformidade com o quadro legal no ensino superior.

Para tal, foram estabelecidas as seguintes perguntas:

• Que obrigações legais existem no quadro legal angolano sobre o ensino superior?

• Que instrumento poderão as IES utilizar para a gestão das obrigações e critérios específicos legais existentes no quadro legal do ensino superior em Angola?

Recolha de Dados

Foram analisados os processos associados com as IES. Estes processos incluíam os seguintes: criação da IES, criação dos cursos, recrutamento de trabalhadores, categorização dos docentes, acesso ao ensino superior pelo corpo discente, calendarização de actividades, gestão curricular (cumprimento dos planos de estudos, aplicação da lei geral do trabalho no que tange as horas de trabalho, protecção dos dados estudantis etc.), gestão da carreira docente etc. Os instrumentos legais associados à estes processos foram priorizados na recolha de dados. Foram, subsequentemente, identificadas as fontes desses instrumentos legais como sendo o Diário da Republica, os repositórios digitais das entidades afins (www.lexlink.eu;www.ciencia.ao;www.isced.ed.ao;www.angoforex.com). O resultado deste processo de levantamento bibliográfico e análise documental foi a selecção de 9 instrumentos legais como a Lei Geral do Trabalho (LGT) e vários decretos presidenciais (vide Tabela 2 e Anexo A.1).

Análise dos Dados

Para cada instrumento legal, foram identificadas as obrigações ou partes que suscitavam um dever das IES. Por exemplo, na LGT, notou-se a necessidade ou obrigatoriedade de se constituir um contrato de trabalho entre os trabalhadores das IES e as entidades promotoras. Neste mesmo instrumento legal, notou-se a necessidade do contrato de ter elementos obrigatórios. Estes últimos foram considerados de critérios de conformidade legal. Por outras palavras, identificou-se a obrigação legal, inicialmente. Dentro desta obrigação legal, notou-se a existência de critérios ou elementos probatórios da obrigação. Estas obrigatoriedades legais foram separadas dos seus documentos originais com as devidas anotações (instrumento, número, artigo e natureza da matéria tratada). Para cada obrigação legal, foi investigada a existência ou não de critérios, repartindo assim a obrigatoriedade em partes separadas, cada uma representando um critério (requisito especifico).

Construção da Checklist

Para que se determinasse o nível de conformidade do funcionamento das IES com o quadro legal do ensino superior em Angola, foi necessário que se definisse conformidade ao nível dos critérios (requisitos específicos de obrigatoriedade). Um critério representava uma obrigação legal especifica. Por exemplo, a necessidade de homologação de certos cargos por parte do Departamento Ministerial de tutela constitui um critério ou requisito legal. Neste quesito, os critérios foram separadamente anotados. Para cada critério, foram criados dois níveis de conformidade: evidente ou não evidente (vide tabela 3). Para que o levantamento bibliográfico das obrigações legais servisse um gestor de conformidade legal, foi necessário criar uma ferramenta de verificação de conformidade legal mais ampla: a checklist de verificação de conformidade. Criou-se assim uma tabela com duas partes distintas: a de identificação da obrigatoriedade legal e a de verificação do funcionamento institucional com a obrigatoriedade legal (verificação de conformidade). A primeira foi descrita acima. A última parte, a de verificação, repartiu conformidade legal em três níveis, nomeadamente: total, parcial e nenhuma (vide Tabela 2). A conformidade total representava a satisfação de todos os critérios de conformidade (vide explicação abaixo). A inexistência de satisfação dos critérios significava que não existia conformidade, ou seja, nenhuma conformidade legal. Existindo a satisfação de alguns critérios, o nível de conformidade legal era tido como parcial.

Resultados

Os resultados deste estudo representaram uma lista de obrigações legais, agrupadas por instrumento legal. De igual modo, foi possível criar uma checklist de verificação de conformidade legal, utilizando as obrigações identificadas nos instrumentos legais (leis e decretos). Estes resultados são aqui ilustrados em três partes, nomeadamente: estrutura do instrumento (checklist ou instrumento de verificação da conformidade legal), número de obrigações e critérios de conformidade que tornam as obrigações legais mais especificas. Por exemplo, uma obrigação legal sobre a fixação de vagas pode ter requisitos específicos que criam obrigatoriedades mais detalhadas. Estes critérios de conformidade, relativos a fixação de vagas, podem ser encontrados nos números 1-4 do artigo 5˚ do Decreto Presidencial n.˚ 5/19 de 9 de janeiro. O primeiro critério de conformidade, a este respeito, é o das vagas serem propostas anualmente. O segundo critério de conformidade refere-se à entidade proponente. Esta deve ser um órgão competente de gestão de cada IES, tal como a Secretaria-geral ou a Reitoria. O terceiro critério, ainda no número 1 do artigo 5˚ do decreto supracitado, a proposta deve ser acompanhada de uma fundamentação. Outros critérios de conformidade sobre a fixação das vagas deste artigo podem ser encontrados nos números 2, 3 e 4. Para monitorizar (controlo interno) o grau de conformidade legal com esses critérios de conformidade, foi criada uma checklist neste estudo que pode ser utilizada pelas IES em Angola.

Estrutura do Instrumento

A Tabela 2 representa uma ferramenta que normalmente deve ser criada pelo gestor de conformidade legal. Para a criação deste instrumento, foram revistos 9 dispositivos legais que estão associados ao funcionamento de IES em Angola. O número (n.˚) representa a contagem numérica das obrigações legais das IES. O instrumento significa a lei ou o decreto em análise. A localização especifica da obrigação na lei ou decreto é representada por número e artigo. A natureza da matéria tratada pelo documento varia de instrumento à instrumento.

Esta matéria inclui padrões, critérios e requisitos. Por outro lado, o instrumento citado abaixo permite que se capte o grau de conformidade com o quadro legal. Nesta senda, o grau é representado por 3 pontos: total conformidade, parcial conformidade e nenhuma conformidade. Estes pontos podem ser alterados e substituídos por números. Nenhuma poderá representar 0 (zero). O valor 1, poderá significar conformidade total ou 100%. Os valores para parcial poderão variar de 0,1 à 0,99. A tabela 2 apresenta o desenho do instrumento de verificação em relação a uma única lei. Para uma apreciação plena das outras obrigações legais, vide o Anexo A.1. Para um melhor entendimento da relação entre obrigações legais e critérios de conformidade, vide tabela 3 que desdobra a obrigação legal “elementos do contrato” em critérios de conformidade, ou seja, aspectos da evidência.

Número de Obrigações das IES

Com a criação da ferramenta descrita acima foram identificadas 83 obrigações legais das IES em Angola (Gráfico 1). A LGT, por exemplo, contem, no mínimo, 14 obrigações diretamente associadas as IES. O decreto presidencial n.˚ 193/18 de 10 de agosto que cria as normas curriculares gerais tem, no mínimo, 19 obrigações legais que as IES devem cumprir.

De igual modo, o regulamento geral de acesso ao ensino superior (decreto presidencial n.˚ 5/19, de 5 de janeiro), apresenta o segundo maior número de deveres das IES, depois das normas curriculares gerais. Os diplomas de criação da IES, os decretos do calendário acadêmico, bem como o estatuto da carreira docente apresentam o menor número de obrigações legais (de 1 à 4, conforme ilustra o gráfico 1).

Critérios de Conformidade legal

A tarefa mais complexa em todo este processo é a de atribuição de graus de conformidade. Neste caso, notou-se que os instrumentos legais criam critérios de obrigações (vide Tabela 3). Por exemplo, a Lei Geral de Trabalho (LGT), um instrumento legal relevante à contratação de trabalhadores, prescreve os elementos do contrato de trabalho. São 15 os elementos do contrato de trabalho (nome completo, residência, classificação profissional, categoria ocupacional, local de trabalho, duração semanal, montante, forma de pagamento, período de pagamento, menção de prestações salariais, data de início, lugar da celebração, data da celebração do contrato, assinatura do trabalhador e assinatura do empregador). A existência de um contrato representa a satisfação de uma obrigação legal. Por outras palavras, o contrato, por si só, constitui uma obrigação legal. Entretanto, a lei ou o decreto pode prescrever especificidades do contrato. Cada uma dessas especificidades pode ser considerada como um critério de conformidade legal. Se um contrato de trabalho de uma IES satisfizer todos 15 critérios, este é designado como tendo satisfeito de forma total os requisitos do número 2 do artigo 15˚ da LGT. Se este contrato satisfizer menos de 15 requisitos terá conformidade parcial. A ausência destes 15 elementos significa que não existe conformidade nenhuma no contrato.

Relação entre Obrigações Legais e Critérios de Conformidade

Para facilitar a implementacao de autoverficicacao de conformidade no seio das IES, a tabela 4 foi construida. A tabela 4 ilustra o processo de verificacao de conformidade legal por obrigacao legal. Nela, nota-se a identificacao da obrigacao legal, os aspectos probatorios da evidencia (evidente ou nao evidente) e os tres graus de conformidade. A obrigacao, neste caso a necessidade de serem fixadas ou autorizadas as vagas de acesso ao ensino superior, e repartida por requisitos ou criterios. Para cada um desses criterios, existem dois aspectos de evidencia, nomeadamente: evidente ou nao evidente. Por outras palavras, a IES produz evidencia de cumprimentos ou nao dos requisitos. Para que o grau de conformidade seja total (T), todos requisitos devem estar em evidencia. Este exercicio de identificacao de evidencia para cada requisito deve ser feito com os mais de 83 obrigacoes legais existentes no quadro legal angolano para o subsistema de ensino superior.

Discussão

Este artigo dissecou nove instrumentos legais associados ao funcionamento das IES em Angola, identificando neles, primeiro, 83 obrigações legais. Posteriormente, cada obrigação legal foi examinada com minúcia para identificar critérios de conformidade legal. Por outras palavras, as obrigações legais foram repartidas em requisitos especificos. Dito de outra forma, não parece ser suficiente conhecer a existência de obrigações legais. É necessário que se saiba se para cada obrigação legal existem critérios de conformidade legal ou requisitos especificos de conformidade (vide tabela 4). Foram identificadas centenas de requisitos. Estes devem ser verificados com equipas jurídicas antes de serem aceites como requisitos legais. Por não ter havido, neste estudo, uma triangulação de verificações com equipas jurídicas, não se apresenta prudente indicar um número total de requisitos ou critérios de conformidade legal para o ensino superior angolano. Entretanto, recomenda-se que tal triangulação seja feita entre IES, principalmente as que operam no mesmo campo.

Em sintese, a verificação de conformidade deve ocorrer a nível dos critérios de conformidade legal, a unidade mais especifica da conformidade legal. Outros estudos deram tratamento semelhante ao quadro legal do ensino superior e adoptaram a estratégia de não se cingirem a superfície das obrigações legais. Em Minuzzi (2022), as obrigações legais foram agrupadas em dimensões, inicialmente. Para averiguar a conformidade com essas obrigações, esta autora sugere o uso de instrumentos diferentes para dimensões diferentes. Neste caso, para além da checklist, sugere-se que um questionário seja utilizado. Neste quesito, Miranda (2021) recorda que o essencial é estar em concordância com a fonte legal ou regulatória, devendo os requisitos ou obrigações legais serem testadas.

Este esforço em entender as obrigações legais de forma detalhada tem a sua razão de ser. As consequências de inconformidades podem representar um grande risco. Esta abordagem é feita por Miranda (2021) e de Souza & Nikolay (2022). Para Miranda (2021), a falta de observância da lei, de normas, regulamentação, regimentos e estatutos resulta em inconformidade legal. Neste caso, o foco deve ser em manter conformidade legal para evitar a aplicação de penalidades, permitindo assim que seja mantida a reputação institucional (de Souza & Nikolay, 2022). Esta questão de potenciais prejuízos a imagem institucional devido a inconformidades legais tem estado a causar danos ao ensino superior em Angola, suscitando observações e indagações a respeito da qualidade do ensino superior (Manuel & Mendes, 2021).

Por outro lado, o presente estudo desenvolveu um instrumento de autofiscalização. Este feito assemelha-se aos de Minuzzi (2022) e Lobo (2016). Em ambos os casos, as checklists de verificação de conformidade legal foram utilizadas como instrumentos de recolha de dados para posterior examinação. Enquanto que a elaboração deste instrumento no presente estudo assemelhou-se aos demais, um outro passo ficou por ser realizado de forma abrangente. A semelhança dos estudos em Minuzzi (2022) e Lobo (2016), a checklist deste estudo foi validada com instrumentos legais angolanos, o que permitiu notar a necessidade de melhorias, adoptando-se o nível mais especifico de conformidade: o critério de conformidade. Este exercício de validação da checklist deve continuar em IES com contextos diferenciados, permitindo assim que hajam ajustes e melhorias (Lobo, 2016). Entretanto, vale realçar que Lobo (2016) considerou a checklist efectiva na identificação de inconformidades.

A ideia com o uso de instrumento de fiscalização da conformidade legal deve sempre ser a de fortalecer as estruturas de controlo interno devido aos riscos crescentes (Afonso, 2019). Esta visão mais ampla da verificação de conformidade enaltece o valor da auditoria interna. A auditoria interna ajuda no aumento da prestação de contas no ensino superior (Fonseca et. al., 2020). Esta faz parte do sistema de controlo interno em IES (de Sá, 2018). Por outras palavras, a conformidade legal deve ser verificada regularmente (Miranda, 2021). O seu papel nas universidades (Rodrigues, 2017) é de gestão para a eficiência e qualidade (Manuel & Mendes, 2021). Entretanto, a auditoria interna não deve existir somente como um processo administrativo. Este deve fazer sentir o seu valor, contribuindo para as receitas ou redução de custos (Afonso, 2019).

Por outro lado, os resultados deste estudo sugerem que a quantidade de obrigações contidas no quadro legal do ensino superior varia de instrumento à instrumento. Em alguns casos, o número de obrigações é maior que em outros. Entretanto, os regulamentos e normas contém o maior número de obrigações. Para um melhor entendimento de cada obrigação, é necessário que se entendam os seus critérios ou requisitos legais específicos como se fez com os elementos do contrato de trabalho (Tabela 3). Uma vez feita esta análise mais profunda, entende-se que o leque de requisitos legais é diverso e abrangente.

Estes resultados têm implicações para a gestão da qualidade no ensino superior. Primeiro, estes resultados sugerem que se deva fazer algum trabalho de interpretação cuidadosa dos instrumentos legais, de preferência pelo assessor jurídico e/ou os professores de Direito da IES. Segundo, há a necessidade de se criar uma cultura de conformidade no ensino superior em Angola por este subsistema ter um vasto número de requisitos legais a cumprir.

Esta mudança de comportamento carece de estratégias complementares a criação do quadro legal. Neste capitulo, duas estratégias devem ser adoptadas. A primeira deve ter um carácter pedagógico. Deve haver um trabalho aturado de apoio para que as interpretações das obrigações legais sejam comuns. Isto sugere a existência de seminários, debates, consultas e conferências sobre as interpretações susceptíveis de se ter à luz da palavra e do espirito da lei. De igual forma, apoio deve ser dado as IES para criarem órgãos unipessoais de monitorização de conformidade legal como o Gestor de Conformidade Legal ou o Gestor de Qualidade. Este apoio pode ser fiscal. A redução nas taxas e impostos por um período de tempo pode facilitar o surgimento desta nova função no organograma das IES. De notar que existe uma diferença entre os dois cargos supracitados. O primeiro ocupa-se somente do cumprimento da legislação em vigor (conformidade legal). Este pressuposto representa um de onze (11) indicadores de qualidade (INAAREES, 2022, p. 22). O segundo cargo, ocupar-se-ia de todos indicadores de qualidade como sendo: a missão e o plano de desenvolvimento institucional, a gestão, currículos, o corpo docente, o corpo discente, o pessoal técnico e administrativo, a investigação, a extensão, o intercâmbio, as infraestruturas e o cumprimento da legislação em vigor (INAAREES, 2022, p. 22). Deve haver um trabalho aturado de apoio para que as interpretações das obrigações sejam comuns. Isto sugere a existência de seminários, debates, consultas e conferencias sobre as interpretações susceptíveis de se ter à luz da palavra e do espirito da lei. De igual forma, apoio deve ser dado as IES para criarem órgãos unipessoais de conformidade como o Gestor de Conformidade. Este apoio pode ser fiscal. Redução nas taxas e impostos por um período de tempo pode facilitar o surgimento desta nova função no organograma das IES.

A outra estratégia pode ser alinhada a teoria da dissuasão, uma vez que se está a abordar comportamento desviante por parte das IES com inconformidades legais, em sede das constatações do MESCTI que indicavam que dois terços das IES privadas funcionavam à margem da lei. Assumindo que este comportamento desviante por parte das 44 IES privadas seja racional (Neto, 2019; Silveira, 2021), pode-se explicar teoricamente da seguinte forma: o benefício de não conformidade com o quadro legal do ensino superior as força a agir à margem da lei (Neto, 2019). Por outras palavras, os ofensores furtam-se a conformidade com a lei na esperança de retorno (Silveira, 2021). Dito de forma diferente, os operadores das 44 IES privadas negligenciaram a lei por verem na negligência um benefício ou uma utilidade. Neste caso, estas instituições agem de forma racional. Entretanto, não o fazem de forma moral.

Em resposta, o Estado recorre à recursos legais e ao encerramento de cursos como forma de punição (Silveira, 2021). De facto, a teoria de dissuasão tenda convencer indivíduos racionais que um acto de inconformidade não vale o risco (Zanetic et. al., 2016). O malfeitor percebe que a possibilidade de punição e os custos são grandes e procura alinhar-se ao quadro legal (Greenhalgh, 2014). Neste caso, o Estado tenta incutir no delinquente o benefício de estar em conformidade (Silveira & Bittencourt, 2021). Por isso se define dissuasão da seguinte forma: dissuasão é a capacidade de desencorajar ou persuadir alguém no sentido de que não faça alguma coisa (Malagutti, 2016). Esta dissuasão por lei depende muito da probabilidade de captura e natureza da condenação (Neto, 2019). Por outro lado, a ocorrência do comportamento desviante depende da propensão, aversão ou neutralidade ao risco (Silveira, 2021) dos gestores das IES. O gestor propenso ao risco deve ser combatido com a maior probabilidade de ser preso e condenado, mas não um aumento da punição (Silveira, 2021). Se este for avesso ao risco, uma maior punição tem maior impacto que o aumento da probabilidade de ser capturado (Silveira, 2021).

Por outro lado, existe o efeito da monitorização. Quando um gestor de uma IES tem consciência de que está a ser observado, as chances de aderir às normas sociais são maiores ou há uma redução na probabilidade de cometer algo que seja considerado errado, em razão da noção de que aquelas acções terão uma repercussão negativa ou uma sanção (Lorenzi, 2021). Isto explica-se pela presença de factores dissuasivos como por exemplo o medo de retaliação, pela ameaça de punição; dissuasão pela futilidade (convencer a não se manterem à margem da lei) (Malagutti, 2016). No entanto, o uso de medo e punição tem limitações. A dissuasão requere sanções severas (Zanetic et. al., 2016). A teoria da dissuasão prevê uma monitorização ostensiva e punições duras, exigindo assim muitos mais meios que o MESCTI possa disponibilizar. Em alguns casos, a prisão e a condenação não resultam em efeitos dissuadores (Greenhalgh, 2014). Por conseguinte, Zanetic et. al. (2016) sugerem a adopção de obediência normativa e não instrumental (baseada em leis, punições e sanções). Por outro lado, existe um grupo de peritos que advoga a complementariedade das medidas – aplicação da lei, mobilização de apoio e a prestação de serviços (Silveira & Bittencourt, 2021).

De igual modo, a dissuasão depende muito da capacidade e credibilidade (Malagutti, 2016) da instituição do Estado encarregue de monitorizar a conformidade. Neste caso, o efeito dissuasório depende da eficácia das acções de captura (Silveira, 2021), ou seja, da capacidade de monitorização da instituição reguladora. Obediência também surge por percepção da credibilidade da instituição. Obediência emerge naqueles casos em que as autoridades são vistas como legitimas (por procedimentos justos e correctos), aumentando a disposição para obedecer e cooperar (Zanetic et. al., 2016). Uma outra limitação da política de dissuasão por punição e medo prende-se com a questão de não saber o que os ofensores temem (Malagutti, 2016).

A alternativa a dissuasão por punição e medo representa o foco na conformidade normativa, ao invés da conformidade instrumental. Zanetic et. al (2016) discordam com a ideia de utilizar mecanismos baseados na teoria da dissuasão. Eles comparam a obediência a lei por coerção (receio de sofrer sanção) com a disposição da população em obedecer diante da percepção de que esta é a coisa certa a se fazer. Neste caso, o objectivo do sistema de justiça e do Estado deixa de ser somente o de assegurar o respeito à lei (Zanetic et. al., 2016). De acordo com estes autores, ele passa a ser o de aumentar a disposição dos cidadãos a respeitar a lei. De igual modo, deve haver um foco no grupo de infratores (Silveira & Bittencourt, 2021), ou seja, as 44 das 64 IES privadas. Nesta perspectiva, esta dissuasão focada tem melhores resultados do que a generalizada. De facto, o que deve funcionar em Angola deve ser uma combinação de estratégias para aumentar o nível de conformidade com o quadro legal de ensino superior.

Considerações Finais

O Executivo tem estado a criar, de forma legal, instruções, regras, critérios e procedimentos para o melhoramento da qualidade do ensino superior em Angola. Este estudo identificou 83 dessas obrigações legais. A gestão de tamanho leque de deveres legais deve ser planificada, implementada com medidas completares e monitorizada no quadro de uma política de democracia participativa. O uso de medidas coercivas deve ser selectivo, reduzindo assim a dependência em dissuasão por medo, cujo o potencial para alienar agentes do ensino superior com moral pode ser alto. Neste sentido, este artigo sugere a adopção de estratégias de inclusão, participatórias e de consciencialização dos operadores no mercado de ensino superior em Angola, encorajando a automonitorização.

Esta responsabilidade das IES de manterem-se em conformidade com a lei pode ser assistida pela utilização de instrumentos como os sugeridos neste estudo. Por intermédio de um instrumento de verificação de conformidade, as instituições do ensino superior podem gerir o leque de obrigações legais do subsistema do ensino superior. As alterações necessárias para que isto venha a acontecer não são onerosas e devem estar ao alcance de todas IES. A criação, por exemplo, do órgão unipessoal de gerente de conformidade deve constituir um investimento que poderá salvaguardar a continuidade das instituições.

Estudos futuros devem examinar a aplicação de estratégias complementares à publicação de instrumentos legais no ensino superior em Angola como acções de capacitação, interpretação comum, levantamento de desafios inerentes ao cumprimento da lei, dissuasão focada etc. Uma outra linha de investigação futura pode incluir o levantamento dos factores que determinam o comportamento desviante no ensino superior, bem como as estratégias prevalentes de monitorização de conformidade legal nas IES em Angola. Esta linha de pesquisa pode oferecer um leque vasto de conhecimento profundo sobre os aspectos fortes e fracos da capacidade interna das IES na gestão das suas obrigações legais no ensino superior, reduzindo assim o risco de encerramentos e outras sanções.

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Como citar: Canoquena, J.; Rodriguez, M.; Cabrera, Y. (2023). Conformidade legal no ensino superior em angola: criação deum instrumento de gestão das obrigações legais. Sapientiae (8) 2, 203-226

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redalyc-journal-id: 5727