Em vista da sua trajetória institucional, era esperado que o Pronaf se destacasse nos discursos dos entrevistados como uma das principais políticas públicas que promovem a inclusão produtiva de agricultores familiares. Os mediadores entrevistados atribuíram ao Pronaf a virtude de ter sido dividido por grupos e linhas de crédito, o que propiciou maiores chances de acesso aos agricultores que se encontram na faixa de menor renda. Para Dahrendorf (1992), as diferenças sociais são balizadas por uma concentração desigual de recursos e de poder entre dominantes e dominados, atribuindo aos indivíduos (e seus grupos sociais) posições em determinada hierarquia social, o que pode acarretar na reprodução das desigualdades sociais. Com base nesse autor, Sousa et al. (2018a) vislumbram nas prerrogativas das políticas públicas a condição de minimizar as desigualdades sociais existentes e, assim, ampliar as chances de vida dos agricultores familiares, ao gerar mobilidade social ascendente para os mesmos.

De acordo com as narrativas dos mediadores, evidencia-se que, a partir do acesso ao Pronaf, os agricultores (em especial os mais pobres) conseguiram melhorar suas condições de vida. Para um mediador, o argumento é que “têm alguns casos de agricultores que mexe com horta, depois que acessaram ao Pronaf, adquiriram um tratorzinho, um complemento, uma caminhonetinha para poder trazer a mercadoria para a feira. Então, já melhorou muito para eles” (EX28, extensionista, 2018). Por sua vez, outra mediadora relata que, “por se tratar de um financiamento que mexe diretamente no bolso, eles vão atrás, buscam investir, melhorar a infraestrutura, com o intuito de melhorar as condições de aumentar a produção” (PE01, pesquisadora, 2018).

Por outro lado, diversos entrevistados expõem que o Pronaf não é mais como antes, porque está sendo reduzida a disponibilidade de recursos financeiros, além do aumento das imposições e burocracias do banco quanto à viabilidade técnica dos projetos de financiamento dos agricultores familiares que devem estar associados a uma cultura rentável como a atividade da pecuária. Essas informações podem ser conferidas nas entrevistas a seguir:

O banco já não recebe mais os agricultores. Ah, e tem mais que cabe dizer, antes o agricultor era recebido nas instituições públicas com respeito, entende? Com dedicação, hoje não passa da porta, principalmente nas instituições financeiras, não passa da porta, não interessa mais para o banco, não é importante, não é interessante trabalhar nem o crédito para a agricultura familiar, entende? Então não tem mais. Hoje é mais investido na questão do gado, para o agronegócio. Você vai fazer, por exemplo, um projeto e você vai para mandioca, melancia, porco, plantio de horta ou de outra coisa, não sai se você não botar o gado no meio (MS06, movimento social, 2018).

Se você mexer com feijão, arroz ou a mandioca, ele não tem muita sustentabilidade que venha pagar como, por exemplo, em um projeto que tiver gado (MS05, movimento social, 2018).

Olhando o Plano Safra 2017/2018, a gente percebe que ele teve um retrocesso, que nos últimos anos a quantidade de financiamentos está diminuindo, mesmo eles não pegando, tendo essa indisponibilidade até para as comunidades tradicionais, nas quais os financiamentos são menores. O que a gente percebe, principalmente frente aos produtores menores, a dificuldade deles é o medo do banco, o medo da dívida, o medo de perder as terras, porque é a única coisa que eles têm, principalmente, para reassentados, alguns têm, uns não, não se preocupam muito, mas os que são mais corretos, que trabalham mesmo, eles têm muita dificuldade de pagar o financiamento adquirido (PR02, professora, 2018).

Essas narrativas vão ao encontro do que também é relatado pela comunidade acadêmica. Para Bittencourt (2003, p.191), o Pronaf “é limitado pelas instituições financeiras que o operam. Esta limitação se materializa no alto custo cobrado nas operações de crédito rural e na dificuldade de atender os agricultores mais pobres”. Por sua vez, Grisa, Wesz Junior e Buchwitz (2014) corroboram este argumento ao advertirem para os empecilhos burocráticos impostos pelos bancos ao dificultarem o acesso de agricultores com níveis de renda inferiores ou que apresentam projetos de financiamento não convencionais. Enquanto isso, os mais capitalizados estão mais organizados e informados, o que contribui para a maior participação no Pronaf.

Mesmo com limitações, conforme elucida Bittencourt (2003), o Pronaf é tido como uma política exitosa por ter conseguido alcançar expressivo quantitativo de agricultores em pouco tempo, fruto da interação entre as diversas organizações sociais do campo. Para tanto é crucial realizar, ainda, mudanças no escopo desta política a fim de facilitar o acesso aos agricultores mais pobres, comunidades e populações tradicionais que continuam excluídas do processo de desenvolvimento rural (NIEDERLE, 2017). No Tocantins, os quilombolas e os indígenas são os públicos mais excluídos das políticas públicas para a agricultura familiar (SOUSA, 2019).

Ao analisar as narrativas dos mediadores sobre os impactos do Pronaf em termos de inclusão produtiva, predominaram referências mais sobre o aspecto da inclusão tecnológica do que da produção de “novidades”. Este termo refere-se a mudanças que, muitas vezes, estão ‘escondidas’, na qual esta pode significar uma modificação dentro de uma prática existente ou pode consistir em uma nova prática ou, ainda, ser um novo modo de fazer ou pensar, presumivelmente com potencial para promover melhorias nas rotinas agrícolas existentes (PLOEG et al., 2004). Enquanto isso, existem mediadores que creem que a única saída para garantir a persistência de uma proporção de pequenos agricultores (e incluí-los produtivamente) é o acesso à ciência e à tecnologia conduzida pela agricultura moderna, como asseveram Navarro e Pedroso (2014) e Buainain et al. (2013), numa perspectiva de reedição da modernização agrícola.[4] Com a tese pautada no produtivismo e economicismo, esses autores alegam que o foco deva ser na conversão dos agricultores familiares “em transição” para os “consolidados”, sobrando aos demais as políticas sociais, para que não se somem às estatísticas sobre pobreza rural.

Nesta mesma lógica, mediadores enfatizam que a característica elementar do Pronaf é que propiciou inclusão tecnológica aos agricultores familiares, a partir do momento em que foram disponibilizados recursos financeiros para que consigam dar “saltos tecnológicos” em sua devida inserção em mercados, porque anteriormente o agricultor produzia e não tinha garantias de acesso ao mercado formal, continuando a produzir apenas para o autoconsumo. Com a introdução de novas tecnologias, o agricultor passa a incrementar sua propriedade rural com ganhos de produtividade e eficiência no uso de seus recursos.

Essas ideias também coincidem com a de um pesquisador entrevistado, para quem o Pronaf contribuiu principalmente para aqueles agricultores que não tinham acesso ao crédito e tampouco tinham renda suficiente para se auto financiar ou introduzir tecnologias na própria produção. A partir do acesso ao crédito rural houve expressivo impacto na sua produção, ao ser possível financiamento para introduzir tecnologias no sistema de produção vislumbrando aumentar a escala de produção. O discurso de um pesquisador[5] focaliza a ideia principal de que o agricultor precisa “sair da subsistência e entrar na produção minimamente comercial” por meio da adoção de tecnologias financiadas pelo Pronaf.

Pode-se inferir, portanto, que o Pronaf é visto, em especial pelos pesquisadores, professores, gestores e extensionistas, como uma política de inclusão com foco nos aspectos modernizantes da agricultura, haja vista que a compreensão de inclusão produtiva por esses mediadores está atrelada a uma visão mais instrumental sobre transferência de tecnologia. Prova disso é que dentre as principais cadeias produtivas que o Pronaf financiou por área no Tocantins sobressaiu as tradicionais commoditties.

Em outra perspectiva, porém bem menos mencionada nas narrativas, existem mediadores que acreditam que o Pronaf foi uma política limitada que se distanciou dos contextos de aplicação de produção de novidades[6] no meio rural como, por exemplo, no fato de integrar um conjunto de processos, práticas e formas organizacionais alternativas. Exemplo disso são as dificuldades enfrentadas pelos agricultores para conduzirem práticas agroecológicas em suas propriedades. Para eles, o Pronaf esteve mais associado ao que preconiza o agronegócio, o que provocou na “transformação da agricultura familiar num agronegocinho brasileiro” (EX02, extensionista, 2018). Ao ser indagado sobre qual foi o volume de recursos que entrou no Tocantins até hoje para o Pronaf Agroecologia, a resposta foi a seguinte:

[...] insignificante! Vou ver qual o volume de recursos que entrou no Tocantins para que os produtores trabalhassem com gado de corte, a maior parte dos recursos foi para isso. Eu lembro que quando no início do Pronaf a gente acompanhava as comunidades, trabalhavam com suas roças, com policultivo, com fruteiras, só que o crédito só saia para gado e na euforia de pegar o crédito os agricultores abdicaram de sistemas sustentáveis, diversos, entendeu? Que estavam atendendo os mercados locais, as feiras e acabavam entrando numa lógica de financiamento para gado, que boa parte deles foi, só trouxe respostas negativas, porque transforma uma pequena propriedade mais de gado onde a renda reduz muito, porque tinha um monte de produtos, no decorrer do ano, uma venda direta, daqui a pouco ele passa a produzir somente bezerro. Então, no fundo, uma análise que a gente vem fazendo é isso que o formato de crédito que foi proposto, ainda proposto para agricultura familiar, em vez dele atender a demanda do fortalecimento dos sistemas de produção tradicionais acaba estimulando um sistema subalterno ao agronegócio brasileiro (EX02, extensionista, 2018).

Apontamentos também foram feitos sobre a dificuldade das agências bancárias liberarem recursos para práticas agroecológicas, pois faltam garantias financeiras por parte dos agricultores familiares. No contexto do Tocantins, não houve mediadores que apontassem algum agricultor que tivesse acessado o Pronaf Agroecologia. Foram realizadas algumas tentativas por parte dos extensionistas rurais para articular o financiamento de projeto técnico do agricultor com os interesses do banco, mas estas não foram adiante pelas dificuldades de conceder garantias. Por isso do aumento do número de contratos do Pronaf vinculados aos sistemas convencionais de produção, como aponta uma mediadora. Em outras palavras,

[...] nós até questionamos com os gerentes de crédito sobre essa questão de acesso ao Pronaf Agroecologia o porquê que não era liberado. Quando falamos de projeto geralmente vem um pacote, o produtor já sabe que quando é a agroecologia e como a gente trabalha com insumos da propriedade, nós trabalhamos com a parte de equilíbrio do meio ambiente. Então, não tem um resultado ainda palpável tão imediato quanto é o acesso as outras linhas de crédito, né? Então isso dificulta um pouco a segurança dos agentes de créditos liberarem isso. O banco tem meta a ser cumprida. Quando cita o Pronaf Agroecologia eles são frustrados porque não teve acesso. Essa é a minha percepção porque nós como técnicos temos que fazer um projeto para o produtor levar até o banco, né? Então, o produtor também se sente, às vezes, inseguro em fazer esse projeto de agroecologia, eles preferem já fazer outras linhas de crédito que já está pronto mesmo que eles trabalhem de forma agroecológica e com adubo orgânico, mesmo sendo um sistema convencional (EX10, extensionista, 2018).

Muitos agricultores familiares continuam empenhados em produzir alimentos saudáveis, embora sejam raros os que acessam o Pronaf Agroecologia. O estudo de Aquino, Gazolla e Schneider (2017, p.219) confirmou que, no cenário nacional, esta modalidade possui poucos recursos aplicados, baixo número de contratos e sua operacionalização é semelhante às linhas de crédito rural convencionais, pois “está fortemente arraigada nos pilares técnico-produtivos que marcam a sua criação”. Outra explicação para este resultado é o desconhecimento dos agentes financeiros sobre o funcionamento do Pronaf Agroecologia e sobre a forma de avaliação da viabilidade financeira dos projetos desta área (SAMBUICHI et al., 2017). Esta situação também impacta na inserção da produção agroecológica dos agricultores familiares nos mercados institucionais que ocorre ainda de maneira pontual e fragmentada (ROSA; SVARTMAN, 2018). De modo geral, os que continuam com esta atividade estão “[...] por garra mesmo, por amor” (EX10, extensionista, 2018).[7]

Outras modalidades do Programa também foram citadas pelos extensionistas, gestores e representantes dos movimentos sociais, tais como, o Pronaf Mulher e o Pronaf Juventude. A indicação dessas modalidades por esses mediadores reflete o fato de que eles reconhecem tais grupos como fundamentais para a promoção do desenvolvimento rural, além de estarem mais próximos desses públicos em intervenções sociotécnicas. É preciso levar em consideração esse avanço na política de crédito rural, visto que essas tipologias de financiamentos ocorrem ainda que com participação minoritária nos recursos totais do Pronaf e para atores que, provavelmente, nunca antes estiveram no escopo da política pública (GRISA; WESZ JUNIOR; BUCHWEITZ, 2014).

Dessa forma, representantes dos movimentos sociais assinalam que essa inclusão foi inovadora e que tiveram os movimentos sindicais como protagonistas ao lutarem pelo reconhecimento de políticas específicas para mulheres e para a juventude, no sentido de ter um olhar diferenciado para a diversidade de públicos beneficiários no meio rural. Entretanto, no caso do Pronaf Mulher, os mediadores consideram que houve dificuldades de acessá-lo, pois durante longo período esteve atrelado à inadimplência de empréstimos feitos pelo cônjuge, o que inviabilizava o acesso. As falas como: “[...] a comprovação da renda está sempre em nome do marido!” (PR04, professora, 2018) e “[...] podemos contar quantas mulheres tiveram acesso a esse crédito!” (MS06, movimento social, 2018) retratam as insatisfações que tais mediadoras estão com os resultados obtidos por esta política no estado. Por sua vez, as políticas de crédito para a juventude também enfrentam problemas similares: “A gente pouco conseguiu alcançar, os critérios foram bastante burocráticos para acessar esse crédito, né?” (MS05, movimento social, 2018).

Com efeito, algumas narrativas se balizaram na ideia de que com o apoio do Pronaf para as melhorias na propriedade do agricultor, só faltaria a busca por mercados para escoar a produção apesar das burocracias que existem para tal. Assim, como assevera um pesquisador, “[...] depois que acessa ao Pronaf e está produzindo de uma forma ou de outra, você consegue colocar no mercado. Às vezes, você fica muito restrito porque as questões burocráticas ou regulamentais e de governo travam muito” (PE04, pesquisador, 2018). Os mediadores (principalmente os extensionistas e gestores) chegam à conclusão que o Pronaf deve ser articulado com o suporte de outras políticas de desenvolvimento rural, especialmente aquelas que têm o foco na comercialização. Uma das explicações é que “[...] não basta simplesmente o governo investir no crédito, tem que ter o apoio também para comercializar porque os agricultores produzem, mas têm dificuldades de acessar o mercado e quando a gente vai tratar de mercado sabe que têm mercados e mercados”(EX04, extensionista, 2018). Também há mediadores que postulam que o Pronaf teria maior eficácia se articulado com o serviço de assistência técnica e extensão rural, pois o agricultor consegue ter avanços de produtividade e gerir seus próprios produtos para que possam chegar com eficiência no mercado.

No entanto, estudos revelam uma desarticulação entre as políticas públicas para a agricultura familiar (GRISA; WESZ JUNIOR; BUCHWEITZ, 2014; GRISA; CHECHI; SANGUINIT, 2018). Em virtude disso, a articulação é feita pelos mediadores (especialmente os extensionistas, pesquisadores e professores), os quais tentam associar o Pronaf com o fomento a tecnologias para o sistema produtivo, o apoio da política de assistência técnica e a inserção nas Compras Governamentais (PAA e Pnae). Assim, se complementa o ciclo da inclusão produtiva: “[...] ao iniciar com o Pronaf, passa pela assistência técnica e depois se complementa com o acesso ao mercado” (EX04, extensionista, 2018). Desse modo, o processo de inclusão produtiva é entendido como diversas ações coordenadas que dão suporte para a efetividade de determinada cadeia produtiva (fora e dentro da porteira).

Os mediadores associam a ideia de inclusão à política de crédito, uma vez que é de suma importância o acesso a recursos financeiros para melhorias no sistema produtivo. Na verdade, todos os grupos de mediadores entrevistados têm o Pronaf como referência principal de política pública de inclusão produtiva. Explicam, ainda, que devido às inúmeras tipificações de públicos beneficiários, tal política contribui no sentido de ser mais inclusiva, ao fomentar a produtividade daqueles agricultores que têm vocação com a terra. De modo geral, essa política de crédito favorece os agricultores mais pobres para que possam adquirir novas tecnologias e, assim, permite que eles possam competir com aqueles que têm mais condições.

Como destacamos acima, dentre as principais políticas públicas para a agricultura familiar que foram consideradas “de inclusão produtiva” pelos mediadores entrevistados, o Pronaf se destacou por ter sido a primeira política criada para a agricultura familiar. A partir deste fato, os mediadores entrevistados nesta pesquisa, perceberam maior preocupação do Estado com esta categoria sociopolítica, embora notem que houve uma série de problemas na concepção de tal política, o que resultou em diferentes modificações desde sua implementação. As palavras de um mediador sumarizam que “[...] houve um esforço do Estado, mas isso está muito aquém da demanda da agricultura familiar brasileira por política de crédito” (EX02, extensionista, 2018).