Análisis de narrativas sobre el desarrollo: “Seguridad Alimentaria” y “Soberanía Alimentaria” en Colombia y Bolivia

Analysis of narratives about development: “Food safety” and “Food sovereignty” in Colombia and Bolivia

Mariluz Nova-Laverde mariluznoval@gmail.com

Universidad de la Salle, Colombia

Mariana Rojas-Chávez² marianachavez05@outlook.com

Universidad de la Salle, Colombia

Yuly Viviana Ramírez-Vanegas³ yulyrv0312@hotmail.com

Universidad de la Salle, Colombia

Dentro de los debates teóricos contemporáneos sobre el desarrollo, el post-estructuralismo⁴ ha aportado una lectura crítica del mismo interpretándolo como “discurso” capaz de producir el “tercer mundo”⁵. Siguiendo a Arturo Escobar (2005), los estudios sobre el desarrollo pueden rastrearse a través de tres paradigmas teóricos: liberal, marxista y post-estructuralista, sobre cuyas bases se erigen respectivamente la teoría de la modernización (crecimiento y desarrollo) en los años 50 y 60 del siglo XX⁶, la teoría de la dependencia en los 60 y 70, y las críticas culturales al desarrollo a partir de la mitad de los 80.

El enfoque seminal del desarrollo como criterio normativo de política pública corresponde con la teoría de la modernización de enfoque liberal. Consolidado en el marco de la guerra fría y como una apuesta explícitamente anticomunista⁷, se promulgan el crecimiento económico y la industrialización como expresión del desarrollo. Fundamentado en el determinismo tecnológico y una visión lineal de la historia, a partir de la implementación de la doctrina Truman, se despliega todo un plan de cooperación internacional para el desarrollo⁸. Así nace el imaginario del “subdesarrollo” como representación de inferioridad de unos países respecto a otros.

Esta visión liberal del desarrollo es cuestionada por la teoría de la dependencia de raíces marxistas, la cual sostiene que el “subdesarrollo” está directamente relacionado con la dependencia de estos países respecto de los “desarrollados” y que las políticas del desarrollo promovidas por el capital internacional generan un crecimiento dependiente, concentrador y excluyente⁹. Sin controvertir el crecimiento económico y la industrialización como objetivos, los pensadores de la teoría de la dependencia postulan mecanismos alternativos para alcanzar tales propósitos, a saber, modelos proteccionistas de desarrollo “hacia adentro”.

Con el final de la guerra fría y el derrumbe del régimen soviético, se difunden nuevas versiones liberales del desarrollo estructuradas sobre principios tales como mercado y libre comercio, inversión privada, crecimiento, eficiencia y competitividad. Ante la percepción de que las políticas de ajuste y desarrollo no redundaban en el mejoramiento de la calidad de vida de la población, los organismos multilaterales (BM; BID; FMI; OMC) constituyen una élite de tecnocracia para la re-legitimación liberal del desarrollo mediante la adjetivación del término con expresiones como “desarrollo humano” y “desarrollo sostenible” (Nova-Laverde, 2017).

Por otro lado, a partir de la segunda mitad de los años 80 del siglo XX, desde la teoría crítica y principalmente gracias a la exacerbación de las luchas populares, se emprende la deconstrucción discursiva del desarrollo y se reivindican alternativas de post-desarrollo o alternativas al desarrollo (Escobar, 2005). Ante los efectos negativos y promesas incumplidas de las políticas hegemónicas del desarrollo, tales como, la persistencia de la pobreza, el hambre, la desnutrición, la desigualdad, la exclusión de conocimientos propios de las comunidades, la devastación de la naturaleza y el menosprecio por la diversidad cultural, emergen movimientos sociales y populares de resistencia y pervivencia con narrativas alternas al desarrollo (Nova-Laverde, 2017). Caso emblemático de las conquistas de las luchas sociales con arraigo territorial y en oposición al desarrollo neoliberal son los conceptos comprendidos en las expresiones “Sumak Kawsay” (quechua) y “Suma Qamaña” (aymara) de las cosmovisiones de grupos indígenas de nuestra “Abya Yala”, las cuales se incorporan en la Constitución de la República del Ecuador (2008) y Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia (2009) como “Buen vivir” y “Vivir Bien”. Este fenómeno del “nuevo constitucionalismo latinoamericano”¹⁰ representa un logro inmenso en términos de resquebrajar la representación de inferioridad social y epistémica del “subdesarrollo”.

Resumiendo, dentro de este panorama de teoría y praxis social alrededor del desarrollo, se encuentra la configuración de un discurso liberal dominante y la reverberación de voces de denuncia del fracaso del modelo hegemónico y de resistencia a sus violencias. En la reseñada era del desarrollo, se ha multiplicado la producción de bienes y servicios a nivel global, a costa de ecocidios y epistemicidios, y no se ha conseguido suplir las necesidades básicas de la población mundial.

Entre las necesidades humanas insatisfechas hoy están la alimentación y la nutrición¹¹. Los problemas de hambre y desnutrición siguen siendo un asunto de la agenda global, a razón de ello, por ejemplo, el objetivo 2 de los ODS (agenda 2030) comprende poner fin al hambre, lograr la Seguridad Alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible. Para el caso de Colombia, el hambre e inseguridad alimentaria son problemas persistentes y las políticas implementadas no han sido eficaces. Algunas cifras e indicadores que permiten describir la situación en Colombia son:

• Para 2014, 5,1 millones de personas padecieron hambre (Ministerio de Salud y Protección Social y Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura-FAO, 2016)

• En promedio en 2014-2016, 4,4 millones de personas se encuentran sub alimentadas, lo que corresponde al 8,8% de la población. (FAO, FIDA y PMA, 2015)

• El número de personas subalimentadas aumenta en el periodo 2001-2014 (SyESAN)¹²

• La prevalencia de desnutrición crónica en niños y niñas menores de 5 años aumenta de 2005 a 2010 (12-14%). La meta del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PNSAN) 2012-2019 era 8% (Observatorio de Seguridad Alimentaria y nutricional Colombia, OSAN)

• La desnutrición aguda (P/T) en menores de 5 años aumentó 1,4 puntos porcentuales entre 2010 y 2015 y 0.7 puntos porcentuales entre 1995-2015 (Ministerio de Salud y Protección Social, 2018).

• La inseguridad alimentaria total crece de 40.8% en 2005 a 42.7% en 2010 (Ministerio de la Protección Social e Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF, 2011)¹³

• En 2015, 54,2% de los hogares se encuentran en inseguridad alimentaria (Ministerio de Salud y Protección Social, 2018).

• Con la importación masiva de alimentos dada por la apertura económica, el área dedicada a cultivos transitorios, esto es, por ejemplo, cereales básicos para los colombianos como maíz, arroz, cebada y trigo, disminuyó en más de 875.000 hectáreas entre 1991 y 1998; mientras tanto aumentó en 293.000 hectáreas el área destinada a cultivos permanentes agroindustriales como caña de azúcar y palma africana, entre otros (Pérez-Correa y Pérez-Martínez, 2002, p. 46)

• La participación de la agricultura en el PIB nacional pasó de 17% en 1991 a 6% en 2017, según datos del Banco Mundial¹⁴

• “Antes del auge de las importaciones, el campesinado aportaba alimentos en la canasta familiar en un equivalente al 35% y alrededor del 70% de la producción de los alimentos era generada por los campesinos. Hoy en día no existe el cálculo exacto, pero el aporte de los campesinos es del orden del 25%” (Forero-Álvarez, 2013, p. 31)

• Entre 2012 y 2017 la balanza comercial de bienes agropecuarios, alimentos y bebidas es deficitaria si se excluye la exportación de café, según cifras del DANE¹⁵.

• Entre los años 2005-2015 la disponibilidad total agroalimentaria (suma de producción para consumo interno más importaciones) es decreciente, lo cual significa un mayor nivel de dependencia de las importaciones (Ministerio de Salud y Protección Social y Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura-FAO, 2016)

• “El incremento de los precios de los alimentos en los últimos doce años fue mayor a los precios de los bienes y servicios en general, lo cual seguramente afectó el acceso a los alimentos de los más pobres durante este periodo” (Ministerio de Salud y Protección Social y Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura-FAO, 2016, p. 29)

• El consumo de fertilizantes en nutrientes ha aumentado alrededor de un 70% en el periodo 2002-2014, según datos de la FAO¹⁶.

Por lo anterior, además de resultar ineficaz frente a los objetivos y metas planteados, la implementación de la política colombiana de Seguridad Alimentaria ha suscitado profundas controversias que, de fondo, ponen en cuestión el modelo vigente de desarrollo económico. La política nacional ha omitido deliberadamente el concepto de “Soberanía Alimentaria”, al punto que, en la mesa de negociaciones de la Habana, representantes del Gobierno y las FARC afrontaron una profunda polémica que se resolvió en el Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera refiriéndose principalmente al “derecho a la alimentación” y usando esporádicamente la expresión “Seguridad Alimentaria” y deliberadamente en ninguna ocasión “Soberanía Alimentaria”¹⁷.

A partir de este contexto y desde una perspectiva post-estructuralista se plantea como objetivo general de esta investigación analizar los discursos sobre el "desarrollo" comprendidos en la política nacional de "Seguridad Alimentaria" y la contra-narrativa de la "Soberanía Alimentaria" que promulgan los movimientos sociales campesinos, étnicos y populares.

Este estudio se presentará en seis secciones. A continuación se describe y justifica la elección del análisis narrativo de política pública como metodología; en la segunda parte, se expone la revisión de antecedentes sobre los conceptos de seguridad y soberanía alimentarias; en la tercera parte, se analiza la manera como la Seguridad Alimentaria se convirtió en tema de agenda pública y narrativa oficial, en dos periodos diferenciados, el primero, de 1991 hasta 1999, y el segundo, desde 2000 hasta 2016; en la cuarta parte, se presentan los otros discursos, es decir, la narrativa no oficial o contra narrativa de la “Soberanía Alimentaria” promulgada por grupos subalternos; en la quinta parte, se reseña la apuesta de Bolivia como posible meta narrativa; por último, se presentan la discusión, las conclusiones y las recomendaciones.

En concordancia con el enfoque epistemológico constructivista vinculado a la teoría post-estructuralista, se emplea la metodología de análisis narrativo de políticas públicas propuesto por Emery Roe (2006). En el campo de estudio de la política pública se han planteado diferentes métodos para explicar la emergencia, formulación y transformación de las políticas públicas y la toma de decisiones en la esfera política, dándose recientemente un giro argumentativo (interpretativista/constructivista) que marca distancia del tradicional estudio del ciclo de política, típicamente positivista, racionalista y con sesgo administrativista. Específicamente, Roe propone como alternativa el análisis narrativo, el cual tiene la bondad de, por una parte, reconocer la construcción discursiva desde el gobierno de los problemas sociales y de la agenda pública y, asimismo, visibilizar los relatos alternos sobre el mismo asunto que entran en controversia con aquella versión oficial. De manera que, mediante la comparación de tales narrativas de los problemas y sus posibles soluciones, el analista de la política propende por construir nuevas formas de comprender las problemáticas y ofrecer soluciones alternativas con una meta-narrativa.

Por consiguiente, el análisis narrativo de la política pública colombiana en materia de Seguridad Alimentaria permite tanto dilucidar la idea de “desarrollo” en la que se sustenta, como considerar y dar voz a las narrativas subalternas de “Soberanía Alimentaria”.

Por lo tanto, en la presente investigación se analizan tres versiones de mecanismos de atención al hambre y la desnutrición: la política nacional de “Seguridad Alimentaria” como narrativa oficial, la contra-narrativa de la “Soberanía Alimentaria” que proponen los movimientos sociales campesinos, éticos y populares y las estrategias de seguridad y soberanía alimentaria para un “Vivir Bien” implementadas en Bolivia como referencia de una posible meta-narrativa.

En el periodo de la Guerra Fría, a la par que se consolida el discurso del desarrollo en su versión de la teoría de la modernización, se promociona desde los mismos organismos multilaterales (FMI, OMS y BM) la denominada “Revolución Verde”, una política agrícola productivista, de corte inicialmente proteccionista, que pretende garantizar el derecho a la alimentación¹⁸. Desde los años 90 del siglo XX, por la misma transformación de las políticas del desarrollo, la proliferación de tratados de libre comercio, el auge de la biotecnología moderna con los organismos genéticamente modificados (OGM) y la creación de propiedad intelectual y certificación sobre las semillas, las políticas agroalimentarias se re-configuran (García-Faure y Gago-Menor, 2011)¹⁹.

A partir de 1960, no obstante, se experimentan al menos dos fuertes crisis alimentarias en el mundo: de 1972-1974 y en 2007-2008. Según la FAO, la primera obedeció a tres circunstancias: las malas condiciones atmosféricas que afectaron la producción y la exportación de cereales, la devaluación del dólar y el aumento del precio del petróleo que impactó en el precio de los fertilizantes y plaguicidas (FAO, 2000, p. 140) y la segunda, respondió a un aumento generalizado de los precios de los alimentos (FAO, FIDA y PMA, 2015) fenómeno que, muestran otros estudios, es consecuencia directa de procesos especulativos en los mercados mundiales de materias primas (Hidalgo, 2013, p. 10). Así mismo, distintos estudios concluyen que, en general, las crisis alimentarias no responden a escasez de alimentos sino a problemas de distribución y acceso (Dreze y Sen, 1989; Hidalgo, 2013; Rosset y Ávila, 2010; Sen, 1981). Este escenario suscita discursos alternos sobre políticas agrarias y estrategias para la erradicación del hambre y la desnutrición que entran en fuerte controversia.

Por una parte, la crisis de 1972 -1974 motiva la construcción de la “Seguridad Alimentaria” como un asunto de agenda global desde la ONU. Como respuesta a esta problemática se convoca en 1974 la primera Cumbre Mundial sobre la Alimentación y progresivamente, hasta la versión de 1996, se define la “Seguridad Alimentaria en los siguientes términos: “La seguridad alimentaria existe cuando todas las personas tienen, en todo momento acceso físico y económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos que satisfacen sus necesidades alimenticias y sus preferencias, a fin de llevar una vida activa y sana” (FAO, 1996). El concepto comprende cuatro dimensiones: disponibilidad, acceso, utilización biológica y estabilidad.

Por otra parte, desde abajo, con la exacerbación de movilizaciones populares contra el enfoque neoliberal de desarrollo (Nova-Laverde, 2017), se construye la narrativa del derecho a la “Soberanía Alimentaria”, como una de las reivindicaciones que lideran grupos subalternos y que está asociada con las luchas contra los agrotóxicos, contra los transgénicos, contra la especulación financiera sobre los alimentos y a favor de la agroecología y los derechos de la naturaleza (De Sousa-Santos, 2014)²⁰.

De manera que, las propuestas de la “Soberanía Alimentaria” surgen en la confluencia de oposiciones al nuevo régimen alimentario corporativo (McMichael, 2005). Para entender este régimen, es importante articularlo a los nuevos patrones de acumulación global propiciados por el enfoque neoliberal de desarrollo, es decir, situarlo en un escenario mundial de desnacionalización de la producción, financiarización, fomento del extractivismo en países “emergentes” y acumulación por desposesión (Estrada-Álvarez, 2010; Harvey, 2003; Osorio, 2000). El sistema agroalimentario industrial hegemónico se caracteriza por: subordinación de la agricultura a la agroindustria, con la proliferación de productos alimentarios, resultado de bienes agrícolas altamente procesados, con efectos negativos sobre los consumidores, tanto en términos de precio como de inocuidad (FAO, 1997); desplazamiento vertical del poder de decisión hacia la intermediación comercial y de transporte, con un creciente sometimiento de los productores a las multinacionales de la gran distribución (Altieri y Nicholls, 2012; Langreo-Navarro, 2008; Morales-Martínez, 2018; Rodríguez-Muñoz, 2010); proliferación de la concepción de la actividad agrícola como negocio (agribusiness), con enfoque exportador (Davis y Goldberg, 1957; Sevilla-Guzmán, 2006); propagación de formas de producción agrícola industriales basadas en la tecnificación del campo, el uso de agrotóxicos (fertilizantes, pesticidas) y el monocultivo intensivo, así como la incorporación de organismos genéticamente modificados (OGM) que afectan la biodiversidad y en el patrimonio biocultural de los pueblos (Langreo-Navarro, 2008; García-Faure y Gago-Menor, 2011; Grain, 2012; Morales-Martínez, 2018)²¹.

Por consiguiente, como ejercicio de resistencia al modelo neoliberal de desarrollo y de denuncia de la profundización de los problemas de acceso e inocuidad de la alimentación, así como de la vulneración de los derechos de los campesinos, en la década de los 90 del siglo XX nacen numerosas organizaciones civiles. Especialmente, La Vía Campesina²², movimiento que nace en 1993, lidera a nivel global la propuesta de “Soberanía Alimentaria”, la cual es presentada originalmente en la Cumbre Mundial sobre Alimentación de la FAO de 1996 y se viene consolidando con más de dos décadas de luchas:

La soberanía alimentaria es el derecho de los pueblos a alimentos nutritivos y culturalmente adecuados, accesibles, producidos de forma sostenible y ecológica, y su derecho a decidir su propio sistema alimentario y productivo. Esto pone a aquellos que producen, distribuyen y consumen alimentos en el corazón de los sistemas y políticas alimentarias, por encima de las exigencias de los mercados y de las empresas. Defiende los intereses de, e incluye a, las futuras generaciones. Nos ofrece una estrategia para resistir y desmantelar el comercio libre y corporativo y el régimen alimentario actual, y para encauzar los sistemas alimentarios, agrícolas, pastoriles y de pesca para que pasen a estar gestionados por los productores y productoras locales. La soberanía alimentaria da prioridad a las economías locales y a los mercados locales y nacionales, y otorga el poder a los campesinos y a la agricultura familiar, la pesca artesanal y el pastoreo tradicional, y coloca la producción alimentaria, la distribución y el consumo sobre la base de la sostenibilidad medioambiental, social y económica. La soberanía alimentaria promueve el comercio transparente, que garantiza ingresos dignos para todos los pueblos, y los derechos de los consumidores para controlar su propia alimentación y nutrición. Garantiza que los derechos de acceso y a la gestión de nuestra tierra, de nuestros territorios, nuestras aguas, nuestras semillas, nuestro ganado y la biodiversidad, estén en manos de aquellos que producimos los alimentos. La soberanía alimentaria supone nuevas relaciones sociales libres de opresión y desigualdades entre los hombres y mujeres, pueblos, grupos raciales, clases sociales y generaciones (La Vía Campesina, 2007).

Así, se aprecia que la diferencia de fondo entre la idea de “Seguridad Alimentaria” y la de “Soberanía Alimentaria” consiste en la definición de los mecanismos a través de los cuales se ha de velar por la oferta de alimentos. Mientras que, la primera privilegia el productivismo y el comercio internacional para la disponibilidad de alimentos, la segunda plantea prácticas agroecológicas, circuitos cortos de producción y distribución y el respeto a la diversidad cultural, genética y ecosistémica, incorporando una noción amplia de inocuidad. Estas diferencias, a su vez, exponen enfoques distintos sobre el “desarrollo” que van desde las alternativas del desarrollo, en el primer caso, hasta las alternativas al desarrollo afines a la “Soberanía Alimentaria”.

La Seguridad Alimentaria en Colombia tiene por fundamentos constitucionales el derecho de los niños a una alimentación equilibrada (Art. 44) y los deberes del Estado en cuanto a la oferta y la producción agrícola (Art. 65). Estas disposiciones han de conciliarse con el modelo económico de tinte neoliberal prescrito en la Constitución Política de Colombia, 1991 en los artículos 333 y 334.

En correspondencia con lo anterior y en el marco de la Declaración Mundial, resultado la Conferencia Internacional de Nutrición realizada en Roma en 1992, se define como política sectorial el Plan de Acción para la Nutrición mediante el Documento CONPES 2847 de 1996. Dentro de sus ocho líneas de acción, la primera plantea la Seguridad Alimentaria en términos de garantizar la capacidad de producir o comprar suficientes alimentos de buena calidad e implementar medidas asistenciales para ayudar a grupos vulnerables. Adicionalmente, el plan recomienda “vincular a los organismos internacionales, en la cofinanciación de programas y proyectos” y promueve el proyecto de Modernización de la Legislación Sanitaria como medida de protección al consumidor. Frente a la agenda global de objetivos de desarrollo del milenio, se advierte que el plan no es suficiente y que, para atender el primer objetivo, como estrategia para erradicar el hambre es necesario desarrollar e implementar una política de Seguridad Alimentaria (Departamento Nacional de Planeación, 2005). Estos son los antecedentes de la política de Seguridad Alimentaria actual, que como política de Estado transversal se proyectó desde el plan nacional de desarrollo 2006-2010 y se estableció como política nacional de Seguridad Alimentaria y nutricional mediante el Documento CONPES 113 del 2007. Desde la exposición de antecedentes de este documento se aprecia la visión productivista del desarrollo y la Seguridad Alimentaria que prescribe, cuando atribuye al fomento agroindustrial los logros del anterior Plan (1996-2002) la reducción de la desnutrición infantil global aguda y crónica. Una visión que corresponde con la idea de desarrollo como crecimiento económico vía sistema comercial abierto que se promueve con los ODM y que permea también las declaraciones de la “Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años después (2002)”²³.

En este sentido, define la Seguridad Alimentaria como: la disponibilidad suficiente y estable de alimentos, el acceso y el consumo oportuno y permanente de los mismos en cantidad, calidad e inocuidad por parte de todas las personas, bajo condiciones que permitan su adecuada utilización biológica, para llevar una vida saludable y activa (Documento CONPES 113 de 2007, p. 3). Con esta definición se pretende tener una visión más amplia del asunto, más allá del enfoque nutricional de las políticas precedentes, lo que deriva en cinco ejes de política: a) disponibilidad de alimentos, b) acceso, c) consumo, d) aprovechamiento o utilización biológica de los alimentos y e) calidad e inocuidad de los alimentos. Los dos primeros ejes se corresponden a la dimensión de los medios económicos; los ejes c y d a la perspectiva de la calidad de vida y fines del bienestar. Las dos primeras permiten apreciar de manera más directa las ideas del desarrollo que sustentan, o mejor, condicionan, la política, a saber, la promoción de la productividad y competitividad agrícola mediante asistencia técnica, producción a gran escala y OGM y la confianza en la libre competencia y el comercio internacional.

Con esa mirada de desarrollo productivista y de abastecimiento complementario de alimentos mediante importaciones, la estrategia de Seguridad Alimentaria se concilia con la promoción de los agrocombustibles. El Documento CONPES 3510 de 2008 cuyo objetivo es “Aprovechar las oportunidades de desarrollo económico y social que ofrecen los mercados emergentes de biocombustibles, de manera competitiva y sostenible”²⁴. Este objetivo se persigue con instrumentos para fomentar la producción eficiente de biocombustibles como: “la adopción de nuevos paquetes tecnológicos que involucren el material genético, el control de enfermedades y la asistencia técnica” (Departamento Nacional de Planeación, 2008, p. 30), el diseño de “nuevos mecanismos para facilitar el acceso a la tierra como los arrendamientos, el usufructo y la cesión de derechos de explotación, entre otros”, la apertura y aprovechamiento de los mercados externos a partir del establecimiento de una industria competitiva a nivel internacional.

Los incentivos a la integración al mercado mundial se consolidan con la proliferación de tratados de libre comercio. El de mayor impacto ha sido el firmado con Estados Unidos. En el contexto de la agricultura son los pequeños productores y los campesinos quienes han sufrido las mayores pérdidas (Suárez-Montoya y Barbieri-Gómez, 2015) aumentando su vulnerabilidad económica. Según estimaron Garay-Salamanca, Barberi-Gómez y Cardona-Landínez (2010), como consecuencia del TLC el 70% de los pequeños productores en Colombia vieron disminuidos sus ingresos por la adquisición de productos y de paquetes tecnológicos y por la pérdida de la soberanía en el manejo del primer eslabón de la producción agrícola: la semilla, concluyendo los autores que ha generado una pérdida general de Seguridad Alimentaria.

Sin duda, una de las normativas relacionadas que ha generado mayor controversia es la Resolución del ICA 970 de 2010 que como medida de sanidad establece “los requisitos para la producción, acondicionamiento, importación, exportación, almacenamiento, comercialización y/o uso de semillas para siembra en el país”. La resistencia social y la fuerza del paro agrario que denunció las restricciones que impuso a la reproducción de la semilla “nativa” por parte de los campesinos, obligándolos a adquirir las semillas genéticamente modificadas a grandes productores, propició que se derogara por la Resolución 3168 del ICA de 2015. No obstante, también existe inconformismo con esta última y se califica como “Un artilugio para continuar con el despojo de las semillas de los pueblos en Colombia” (Corporación Grupo Semillas, 2015).

En síntesis (ver Anexo 1), la idea de desarrollo asociada a la Seguridad Alimentaria en materia de disponibilidad de los alimentos promueve un enfoque productivista, para la competitividad y la integración a los mercados, fiel aún al determinismo tecnológico y los principios de la teoría de la modernización. Este enfoque de política de desarrollo ha servido para conciliar la Seguridad Alimentaria con el fomento a monocultivos para biocombustibles. Por otro lado, la dimensión de la inocuidad viene a establecer medidas de sanidad que perjudican a los campesinos y repercute negativamente también en los consumidores al menos en tres dimensiones: precio, salud y conservación de los ecosistemas.

Las controversias que suscita la política pública colombiana construida de arriba abajo en pro de la Seguridad Alimentaria se han dado en diversos focos como su incapacidad de solventar completamente los problemas de hambre y desnutrición, los impactos socioeconómicos de los TLC, los ecocidios propiciados por la producción agrícola a gran escala y la destrucción de saberes y prácticas tradicionales (ver Anexo 2).

Cuestionando a la Seguridad Alimentaria por su impronta neoliberal se postula la Soberanía Alimentaria contra la importación de alimentos

Es así como después de las primeras medidas de apertura económica en 1990 pasamos de ser un país autosuficiente en alimentos a importar cerca de cinco millones de toneladas de alimentos al año solamente una década después, tendencia que va aumentando en detrimento de la producción agrícola nacional y del empleo rural. La llamada contrarreforma agraria que en el lapso de 6 años despojó a los campesinos de cerca de seis millones de hectáreas que pasaron a manos de los narcotraficantes, paramilitares o socios políticos de éstos ha sido otra estocada a la producción nacional de alimentos que agravó el panorama crítico (Arias, 2009, p. 37).

Desde los movimientos campesinos, las luchas por la tierra progresivamente han transitado a la defensa de los territorios y la Soberanía Alimentaria. Se rastrean importantes reivindicaciones, desde la creación de zonas de reserva campesina a través de la Ley 160 de 1994 promovida por FENSUAGRO y considerada una conquista del sector campesino frente a los latifundistas²⁵, la promoción de mercados campesinos, hasta el Mandato Nacional Agrario que se traduce en iniciativa popular legislativa en 2013. Organizaciones campesinas de la Mesa Nacional de Unidad Agraria (MUA)²⁶ construyen Proyecto Alternativo de Ley de Desarrollo Rural y Reforma Agraria, el cual se fundamenta en el objetivo de la Soberanía Alimentaria, así como, en la defensa de la diversidad étnica y cultural y los derechos territoriales de los grupos étnicos; la reivindicación de la importancia del fortalecimiento de la economía campesina y del papel de la mujer rural y el establecimiento de medidas que conduzcan a la protección del ambiente, el adecuado aprovechamiento del suelo y la reversión de la extrema concentración de la propiedad de la tierra a su redistribución (Mesa Nacional de Unidad Agraria, 2012).

Se suman a las luchas campesinas las movilizaciones indígenas. Dentro de estas miradas alternas aparece el referéndum sobre el TLC de Colombia con Estados Unidos realizado en las comunidades indígenas del departamento del Cauca, en el cual, después de un proceso amplio, democrático y participativo, más del 90% de los votantes se pronunció rotundamente en contra de dicho tratado por sus efectos negativos tanto en términos de Soberanía Alimentaria, como de la mercantilización de la naturaleza y la vida, la amenaza a la diversidad cultural (Arias, 2009, p. 37). Así, desde las comunidades del Consejo regional indígena del Cauca (CRIC)²⁷ se han convocado numerosas mingas²⁸ de liberación de la Madre Tierra en las que, desde una cosmovisión biocéntrica y ancestral, se plantea oposición a la contaminación, los monocultivos y la agroindustria de combustibles. También desde la CRIC nace propiamente el “proceso de liberación de la Madre Tierra”²⁹ que reivindica la dignidad del pueblo NASA, el valor de la vida y los territorios. Así mismo, otras mingas de los pueblos, lideradas desde la Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC, han proclamado la autonomía de los pueblos, la defensa de la vida y el respeto a las comunidades, sus territorios y tradiciones.

En el Foro de Desarrollo Agrario Integral convocado por PNUD³⁰ y la Universidad Nacional empiezan a confluir movimientos sociales y se gesta la actual Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular (2014), movimiento derivado de la unión de los grupos subalternos en su disposición de generar política pública de abajo-arriba. Dentro de sus pliegos aparece el principio del “buen vivir” y la economía propia frente al modelo de desarrollo neoliberal extractivista, el reconocimiento del agua como derecho fundamental para el consumo humano, la defensa de la producción de alimentos para la soberanía alimentaria y la recuperación de semillas nativas.

En el marco de la crisis alimentaria de 2008, paralelamente a los procesos constituyentes de Bolivia y Ecuador, surge la iniciativa ALBA-ALIMENTOS: hacia la Soberanía Alimentaria de América Latina y el Caribe en las Cumbres Presidenciales de PETROCARIBE y de Ministros de Agricultura de Petroalimentos³² .

El caso boliviano como meta-narrativa presenta la convergencia entre los discursos de la seguridad y soberanía alimentarias en el marco de un ejercicio del poder constituyente por el “Vivir Bien” (suma qamaña). La Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia (2009) representa el ya mencionado nuevo constitucionalismo latinoamericano, que expone luchas anticoloniales y de oposición al modelo neoliberal de desarrollo (Prada-Alcoreza, 2010).

En esta Constitución el agua y la alimentación son declarados derechos fundamentales de todas las personas e incorpora también el concepto de Soberanía Alimentaria que complementa el de Seguridad Alimentaria. Es así que la labor, tanto gubernamental como de los organismos multilaterales, no se definen como excluyentes sino complementarias en la búsqueda de la erradicación del hambre, la malnutrición, la pobreza y la exclusión.

Así se configura una narrativa institucional que busca compatibilizar, al menos en el discurso, Vivir Bien, Seguridad y Soberanía Alimentarias y los derechos de la Madre Tierra. En efecto, las prescripciones sobre soberanía alimentaria en Bolivia no pueden entenderse por fuera de las innovaciones de la Constitución de 2009 que revalora la diversidad cultural, reconoce el estatus sagrado de la Madre Tierra e incorpora el “Vivir Bien” (suma qamaña) como principio ético-moral central de la sociedad y de la organización económica del Estado.

Es el anteproyecto de la Ley de Derechos de la Madre Tierra el documento que presenta con mayor detalle la ruptura con la comprensión occidental de la naturaleza, haciendo explícita la oposición a una visión de la naturaleza como recurso productivo, objeto de explotación y mercantilización. Luego la Ley 071 sancionada en 2010, Ley de Derechos de La Madre Tierra, sustentada en 6 principios: Armonía, Bien Colectivo, Garantía de regeneración de la Madre Tierra, Respeto y defensa de los Derechos de la Madre Tierra, No mercantilización e Interculturalidad, reconoce siete derechos de la Madre Tierra: a la vida, a la diversidad de la vida, al agua, al aire limpio, al equilibro, a la restauración y a vivir libre de contaminación.

Posteriormente, la Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral Para Vivir Bien, Ley 300 de 2012, desarrolla la integralidad de los derechos de la Madre Tierra con los valores del Vivir Bien entendido como horizonte alternativo al capitalismo. Dentro de los ocho valores se encuentra el saber alimentarse. Bajo principios como la no mercantilización de las funciones ambientales de la Madre Tierra, las garantías de restauración y regeneración de la Madre Tierra, el Estado Plurinacional de Bolivia se compromete a promover el derecho a la alimentación y a la salud con soberanía y seguridad alimentaria, a través de diversas acciones como la sustitución gradual y limitación de tecnologías degradantes y compuestos químicos tóxicos, desestímulos a los monocultivos, eliminación de latifundios, diálogo de saberes y reconocimiento de las cosmovisiones de cada pueblo indígena originario campesino y comunidad intercultural y afroboliviana, así como la prohibición expresa de la producción de agrocombustibles y la comercialización de productos agrícolas para la producción de los mismos, por considerarlo una medida indispensable para la soberanía con seguridad alimentaria.

Esta comprensión integradora de los derechos de los seres de la Madre Tierra con los derechos de las naciones y pueblos indígenas originarios, y las reivindicaciones de la soberanía alimentaria, permea lógicamente los planes de desarrollo y la normatividad sectorial.

El Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna, soberana, productiva y democrática para Vivir Bien propone la transición de un modelo socio-económico colonial y neoliberal a uno que se guíe por los principios de interculturalidad, comunitarismo y ecoeficiencia, dentro del cual, entre otros, se determina el objetivo de la seguridad con soberanía alimentaria³³. En articulación con ello, el Marco de Programación del País 2013-2017, elaborado por el Estado Plurinacional de Bolivia y la FAO, planteó tres objetivos principales: 1) Reducción de número de personas que padecen hambre en el país; 2) Eliminación de la pobreza e impulso del desarrollo económico y 3) La gestión sostenible y uso de los recursos naturales (FAO, 2012). Las estrategias establecidas fueron el diseño e implementación de sistemas de producción incluyentes (de las diversas comprensiones del mundo), sostenibles (dado el cambio climático, es necesario plantear proyectos que permitan la regeneración de la tierra), alto valor nutricional (diversificación de la producción) y económicamente viable. Así mismo, uno de los trece Pilares de La Agenda Patriótica 2025³⁴ es Soberanía alimentaria a través de la construcción del Saber Alimentarse para Vivir Bien (Estado Plurinacional de Bolivia, 2013), el cual sustenta el pilar 8, “Soberanía Alimentaria”, del Plan de desarrollo económico y social en el marco del desarrollo integral para Vivir Bien 2016-2020 que hace explícita la apuesta productiva que acompaña las metas de seguridad y soberanía alimentarias: “se busca que el país produzca los alimentos que consume su población… fomentando la diversificación de los productos en los mercados y en los platos de comida, la protección a las variedades locales y el fomento a las culturas y tradiciones alimentarias” (Estado Plurinacional de Bolivia, 2015, p. 158), para ello se acude, entre otras acciones a: Diversificar la agricultura familiar y comunitaria, con protección de las variedades locales y promover la agricultura ecológica y orgánica y promocionar el consumo de la producción nacional de alimentos (p. 159).

El marco legal que desarrolla los objetivos de la seguridad con soberanía alimentaria comprende la Ley 3525 de 2006 que fomenta la producción agroecológica. Esta ley expone que para atender la pobreza global no es suficiente promover crecimiento de la producción de alimentos y, por lo tanto, que debe predominar la exigencia de que estos sean de alta calidad, inocuos, respetuosos con la biodiversidad, accesibles y disponibles para todos. Además, esta ley postula que deben integrarse criterios de cuidado de la naturaleza en los procesos de producción, transformación, distribución y comercialización³⁵.

Profundamente relacionada con esta apuesta, la Ley 144 de 2011 postula una Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria bajo los principios de armonía y equilibrio con la Madre Tierra y dentro del marco de la economía plural e intercultural, que revalora los saberes, prácticas y conocimientos ancestrales, con el fin de alcanzar la soberanía alimentaria en condiciones de inocuidad y calidad para el vivir bien de las bolivianas y los bolivianos.

En 2012 se conforma el Frente Parlamentario por la Soberanía Alimentaria para Vivir Bien de Bolivia y se promulga la Ley de Organizaciones Económicas Campesinas Indígenas Originarias (OECAS) y de Organizaciones Económicas Comunitarias (OECOM) para la integración de la agricultura familiar sustentable y la soberanía alimentaria (Ley 338 de 2013) que declara la agricultura familiar sustentable de interés público y nacional y reafirma la priorización de la producción de alimentos de origen local para la soberanía alimentaria. Así mismo, plantea la defensa y preservación de saberes, prácticas y tecnologías propias y reconoce su valor para la conservación de la biodiversidad nativa.

Como complemento, la Ley 622 de 2014, de Alimentación Escolar en el marco de la Soberanía Alimentaria y la Economía Plural, tiene la finalidad de garantizar progresivamente la alimentación complementaria escolar con alimentos provenientes de la producción local. Por otro lado, desde La Agenda Patriótica 2025, se integra a la soberanía alimentaria la construcción del saber alimentarse para el Vivir Bien y, en consecuencia, se promulga la ley de Promoción de Alimentación Saludable (Ley 775 de 2016)³⁶.

Como balance de estas apuestas de política pública, si bien hay falencias y metas pendientes, se aprecian logros de Seguridad Alimentaria con soberanía (desde la semilla al consumo), fomento a la agricultura familiar, promoción del diálogo de saberes y estímulo a la agroecología (FAO Bolivia, 2017). Pero antes que evaluar los impactos concretos, lo que acá interesa es mostrar la configuración de un discurso oficial alterno al institucionalizado en Colombia. La política de seguridad con soberanía alimentaria de Bolivia se construye sobre una noción de desarrollo que está condicionada por el Vivir Bien, la sacralidad de la Madre Tierra y la interculturalidad. Los principios de armonía y equilibrio con la naturaleza, no mercantilización de los sistemas de vida y diálogo de saberes sustentan la narrativa de la seguridad con soberanía alimentaria y las consecuentes metas normativas de prohibición de la importación, producción y comercialización de organismos genéticamente modificados y producción de agrocombustibles, des-estímulo a los monocultivos, eliminación del latifundio, fomento de la agroecología, bancos de semillas y desestructuración de monopolios y oligopolios en la producción y comercialización de semillas, fortalecimiento de la economía de los pequeños productores agropecuarios y de la economía familiar y comunitaria, así como la priorización de la producción y el consumo de alimentos de origen local (ver Anexo 3).

Algunas de las grandes paradojas de la era del “desarrollo” son las crisis alimentarias, los problemas de acceso e inocuidad de la alimentación, la persistencia del hambre y la desnutrición a nivel global, así como de la vulneración de los derechos de los campesinos.

El análisis narrativo de política pública es una metodología pertinente para estudiar el desarrollo desde una perspectiva epistemológica post-estructuralista pues permite evidenciar la pluralidad de discursos sobre el desarrollo que coexisten y aparecen en relación con la Seguridad Alimentaria. La síntesis del análisis narrativo se muestra en la Figura 1.

Figura 1
Narrativa, Contra-narrativa, Meta-narrativa.

La narrativa oficial de la Seguridad Alimentaria en Colombia, claramente permeada por un enfoque liberal del desarrollo, privilegia el productivismo, mediante producción a gran escala, OGM y la integración al mercado mundial. Desde esta perspectiva, filial de los principios de la “Revolución Verde” y funcional al nuevo régimen alimentario corporativo, otras apuestas de desarrollo como los monocultivos y la agroindustria de biocombustibles se presentan como compatibles con la Seguridad Alimentaria. Claramente este discurso del desarrollo está atravesado por imaginarios moderno-occidentales tales como la visión lineal del tiempo, el determinismo tecnológico, la separación ser humano naturaleza, mercantilización de la naturaleza y los alimentos, la racionalidad instrumental, el individualismo y el antropocentrismo.

Los impactos negativos de este modelo hegemónico de desarrollo suscitan movimientos de resistencia y re-existencia desde los territorios, con reivindicaciones por un pensamiento autonómico y con la tierra que se expresan mediante relatos alternos sobre políticas rurales y estrategias para la erradicación del hambre y la desnutrición. Visibilizar las posturas de grupos subalternos nutre los debates sobre el desarrollo con propuestas radicales de deconstrucción del concepto mismo, comportando alternativas al desarrollo que abogan por la protección de la vida, de los saberes ancestrales, de los territorios y la agroecología. Con la consideración de asistir a una crisis civilizatoria, culturas milenarias plantean post-desarrollos con horizontes de sentido alternativos como el biocentrismo, la sacralidad de la naturaleza y la interculturalidad. Estos principios caracterizan la contra-narrativa a través de la cual los grupos subalternos en Colombia defienden y proponen una soberanía alimentaria.

La Soberanía Alimentaria en Bolivia es parte de una conquista de los pueblos indígenas en sus procesos de descolonización y reivindicación de las cosmovisiones ancestrales del “Vivir Bien” que se presentan como alternativas civilizatorias al desarrollo neoliberal. Desde este enfoque la seguridad con soberanía alimentaria se soporta en disposiciones constitucionales y normativas como el derecho constitucional al agua y a la alimentación, la prohibición de la importación, producción y comercialización de organismos genéticamente modificados, la prohibición de la producción de agrocombustibles, la oposición a los monocultivos, la eliminación del latifundio, el fomento de la agroecología, los bancos de semillas y la desestructuración de monopolios y oligopolios en la producción y comercialización de semillas, el fortalecimiento de la economía de los pequeños productores agropecuarios y de la economía familiar y comunitaria, así como la priorización de la producción y el consumo de alimentos de origen local.

Desde la revisión de los discursos de seguridad con soberanía alimentaria de Bolivia se muestra gran afinidad de su Constitución y marcos normativos con las reivindicaciones y peticiones presentes en el proceso de Liberación de la Madre Tierra, la propuesta del Proyecto Alternativo de Ley de Desarrollo Rural y Reforma Agraria, impulsado por las organizaciones campesinas vinculadas a la MUA y los pliegos de la Cumbre Agraria, Campesina, Étnica y Popular. Así, la narrativa oficial de Bolivia se postula como meta-narrativa para salvar las controversias álgidas en Colombia y permite la atención sobre la viabilidad de las exigencias de grupos subalternos del país.