INTRODUCCIÓN

Durante la segunda mitad del siglo XIX, en diferentes territorios de América Latina, comenzaron a desarrollarse un conjunto de transformaciones estructurales que incidieron en la incorporación de estas economías al capitalismo transatlántico. Estas transformaciones fueron orientadas a la modernización de estructuras económicas, políticas y sociales en el marco de la incorporación a un sistema económico de carácter global (Bértola & Ocampo, 2013; Bethell, 1992; Bulmer-Thomas, 1998). Como señalan Bértola y Ocampo (2013), la integración económica consistió en la conjugación de factores endógenos y exógenos. En el primer caso, fueron reformas de carácter interno, mientras que en el segundo caso, se refieren a cambios en costos de transportes y al desarrollo de las economías manufactureras, demandantes de materias primas y alimentos y, por otro lado, oferentes de productos manufactureros.

La incorporación económica de América Latina implicó una posición periférica con respecto a países industrializados (Cardoso & Pérez-Brignoli, 1979). En el caso de Uruguay, Real de Azúa (1973) plantea que la condición periférica consistió en la venta de materias primas (incluidos alimentos) y la compra de manufacturas. Este escenario se caracterizó por el aumento de inversiones extranjeras y el crecimiento de los flujos migratorios (Bértola & Ocampo, 2013). Así mismo, dichas reformas influyeron en la forma en que las regiones se incorporaron a un contexto internacional basado en relaciones comerciales que demandaron de la instalación, en los países latinoamericanos, de estructuras sociales proclives al capitalismo transatlántico de la época.

Al igual que otros países de la región, Uruguay transitó, paulatinamente, el camino de la modernización de sus bases económicas, políticas y sociales, conformando una condición necesaria para la incorporación a las dinámicas globales. El desempeño económico se encontró estrechamente ligado al conjunto de reformas, donde el Estado fue un actor central. La historiografía uruguaya agrupa las reformas en dos direcciones: (i) socioeconómica y (ii) político-institucional (Barrán & Nahum, 1971).

En el primer caso, se trató de transformaciones productivas vinculadas al sector agropecuario exportador, iniciadas con la definición (y posterior delimitación en la década de 1870) de la propiedad privada y acompañadas de la incorporación del ovino a la pradera a partir de 1860, seguidas del mejoramiento del ganado vacuno por medio del mestizaje (Álvarez, 2008; Barrán & Nahum, 1967; Moraes, 2008; Travieso, 2020). En segundo lugar, se encontraron reformas vinculadas a la consolidación del monopolio de la violencia física por parte del Estado a través del establecimiento de reglas, normas y valores en distintas dimensiones de la realidad social (Barrán, 1989, 1990; Barrán & Nahum, 1967, 1971; Finch, 2005; Méndez-Vives, 1994; Oddone, 1992).

En el ámbito económico, tres procesos son señalados como componentes de la trayectoria innovadora y tecnológica agropecuaria: (i) la incorporación del ganado ovino a las praderas uruguayas a partir de la década de 1860, (ii) el alambrado y la delimitación de las estancias y los campos y (iii) la mestización y el mejoramiento genético del ganado vacuno. De este modo, a partir de la incorporación del ovino, el mejoramiento de los campos y la delimitación de la propiedad privada en el ganado y en la tierra, emergen nuevas actividades, procesos productivos y productos que contribuyeron al crecimiento económico a través del comercio exterior (Álvarez, 2008; Barrán & Nahum, 1967; Bértola, 2000; Moraes, 2008).

En materia política, la modernización implicó la instalación de un aparato estatal tecnificado y profesionalizado, cuyo objetivo consistió en pacificar y establecer el orden en el país (Barrán & Nahum, 1967). El largo camino de la estabilidad comenzó luego de la finalización del episodio bélico más extenso del siglo XIX, como fue la Guerra Grande (1838 y 1852). Posteriormente, el ejército inició una trayectoria acumulativa de aprendizajes a raíz de otros enfrentamientos como la Guerra del Paraguay (1865-1870), el levantamiento liderado por Timoteo Aparicio en la “Guerra de las Lanzas” (1870-1872) y la “Revolución Tricolor” (1875). De esta manera, los enfrentamientos contribuyeron al aumento de efectivos, la profesionalización, la utilización de armamento de repetición (fusiles Remington y la artillería Krupp) y la adquisición de cierta conciencia social sobre su potencial para el desarrollo político y social del país (Barrán & Nahum, 1971; Martínez-Rodríguez, 2019; Méndez-Vives, 1994; Oddone, 1992).

El ámbito legislativo fue otra dimensión sujeta a profundas modificaciones, puesto que; la definición de un conjunto de reglas y normas fue otro componente estatal. La reforma educativa impulsada en 1877 fue un ejemplo de ello. Dicha reforma supuso un proceso orientado a la instalación de un conjunto de valores, conductas y normas con el cometido de contribuir a la construcción de una identidad nacional y moderna (Barrán, 1989; Méndez-Vives, 1994). Otro aspecto destacado corresponde al conjunto de reglas y decretos orientados a la secularización y separación con la rama eclesiástica, ejemplo de esto fueron reformas en materia del Registro Civil, Matrimonios y Conventos en la década de 1880 (Barrán & Nahum, 1967, 1971; Méndez-Vives, 1994). En síntesis, con el enlace entre la consolidación de los derechos de propiedad, el establecimiento del orden y la visión normativa impulsada por el Estado, se construyó paulatinamente una sensibilidad moderna, centrada en valores como el trabajo, la educación y el esfuerzo en desmedro de valores vinculados a la “barbarie” (Barrán, 1990).

En la historiografía uruguaya existen numerosos trabajos que abordan la problemática estatal. Esta investigación se diferencia de aquellos trabajos que analizan el vínculo entre grupos sociales y proceso de conformación estatal en el marco de la Primera Globalización (Álvarez, 2008; Barrán & Nahum, 1967, 1971; Méndez-Vives, 1994; Moraes, 2008) y, por otro lado, de investigaciones que estudian la dinámica de las finanzas públicas como un aspecto medular de los modelos de desarrollo (Azar et al., 2009; Etchechury, 2015; Martínez-Rodríguez, 2019; Millot & Bertino 1991, 1996). En este sentido, la principal contribución se encuentra en el análisis de la estructura ocupacional del Estado de acuerdo a los niveles salariales, las categorías ocupacionales y el grado de calificación de las ocupaciones.

Este trabajo se centra en cambios estatales, específicamente en el rol asumido por el Estado durante el período que transcurre entre la finalización de la Guerra Grande y los años posteriores a la crisis económica de 1890. Este es un período central para la historia uruguaya, pues en este se establecen los pilares centrales del Uruguay moderno, como han sido la consolidación de la propiedad privada a nivel rural, la consolidación de los márgenes de acción estatal y las herramientas de intervención social que se mantienen hasta la actualidad, como la educación primaria pública. El presente trabajo analiza la evolución de la demanda de mano de obra, resaltando su composición en términos ocupacionales, salariales y de calificación. Se identifican cambios y continuidades en la composición de la mano de obra y, además, se destacan características de la profesionalización de acuerdo a las funciones estatales durante la segunda mitad del siglo XIX.

Luego de esta introducción, el documento se articula en tres secciones. En primer lugar, se expone el enfoque teórico y metodológico, el cual se centra en el Estado, sus funciones, ocupaciones y la fuente de información utilizada. Seguidamente, se exponen los resultados de la investigación. Esta sección se compone de dos apartados, el primero organizado de acuerdo a la dinámica global de las Leyes Presupuestarias y el segundo centrado en el análisis de una selección de categorías ocupacionales. Por último, se presentan las conclusiones de la investigación.

ENFOQUE TEÓRICO Y METODOLÓGICO: ESTADO, FUNCIONES Y OCUPACIONES¹

Estado, funciones y ocupaciones en la segunda mitad del siglo XIX

Aunque el Estado ha sido entendido de diferentes maneras, dos elementos ocupan un espacio teórico central: los recursos materiales e inmateriales.[2] Oszlak (1982) plantea que la construcción de estos recursos obedece a un proceso de carácter histórico y acumulativo por el cual el Estado adquiere un conjunto de propiedades. A nivel material, se inscribe en un espacio geográfico integrado por habitantes y con la capacidad de extraer recursos económicos. A nivel inmaterial, el Estado establece reglas, normas y pautas de relacionamiento, siendo el marco de referencia de la interacción social.

En este artículo, el Estado es entendido como un conjunto de organizaciones administrativas, políticas y militares encabezadas y coordinadas por una autoridad ejecutiva, cuya principal función es la extracción de recursos de la sociedad para crear y apoyar sus organizaciones coactivas y administrativas. Esta unidad presenta grados de autonomía con respecto a grupos sociales, capaz de interactuar a nivel interno con grupos sociales y a nivel externo con otros Estados (Skocpol, 1984, pp. 61-65).

Los tipos de Estados evolucionaron de acuerdo con el contexto al que se haga referencia. Según Rokkan (1975), en Europa existieron cuatro fases: (i) entre la Edad Media y la Revolución Francesa, se desarrolló la unificación territorial, basada en la construcción territorial y la definición de las primeras funciones estatales como defensa y justica para el establecimiento de la paz; (ii) durante el siglo XIX, se estandarizaron las funciones que, además de orden y justicia, incorporaron el aspecto social (educación pública) y el establecimiento de mecanismos de comunicación terrestre, acuático y comercial; (iii) con el inicio del siglo XX, se observó una ampliación del sufragio y de la participación política, conformando las primeras aproximaciones a esquemas de protección social; finalmente, (iv) posterior a la Segunda Guerra Mundial, se encuentran mecanismos de redistribución económica y social, siendo estos herramientas propias de la protección social masificada.

A diferencia del continente europeo, en América Latina algunos de los procesos señalados ocurrieron de manera simultánea, hecho que dificulta el tipo de análisis en fases y tipos de Estados. Por ello, es necesario desarrollar otro tipo de enfoque con categorías analíticas flexibles que permitan capturar la evolución de las funciones, teniendo en cuenta la especificidad histórica de la región (Filgueira, 1983; Oszlak, 1978; Papadopulos, 1992).

Según Mann (1984), las funciones estatales variaron de acuerdo con el contexto al que se haga referencia. Este autor expone que cuatro funciones configuraron las principales actividades del Estado: (i) composición administrativa, (ii) mantenimiento del orden por medio de la defensa interna y externa, (iii) extracción de recursos y establecimiento de infraestructura y comunicaciones, y (iv) establecimiento de políticas de carácter redistributivo en términos sociales y económicos.

En línea con Mann (1984), algunos trabajos señalan que el desarrollo de las funciones estatales dependió de la capacidad estatal para llevarlas a cabo. En esta línea, recursos económicos, legitimidad política y cualificación del cuerpo burocrático corresponden a factores explicativos de divergencias entre esquemas estatales (Kurtz, 2013; Migdal, 1998; Saylor, 2014; Soifer, 2015).

Este trabajo reconoce cuatro funciones estatales. La primera corresponde a la administrativa, siendo la distinción entre organizaciones administrativas-ejecutivas y organizaciones militares, con énfasis en esquemas no militares (Skopcol, 1984). En segundo orden, se encuentra la función coercitiva, que representa fuerzas militares y policiales con el cometido del establecimiento del orden (Mann, 1984). La función económica involucra el establecimiento de infraestructura para el desarrollo de la actividad productiva (Mann, 1984). Finalmente, la función social se refiere a la provisión de un conjunto de bienes y servicios en cuya producción el Estado participa directa o indirectamente (Grindle, 1996; Migdal, 1998).

En el campo disciplinario de la historia económica, ocupaciones y salarios remiten a conceptos recurrentemente utilizados para el estudio de niveles de vida (Allen, 2001; Allen et al., 2011; Broadberry, 2006; Camou & Maubrigades, 2020; Llopis & García, 2011; Moraes & Thul, 2018; Van-Zanden, 1999) y, por otra parte, para la construcción de indicadores de desigualdad económica (Bértola, 2005; Bértola et al., 2010; Gelman & Santili, 2014; Williamson & Lindert, 1982, 1983;Van-Zanden, 2009).

Este artículo asume además una perspectiva centrada en la calificación de las tareas desempeñadas por el personal burocrático, haciendo especial énfasis en la desigualdad salarial de acuerdo al nivel de calificación de las ocupaciones, el cual consiste de tres categorías, de acuerdo al skill de las tareas y las ocupaciones: (i) no calificado, tareas rutinarias que no requieren calificación previa y con un componente relevante de aprendizaje basado en tareas rutinarias; (ii) semicalificado, tareas que requieren una calificación previa para el desarrollo de las actividades involucradas en el cargo; y (iii) calificado, actividades que requieren niveles elevados de calificación previa y, además, pueden implicar experiencia previa e involucrar responsabilidades de alto mando burocrático.[3]

Fuentes y metodología

La fuente de información fueron las Leyes Presupuestarias aprobadas por el Cuerpo Legislativo entre 1853 y 1893. En concreto, estas reglamentaciones abarcan la globalidad de los Gastos Generales del Estado Oriental del Uruguay. Se utilizaron 27 leyes (ver tabla A1 de los anexos) contenidas en el Registro Nacional de Leyes y Decretos (Armand-Ugón et al., 1931, Tomo III al Tomo XX). Esta información permitió desglosar el gasto público de acuerdo a diferentes esquemas burocráticos y además trabajar con un grado de desagregación relevante, identificando número de funcionarios, ocupaciones individualizadas, ubicación espacial y salarios a pesos uruguayos corrientes estipulados en términos anuales. En efecto, se construyó una base de datos de un total de 249.211 perceptores de ingresos públicos, de los cuales 181.611 son funcionarios, 67.600 pasivos militares y 7.148 pasivos civiles (tabla 1).

Tabla 1.

Tabla 1. Número de perceptores públicos según categoría (1853-1893)

Nota: S/D: sin Dato. (*) Elaborado con base en Martínez-Rodríguez (2019, p. 143); (**) el número de perceptores es similar al de 1889 debido a la crisis económica. La medida asumida incluye la disminución de 10 % en los salarios (Ley N.° 2133).

Fuente: elaboración propia con base en Armand-Ugón et al. (1931).

Algunas limitaciones de esta fuente se exponen en Acevedo (1903) y Millot y Bertino (1991, 1996), quienes señalan la presencia de discrepancias entre la aprobación presupuestaria y su ejecución. Al respecto, en la historia uruguaya la ejecución presupuestaria enfrentó múltiples dificultades: falta de recursos, personal insuficiente para generar y ejecutar los recursos y cambios sustanciales en la distribución por episodios de guerra, entre muchos otros. Así mismo, su ejecución ha sido prorrogada y postergada hasta la existencia de recursos para asumir los compromisos aprobados. A pesar de las limitaciones señaladas, esta fuente representa compromisos asumidos y, a su vez, reporta la composición burocrática de un determinado momento.

Por otra parte, el incumplimiento conformó la principal razón para la búsqueda de nuevas fuentes de financiamiento por vía del endeudamiento. Por ende, la utilización de esta fuente permite realizar una aproximación parcial sobre el fenómeno estudiado. En futuras investigaciones es necesario complementar este abordaje con fuentes alternativas, como las memorias ministeriales.[4]

El enfoque del trabajo fue de carácter cuantitativo y de tipo descriptivo. Este se centró en la evolución de empleados de acuerdo a las categorías ocupacionales y los niveles salariales, en función del nivel de calificación. La información disponible se organizó de acuerdo con las funciones estatales (tabla 2). Además, a manera de contribución metodológica, se elaboró la estructura ocupacional, aspecto que se presenta a continuación.

Tabla 2.

Procesamiento de información por función estatal en Uruguay (c. 1853-1893)

Fuente: elaboración propia.

La construcción empírica de la estructura ocupacional utilizó los principios de las tablas sociales (Bértola, 2005; Lindert & Williamson, 1982, 1983; Rodríguez-Weber, 2014).[5] A diferencia de las tablas sociales, que se basan en la identificación de todas (o muestra representativa) las ocupaciones y sus respectivos salarios en una sociedad, el enfoque de este artículo consistió exclusivamente en los perceptores de ingresos públicos. En este sentido, el abordaje identificó todas las ocupaciones y todos los salarios anuales estipulados para cada uno de los perceptores de ingresos. De este modo, se calcularon los indicadores relacionados con la distribución porcentual de empleados y la masa salarial de acuerdo a las funciones estatales y el nivel de calificación.

En términos generales, el abordaje expone características globales sobre la participación salarial en el esquema del gasto público. Por otra parte, como se observa en la tabla 3, se analizó una selección de 24 categorías ocupacionales, que representaron el 70 % del personal, las cuales proporcionan información uniforme para el período y, en este sentido, permiten realizar aproximaciones sobre la composición del empleo público de acuerdo a funciones estatales, niveles salariales y nivel de calificación.

Tabla 3.

Selección de categorías por función y calificación

Fuente: elaboración propia.

En las secciones que siguen se exponen los resultados sobre la estructura ocupacional estatal en Uruguay entre 1853 y 1893 en dos direcciones. La primera expone una visión global del gasto público con énfasis en la participación salarial y en la manera en que los salarios se vincularon con funciones estatales y niveles de calificación. La segunda sección consiste en el análisis de la selección de ocupaciones organizadas de acuerdo al nivel de calificación y las funciones estatales.

LA ESTRUCTURA OCUPACIONAL DEL ESTADO EN URUGUAY, c. 1853 y 1893

Una aproximación general al empleo público en Uruguay

A continuación se presentan datos sobre la estructura ocupacional del Estado en Uruguay de acuerdo a tres etapas que responden al marco contextual (tabla 4). Entre 1853 y 1860 se encuentran los años inmediatos a la finalización de la Guerra Grande. Posteriormente, entre 1862 y 1875, se presentan los datos de un escenario protagonizado por la inestabilidad bélica con la irrupción de la Guerra de la Triple Alianza (1865-1870) y revoluciones internas como la Revolución de las Lanzas (1870 y 1872) y la Revolución Tricolor de 1875. Finalmente, se presentan datos para el período 1880-1893, una época estable en términos sociales y políticos a partir del ascenso de gobiernos militares en 1876. A pesar de ello, vale destacar que los datos permiten iniciar el análisis en 1880.

Tabla 4.

Composición del gasto público en Uruguay (1853-1893)

* Para 1853, 1886 y 1890 no hay datos. Incluye pago de intereses por deuda pública. ** Incluye pagos de alquileres, armamento, alimentos, materiales de construcción, útiles escolares, construcción de escuelas y vestimenta, entre otros.

Fuente: elaboración propia.

Los salarios representaron valores superiores al 30 % del gasto público durante la segunda mitad del siglo XIX. Conjuntamente a las pasividades, siendo en su mayoría militares (Martínez-Rodríguez, 2019), este porcentaje se ubicó en valores superiores al 40 % del gasto público. Estos datos permiten destacar que aproximadamente el 50 % de los recursos públicos fueron orientados a perceptores de ingresos públicos, en su mayoría empleados y pensionistas militares.

La participación salarial registró sus valores más elevados entre 1862 y 1875, siendo el período donde se desarrollaron los episodios bélicos (Guerra de la Triple Alianza 1865-1870 y la Revolución de las Lanzas 1870-1872). Estos episodios impulsaron una mayor demanda de mano de obra para la conformación de líneas del ejército. Otro aspecto relevante se encuentra en las obligaciones nacionales, que incrementaron su participación en la década 1880 por medio de la profundización de las inversiones británicas en términos de infraestructura ferroviaria y, especialmente, a través de la adquisición de deuda pública (Martínez-Rodríguez, 2019). La figura 1 permite visualizar lo anterior en términos anuales y porcentuales.

Figura 1.
Composición porcentual del gasto público en Uruguay (c. 1853-1893)
Fuente: elaboración propia.

La composición de la mano de obra por función estatal y nivel de calificación se caracterizó por demandar mayoritariamente ocupaciones vinculadas al aparato coercitivo y, además, de baja calificación. Como se observa en la figura 2, la función coercitiva fue la mayor concentración porcentual de empleados. En efecto, ocupaciones como soldados y guardias civiles representaron valores superiores a 6.000 empleados durante el período 1880-1893 (Martínez-Rodríguez, 2019, p. 58).

Figura 2.
Participación porcentual de empleados según función estatal
Fuente: elaboración propia.

Las funciones económica y social fueron, respectivamente, las que mayor participación relativa presentaron luego de la coercitiva. En el período 1880-1893 ambas presentaron valores superiores a los 1.000 empleados (tabla 5). En el primer caso, a través de la administración de receptorías y subreceptorías portuarias se impulsó la demanda de mano de obra no calificada, como por ejemplo marineros y peones aduaneros. En el caso social, la reforma educativa de 1878 implicó una mayor demanda de mano de obra, concentrada principalmente en ocupaciones como maestras y ayudantes escolares, ocupaciones que requerían mayor nivel de calificación que las requeridas en otras funciones estatales (Martínez-Rodríguez, 2019, pp. 87-90).

Tabla 5.

Promedio de empleados de acuerdo a funciones estatales y nivel de calificación

Fuente: elaboración propia.

En términos generales, la mayor participación se encontró en ocupaciones no calificadas, representando valores superiores al 70 % de la mano de obra (figura 3). Como se ha destacado anteriormente, gran parte de este comportamiento se explicó por el desempeño de las funciones coercitivas, económicas y sociales, las cuales conformaron tres pilares en la composición de la demanda de mano de obra, especialmente para el período 1880-1893, con valores conjuntos de aproximadamente 9.000 empleados.

Figura 3.
Participación porcentual de empleados por nivel de calificación
Fuente: elaboración propia.

A diferencia de lo que sucede en términos de empleados, con mayor proporción de no calificados, en materia salarial ocupaciones con mayor nivel de calificación representaron mayor concentración de la masa salarial pública. Conjuntamente, categorías semicalificadas y calificadas concentran el 58 % de la masa salarial pública durante el período de análisis (figura 4).

Figura 4.
Participación relativa en la masa salarial de acuerdo al nivel de calificación
Fuente: elaboración propia.

En la tabla 6 se observan algunas características de la composición de la masa salarial pública. Es posible afirmar que el promedio salarial aumentó de acuerdo al nivel de calificación, independientemente de la función estatal. En la función que aumentó en mayor medida fue en la administrativa. El promedio salarial de los calificados de esta función fue el mayor en todos los períodos analizados, comportamiento que se explica por la participación en este grupo de ocupaciones de alto mando burocrático, conformando tareas vinculadas a la cúpula burocrática como cuerpo presidencial, cuerpo de ministros y cuerpo legislativo.

Tabla 6.

Promedio salarial por calificación y función estatal en pesos uruguayos corrientes

Fuente: elaboración propia.

Otro aspecto relevante se encontró al interior de las funciones estatales. En el caso administrativo, observando el skill premium, el promedio salarial de los no calificados representó aproximadamente el 8 % del promedio salarial de los calificados. Esta brecha disminuye cuando se hace referencia a los semicalificados, situándose en valores cercanos al 31 %, considerando al período en su conjunto. En el caso coercitivo, la brecha es inferior a la administrativa, con valores del 10 % en los no calificados y del 36 % en los semicalificados. Por último, en la función donde el skill premium es más reducido es en la dimensión social, presentado valores del 31 % para los no calificados y del 56 % para los semicalificados.

Estos datos permiten distinguir a la función administrativa como la de mayor desigualdad salarial. En esta función se observaron diferencias en términos salariales entre no calificados y calificados teniendo como referencia que en esta categoría se incluyen ocupaciones de mayor jerarquía en la esfera pública. Algo similar ocurrió en lo coercitivo, siendo notorias las diferencias salariales entre calificados y no calificados, característicos del escalafón y rango militar-policial. Además del skill premium, a través del índice de Gini, en la figura 5 se contempla que el nivel de desigualdad fue mayor en lo administrativo que en el resto de las funciones y, especialmente, superior al índice global desigualdad en el empleado público en Uruguay. Al finalizar el período, entre 1880 y 1893, se constata una ordenación jerarquizada en términos de desigualdad, donde la función administrativa presentó mayor desigualdad salarial y, las funciones que la siguieron, fueron coercitiva, económica y social respectivamente.

Figura 5.
Índices de Gini por función estatal en Uruguay (c.1853-1893)
Fuente: elaboración propia con base en la tabla A2 del anexo.

A modo de síntesis, los resultados indican que la participación de los salarios en el gasto público representó valores superiores al 30 % de los recursos. Conjuntamente a las pasividades, el promedio ascendió a guarismos superiores al 40 % de los recursos, conformando de esta forma una masa relevante de perceptores de ingresos dependientes del Estado. La mayor concentración de personal se sitúo en el reclutamiento de personal no calificado, específicamente en el aparto coercitivo con soldados y guardias civiles. Si bien la concentración de personal consistió en el reclutamiento de personal no calificado, en términos salariales, las ocupaciones más calificadas fueron las categorías que mayor porcentaje concentraron de masa salarial pública. Por último, las brechas salariales de acuerdo al nivel de calificación fueron notorias en las dimensiones administrativa y coercitiva, debido a la jerarquización interna de estas funciones y, especialmente, visualizado una doble caracterización: participación elevada de empleados de baja calificación con salarios bajos y participación baja de empleados calificados con salarios muy elevados en la esfera pública.

Ocupaciones, desigualdad y calificación en una selección de categorías ocupacionales en el Estado uruguayo, c. 1853-1893

Las veinticuatro categorías ocupacionales representaron aproximadamente el 70 % de los empleados públicos. Entre 1880 y 1893 este porcentaje se situó en valores superiores al 70 % debido a la incorporación de la educación primaria a la estructura pública a partir de 1878. De la tabla 7 se extrae que durante el período de análisis las ocupaciones con mayores niveles fueron: i) soldados, con un promedio de 1.889 empleados; ii) guardias civiles, con 1.890 empleados; iii) maestras escolares, con un promedio de 188 empleadas; y iv) ayudantes escolares, con un promedio de 125 empleados.

La función coercitiva fue la de mayor participación relativa en términos de empleados, con un fuerte impulso en la confección de líneas castrenses (soldados) y policías departamentales en las unidades sub nacionales (guardias civiles). Las funciones que siguieron en relevancia relativa fueron la económica (ocupaciones vinculadas a la administración portuaria como marineros y peones aduaneros) y, por otra parte, la función social con un fuerte impulso (desde finales de la década de 1870) de la demanda de maestras y ayudantes escolares para escuelas públicas en diferentes puntos geográficos del país. Es relevante destacar la diferencia marcada entre la función social con el resto de funciones. Especialmente, teniendo en cuenta el nivel de calificación del empleo demandando en las otras funciones, conformando empleos de baja calificación y bajos salarios en la mayoría de los casos —soldados, guardias civiles, marineros, peones, ordenanzas y porteros—, como se observa en la tabla 7.

Tabla 7.

Promedio de empleados de la selección de ocupaciones

Fuente: elaboración propia.

En materia salarial, en la selección de ocupaciones los promedios salariales aumentaron en función del nivel de calificación. Los salarios más elevados se encontraron en la cúspide de la función administrativa, siendo ejemplo de esto ministros y presidente, con promedios salariales de 5.000 y 15.000 pesos anuales, respectivamente. En las ocupaciones vinculadas a la función coercitiva, los promedios salariales más elevados se encontraron en ocupaciones con mayor rango en la escala militar y policial, como brigadieres generales del ejército y jefes políticos de unidades sub nacionales. En la tabla 8 se observa que en el período de análisis el promedio salarial de brigadieres (con 4.620 pesos uruguayos) fue superior al de jefes políticos (2.816 pesos uruguayos), configurando la ocupación de mayor nivel salarial en materia coercitiva del Uruguay.

Tabla 8.

Promedios salariales por función estatal

Fuente: Elaboración propia.

Vinculado a las funciones económica y social, tenedores de libros e ingenieros portuarios fueron las ocupaciones con mayor nivel de calificación y, por ende, de mayor nivel salarial. En el caso de la función social, en el marco de la Universidad de la República se encontraron los salarios más elevados, específicamente, en catedráticos de los primeros cursos universitarios del país. Otra categoría ocupacional relevante fueron los directores escolares que presentaron promedios salariales superiores a los 1.500 pesos anuales durante el período de análisis.

La participación relativa de estas categorías en la masa salarial pública es inferior a la concentración en términos de empleo. El peso relativo de la selección fue superior al 50 % de la masa salarial público, destacándose el período de 1880 y 1893 donde el porcentaje se aproximó al 60 % (tabla 8). Las ocupaciones con mayor participación relativa fueron las de menor nivel de calificación y, por ende, menor nivel de remuneración anual, ejemplo de esto fueron soldados, guardias civiles, marineros, peones, porteros y ordenanzas. En estas categorías el promedio salarial no supera, en ningún caso, los 450 pesos anuales y, entonces, explica la moderada y elevada participación en términos de masa salarial pública de la selección de ocupaciones. Estos valores acentuaron el skill premium al interior de la estructura ocupacional, con diferencias salariales entre ocupaciones calificadas y las no calificadas.

En la función administrativa, las diferencias se observaron incluso con ocupaciones semicalificados como auxiliares administrativos y escribientes de oficinas burocráticas. En comparación con ministros, el promedio salarial de los auxiliares significó valores inferiores al 18 % del salario estipulado para ministros. En el caso de los escribientes, este porcentaje se situó en cifras inferiores al 14 % (figura 6).

Figura 6.
Ratio salarial de categorías seleccionadas en la función administrativa
Fuente: elaboración propia.

En el ámbito coercitivo ocurre un proceso similar. Haciendo foco en el skill premium entre ocupaciones vinculadas al ejército nacional (soldados y brigadieres) y a la guardia nacional (guardias civiles y jefes políticos), se observa que la brecha salarial es mayor en el ejército que en la guardia civil. En el primer caso, como se observa en la figura 7, el promedio salarial de soldados representó valores inferiores al 5 % del promedio salarial de brigadieres. En los guardias civiles la brecha es menor, presentando valores superiores al 5 % con respecto a jefes políticos.[6]

Figura 7.
Ratio salarial de categorías seleccionadas en la función coercitiva
Fuente: elaboración propia.

En la figura 8 se expone la relación salarial en la función económica. Se observa el ratio salarial entre marineros e ingenieros y, así mismo, el ratio entre peones e ingenieros. En esta función, los valores indican, con excepción del año 1893, que la brecha es inferior en marineros que en peones aduaneros. En el primer caso los valores oscilaron entre 10 y 30 % del promedio salarial de ingenieros, mientras que en el segundo los promedios salariales representaron valores oscilantes entre 5 y 30 % con respecto a los ingenieros.

Figura 8.
Ratio salarial de categorías seleccionadas en la función económica
Fuente: elaboración propia.

En la función social se observó una brecha salarial entre ocupaciones no calificadas y calificadas. Sin embargo, en el caso de los semicalificados, el salario promedio de ayudantes escolares con respecto al promedio salarial de catedráticos universitarios, se situó en el rango de valores entre 10 y 50 %. Si se comparan los niveles salariales entre maestra y ayudantes, el salario promedio de las ayudantes escolares representó valores próximos a 20 y 70 % del promedio salarial de las maestras (figura 9). En orden jerárquico, en esta dimensión adquirieron protagonismo, paulatinamente, ocupaciones con cierto nivel de calificación como maestras y ayudantes, siendo ocupaciones estrechamente vinculadas con la expansión de las funciones estatales en segunda mitad de la década de 1870.

Figura 9.
Ratio salarial de categorías seleccionadas en la función social
Fuente: elaboración propia.

Los hallazgos de esta sección destacan que en la selección de ocupaciones los empleos no calificados fueron mayoritarios en términos porcentuales de la demanda de mano de obra del Estado. Ejemplo de esto fueron soldados y guardias civiles. Desde la segunda mitad de la década de 1870 se integraron las maestra escolares como un tercer elemento en el empleo público en Uruguay, quienes conformaron una demanda de mayor grado de calificación y, por ende, mayor nivel salarial en la esfera pública.

Por otra parte, en términos salariales, los promedios salariales más elevados se encontraron en el ámbito administrativo, con ocupaciones vinculadas al alto mando burocrático. Así mismo, el skill premium fue más acentuado en el ámbito administrativo y coercitivo mientras que en el caso de lo económico y social la brecha fue menos acentuada, especialmente en lo social. Finalmente, con el impulso de la educación primaria pública a partir de la reforma educativa, ocupaciones con mayor nivel de calificación (maestras y ayudantes escolares) aumentaron su participación relativa, influyendo en la reducción de las brechas salariales.

CONCLUSIONES

En este trabajo se ha presentado evidencia empírica relacionada con la estructura ocupacional del Estado en Uruguay, con especial énfasis en categorías ocupacionales, niveles salariales y el nivel de calificación de empleados públicos durante la segunda mitad del siglo XIX. Algunas de las contribuciones del trabajo se encuentran a nivel metodológico, centrado en analizar la composición de la demanda de mano de obra en un período en el cual se desarrollaron un conjunto de reformas que contaron con un rol protagónico del Estado.

Los resultados indican que en el período de análisis la mayor concentración de empleados en el sector público uruguayo consistió en una doble condición: bajos salarios y bajos niveles de calificación. Ejemplo de ello fue la participación relativa de soldados, guaridas civiles, marineros y peones aduaneros, quienes conjuntamente representaron porcentajes elevados de la mano de obra estatal y, por otra parte, reportaron promedios salariales bajos en la escala salarial pública. Así mismo, la desigualdad salarial se observó en todas las funciones estatales, en especial en aquellas funciones que combinaron guarismos elevados de mano de obra en ocupaciones de bajos salarios y bajos niveles de calificación con pocas ocupaciones de altos salarios y elevada jerarquía burocrática (funciones administrativas, coercitivas y económicas).

Si bien en términos de empleados públicos las ocupaciones de menor nivel de calificación dominaron ampliamente la demanda de mano de obra, en términos salariales su protagonismo se diluyó con ocupaciones de mayor nivel de calificación. De manera conjunta, los mayores niveles de calificación concentraron mayor proporción en la masa salarial pública, implicaron un reparto “más equitativo” entre los tres niveles de calificación. A pesar de esto, se observa la persistencia de desigualdades en términos funciones, especialmente, en términos administrativos, coercitivos y económicos.

En las funciones estatales las diferencias salariales por nivel de calificación fueron más notarias en lo administrativo y lo coercitivo. En el primer caso, las brechas fueron significativas en la relación entre calificados y no calificados y, por otro lado, en el ratio entre calificados y semicalificados, conformando una distinción entre ocupaciones de alto nivel burocrático con el resto de ocupaciones. En materia coercitiva, la brecha salarial se observó en mayor medida entre calificados y no calificados, conformando escalafones salariales de acuerdo al rango militar y policial.

Finalmente, en las etapas finales del período se observó una mayor participación relativa de las funciones económica y social. Este proceso se relaciona con el rol asumido por el Estado, centrado en conexiones acuáticas con el establecimiento de receptorías y subreceptorías portuarias y, por otra parte, con el rol protagónico en materia educativa, tras la reforma escolar de la segunda mitad de la década de 1870. De esta forma, las participaciones relativas de las ocupaciones semicalificados ganaron terreno de manera paulatina y continúa. Así, al finalizar el período, soldados, guardias civiles y maestras conforman tres pilares de la estructura ocupacional del Estado en Uruguay durante la segunda mitad del siglo XIX. Por último, es relevante destacar que es necesario contemplar este tipo de resultados con otras experiencias latinoamericanas que permitan visualizar trayectorias comunes y, además, ubicar el caso uruguayo en el contexto más amplio.

AGRADECIMIENTOS

El autor agradece los comentarios y las sugerencias realizadas por María Camou, Silvana Maubrigades y, especialmente, por los evaluadores externos del artículo.

Referencias

Acevedo, E. (1903). Notas y apuntes Tomo I. Contribución para el estudio de la historia económica y financiera de la República Oriental del Uruguay. Imprenta y Encuadernación El Siglo Ilustrado.

Allen, R. (2001). The great divergence in European wages and prices from the Middle Ages to the first World War. Explorations in Economy History, 38, 411-447. https://doi.org/10.1006/exeh.2001.0775

Allen, R., Murphy, T., & Schneider, E. (2011). The colonial origins of the divergence in Americas: A labour market approach (IGIER Working Paper 402). Bocconi University.

Álvarez, J. (2008). Instituciones, cambio tecnológico y distribución del ingreso. Una comparación del desempeño económico de Nueva Zelanda y Uruguay (1870-1940) (tesis de maestría, Universidad de la República). Repositorio Universidad de la República.

Armand-Ugón, E., Arcos-Ferrand, L., Cerdeiras-Alonso, J., & Goldaracena, C. (1931). Leyes, decretos y disposiciones de carácter público. Presidencia de la República del Uruguay/Consejo Nacional de Administración.

Azar, P., Bertino, M., Bertoni, R., Fleitas, S., García, U., Sanguinetti, C., Sienra, M., & Torrelli, M. (2009). ¿De quiénes, para quiénes y para qué? Las finanzas públicas en el Uruguay del Siglo XX. Editorial Fin del Siglo.

Barrán, J. P. (1989). Historia de la sensibilidad en Uruguay. Tomo I: La cultura barbará (1800-1860). Ediciones de la Banda Oriental.

Barrán, J. P. (1990). Historia de la sensibilidad en Uruguay. Tomo II: El disciplinamiento (1860-1920). Ediciones de la Banda Oriental.

Barrán, J. P., & Nahum, B. (1967). La historia rural del Uruguay moderno. Tomo I. 1851-1885. Ediciones de la Banda Oriental.

Barrán, J. P., & Nahum, B. (1971). La historia rural del Uruguay moderno. Tomo II. 1886-1894. Ediciones de la Banda Oriental.

Bértola, L. (2000). Ensayos de historia económica. Uruguay y la región en la economía mundial 1870-1990. Ediciones Trilce.

Bértola, L. (2005). A 50 años de la Curva de Kuznets: crecimiento y distribución del ingreso en Uruguay y otras economías de nuevo asentamiento desde 1870. Investigaciones en Historia Económica, 3, 135-176. https://doi.org/10.1016/S1698-6989(05)70022-9

Bértola, L., & Ocampo, J. (2013). El desarrollo económico de América Latina desde la Independencia. Fondo de Cultura Económica.

Bértola, L., Castelnovo, C., Rodriguez, J., & Willebald, H. (2010). Between the colonial heritage and the first globalization boom: On income inequality in the Southern Cone. Journal of Iberian and Latin American Economic History, 26(2), 307-341. https://doi.org/10.1017/S021261091000011X

Bethell, L. (ed.). (1992). Historia de América Latina. Tomo X: América del Sur (1870-1930). Editorial Crítica.

Broadberry, S. (2006). The early modern great divergence: Wages, prices and economic devolvement in Europe and Asia, 1500-1800. Economic History Review, 59(1), 2-31. https://doi.org/10.1111/j.1468-0289.2005.00331.x

Bulmer-Thomas, V. (1998). La historia económica de América Latina desde la Independencia. Fondo de Cultura Económica.

Camou, M., & Maubrigades, S. (2020). Evolución de salarios por calificación y desigualdad económica en Uruguay, 1918-2009 (Documentos de Trabajo n.° 61, Programa de Historia Económica y Social, Facultad de Ciencias Sociales). Universidad de la República.

Cardoso, C., & Pérez-Brignoli, H. (1979). Historia económica de América Latina: Economías de exportación y desarrollo capitalista. Editorial Crítica.

Etchechury, M. (2015). Hijos de Mercurio, esclavos de Marte. Mercaderes y servidores del estado en el Río de la Plata (Montevideo, 1806-1860). Prohistoria Ediciones.

Filgueira, C. (1983). Estructura y cambio social: tendencias recientes en Argentina, Brasil y Uruguay. CEPAL. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/22261/S8300140_es.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Finch, H. (2005). Economía política del Uruguay contemporáneo, 1870-2000. Ediciones de la Banda Oriental.

Gelman, J., & Santilli, D. (2014). Los salarios y la desigualdad en Buenos Aires, 1810-1870. América Latina en la Historia Económica, 21(3), 83-115. https://doi.org/10.18232/alhe.v21i3.579

Grindle, M. (1996). Challenging the State. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9780511521829

Kurtz, M. (2013). Latin American state building in comparative perspective: Social foundations of institutional order. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9781139019668

Lindert, P., & Williamson, J. (1982). Revising England’s Social Tables 1688-1812. Explorations in Economic History, 19, 385-405. https://doi.org/10.1016/0014-4983(82)90009-2

Lindert, P., & Williamson, J. (1983). Reinterpreting Britain’s social tables 1688-1913. Explorations in Economic History, 20, 94-109. https://doi.org/10.1016/0014-4983(83)90044-X

Llopis, E., & García H. (2011). Precios y salarios en Madrid, 1680-1800. Investigaciones en Historia Económica, 7(2), 295-309. https://doi.org/10.1016/j.ihe.2010.10.002

Malamud, A. (2007). Estado. En L. Aznar & M. De-Luca (eds.), Política, Cuestiones y problemas (pp. 83-110). Emecé.

Mann, M. (1984). The autonoumous power of the state: Its origins, mechanisms and results. European Journal of Sociology, 25(2), 185-213. https://doi.org/10.1017/S0003975600004239

Martínez-Rodríguez, C. (2019). La construcción del Estado Oriental del Uruguay (c. 1853-1893). Otra mirada con foco en la evolución histórica de sus funciones (tesis de Maestría, Universidad de la República). Repositorio Universidad de la República.

Méndez-Vives, E. (1994).El Uruguay de la modernización: 1876-1904. Ediciones de la Banda Oriental.

Migdal, J. (1998). Strong societies and weak states: State-society relations and state capabilities in the Third World. Princeton University Press.

Millot, J., & Bertino, M. (1991). Historia Económica del Uruguay. Tomo I. Fundación de Cultura Universitaria.

Millot, J., & Bertino, M. (1996). Historia Económica del Uruguay. Tomo II. Fundación de Cultura Universitaria.

Moraes, M. (2008). La pradera perdida: historia y economía del agro uruguayo. Una visión de largo plazo 1760-1970. Editorial Linardi y Risso.

Moraes, M., & Thul, F. (2018). Los salarios reales y nivel de vida en una economía latinoamericana colonial: Montevideo entre 1760-1810. Revista de Historia Económica, 36(2), 185-216. https://doi.org/10.1017/S021261091700012X

Oddone, J. (1992). La formación del Uruguay moderno (1870-1930). En L. Bethell (ed.), Historia de América Latina. Tomo X: América del Sur (1870-1930) (pp. 118-134). Editorial Crítica.

Oszlak, O. (1978). Formación histórica del estado en América Latina: elementos teórico-metodológicos para su estudio (Estudios CEDES, 1(3), 1978). CEDES.

Oszlak, O. (1982). Reflexiones sobre la formación del Estado y la construcción de la sociedad argentina. Desarrollo Económico, 21(84), 531-548. https://doi.org/10.2307/3466613

Papadopulos, J. (1992). Seguridad social y política en Uruguay: orígenes, evolución y mediación de intereses en la restauración democrática. CIESU.

Real-de-Azúa, C. (1973). Uruguay: ¿Una sociedad amortiguadora? Ediciones de la Banda Oriental.

Rodríguez-Weber, J. (2014). La economía política de la distribución del ingreso en Chile, 1850-2009 (tesis doctoral, Universidad de la República). Repositorio Universidad de la República.

Rokkan, S. (1975). Dimensions of state formation and nation-building: A possible paradigm for research in variations within Europe. En C. Tilly (ed.), The Formation of National States in Western Europe (pp. 562-600). Princeton University Press.

Saylor, R. (2014). State building in boom times: Commodities and coalitions in Latin America and Africa. Oxford University Press. https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199364954.001.0001

Skocpol, T. (1984). Los Estados y las revoluciones sociales. Un análisis comparativo de Francia, Rusia y China. Fondo de Cultura Económica.

Soifer, H. D. (2015). State Building in Latin America. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9781316257289

Travieso, E. (2020). Resources, environment, and rural development in Uruguay, 1779-1913 (disertación doctoral, Universidad de Cambridge). Apollo - University of Cambridge Repository. https://doi.org/10.17863/CAM.59352

Van-Zanden, J. (1999). Wages and the standard of living in Europe, 1500-1800. European Review of Economy History, 3(2), 175-197. https://doi.org/10.1017/S136149169900009X

Van-Zanden, J. (2009). The skill premium and the ‘great divergence’. European Review of Economy History, 13, 121-153. https://doi.org/10.1017/S1361491609002408

Apéndice

Tabla A1.

Períodos presidenciales y fuentes de información (1852-1894)

Fuente: elaboración propia conbase en Acevedo (1903) y Armand-Ugón et al. (1931).

Tabla A2.

Índices de Gini por función estatal en Uruguay (c. 1853-1893)

Fuente: elaboración propia.

Notas