SUMARIO

I. APROXIMACIÓN GENERAL: UNA CIERTA PERPLEJIDAD. II. LAS DIFERENTES POSICIONES DE LAS AUTORIDADES INDEPENDIENTES DE TRANSPARENCIA. 1. La plena libertad de los representantes políticos para determinar el bloque normativo aplicable, con admisión de las reclamaciones solo en los casos en que se ha invocado expresamente la normativa sobre transparencia, y sin posibilidad de recurrir al «espigueo» para pretender la aplicación de las previsiones más favorables de uno y otro bloque normativo. 2. Una vuelta de tuerca: la limitación de la posibilidad del representante político para acogerse a la normativa general y la consiguiente inadmisión de las reclamaciones cuando antes se solicitó la misma información en calidad de representante político. 3. La competencia de las Autoridades de transparencia para conocer las reclamaciones presentadas por representantes políticos, también cuando se invoca la normativa especial, por la aplicación supletoria de la normativa general sobre transparencia y acceso a la información y la procedencia del «espigueo» a la hora de aplicar las normas sustantivas o procedimentales de la normativa general si son más favorables al derecho de acceso. III. VALORACIÓN Y CONCLUSIONES. 1. La competencia de las Autoridades de transparencia para conocer de las reclamaciones interpuestas por representantes políticos en su condición de tales. 2. La aplicación a los representantes políticos de su normativa específica sólo en lo que sea más favorable al derecho de acceso que la normativa general. Acerca del «espigueo».

I. APROXIMACIÓN GENERAL: UNA CIERTA PERPLEJIDAD

En este trabajo voy a abordar un tema concreto y actualmente polémico, cual es el de si los representantes políticos, cuando solicitan acceso a la información para el ejercicio de sus funciones, pueden acudir a la vía de reclamación ante las Autoridades independientes de transparencia previstas en la normativa general sobre transparencia y acceso a la información, estatal y autonómica, que se ha ido aprobando en estos últimos años. Haré también una reflexión inicial y final más amplia sobre la incidencia de esta nueva normativa en la interpretación de la normativa especial que regula el acceso de los representantes políticos a la información.

Hemos de partir de que la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia y acceso a la información y buen gobierno (LTBG), que establece la regulación básica estatal sobre la materia, dispone en el segundo apartado de su disposición adicional primera, titulada «regulaciones especiales del derecho de acceso a la información», que «se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información»¹. La LTBG no desvela cuáles sean estas normativas específicas, a diferencia de lo que hacía el propio art. 37 de la Ley 30/1992, en su apartado sexto, en el que se enumeraban las materias que se regían por su normativa específica, entre las que se encontraba la que ahora estudiamos, sin referencia alguna a la supletoriedad.

En trabajos anteriores, ya reflexioné sobre cuál había de ser la influencia que la aprobación de esta normativa habría de tener sobre la interpretación de la normativa sobre acceso de los representantes a la información pública². Me planteaba en ellos la posibilidad de una «relectura» de la regulación sustantiva y procedimental contenida en la normativa local a la luz de la nueva normativa general sobre transparencia y acceso a la información. Sintetizando lo entonces expuesto, la exigua legislación estatal básica se contiene en el art. 77 LBRL, desarrollada por la legislación autonómica y en lo no previsto en ésta por los también limitados arts. 14 al 16 ROF. Mi conclusión en estos trabajos era que esta normativa había de ser ahora cohonestada con la normativa sobre transparencia, a partir del principio de que, en ningún caso, los concejales, como representantes de los ciudadanos democráticamente elegidos, podían entenderse situados en una peor condición para acceder a la información municipal que los propios ciudadanos. Esta regla, consideraba y considero, debía proyectarse sobre cualquier interpretación de las reglas establecidas en la LBRL o en el ROF (o en la legislación autonómica respectiva). Por ejemplo:

• Los concejales no han de motivar la solicitud de información, al igual que no tienen por qué hacerlo los ciudadanos, como hemos visto, según la LTBG. Esta era ya la interpretación mayoritaria de la jurisprudencia, que considera que la conexión de la información solicitada con las funciones ha de entenderse implícita³.

• Sólo pueden rechazarse peticiones abusivas, lo que debe interpretarse en un sentido muy limitado, como también ha destacado la jurisprudencia⁴, pues el propio art. 18.1.e) LTBG sólo permite la inadmisión, mediante resolución motivada, de las solicitudes que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia que se persigue.

• La limitación del derecho a obtener copias de la información a una serie de casos tasados o al supuesto en que ello sea expresamente autorizado por el Presidente de la Comisión de Gobierno (léase, Junta de Gobierno Local), establecida en el ROF, resulta muy discutible, pues parece inconsecuente que los ciudadanos tengan derecho a solicitar el acceso mediante envío de copias, de forma gratuita si son en formato electrónico, y se le niegue a sus representantes locales, por lo que esta disposición podría entenderse superada, siempre, claro, que no se ejerza el derecho de forma abusiva pidiendo copias de series documentales extensísimas no justificadas por la finalidad de transparencia, límite que también es válido para los ciudadanos.

• La indefinición sobre los límites al derecho de acceso acompañada de esta libertad de decisión de los Alcaldes o Presidentes colisiona desde luego con los principios elementales de nuestra Constitución (interdicción de la arbitrariedad, reserva de ley para la limitación de los derechos, necesidad de que los posibles límites establecidos por la ley tengan fundamento en preceptos constitucionales y sean proporcionados…). Al respecto, el catálogo de límites establecidos en la LTBG ha de entenderse vigente también en el acceso de los concejales, pues responden a derechos y bienes constitucionales que han de ser compatibilizados con el derecho de acceso. Pero cabe plantearse si respecto de éstos han de jugar de una forma más atenuada, en la medida en que la función política de los concejales conecta directamente con el art. 23.2 CE. En particular, el límite más habitual es el relativo al derecho a la intimidad y a la protección de datos, en los que en síntesis, el principio más general es que cuando se trata de datos personales no especialmente protegidos hay que ponderar el perjuicio que supondría para el afectado su revelación y el interés público para la transparencia (ergo, para la participación y control ciudadanos, en este caso a través de sus representantes) y debe prevalecer, como regla general, cuando sea información directamente atinente a la organización, la actividad o el gasto público. Además, a diferencia de la LTBG, que permite al ciudadano difundir cualquier información que obtengan a través del ejercicio del derecho de acceso (es más, se potencia la publicidad activa por la propia Administración de toda información que haya sido facilitada por esta vía), la normativa local impone a los miembros de la Corporación el deber de guardar reserva en relación con las informaciones que se les faciliten para hacer posible el desarrollo de su función, singularmente de las que han de servir de antecedente para decisiones que aún se encuentren pendientes de adopción, así como para evitar la reproducción de la documentación que pueda serles facilitada, en original o copia, para su estudio. Todo ello lleva a concluir que la protección de datos no puede suponer una «excusa» para ocultar información relevante para el ejercicio de la función del concejal conectada con el art. 23.2 CE⁵.

Todas estas cuestiones me parecían entonces necesitadas de aclaración por cuando se trataba de «reinterpretar» cuestiones reguladas en un sentido más restrictivo a la luz de la jurisprudencia y de la nueva normativa general sobre acceso.

El tema que, sin embargo, ni me planteaba siquiera, era el de la posibilidad de los representantes locales de hacer uso de la nueva vía de garantía del derecho de acceso creada por la normativa sobre transparencia: un recurso ágil, gratuito y eficaz ante una Autoridad independiente especializada. Que una vez creada esta garantía adicional, materias que por su relevancia tenían una regulación previa como el acceso a la información ambiental o el acceso de los representantes políticos a la información se beneficiarían de esa garantía me parecía evidente, y la razón primera de la referencia a la supletoriedad de la normativa general sobre acceso a la información en lo no regulado en la normativa específica que ya se encontraba en el anterior Anteproyecto de Ley del Gobierno socialista y que adoptó también la actual LTBG⁶.

Sin embargo, he asistido con perplejidad a cómo por parte del CTBG y de algunos Consejos autonómicos se ha interpretado que la garantía de la que goza cualquier ciudadano de interponer una reclamación ante las autoridades independientes especializadas les queda vedada, salvo que oculten su condición de representantes políticos y no aludan a su normativa especial, sino a la normativa general sobre acceso a la información. Aún más, alguna autoridad autonómica también inadmite las solicitudes formuladas por los representantes políticos apelando a la normativa general y «ocultos» como ciudadanos de a pie si llega a advertir que primero solicitaron infructuosamente la información en su condición de representantes conforme a la normativa especial. Se les pone de relieve, en ambos casos, que su condición de representantes políticos les impide acudir a esta garantía (rápida, gratuita; eficaz, en suma) pero que, «en compensación», les abre la garantía de los recursos administrativos y contencioso-administrativo por el procedimiento de protección de los derechos fundamentales. Se obvia que estas vías se han revelado ineficientes para posibilitar la función de control y rendición de cuentas de los representantes políticos en la oposición, pues estas funciones exigen inmediatez en la respuesta⁷. No hay mayor prueba de ello que constatar, como veremos, que los representantes políticos no han visto el beneficio de esa «compensación» y se han apresurado a plantear reclamaciones ante las nuevas Autoridades administrativas independientes de garantía del derecho de acceso, obteniendo un resultado dispar, pues otras Autoridades autonómicas, por el contrario, sí han afirmado con rotundidad su competencia.

La perplejidad se acentúa si se tiene en cuenta que, en 2015 (por tanto, ya aprobadas la Ley estatal y buena parte de las Leyes autonómicas de transparencia, pero en el año anterior a los primeros pronunciamientos sobre este tema por parte de las Autoridades de control), el propio Tribunal Supremo aportó una argumentación que por su claridad y rotundidad resultaba esclarecedora, y que, como veremos, ha sido una referencia clave en las resoluciones favorables a admitir las reclamaciones por algunas Autoridades de transparencia y para la doctrina. En efecto, en dos sentencias del mismo día⁸, el Alto Tribunal resolvió sendos recursos interpuestos por parlamentarios autonómicos valencianos ante la negativa del Gobierno de la Generalitat a remitirles documentación relacionada con casos de gran repercusión como la situación financiera y cierre de la radio televisión valenciana o el aeropuerto de Castellón. El Tribunal Supremo enmarcó la solicitud de información en el artículo 23.2 CE y precisó que:

«Y, en cuanto a la posibilidad de que los diputados puedan optar entre seguir la vía ofrecida por el Reglamento de la cámara a la que pertenecen o pedir tutela judicial al derecho que les reconoce y que se integra en las atribuciones propias de su cargo público representativo, hay que recordar que son diversos los supuestos en que los interesados tienen varios caminos a su disposición para buscar la satisfacción de sus pretensiones sin que eso suponga quiebra de ningún principio o regla que deban ser observados. Basta con pensar en la posibilidad siempre existente de solicitar la intervención del Defensor del Pueblo o de acudir a vías diferentes de las judiciales para lograr el propósito que se desea. E, incluso, para obtener la tutela judicial hay casos en que son varios los caminos que se pueden emprender como, por ejemplo, sucede cuando cabe ensayar, incluso simultáneamente, el recurso especial para la protección de derechos fundamentales y el ordinario.

Ya al margen de las circunstancias propias de este litigio y como consideración de futuro, hay que decir que, tras la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y para la Comunidad Valenciana, tras la Ley 2/2015, de 2 de abril, de transparencia buen gobierno y participación ciudadana de la Comunidad Valenciana, el derecho de los parlamentarios a la información pública no puede sino verse fortalecido. En efecto, a fin de que estén en condiciones adecuadas para hacer frente a la especial responsabilidad que se les ha confiado al elegirlos, habrán de contar con los medios necesarios para ello, los cuales en punto al acceso a la información y a los documentos públicos no sólo no podrán ser inferiores a los que tiene ya a su disposición cualquier ciudadano en virtud de esas leyes, sino que deben suponer el plus añadido imprescindible.»⁹.

En estos breves párrafos se sintetizan dos ideas que parecen elementales y básicas: que las vías de protección de los derechos a menudo son diversas y acumulativas, y que los medios de los representantes políticos para obtener información para el desempeño de su tarea de representación política no podrán en ningún caso ser inferiores a los que están a disposición de sus propios representados (como he venido defendiendo desde la aprobación de la LTBG) sino que deben ser superiores.

Pues bien, en las líneas que siguen expondré las resoluciones recaídas sobre este asunto y cuál es mi propia valoración jurídica.

II. LAS DIFERENTES POSICIONES DE LAS AUTORIDADES INDEPENDIENTES DE TRANSPARENCIA

En el aún inicial corpus doctrinal de las Autoridades independientes de transparencia, estatal y autonómicas, pueden encontrarse posturas diferentes, que pasamos a sintetizar.

1. La plena libertad de los representantes políticos para determinar el bloque normativo aplicable, con admisión de las reclamaciones sólo en los casos en que se ha invocado expresamente la normativa sobre transparencia, y sin posibilidad de recurrir al «espigueo» para pretender la aplicación de las previsiones más favorables de uno y otro bloque normativo.

La posición del CTBG fue fijada a raíz de una Consulta que le elevó el Consejo de Transparencia murciano. En síntesis, interpreta que ante una solicitud de información formulada por un representante local, son de aplicación alternativa dos bloques normativos: el que regula el derecho de acceso a la información por parte de los representantes locales, en su calidad de tales, con las condiciones procedimentales, sustantivas y de garantías establecidas en la normativa local; y el que regula el derecho de acceso a la información por los ciudadanos, entre los que se encuentran, también, los representantes políticos en su cualidad de ciudadanos, con las condiciones procedimentales, sustantivas y de garantías establecidas en la normativa sobre transparencia. La primera será la vía «habitual y ordinaria», habida cuenta el alcance del acceso y las garantías jurisdiccionales con las que cuenta. El representante local goza de plena libertad para determinar el bloque normativo aplicable, bastándole para ello decidir si actúa como representante político o como ciudadano, y cuál haya sido su decisión se extrae de qué normativa haya invocado. Si actúa como representante político, en definitiva, carecerá de la garantía de la reclamación ante una Autoridad independiente de transparencia¹⁰.

Con posterioridad, ha tenido ocasión de aplicar este criterio al hilo de reclamaciones interpuestas por diversos representantes locales de entidades locales pertenecientes a Comunidades Autónomas que han suscrito convenio con el CTBG para que sea éste el que ejerza la competencia para la resolución de reclamaciones frente a decisiones de sujetos de ámbito autonómico o infra autonómico, todo ello en aplicación de la disposición adicional cuarta de la LTBG.

La aplicación de esta doctrina ha sido la siguiente:

• En las primeras resoluciones dictadas una vez formulado el criterio general, un concejal de un mismo municipio pedía información en representación de su Grupo municipal, sin invocar normativa alguna, a las que el Ayuntamiento no dio respuesta y posteriormente en alegaciones el propio Ayuntamiento manifestó que debían entenderse interpuestas conforme a la normativa local y estimadas por silencio positivo. El CTBG no inadmitió las reclamaciones, ni las consideró estimadas por silencio, sino que entró a conocer sobre el fondo, en aplicación de la LTBG, para estimarla, en un caso, y desestimarlas, en otros¹¹.

• Posteriormente, ha inadmitido las reclamaciones provenientes de solicitudes presentadas por el representante local invocando la normativa local (incluso si el Ayuntamiento las ha tramitado conforme a la LTBG), y admitido las presentadas apelando a la LTBG¹².

• En sus resoluciones más recientes, en supuestos en que el concejal ha invocado la LTBG y el Ayuntamiento ha alegado que debía aplicarse la normativa local¹³, tras apelar al criterio general antes comentado, ha añadido toda una declaración de principios, en la que pone de relieve la necesidad de determinar el régimen jurídico aplicable «a fin de garantizar la seguridad jurídica y evitar cualquier confusión en el uso de las distintas vías de acceso a la información de que disponen los cargos representativos locales». Y ello por cuanto la vía de la normativa de régimen local y la de la normativa de transparencia «obedecen a lógicas y presupuestos distintos». La primera, a la función de control político en el marco de la democracia representativa, y la segunda a la de control y participación ciudadanos. Cada una de ellas tiene un régimen acabado de procedimiento y garantías procesales y jurisdiccionales, por lo que hay que optar entre ambas, sin que quepa, por parte del representante político solicitante ni de la Administración, recurrir a la técnica del «espigueo» seleccionando la norma más favorable de cada uno de los grupos normativos, todo ello por un principio de seguridad jurídica¹⁴. De este modo, y en el caso concreto, habiendo invocado el solicitante la LTBG, admite las reclamaciones y aplica ésta y no la normativa local.

Alguna Autoridad autonómica han asumido la doctrina estatal acríticamente, sin aportar un razonamiento propio. Es el caso de la Comisión de Transparencia de Castilla y León, cuyas resoluciones se remiten a la doctrina del CTBG estatal, con expresa alusión a la respuesta que dio a la Consulta 105/2015, de 18 de febrero, y que antes expusimos, y precisan que sólo será de aplicación la normativa sobre transparencia en el caso en que así se indique expresamente en la solicitud¹⁵.

Paradójicamente, la Autoridad murciana, que formuló la consulta que dio origen al establecimiento de la doctrina comentada, la ha aplicado en sentido contrario, admitiendo su competencia para conocer de las reclamaciones relativas a solicitudes formuladas conforme a la normativa local¹⁶.

2. Una vuelta de tuerca: la limitación de la posibilidad del representante político para acogerse a la normativa general y la consiguiente inadmisión de las reclamaciones cuando antes se solicitó la misma información en calidad de representante político

El Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía (CTPDA) ha dado un paso más, endureciendo la doctrina estatal. Si ésta parte de la libertad de determinación por el representante político del bloque normativo aplicable, para el Consejo andaluz hay una limitación a dicha libertad, conforme a la cual éste no puede solicitar por la vía de la normativa la información que no obtuvo por la vía de la normativa local o de las peticiones de información a través de la Mesa del Parlamento, en el caso de los parlamentarios autonómicos. Y ello, incluso, si la no obtención no fue debida a la concurrencia de un límite legal, sino a la falta de contestación.

El CTPDA se acercó por primera vez al tema en su respuesta a la Consulta 1/2016, de 11 de mayo de 2016, formulada por un Ayuntamiento, sobre la procedencia de dar información a un concejal sobre las ayudas sociales percibidas por los demás concejales del municipio en cuestión. Se trataba de una cuestión sobre el límite derivado de la protección de datos, pero para resolverlo el CTPDA consideró necesario cuestionarse previamente si las solicitudes de información de los concejales a sus órganos de gobierno están sujetas a la normativa sobre transparencia y, en relación a este tema, cuál es el alcance de la remisión a la normativa específica y a la supletoriedad de la normativa sobre transparencia. Nótese que el Consejo andaluz evacúa su consulta poco tiempo después de que el Consejo estatal haya fijado su doctrina en su respuesta a la Consulta de 18 de febrero de 2016. El CTPDA recuerda el contenido de la normativa estatal sobre acceso a la información por los representantes locales. Aprecia que la remisión a regímenes jurídicos específicos se refiere a «materias» («un criterio estrictamente objetivo o material») y no a sujetos, como ocurriría con los concejales, interpretación abonada por una interpretación sistemática de la propia normativa sobre transparencia, «que en ningún caso prevé una restricción o matización del derecho de acceso a la información pública de índole personal o subjetiva». Concluye que los concejales tienen una doble vía, la de la normativa local, que sería la «habitual y ordinaria» por cuanto cuenta con mayor garantía judicial y no está sometida a las restricciones de la normativa sobre transparencia, y ésta segunda, como ciudadanos que son, con la posibilidad de formular en este caso reclamaciones¹⁷.

Posteriormente se ha enfrentado al tema en diversas resoluciones.

• En la primera de ellas, el asunto trae causa de una solicitud de información por un concejal actuando como tal, reconducida por el Ayuntamiento a la normativa sobre transparencia. El propio concejal alegaba que interponía reclamación siguiendo el pie de recurso pero que consideraba aplicable la normativa local. El CTPDA parte de su criterio en la Consulta antes expuesto y estima que la elección del bloque normativo efectuada por el solicitante vincula a la Corporación, y por tanto, no puede aplicársele causas de inadmisión de la normativa sobre transparencia. Lo curioso del caso es que, de forma incoherente con su criterio general, y siendo la normativa aplicable la LBRL y el ROF, el CTPDA no inadmite la reclamación sino que la estima, retrotrayendo, por así decirlo, las actuaciones¹⁸.

• En la segunda y en la tercera, el concejal había pedido información como cargo público utilizando un papel con el membrete oficial del Grupo municipal, sin aludir a la normativa de aplicación, en el primer caso, y aludiendo a la normativa local, en el segundo. El CTPDA se remite a la Consulta y a la anterior resolución e insiste «en lo determinante que resulta evitar toda posible ambigüedad o confusión en torno a la vía que el interesado quiere realmente transitar», advertencia dirigida a los solicitantes. En ambos casos, se considera que se había solicitado información como concejal conforme a la normativa local y se inadmite la reclamación¹⁹.

• En la cuarta, el concejal había invocado la normativa autonómica de transparencia y pedía información sujeta, de hecho, a publicidad activa. Previamente había solicitado la misma información invocando la vía local, sin obtener copia de la información sino sólo posibilidad de consulta in situ²⁰. El CTPD apela a la Consulta 1/2016, y a las Resoluciones 56 y 82/2016. Recuerda que en las resoluciones más recientes ha puesto el acento en la necesidad de que se evite cualquier posible confusión o ambigüedad en la utilización de las dos referidas vías alternativas²¹. Añade ahora que «la conveniencia de rehuir todo atisbo de ambigüedad o confusión en el empleo de las reiteradas vías alternativas responde asimismo a exigencias de orden institucional», que se traducirían en la necesidad de evitar a toda costa que el derecho de acceso de la normativa sobre transparencia sea utilizado por el representante público como vía de ejercer su control político que no pudo llevar a cabo a través del cauce ad hoc²². En el caso en cuestión, estima que no se aprecia ningún motivo que induzca a confusión: tanto en la solicitud dirigida al Ayuntamiento como en la reclamación presentada ante este Consejo, el solicitante fundamentó su petición única y exclusivamente en la legislación de transparencia y a este marco normativo ciñó toda su argumentación. De hecho, ni siquiera mencionó en dichos escritos que había recabado la información con base en la legislación de régimen local. La solicitud, considera, se presentó, pues, enteramente desvinculada de la anterior petición de información que el reclamante había formulado en ejercicio de su derecho fundamental al ejercicio del cargo público derivado del art. 23.2 CE. Admite, pues, la reclamación, si bien considera que es de aplicación el límite de la prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales y que se actuó de forma proporcionada al facilitar la vista de la información pero no su copia. Es decir, la admisión careció, en fin, de consecuencias favorables para el solicitante.

• Las posteriores resoluciones tienen como protagonista no a un representante local, sino autonómico. Se trataba de una parlamentaria del grupo mayoritario de la oposición que solicita información sobre temas de la máxima repercusión política, mediática y judicial relacionado con presuntos casos de corrupción que afectan a la Administración autonómica (ERES y cursos de formación). Formuló la solicitud conforme a la normativa de transparencia y la presentó a través del Portal de Transparencia autonómico. La Consejería afectada decretó la ampliación del plazo para resolver, habida cuenta de la complejidad y el volumen de la información solicitada y, no obstante, tampoco resolvió en el plazo ampliado de tal forma que la parlamentaria interpuso reclamación, en la que expuso que previamente había tratado de obtener la información por diversas vías parlamentarias, sin obtener respuesta pese al compromiso del Gobierno andaluz de facilitarla. Solicitó además que se ordenara la incoación de procedimientos disciplinarios y sancionadores, como prevé la normativa autonómica en caso de falta de resolución en plazo²³. La Administración no alegó en ningún momento la incompetencia del CTPDA. Sin embargo, éste se lo plantea motu proprio²⁴. El CTPDA acude al Reglamento del Parlamento autonómico, que prevé diversos cauces para solicitar información en el marco del control político. Reconoce a continuación que conforme a su doctrina elaborada respecto de los concejales, que cabe proyectar a este supuesto mutatis mutandi, el cargo político puede también actuar por la vía de la normativa de transparencia «en su condición de simple ciudadano». Trae a colación al respecto la doctrina que hemos venido exponiendo, establecida en la Consulta y precisada en las anteriores resoluciones, incluyendo la necesidad de evitar toda ambigüedad y confusión²⁵. El salto respecto de ellas es que aquí se inadmite la reclamación pese a haber presentado la solicitud conforme a la normativa de transparencia, sin ambigüedad alguna por la vía del Portal de Transparencia autonómico. Es el dato de haber acudido previamente sin respuesta a la vía parlamentaria, expuesto por la propia solicitante en sus alegaciones para justificar el porqué de su posterior uso de la vía general, el que se utiliza argumentalmente para inadmitir la solicitud, de tal modo que, y he aquí el salto, la proscripción de ambigüedad ya no se predica de la normativa invocada por el solicitante, como hasta ahora, sino que el haber acudido previamente a la vía de acceso a la información como representante político (la «habitual y ordinaria», en palabras del propio Consejo, y supuestamente más garantista), sin resultados, por un reiterado incumplimiento de la obligación de dar información necesaria para el control político, lo que se convierte ahora en un impedimento para el ejercicio del derecho de acceso a la información que al representante político le está abierto, como a cualquier persona –nacional o extranjero, pública o privada, física o jurídica, ni siquiera necesariamente ciudadano– por la normativa sobre transparencia²⁶. Inadmite, en fin, la reclamación²⁷.

• La última de las reclamaciones sobre este tema resuelta por el CTPDA a la hora de redactar estas líneas tiene como presupuesto la solicitud de información de un concejal, realizada primero verbalmente en el Pleno y posteriormente, a instancias del Alcalde, por escrito, con la firma de los tres concejales del grupo municipal. Se tramitó por el Ayuntamiento conforme a la normativa sobre transparencia, si bien en realidad se consideró que no se trataba de información pública a los efectos de esta normativa. Reclamó entonces ante el CTPDA²⁸. Sin que el Ayuntamiento lo hubiera alegado, de nuevo éste se plantea de oficio la admisibilidad. Y, consciente de que diversos Consejos autonómicos están resolviendo en sentido inverso, hace un esfuerzo adicional por añadir argumentos a su favor. Por una parte, se apoya en la auctoritas del CTBG estatal (y manifiesta que su doctrina «es, en lo fundamental, la que igualmente sigue el Consejo estatal de Transparencia y Buen Gobierno»). Por otra, aporta ahora un argumento que no había manejado hasta el momento: la enmienda presentada durante la tramitación en el Congreso de los Diputados del Proyecto de LTBG que fue retirada, y que precisaba que cabía la reclamación en aquellas materias que tienen una regulación específica de acceso²⁹. Añade que eso no significa «en modo alguno» que los concejales tengan una menor protección que la generalidad de la ciudadanía en el marco de la legislación reguladora de la transparencia, pues pueden libremente optar entre los dos regímenes vinculando su elección tanto al órgano de gobierno como al propio concejal (obviando que en la resolución anterior, en que la parlamentaria había optado por el régimen de la Ley de Transparencia de forma expresa y a través del cauces procedimental creado ad hocpara ello, el Portal de Transparencia). Eso sí, evitando toda confusión entre ambas vías porque «sencillamente, a nuestro juicio, no se puede pretender seguir uno de tales grupos normativos a unos efectos y abandonarlo a otros efectos». Aplicada esta doctrina al caso, declara la inadmisión puesto que, habida cuenta de los datos en juego, la solicitud se presentó como concejal y conforme a la normativa local³⁰.

En definitiva, el Consejo andaluz va un paso más allá que el estatal. No sólo inadmite las reclamaciones cuando las solicitudes se han planteado de conformidad con la normativa que regula el acceso a la información de los representantes políticos, sino que, además, los representantes políticos no son libres de elegir una vía (la de la normativa de transparencia) tras haber intentado antes la otra (la de la normativa parlamentaria o local). El balance, finalmente, es que ningún parlamentario o concejal andaluz, haya actuado en su condición de tal o en la de ciudadano, ha obtenido información adicional a través de reclamaciones ante el CTPDA.

3. La competencia de las Autoridades de transparencia para conocer las reclamaciones presentadas por representantes políticos, también cuando se invoca la normativa especial, por la aplicación supletoria de la normativa general sobre transparencia y acceso a la información y la procedencia del «espigueo» a la hora de aplicar las normas sustantivas o procedimentales de la normativa general si son más favorables al derecho de acceso.

Un criterio bien diferente a los anteriores es el sentado por la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública de Cataluña (GAIP), y adoptado posteriormente por otras Autoridades autonómicas de transparencia.

Desde la primera vez que se le planteó, la Autoridad catalana ha venido admitiendo a trámite las reclamaciones de electos locales, a las que, si se identifican como tales y piden información a su respectivo ente local, les aplica las disposiciones de la normativa local, por ser un régimen especial en el sentido de la disposición adicional primera³¹, y supletoriamente la Ley de Transparencia autonómica. Una de las consecuencias de esta supletoriedad es la extensión a estas solicitudes de la posibilidad de interponer la reclamación voluntaria y gratuita, prevista en la normativa de transparencia, lo que «también» se justifica en que sería un contrasentido que los concejales tuvieran menores garantías que el resto de los ciudadanos³². Es más, en cuanto al régimen sustantivo y procedimental, precisa que tendrá lugar la aplicación preferente de la normativa específica «especialmente si son más favorables al acceso», como ocurre con la regulación de los límites³³, aunque «eso no quita que, si se diera el caso, en virtud de la especial relevancia que nuestro ordenamiento jurídico vigente da al derecho de acceso a la información pública, seguramente habría que aplicar las disposiciones de la LTAIPBG, que son posteriores, más favorables al acceso, con preferencia a las de la LMRLC)». De este modo, la condición de representante político juega en sentido favorable a una mayor posibilidad de acceso a la información (por ejemplo, en la interpretación de los límites). Este criterio lo aplica cualquiera que sea la normativa que se haya invocado, de transparencia, local o ninguna, al considerar que no es exigible la invocación de normativa alguna.

Al poco de sentar esta doctrina general, hubo de hacer frente a un cuestionamiento directo de su competencia por parte de la entidad reclamada, una Diputación, lo que le obligó a desarrollar sus argumentos³⁴. Admitió sin ambages que la normativa local es una regulación específica a los efectos de la normativa sobre transparencia, caracterizada por el sujeto que la ejerce y su conexión con el derecho fundamental a la participación política, por lo que diseña un régimen reforzado de acceso del que es expresiva la previsión en la normativa local de que los representantes locales tendrán en todo momento acceso libre o directo sin necesidad de solicitud escrita a la información que sea de libre acceso para la ciudadanía, «en lo que se puede considerar una remisión dinámica a la legislación de transparencia vigente en cada momento». Se apoya, además, en las sentencias de 15 de junio de 2015 del Tribunal Supremo, a las que antes hicimos alusión. Por eso mismo, sería incoherente privar a los representantes locales de un mecanismo adicional de garantía de utilización potestativa y que no empece para el uso de los demás ya disponibles antes de la aprobación de la normativa sobre transparencia, sin que la normativa local prohíba su existencia ni sea incompatible con ella. Máxime, cuando se trata de una normativa anterior en el tiempo, por lo que no pudo remitirse a ella. Además, en esta resolución, aplica el límite de la intimidad, previsto en la normativa local catalana, y no el de la protección de datos de la normativa sobre transparencia, si bien lo confronta, en la ponderación, con el interés público en la divulgación al que se refiere la normativa general sobre transparencia y acceso a la información (lo que le lleva a considerar que prevalece el interés de los representantes locales en conocer cómo se gasta el dinero público con tarjetas bancarias en poder de los cargos públicos), prevalencia que se ve fortalecida por el deber de confidencialidad que, conforme a la normativa local, pesa sobre los electos locales respecto de la información a la que tengan acceso por razón de su cargo, y que prohíbe que se haga una difusión indebida de esta información (y que no impide la denuncia de comportamientos ilegales que puedan afectar al uso de las tarjetas, pero sí la utilización de la información obtenida para fines ajenos a las funciones del cargo electo, difundir los gastos realizados cuando se encuentren justificados y se ajusten a la legalidad e incluso difundir datos de actuaciones ilegales que puedan afectar a la intimidad y que no sean de interés público). Sobre el período de tiempo que puede abarcar la solicitud de información y, en concreto, si ha de ceñirse al mandato actual, como alegaba la Diputación, considera que no existe límite alguno, pues para ejercer adecuadamente las funciones es también necesario conocer los antecedentes y, al respecto, toma de nuevo en consideración que la normativa general sobre transparencia y acceso a la información no establece limitación temporal alguna, por lo que «si cualquier ciudadano, al amparo de la legislación de transparencia (que no establece ninguna limitación temporal a las informaciones que se pueden pedir), puede solicitar acceso a informaciones de mandatos precedentes, sin necesidad de motivar su solicitud (artículos 18.2 y 26.2 LTAIPBG), con más razón deben poder hacerlo los cargos electos locales. En caso contrario se impediría la exigencia de responsabilidades políticas y jurídicas una vez finalizado el mandato corporativo y se vaciaría de contenido la función de control y fiscalización de los cargos electos de la oposición». Asimismo, interpreta en sentido favorable al acceso, en línea con la normativa general sobre transparencia y acceso a la información, la normativa local en cuanto a la innecesariedad de motivar la solicitud o el derecho a obtener copias.

Resoluciones posteriores han puesto aún más de relieve cómo la condición de representante local, y la importancia del derecho fundamental ex art. 23.2 CE que ejercen, juega un papel a veces decisivo en la ponderación, inclinando la balanza en favor de la transparencia cuando colisiona con otros derechos constitucionales como el derecho a la intimidad (o el acceso a datos «especialmente protegidos» en la nomenclatura de la normativa sobre protección de datos). Así, ha justificado que se dé acceso a datos de infracciones y sanciones prescritas referidas a cargos electos, personal directivo, de confianza y eventual de la Administración municipal y de sus entes instrumentales (que se negarían a un ciudadano común por imperativo de lo dispuesto en el art. 15.1 LTBG)³⁵. Y en que la normativa general sobre transparencia no es aplicable a los electos locales en aquello que pueda resultar más restrictivo, pero sí en lo que pueda reforzar su derecho de acceso³⁶.

Otros Consejos autonómicos han seguido la vía del catalán.

Así, el Consejo de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno de la Comunidad Valenciana considera que las solicitudes de información de los representantes locales, efectuadas en su calidad de tales, se rigen por la normativa local, básica estatal y supletoria autonómica, pero conforme a la disposición adicional primera de la LTBG, la LTBG y la normativa autonómica de desarrollo son supletorias, supletoriedad que se extiende a la posibilidad de reclamar ante el Consejo, pues la garantía de los concejales en ejercicio de su derecho fundamental, tanto sustantiva como procesal, no puede ser menor que la del resto de los ciudadanos, apelando también a reseñada jurisprudencia del Tribunal Supremo³⁷. Y ello más cuando que la reclamación es potestativa y no impide la utilización de las vías de tutela derivadas de la normativa local. La normativa de aplicación sería «preferentemente» la normativa local, «especialmente si son más favorables al acceso, y solo supletoriamente las disposiciones de la Ley de Transparencia»³⁸.

Por su parte, el Comisionado de Transparencia de Canarias ha resuelto reclamaciones formuladas por representantes locales que se identificaron como tales en las respectivas solicitudes y que invocaban tanto la normativa local como la de transparencia³⁹. Parte de la doctrina del CTBG. Constata que hay una regulación específica, integrada por las bases estatales y la normativa de desarrollo autonómica sobre régimen local, que cuenta con dos vías de protección ordinaria –el recurso de reposición y el contencioso-administrativo– y dos adicionales –el «amparo ordinario» y el constitucional–. De este modo, tras la entrada en vigor de las Leyes estatal y autonómica de transparencia, existen dos vías en virtud de las cuales los cargos representativos locales pueden ejercer el derecho de acceso a la información de su respectiva entidad local para el ejercicio de su función. La específica prevista en la normativa local, que «debería ser la vía habitual y ordinaria para el ejercicio de acceso», si bien añade que «el día a día de este ejercicio se ha mostrado en muchas ocasiones como problemático, con numerosas reclamaciones ante los tribunales de justicia y quejas ante los órganos encargados de defender los derechos fundamentales y las libertades públicas». La segunda vía es la de la normativa de acceso a la información, desde el momento en que la titularidad se atribuya a todas las personas, que pueden también utilizar los representantes locales, «como ciudadanos cualificados por su motivación de ejercicio de cargo público». Hasta aquí el propio Comisionado canario estima que «el criterio expuesto, es coincidente con la consulta CO 105/2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal» (si bien ya ha manifestado, nótese, que la protección por la vía especial es problemática y que cuando se actúa por la vía general se actúa como ciudadano cualificado). A continuación analiza el sentido de la referencia a la supletoriedad del párrafo segundo de la disposición adicional primera de la LTAIP, similar a nuestros efectos al correspondiente de la LTBG. Constata que la normativa local estatal, anterior en el tiempo a las Leyes de transparencia, sólo prevé los recursos ordinarios (reposición y contencioso), y que la canaria, posterior a ellas, no comprende ningún régimen específico de garantía, a diferencia de lo que hacen las leyes de transparencia, estableciendo «una vía que mejora y completa un régimen de garantía del derecho de acceso a la información de los cargos públicos, que además es gratuita, rápida y resuelta por un órgano independiente, a diferencia del sistema alternativo, en el que resuelve la propia corporación afectada por la reclamación». De tal forma que sería contradictorio y contrario a la jurisprudencia del Tribunal Supremo que un derecho reforzado como es el de los representantes locales careciera de una garantía accesible a la generalidad de los ciudadanos⁴⁰. De hecho, la afirmación tiene un carácter general que excede a la posibilidad de plantear una reclamación, para extenderse a cualquier mejora (sustantiva, procedimental) de la regulación en la normativa general sobre transparencia y acceso a la información respecto a lo dispuesto en la normativa sectorial o específica⁴¹. Y, al igual que la Autoridad catalana, defiende que la condición de representante local ha de tomarse en consideración en la ponderación a los efectos de añadir peso en el platillo de la balanza de la transparencia⁴². Aun más, considera que la normativa de aplicación preferente para resolver las reclamaciones es la de transparencia, sin que quede condicionada la aplicación de este bloque normativo a que se haya invocado en la solicitud⁴³.

El Consejo de Transparencia de Aragón se ha pronunciado recientemente en el mismo sentido. Constata que la doctrina del CTBG y de los Consejos autonómicos que se han pronunciado sobre la cuestión contienen «planteamientos y posiciones no siempre coincidentes», comprueba que finalmente la doctrina del CTBG y de los Consejos andaluz y castellano-leonés conducen a que el representante local plantee la reclamación por la vía de la normativa de transparencia si antes lo hizo sin éxito por la vía local, para poder así acudir a la reclamación, y concluye que «por razones de carácter pragmático, la competencia para conocer de una reclamación no puede quedar condicionada por la cuestión formal del bloque normativo alegado en la solicitud, pues ello, contrariamente a lo que se afirma en las últimas resoluciones del CTBG y del Consejo de Transparencia y Protección de Datos de Andalucía, sí que afecta al principio de seguridad jurídica» y admite la reclamación. En cuanto al fondo, un concejal solicitaba copia de los expedientes de dos contratos menores. Se le dio acceso in situ pero se denegó la copia, «por no tener derecho a la copia indiscriminada de cualquier expediente administrativo». El Consejo aragonés considera que es discutible la vigencia de la limitación al derecho a obtener copia del art. 16.1.a) ROF a la vista de la vigente normativa de transparencia, ya que «es inconsecuente que los ciudadanos tengan el derecho a solicitar el envío de copias, de forma gratuita si son en formato electrónico […], y se niegue el derecho a los representantes locales, por lo que la previsión del ROF en este punto debe entenderse superada, siempre que el derecho no se ejerza de forma abusiva en los términos que se han señalado, límite, por otra parte, también válido para los ciudadanos»⁴⁴.

Otras Autoridades autonómicas aún no han fijado una doctrina clara, si bien los pronunciamientos parecen favorables a admitir las reclamaciones⁴⁵.

III. VALORACIÓN Y CONCLUSIONES

1. La competencia de las Autoridades de transparencia para conocer de las reclamaciones interpuestas por representantes políticos en su condición de tales

A nuestro juicio, ha de operarse con una interpretación gramatical, histórica, sistemática y teleológica de la normativa, general y especial, sobre acceso a la información.

• Gramaticalmente, la disposición adicional primera se refiere en su apartado segundo a la aplicación «con carácter supletorio» de la LTBG a las materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información y muestra cuál es su entendimiento del término en su apartado tercero, que, a modo de especificación («en este sentido»), hace equivaler supletoriedad con aplicación de la Ley «en lo no previsto en sus respectivas normas reguladoras». Además, muestra un entendimiento lato del término «materia» (la información destinada a la reutilización no se refiere, como la ambiental, a un sector de la realidad, sino a una finalidad). Ello nos permite, aplicado a nuestro objeto de estudio, colegir que la regulación (sustantiva, material, de garantías) de la LTBG se aplicará al acceso por los representantes políticos a la información, que cuenta con una regulación específica, aunque en este caso no en atención a la materia, pero sí a la finalidad, cual es la de posibilitar el ejercicio del derecho fundamental del art. 23.2 CE, en lo no previsto, y lo cierto es que la normativa local no prevé ningún sistema específico de recursos en materia de acceso a la información, ni administrativos ni judiciales. Si acudimos a la regulación de la reclamación del art. 24.1 LTBG, ésta se prevé «frente a toda resolución expresa o presunta en materia de acceso», sin distinguir entre materias generales y materias objeto de regulación específica, con lo cual la literalidad no supone obstáculo alguno a la competencia⁴⁶.

• Históricamente, la regulación del acceso de los representantes políticos a la información es anterior a la aprobación de la LTBG, y, por ende, a la previsión de la creación de Autoridades independientes de transparencia (y anterior también a la propia previsión en nuestro Derecho de Autoridades independientes de protección de derechos constitucionales; baste recordar que la Agencia española de Protección de Datos se creó en 1993, con posterioridad a la aprobación de la LBRL, del ROF y de la Ley 30/1992, cuyo artículo 37 reguló por vez primera el derecho de acceso de los ciudadanos a la información). Resulta, por ello, obvio que la normativa local no pudiera referirse a una garantía hasta entonces inexistente.

• Sistemáticamente, resultaría de una incoherencia insoslayable que la normativa especial que desarrolla un derecho fundamental de los representantes políticos que resulta esencial para el ejercicio de sus funcionales, en que se basa el sistema de democracia representativa, se interpretara como que desprovee a éstos de una garantía con la que cuenta el común de los ciudadanos, cual es la de obtener una respuesta gratuita y rápida, por una Autoridad independiente, que posibilita la participación y la rendición de cuentas que se lleva a cabo por los representantes, como mecanismo general de democracia representativa, y por los propios ciudadanos, como mecanismo de democracia directa. La apelación como alternativa al mecanismo «privilegiado» de los representantes, que pueden acudir a un procedimiento judicial especial y sumario, quedan desmentidas, en su efectividad, a la vista de su realidad, que contrasta con la necesidad de inmediatez del acceso a la información para cumplir con su finalidad de participación, control y rendición de cuentas (sin entrar ahora en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que reconoce el derecho de acceso a la información pública como integrante de la libertad de expresión e información, de la que antes que tarde tendrá que hacerse eco el Tribunal Constitucional y la jurisdicción ordinaria, sin que parezca que nadie vaya a cuestionarse, si llega ese momento, si al contar con esa garantía dejaría de tener sentido la garantía adicional de la reclamación ante la Autoridad independiente de transparencia)⁴⁷. Si se quiere una constatación empírica, basta observar la propia experiencia de nuestros representantes políticos, que se han apresurado a acudir a esta nueva vía ante la inefectividad de los mecanismos generales administrativos y judiciales, como hemos podido ver a lo largo de este trabajo. Y, en todo caso, y como ha puesto de relieve la Autoridad catalana y las que le siguen, no supone impedimento jurídico alguno a la disposición de una vía adicional (y ella sí, efectiva) como es la reclamación. El Tribunal Supremo, como vimos, ha aportado, en este sentido, una argumentación que por su claridad y su influencia resulta difícil de superar, y que ha sido manejada, en las resoluciones favorables a admitir las reclamaciones por algunas Autoridades de transparencia y en la doctrina.

• Teleológicamente, el mecanismo de la reclamación ante una Autoridad administrativa independiente está encaminado, precisamente, hacer frente a la inefectividad de la vía de recursos administrativos y contencioso-administrativos para satisfacer un derecho al servicio de la participación, el control y la rendición de cuentas, dado que práctica del derecho de acceso previa a la aprobación de la LTBG, bajo el imperio del art. 37 Ley 30/1992, reveló que en un sistema como aquel, de silencio positivo y recursos administrativos y contencioso-administrativos, llevó a un panorama generalizado de silencios administrativos seguidos de falta de entrega de información y de apenas conflictividad judicial, ante la inutilidad y el coste de emprender esa vía para obtener una información inútil en caso de obtenerse al cabo de años. Por ello, se estableció, en sintonía con la opción abrumadoramente mayoritaria en el Derecho comparado, la garantía de la existencia de Autoridades dotadas de independencia, inspirada en la independencia judicial, y a la vez, con gratuidad y plazos de resolución breves, característicos de los recursos administrativos, apoyándose el legislador para ello en el artículo 149.1.1.ª CE (misma base competencial utilizada para establecer las Agencias de protección de datos en la Ley orgánica 15/1999, de protección de datos de carácter personal, en defensa en ese caso de ese derecho constitucional). Pues bien, en el caso de la regulación especial del derecho de acceso a la información de los representantes locales el panorama es similar al que existía bajo la vigencia de la Ley 30/1992: silencio positivo, recursos administrativos frente a denegaciones ante la misma Administración que dictó la resolución recurso contencioso-administrativo, ante una jurisdicción incapaz de dar una respuesta ágil en breve plazo, cualquiera que sea la vía, ordinaria o preferente utilizada. Por ello, resulta evidente que, creada la vía de la reclamación como novedad institucional para poner remedio a una efectiva falta de garantías, ésta deba extenderse (en sus términos, esto es, como facultativa) también a los representantes políticos que llevan a cabo, por así decirlo, la tarea ordinaria de participación, control y rendición de cuentas en una democracia fundamente representativa.

El resultado práctico, en fin, de la doctrina del Consejo estatal es que conduce a ocultar la condición de los representantes políticos y la invocación de la normativa especial en las solicitudes que formulan, a riesgo de ver inadmitidas sus posteriores reclamaciones. Y ello pese a que en todos los casos analizados, las plantean para obtener información en conexión directa con el ejercicio de su función de control político. En estos casos, gozan de libertad de elección del régimen jurídico aplicable, una elección que no obstante, en el supuesto de que no precisen que solicitan la información conforme a la normativa general (y no a la específica) les conduce a la negación de la garantía. En el caso del Consejo andaluz, además, no les basta con «ocultar» su identidad, sino que además han de tratar de evitar que, por la motivación o por sus alegaciones, o, incluso, de oficio, la Autoridad de transparencia llegue a saber que la solicitud que plantean conecta con su labor de control político (en particular, porque la hayan intentado obtener por la vía de la regulación especial sin éxito, normalmente habiendo obtenido la callada por respuesta). En fin, ver a nuestros representantes políticos ocultando su identidad, o encargando a cualquier otro ciudadano que solicite en su nombre la información para así asegurarse que la Autoridad de tutela del derecho de acceso resolverá su reclamación produce un cierto sonrojo democrático, o sonrojo tout court.

En todo caso, a la vista de la disparidad de criterios en una materia en la que debe primar la máxima seguridad jurídica cual es la de las vías de garantías de los derechos, y a la espera de que próximos pronunciamientos judiciales en procesos ya en curso vayan despejando el panorama, no cabe sino desear que una futura modificación de la normativa general sobre transparencia y, en su caso, sobre acceso de representantes políticos a la información, aclare este extremo⁴⁸.

2. La aplicación a los representantes políticos de su normativa específica sólo en lo que sea más favorable al derecho de acceso que la normativa general. Acerca del «espigueo»

Junto a la aplicación supletoria a los representantes políticos de la garantía de la reclamación de la que me acabo de ocupar, y que me parece que no ofrece mucha duda jurídica (otra cosa es que por criterio de «política institucional» o incluso de carga de trabajo no se quiera asumir por algunas Autoridades de control) se plantea, como hemos visto, una cuestión de más alcance, cual es la de si la nueva normativa sobre transparencia ha de jugar también algún papel en la interpretación de la normativa especial, en aspectos sí regulados en ella, pero que lo estén de forma más restrictiva que en la normativa general. O, por decirlo en los gráficos términos del debate entre Autoridades de control, si cabe o no recurrir a la técnica del «espigueo» (término acuñado por el CTBG, por clara referencia a la doctrina opuesta de la Comisión catalana elaborada meses antes del uso de esta expresión por el Consejo estatal)⁴⁹. Esto es, si la normativa sobre acceso de los representantes políticos a la información debe ser objeto de una lectura interpretativa que, cuando menos, iguale el nivel de garantía del derecho (en lo sustantivo y en lo procedimental) al del resto de los ciudadanos.

Hay que convenir que estamos aquí ante criterio que no deriva de un entendimiento clásico de la supletoriedad, cuya función propia es la de cubrir lagunas, no a convertirse en un instrumento de igualación de mínimos entre normativa general y normativa especial. Más bien se relaciona con la extensión del carácter básico de la regulación general a la sectorial. Como vimos al comienzo de este trabajo, ¿cómo justificar que la normativa que regula el acceso de los representantes locales a la información pueda obligar a motivar la solicitud o limitar el acceso a copias, por destacar sólo dos puntos? El Tribunal Supremo ya fue «reinterpretando» estas exigencias de la forma más favorable al ejercicio del derecho fundamental de los representantes políticos. Por mi parte, ya me pronuncié al respecto en 2014, tras la aprobación de la Ley estatal, apuntando el principio de que, en ningún caso, los representantes de los ciudadanos, democráticamente elegidos, podían entenderse situados en una peor condición que los propios ciudadanos, regla que debía proyectarse sobre cualquier interpretación de las normativa especial. Posteriormente, en esta misma línea, el Tribunal Supremo se ha convertido «inspirador» del «espigueo», al establecer que «a fin de que estén en condiciones adecuadas para hacer frente a la especial responsabilidad que se les ha confiado al elegirlos, habrán de contar con los medios necesarios para ello, los cuales en punto al acceso a la información y a los documentos públicos no sólo no podrán ser inferiores a los que tiene ya a su disposición cualquier ciudadano en virtud de esas leyes, sino que deben suponer el plus añadido imprescindible».

De nuevo cabe decir que la LTBG perdió una oportunidad para haberlo dispuesto expresamente, abriendo así otro frente de disparidad de interpretaciones entre las Autoridades de transparencia, de modo que sería muy positivo para la seguridad jurídica, en tanto se mantenga esta disparidad, que la jurisprudencia del Tribunal Supremo inspirara una previsión legal expresa en este sentido. O bien un cambio en la normativa especial que reconociera condiciones sustantivas, procedimentales y de garantía adaptadas a la representación política y más favorables al derecho de acceso, o al menos tan favorables como las que disponen el resto de los ciudadanos. En fin, un «espigueo» del régimen legal, en otro de los sentidos del término, esto es, un crecimiento notable.

A falta de precisiones legales, de una jurisprudencia definida y en este panorama de resoluciones dispares, no cabe concluir sino reseñando que por el momento, la doctrina que se ha posicionado por el momento sobre el tema lo ha hecho en este mismo sentido de forma unánime: a favor de la extensión de la competencia de las Autoridades de transparencia⁵⁰ y, más en general, a la aplicación de la normativa de transparencia en lo que sea más favorable al derecho de acceso que la regulación del ejercicio del derecho de acceso por los representantes electos⁵¹.

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