SUMARIO

1. PLANTEAMIENTO Y OBJETIVOS. 2. CONDICIONANTES DE LA LEGISLACIÓN ESTATAL EN CUANTO A LA SUPRESIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS. 2.1. LICENCIAS URBANÍSTICAS EN LEGISLACIÓN ESTATAL DE SUELO. 2.1.1. Casos en que impone licencias. 2.2. Las licencias urbanísticas en la Ley estatal 12/2012. 2.2.1. Actividades o establecimientos a los que afecta la Ley 12/2012. 2.2.2. Licencias urbanísticas suprimidas por esta Ley: las de ciertas obras y las de utilización 2.2.3. Posibilidad autonómica de eximir otras actuaciones de licencia y hasta de declaración responsable o comunicación. 3. LA SUPRESIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA. 4. PROPUESTA SOBRE EL ALCANCE DE LA SUPRESIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS. 4.1. DEBE SER LA LEY LA QUE DECIDA LAS ACTUACIONES SUJETAS A LICENCIA, A COMUNICACIÓN O A DECLARACIÓN RESPONSABLE. 4.2. PROPUESTA DE SUPRESIÓN DE CONCRETAS LICENCIAS URBANÍSTICAS. 4.2.1. Obras. 4.2.2. Utilización, ocupación y cambio de uso. 4.2.3. Otros supuestos. 4.3. EL COMPLEMENTARIO REVERSO DE LA PROPUESTA: TODAS LAS LICENCIAS SUBSISTENTES DEBEN TENER SILENCIO NEGATIVO. 4.4. ACTUACIONES EXONERADAS DE TODA CARGA FORMAL PREVIA. 5. ¿SUSTITUCIÓN POR COMUNICACIÓN O POR DECLARACIÓN RESPONSABLE?. 5.1. OPCIÓN POR LA DECLARACIÓN RESPONSABLE. 5.2. CONTENIDO. 5.3. DOCUMENTACIÓN ADJUNTA. 5.4. EN ESPECIAL, MANIFESTACIONES Y DOCUMENTOS SOBRE CUMPLIMIENTO DE DEBERES TRIBUTARIOS. 6. MOMENTO EN QUE DEBEN PRESENTARSE LAS DECLARACIONES RESPONSABLES.

1. PLANTEAMIENTO Y OBJETIVOS

La legislación urbanística española (la estatal y luego más aún la autonómica) consagró ampliamente la necesidad de licencias². Sobre esa situación incidió e incide la normativa general tendente a la supresión de autorizaciones y a su sustitución por comunicaciones o declaraciones responsables que tuvo su pistoletazo de salida con la celebérrima Directiva de Servicios y que encontró en España no sólo una transposición radical³, que comenzó con la apodada «Ley Paraguas»⁴, sino complementos, ya al margen de esa Directiva. Sobre todo, en la Ley 20/2013 de Garantía de la Unidad de Mercado (en lo sucesivo, LGUM)⁵. De esta legislación se deducen los siguientes elementos fundamentales:

Fin.- Sólo cabe someter actuaciones privadas a la obtención de autorizaciones para la protección de ciertos intereses generales, no de cualquiera de ellos. En principio eran todas las denominadas razones imperiosas de interés general; hoy sólo algunas de esas razones, o sea, sólo algunos intereses generales.

Proporcionalidad.- Incluso si se trata de proteger esos selectos intereses generales, la sujeción a autorización sólo procede cuando sea un medio proporcionado, esto es, el menos restrictivo de entre los aptos para conseguir el fin. Ello se traduce en que sólo es lícita cuando su objetivo no pueda lograrse con comunicaciones o declaraciones responsables unidas a la vigilancia administrativa posterior, esto es, si este otro control más liviano sería insuficiente, sobre todo si llegaría «demasiado tarde para ser realmente eficaz».

Exigencia de ley.- La regla general es la no sujeción a autorización; la excepción es la exigencia de ésta. Y las excepciones deben establecerse en norma con rango de ley (si acaso también en un reglamento con expresa e inequívoca habilitación legal)⁶. Dicho de otra forma, es el legislador quien debe hacer el juicio de proporcionalidad y en su virtud decidir someter una actuación privada a la necesidad de autorización previa o exonerarla de ella.

Las licencias urbanísticas superan el primer requisito: sin duda por su fin pueden subsistir⁷. Pero suscitan una cuestión de proporcionalidad: su pervivencia o supresión depende de un juicio de proporcionalidad. Juicio del legislador que, desde luego, no se puede hacer en bloque de todas ellas, que son variopintas y de muy diverso calado, sino de cada uno de sus géneros. También su eventual sustitución por comunicaciones o declaraciones responsables, así como el contenido y régimen de éstas, está sometido al principio de proporcionalidad.

Este nuevo marco ya ha dado algunos frutos que, en efecto, han supuesto cierta disminución de la exigencia de licencias urbanísticas. Se analizarán aquí. Pero también interesa apuntar –y también será objeto del estudio– qué otros pasos pueden darse en la misma dirección para formar un sistema más coherente.

2. CONDICIONANTES DE LA LEGISLACIÓN ESTATAL EN CUANTO A LA SUPRESIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS

Siendo el urbanismo competencia de las Comunidades Autónomas, son éstas (sus respectivas asambleas legislativas) las que deben decidir qué actuaciones requieren licencias municipales, cuáles necesitan algo más (por ejemplo, aprobaciones de la Administración autonómica si afectan al suelo no urbanizable), qué otras quedarán sometidas a comunicación o a declaración responsable y cuáles, incluso, quedarán exoneradas de cualquiera de esas cargas formales. Y, además, es a ellas a las que compete establecer todo el régimen de las licencias y de las comunicaciones y declaraciones responsables que prevean. Pero el Estado conserva competencias (especialmente las del art. 149.1.13.ª y 18.ª CE) que le permiten entrar limitadamente en este aspecto: no sólo establecer el marco general de supresión de autorizaciones en cualquier sector sino concretamente respecto a las licencias urbanísticas. Y así lo ha hecho. Está plasmado en el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre; en adelante LS/15) y en la Ley 12/2012.

2.1. Licencias urbanísticas en legislación estatal de suelo

2.1.1. Casos en que impone licencias

La LS/15 parte de la competencia autonómica (art. 11.3: «Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística…»). Pero a continuación su art. 11.4 dispone:

«…serán expresos, con silencio administrativo negativo, los actos que autoricen:

a)Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación.

b)Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta.

c)La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, ya sean provisionales o permanentes.

d) La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del domino público».

La STC 143/2017, de 14 de diciembre, declaró inconstitucionales y nulas partes de las letras a) y d) (las transcritas en cursiva) y aceptó la constitucionalidad de las letras b) y c) aunque limitando su interpretación en los términos establecidos por su FJ 23. El precepto no pretendía tanto imponer licencias urbanísticas como proclamar el silencio negativo⁸. Y en la misma línea lo que se cuestionó la sentencia 143/2017 no es si el Estado puede establecer la necesidad de licencias urbanísticas sino si puede imponer el silencio negativo, lo que el TC sólo aceptó en parte. Pero implícitamente el art. 11.4 LS/15 comporta que el legislador estatal ha decidido no sólo que el silencio sea negativo sino que las actuaciones en él enunciadas (y no afectadas por la STC 143/2017) deben estar sometidas a licencia (o autorización similar). O sea, cabe decir, que el mismo Estado ha realizado un juicio de proporcionalidad y ha considerado que el sometimiento a licencia de esas actuaciones es proporcionado e impuesto a los legisladores autonómicos.

2.1.2. Casos en los que expresamente permite la supresión de licencias

En la misma LS/15 hay dos preceptos que abren la posibilidad de sustituir algunas de las clásicas licencias urbanísticas por declaraciones responsables o comunicaciones. Por un lado su art. 11.5 comienza diciendo: «Cuando la legislación de ordenación territorial y urbanística aplicable sujete la primera ocupación o utilización de las edificaciones a un régimen de comunicación previa o de declaración responsable…». Y ese mismo art. 11.5 termina afirmando que «la práctica de la comunicación previa a la Administración competente (…) deberán hacerse constar en el Registro de la Propiedad, en los términos establecidos por la legislación hipotecaria y por esta ley». Por otro lado, concordando con el anterior, el art. 28.1.b) LS/15 establece que para las escrituras de obra nueva terminada es necesaria autorización «salvo que la legislación urbanística sujetase tales actuaciones a un régimen de comunicación previa o declaración responsable». De estos dos preceptos se infiere que el legislador estatal, aun sin tomar él mismo la decisión, admite que se sustituyan ciertas licencias urbanísticas (concretamente, las de primera ocupación o utilización) por los medios de control más suaves. Ahora bien, de esos mismos preceptos se desprende que quien puede hacer esa sustitución es el legislador autonómico. En realidad, no hacía falta que la ley estatal permitiera esta sustitución de las licencias por declaraciones responsables o comunicaciones. Aunque no dijera nada, eso está en manos del legislador urbanístico, esto es, del autonómico. Si acaso lo que tendrá que hacer el Estado es adaptar su legislación sobre registros y documentos notariales a esa legislación autonómica. La afirmación entraña que las Comunidades Autónomas pueden suprimir las licencias urbanísticas (y sustituirlas en su caso por declaraciones o comunicaciones) no sólo en los casos expresamente contemplados por el legislador estatal (las de la primera ocupación o utilización) sino en cualquier otro salvo en los del art. 11.4 LS/2015.

En suma, la LS/15 comporta que hay actuaciones necesariamente sometidas a licencia sin que las Comunidades Autónomas puedan eximir de ellas; y que para las demás actuaciones (no sólo para la primera ocupación o utilización) el legislador autonómico puede suprimir las licencias urbanísticas en virtud de un juicio de proporcionalidad que a él corresponde. Por tanto, la legislación estatal del suelo no suprime ella misma ninguna licencia. Sólo hace guiños al legislador autonómico para que suprima las de primera ocupación o utilización.

2.2. Las licencias urbanísticas en la Ley estatal 12/2012

2.2.1. Actividades o establecimientos a los que afecta la Ley 12/2012

La restricción de autorizaciones tuvo repercusiones más concretas y relevantes en la legislación estatal por obra de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios⁹, que, con retoques, está vigente y es capital para nuestro objeto. Parte de que las actividades a las que se refiere esa Ley estaban sometidas a licencia por algunas de las razones imperiosas de interés general que siguen justificando autorizaciones. Pero, pese a ello, las suprime por considerarlas desproporcionadas. Su art. 3 proclama la «inexigibilidad de licencia» y su art. 4 dispone su sustitución por «declaración responsable o comunicación previa». Eso es, en síntesis, lo que hace esta Ley¹⁰. Veamos con más detalle su repercusión sobre las licencias urbanísticas, que es lo que aquí interesa.

La Ley 12/2012 se aplica «a las actividades comerciales minoristas y a la prestación de determinados servicios previstos en el anexo de esta Ley, realizados en establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea superior a 750 metros cuadrados» (art. 2.1).

La lista del Anexo se aumentó por Ley 14/2013 (43 actividades adicionales) hasta incluir actualmente 115 actividades. Se incluyen numerosos ramos del comercio minorista (hoy, prácticamente todos). Pero también muchas actividades de servicio: jurídicos, financieros, peluquerías, lavanderías, agencias de viaje, locutorios, de arquitectura, ingeniería, gestión administrativa, educación, pompas fúnebres, etc. Y, además, desde su redacción original –y más aún tras su reforma–, también aparecen algunas actividades industriales: ciertas industrias textiles y de cuero, de artes gráficas, de joyería y bisutería, etc. Quedan fuera, entre otras, la inmensa mayoría de las actividades turísticas, recreativas y de espectáculos tales como bares, restaurantes, discotecas, cines, teatros, salas de juego y similares¹¹.

Aunque se habla de actividades, es determinante el concepto de establecimiento. Además, dice «establecimientos permanentes»¹². Los establecimientos liberados son los que no superan cierta dimensión que se ha ido aumentando (Leyes 14 y 20/2013, lo que ha considerado constitucional la STC 79/2017, FJ 18): inicialmente era de 300, luego de 500 y actualmente de 750 metros cuadrados (art. 2.1)¹³. Pero para el resto de establecimientos no se dice nada. Por ejemplo, para una tienda de 751 metros cuadrados nada preceptúa sobre si ha de quedar sometida a autorización ni por qué razones ni controlando qué requisitos.

2.2.2. Licencias urbanísticas suprimidas por esta Ley: las de ciertas obras y las de utilización

Las autorizaciones que se suprimen son descritas ampliamente en el art. 3: «Para el inicio y desarrollo de las actividades comerciales y servicios definidos en el artículo anterior, no podrá exigirse (…) la obtención de licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni otras de clase similar o análogas que sujeten a previa autorización el ejercicio de la actividad comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente» (art. 3.1). Por tanto, la supresión de autorizaciones que impone no se circunscribe a las municipales¹⁴ y menos aún sólo a las urbanísticas. Pero, entre otras muchas, también éstas quedan afectadas ¿Cuáles concretamente?

Por lo pronto, se suprimen y quedan prohibidas las licencias de obras que cumplan dos requisitos establecidos en el art. 3.3 de esta Ley 12/2012.

Primero, que se trate de «obras ligadas al acondicionamiento de locales para desempeñar la actividad comercial». Aunque eso es lo que dice el art. 3.3, hay que entender que se refiere a locales de menos de 750 metros cuadrados para desempeñar la actividad comercial o cualquier otra del Anexo, aunque sea de servicios o industrial¹⁵.

Segundo, que se trate de obras que «no requieran de la redacción de un proyecto de obra de conformidad con el art. 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación» (en lo sucesivo, LOE). No importa si otras normas estatales, autonómicas o locales (incluidos los planes de urbanismo) exigen proyecto en otros casos: sólo los enumerados en el artículo 2.2 LOE son tenidos en cuenta a estos efectos. Si conforme a la LOE necesitan proyecto, necesitarán también licencia de obras. Pero si quedan fuera de estos supuestos quedan eximidas de licencia urbanística las obras¹⁶. Combinando el art. 3.3 de la Ley 12/2012 con el art. 2.2 LOE se colige que el supuesto más frecuente de exención de licencia de obras será el que, además de referirse a «obras ligadas al acondicionamiento de locales» para las actividades del Anexo de la Ley 12/2012, sean de intervención en edificios existentes que no alteren su configuración arquitectónica por no producir una variación esencial de la composición general exterior, la volumetría, o el conjunto del sistema estructural ni cambien los usos característicos del edificio.

A esos dos requisitos, añade la Ley 12/2012 otro de carácter negativo. Dice su art. 2.2 que «quedan al margen de la regulación (…) de esta Ley las actividades desarrolladas en los mencionados establecimientos que tengan impacto en el patrimonio histórico-artístico o en el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público». Muchas son las dudas que suscita esta norma. La primera y más importante se refiere al significado mismo de ese «quedar al margen» de esta Ley. Interpretado literalmente supone que en esos casos todo sigue igual: serán necesarias las licencias de apertura, las ambientales y cualesquiera que imponga la legislación sectorial; y, en concreto, serán necesarias siempre todas las licencias urbanísticas. Sin embargo, esa interpretación no es asumible: si la Ley parte, como explica su Preámbulo, de que son desproporcionadas ciertas autorizaciones por tratarse de actividades que no tienen peligrosidad suficiente ¿qué tiene el patrimonio histórico o el demanio para alterar ese juicio? Sólo los valores exclusivos e intrínsecos a esos bienes y son ésos únicamente los que tiene sentido controlar y preservar. Siendo así, la exclusión del régimen de la Ley 12/2012 puede y debe ser más moderada. En cuanto a las que «tengan impacto (…) en el uso privativo y ocupación de los bienes de dominio público» por lo pronto hay que entender, aunque la Ley no lo diga exactamente así, que alude a las actividades que vayan a suponer un uso privativo o, cuando menos, un aprovechamiento especial del demanio (sea el de las vías o edificios públicos o el de las playas o las aguas…). Y, sobre esa base, lo que hay que añadir es que en tales casos será necesaria la autorización o concesión demanial que proceda conforme a la legislación de bienes de las Administraciones o la del concreto sector del dominio público afectado. Pero no que por ese sólo hecho queden sujetas a licencias urbanísticas de obras si, por las características de la actuación, no la precisan. Por tanto, cabe concluir que cuando se pretenda realizar actuaciones para las que la Ley 12/2012 excluye las licencias urbanísticas seguirá bastando a estos efectos la declaración responsable o la comunicación aunque será necesaria además la correspondiente concesión o autorización demanial. En cuanto al «impacto en el patrimonio histórico-artístico»¹⁷ habrá que estar a las leyes de las respectivas Comunidades Autónomas para concretar lo que entraña ese art. 2.2 de la Ley 12/2012; no sólo a sus respectivas leyes sobre patrimonio cultural sino también a las previsiones de sus leyes urbanísticas relativas sobre todo a planes especiales de protección de tales bienes y catálogos de inmuebles protegidos¹⁸. A lo sumo, lo que cabe añadir es que no tienen impacto en el patrimonio histórico las obras que, sin producirse sobre inmuebles individualmente protegidos sino sobre su entorno, no tengan relevancia exterior ni alteren ese entorno. Y quizá quepa también aceptar que en los casos en que sí sean necesarias esas autorizaciones el control administrativo para su otorgamiento debe quedar constreñido al cumplimiento de la legislación cultural y urbanística necesario para la preservación de los valores propios de ese patrimonio.

Además de las licencias de obras con el ámbito descrito, la Ley 12/2012 también suprime y prohíbe las licencias urbanísticas de utilización y de cambio de uso relativas a los establecimientos de su Anexo. Las licencias urbanísticas de utilización hay que entenderlas suprimidas desde luego en los mismos casos en los que se ha suprimido la licencia de obras. Pero, en realidad, también en los restantes casos, incluso cuando sí haya hecho falta licencia de obras, porque la licencia urbanística de utilización entra en la amplia descripción del art. 3.1 de la Ley 12/2012; como mínimo en su referencia genérica a las «similares o análogas» que sujetan el ejercicio de la actividad comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento correspondiente. Lo mismo hay que decir de las licencias de cambio de uso.

Igualmente hay que entender suprimidas otras licencias urbanísticas impuestas por la legislación autonómica. Piénsese, por ejemplo, en la «autorización de inicio de las obras» que prevén algunas legislaciones autonómicas¹⁹: no es posible exigir ésta autorización para las obras amparadas por la Ley 12/2012. Es más, para ellas ni siquiera cabe sustituir aquella autorización por una comunicación o declaración responsable de inicio de las obras²⁰.

2.2.3. Posibilidad autonómica de eximir otras actuaciones de licencia y hasta de declaración responsable o comunicación

Todo el régimen de la Ley 12/2012 es básico²¹. Por tanto, ha de ser respetado por las Comunidades Autónomas al ejercer cualquiera de sus competencias, aunque sean exclusivas, sobre cualquier materia. También, pues, al regular el urbanismo²². Ahora bien, además de desarrollarla y completarla, la Ley permite a las Comunidades Autónomas «ampliar el umbral de superficie y el catálogo de actividades comerciales y servicios» del Anexo. Porque todo el régimen básico de la Ley 12/2012 es, como explica su Preámbulo, «sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, puedan regular un régimen de mayor alcance en la eliminación de cualquier tipo de control previo». Por tanto, «mayor alcance» en la liberalización, no en el sometimiento a licencias ni controles preventivos. Y no sólo pueden aumentar la lista del catálogo o el umbral de superficie sino también establecer «regulaciones sobre estas mismas actividades con menor intervención administrativa» (disposición final décima), por ejemplo, permitiendo la libre realización de esas actividades sin ninguna carga formal previa, ni siquiera la de la comunicación²³.

3. LA SUPRESIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA

En el marco de la legislación estatal expuesta, las Comunidades Autónomas han adaptado su legislación urbanística y suprimido licencias²⁴. Es difícil ofrecer un panorama que refleje fielmente la situación pues las legislaciones autonómicas son relativamente diversas. Pero, aun a riesgo de una simplificación excesiva y de alguna inexactitud, la situación puede sintetizarse así:

1.º Todas las leyes autonómicas enumeran los supuestos en que es necesaria licencia. Algunas no admiten más supuestos que los establecidos en la misma ley²⁵. Pero otras siguen aceptando que cualquier reglamento o los planes sometan a esa carga cualquier otra actuación²⁶.

2.º En general, son las mismas leyes las que deciden qué licencias se sustituyen por comunicación o declaración. Pero algunas atribuyen en parte a los Ayuntamientos esta decisión²⁷.

3.º La supresión de licencias ha supuesto en general su sustitución por otra carga formal previa (comunicación o declaración responsable). Pero en algún caso se ha establecido expresamente que ciertas actuaciones no requieren nada de ello²⁸.

4.º Al suprimir licencias urbanísticas, optan por sustituirlas bien por declaraciones responsables bien por comunicaciones²⁹. Pero algunas se sirven de las dos figuras³⁰.

5.º Suelen establecer que las declaraciones o comunicaciones pueden ser simultáneas al inicio de la actuación³¹. Pero algunas leyes autonómicas exigen su presentación con cierta antelación³².

6.º Respecto a las obras, su sujeción a comunicación o declaración responsable en vez de a licencia tiene diversa amplitud. Alguna Comunidad Autónoma se quedan en el mínimo: lo que impone la Ley estatal 12/2012 y nada o poco más. Ejemplo diáfano de ello es el de Andalucía³³ pero con menos claridad responden al mismo modelo otras Comunidades³⁴. En el extremo opuesto, quizá la que haya llegado más lejos sea Murcia cuya Ley 13/2015 de Ordenación Territorial y Urbanística sólo impone licencia en los casos establecidos en la legislación básica estatal y muy poco más (art. 263.2)³⁵. Entre uno y otro modelo, las leyes autonómicas ofrecen soluciones intermedias. Frecuente es que sometan a comunicación o declaración responsable las obras de conservación, restauración, mantenimiento o reparación que no afecten a elementos estructurales³⁶. En Aragón, a eso se añaden las «obras de edificación de nueva planta de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no tengan, de forma eventual o permanente, carácter residencial ni público y se desarrollen en una sola planta» [art. 227.2.a) de su Texto Refundido]. Finalmente, algunas Comunidades hacen depender la exigencia de licencia de que las obras requieran proyecto técnico³⁷.

7.º Además de algunas licencias de obras, varias Comunidades Autónomas han sustituido las licencias de ocupación, utilización o cambio de uso por comunicaciones o declaraciones responsables³⁸. Pero otras mantienen tales licencias³⁹.

8.º Algunas Comunidades Autónomas han instaurado la comunicación o declaración responsable para otras actuaciones que ellas mismas habían sujetado antes a licencia; ejemplo concreto es el del inicio de obras, antes sometido a licencia y ahora a declaración responsable⁴⁰.

9.º Sea amplia o reducida la sustitución de licencias urbanísticas por comunicaciones o declaraciones, hay notable diversidad e imprecisión sobre el contenido de esos escritos y sobre la documentación que debe adjuntarse, aunque se detecta cierta tendencia a recargarlos.

10.º En general, esa sustitución de licencias urbanísticas por comunicaciones o declaraciones no se ha completado con una regulación esmerada que adecue las potestades de disciplina urbanística a la nueva implantación de esas figuras.

Ante este panorama dedicaremos las siguientes páginas a sugerir líneas de reforma tanto en lo que se refiere a la extensión de cada género de control previo como a su concreto contenido. Dejaremos para otra ocasión las propuestas sobre el régimen de disciplina urbanística que debería acompañar a la instauración de comunicaciones o declaraciones responsables y que, como hemos dicho, ha sido descuidado por la legislación urbanística autonómica⁴¹.

4. PROPUESTA SOBRE EL ALCANCE DE LA SUPRESIÓN DE LICENCIAS URBANÍSTICAS

4.1. Debe ser la ley la que decida las actuaciones sujetas a licencia, a comunicación o a declaración responsable

Ya dijimos que en nuestro ordenamiento son las normas con rango de ley las que pueden someter actuaciones privadas a la necesidad de autorización. Aunque esté establecido menos claramente, también deben ser las normas con rango de ley las que sujeten a comunicación o a declaración responsable las actuaciones privadas⁴². En cualquier caso, sea o no necesaria una ley, ésa es la mejor solución para que sea el legislador el que haga el juicio de proporcionalidad que late en esas opciones. Lo ideal es que lo haga sin remisiones a reglamentos, ordenanzas o planes; sobre todo sin remisiones abiertas e incondicionadas a esa regulación administrativa. Por eso como primer paso deben desaparecer los preceptos que remiten a los planes el sometimiento a licencia de actuaciones. No debe haber tal remisión a los planes generales⁴³ ni a ningún otro (tampoco a los de ordenación del territorio) ni a los reglamentos autonómicos ni locales. Y tampoco debe haber regla similar ahora para decir que sean los planes o los reglamentos los que determinen las actuaciones sujetas a declaración responsable o comunicación. Por tanto, también es desaconsejable la opción de algunas leyes autonómicas (balear, navarra, vasca) que permiten a los entes locales determinar el ámbito de las licencias y de las comunicaciones o declaraciones. Todo eso debe estar decidido en norma con rango de ley y de manera uniforme. No tiene sentido que el juicio de proporcionalidad sobre la necesidad de licencias, comunicaciones o declaraciones arroje resultados diferentes en cada municipio. Además ello es inconveniente para la seguridad jurídica y la actividad empresarial que requieren reglas de mayor ámbito territorial, como mínimo el autonómico.

4.2. Propuesta de supresión de concretas licencias urbanísticas

La solución mínima (o sea, la de reducir la sustitución de licencias por declaración o comunicación a los casos que impone la Ley estatal 12/2012) no es de recibo. Ni satisface el principio de proporcionalidad (en realidad significa que el legislador autonómico no se ha molestado en hacer ningún juicio de proporcionalidad) ni produce resultados razonables. Nadie comprenderá que para hacer una modesta obra con la finalidad de adaptar un local comercial no se exija licencia pero que para hacer idéntica obra en una vivienda o en un bar o en un hotel sí sea necesaria. Incluso cabe cuestionar la racionalidad de la supresión de licencias de obras sólo para los locales del anexo de la Ley 12/2012 cuando tengan menos de 750 metros cuadrados: ese umbral puede tener sentido para valorar su incidencia sobre el medio ambiente o sobre otros intereses públicos; pero es irracional que la exigencia o no de licencia de obras se haga depender del tamaño del local y no de la envergadura y relevancia urbanística de las obras. Y como quiera que la Ley 12/2012 no sólo afecta a las licencias de obras sino también a las de ocupación, utilización y cambio de uso, similares valoraciones cabe hacer respecto a éstas cuando se refieran a actividades distintas de las del anexo de tal Ley. Es explicable que el Estado, que sólo pretendía una cierta liberalización económica, se centrara en las obras de adaptación para ciertos establecimientos mercantiles. Pero no es justificable que la Comunidad Autónoma no extienda tal exención de la licencia como mínimo a obras similares, para actividades no comprendidas en la Ley 12/2012 (viviendas, actividades recreativas o turísticas, por ejemplo).

La solución máxima (es decir, la de exigir licencias urbanísticas sólo en los casos en los que la legislación estatal las impone, esto es, los del art. 11.4 LS/15) tampoco es aceptable, máxime tras la STC 143/2017 (esto es, la que ha anulado parte del art. 11.4 LS/15): parece excesiva o, como mínimo, imprudente.

También aquí in medio virtus.Y dentro de las soluciones intermedias, elegir la que se pueda formular de manera sencilla. Con ese propósito osaré hacer una concreta propuesta.

4.2.1. Obras

En cuanto a las obras, podrían liberarse de la licencia todas las que, conforme a la Ley de Ordenación de la Edificación, no necesitan proyecto técnico. O sea, dicho positivamente, que sea necesaria licencia siempre que sea necesario proyecto técnico conforme al art. 2.2 LOE; y sólo en tales casos⁴⁴. Dadas las enormes dificultades que en la práctica se presentan para demoler las construcciones ilegales, cabe afirmar que la exigencia de licencia en esos casos es proporcionada puesto que otras formas de control llegarían demasiado tarde para ser realmente efectivas. Por el contrario, para las modestas obras que no requieren proyecto técnico, su sometimiento a licencia es desproporcionado⁴⁵.

Con la regla propuesta, desde luego, se daría cumplimiento a la Ley 12/2012. Todas las obras a las que se refiere esa Ley estatal quedarían eximidas de licencia de obras sin necesidad de una mención especial pues todas ellas son de las que no requieren proyecto técnico. Pero habría otras muchas no amparadas por esa Ley 12/2012 con igual liberación.

No sería imprescindible aclarar que si el edifico afectado por la obra tiene algún grado de protección por la legislación de patrimonio cultural o por la planificación urbanística sí que sería necesaria licencia pues, en realidad, ello se desprende del art. 2.2.c) LOE que para tales casos exige proyecto técnico. Aun así, sería conveniente concretarlo: afirmar en la Ley que toda obra en edificios protegidos por la legislación de patrimonio cultural o la urbanística necesita licencia; y añadir que, aunque el edificio no cuente con tal protección individual, cuando se encuentre en conjuntos o entornos protegidos la necesitarán pero sólo si la obra tiene relevancia exterior.

Tampoco sería necesario añadir nada para los casos en que la obra afecte a cualquier bien demanial. Tales supuestos estarán necesitados de concesión o autorización demanial o, si ya se cuenta con ella y no suponen más utilización del dominio público, requerirán para cualquier alteración el consentimiento de la Administración titular del bien. Pero ello nada tiene que ver con el urbanismo ni con la finalidad de sus licencias ni dependerá en todo caso del Ayuntamiento sino de la Administración titular del concreto bien de que se trate. A este respecto ni siquiera tiene sentido distinguir entre bienes demaniales y patrimoniales de cualquier Administración. La titularidad de los bienes afectados por una obra plantea cuestiones que nada tienen que ver con el urbanismo. Si acaso lo que tendría que quedar claro es que la exoneración de la licencia urbanística no exime del deber de contar con los títulos que exija la legislación sobre bienes de que en cada caso se trate.

Todo esto debería completarse con la supresión completa de la autorización del inicio de obras. No ya sólo en los casos en que no se exija previamente la licencia ordinaria de obras sino en todos los casos. Y seguramente ni siquiera convenga sustituir esa autorización por una declaración responsable⁴⁶.

4.2.2. Utilización, ocupación y cambio de uso

Destacadamente podrían –y hasta deberían– suprimirse las licencias urbanísticas de utilización, ocupación y cambio de uso. Ello en el bien entendido de que tal supresión no afectará a la permanencia de ciertos controles ambientales o de los establecidos en la legislación sectorial como la de espectáculos y actividad recreativas. Con esa salvedad, bien puede transitarse el camino que abren los arts. 11.5 y 28.1.b) LS/15 y que ya han recorrido varias Comunidades Autónomas. En concreto, se trataría de exigir sólo declaración o comunicación para la primera y sucesivas ocupaciones o utilizaciones o cambios de uso de edificaciones de nueva planta o ya existentes, casas prefabricadas e instalaciones y sea cual sea su destino (residencial, mercantil, industrial, profesional, de servicios, etc.). Es la solución más ajustada al principio de proporcionalidad pues lo que con este género de licencias se viene controlando puede ser perfectamente vigilado con declaraciones o comunicaciones unidas, desde luego, a la inspección. Por otra parte, aquí no se plantean los problemas que se generan para demoler lo construido pues es menos dramático y más fácil hacer cesar un uso⁴⁷.

4.2.3. Otros supuestos

Junto con la reevaluación y posible supresión de licencias de obras, ocupación, utilización y cambio de uso en los términos vistos, acaso podrían también replantearse algunos otros supuestos sometidos actualmente a licencias, como por ejemplo cerramientos, trabajos previos a la construcción, pavimentación de los caminos ya existentes… Por el contrario, no parece posible suprimir la llamada declaración municipal de innecesariedad de la licencia de parcelación que, en el fondo, aunque sea chocante, ha acabado configurada como una autorización camuflada⁴⁸.

4.3. El complementario reverso de la propuesta: todas las licencias subsistentes deben tener silencio negativo

Con esta poda de las licencias urbanísticas y su reemplazo por comunicaciones o declaraciones responsables, podría establecerse para todas las que subsistieran el silencio negativo. Así, el conjunto resultaría fácil de plasmar, sencillo de comprender y armonioso.

Aunque inicialmente se consagró la obtención de licencias urbanísticas por silencio positivo sin matizaciones⁴⁹, desde la reforma de 1975 se moderó al afirmar que no se entenderán adquiridas por silencio licencias en contra de la legislación o del planeamiento urbanístico⁵⁰. Es el silencio positivo secundum legem. En la actualidad, sin embargo, la legislación estatal impone para una serie de licencias urbanísticas el silencio negativo (art. 11.4 LS/15, parcialmente anulado), pero acepta para los demás que las leyes autonómicas mantengan el positivo secundum legem (art. 11.3 in fine)⁵¹. Las legislaciones autonómicas se han acomodado a esta novedad de diversas maneras⁵². Según creo, lo mejor que pueden hacer las leyes autonómicas es establecer el silencio negativo sin excepciones para todas las licencias urbanísticas que pervivan una vez que se liberen ciertas actuaciones de la necesidad de obtenerlas y se sustituyan por declaración responsable. Además de que ello encaja en los cánones del art. 24.1 LPAC, muchas razones justifican esa elección, sobre todo dos. Primera, porque el silencio positivo secundum legem es, cabe decir, el compendio de todos los males sin mezcla de bien alguno: o se opta por el silencio positivo sin matizaciones (lo que quizá sería imprudente) o por el silencio negativo; pero el silencio positivo secundum legem ni es bueno para el administrado ni para la Administración ni para los intereses generales⁵³. Segunda, porque, una vez que según la legislación estatal una serie de licencias tienen necesariamente silencio negativo, lo más sencillo es que todas tengan ese mismo silencio: cualquier otra cosa es fuente de embrollos. Así pues, silencio negativo para todas las licencias urbanísticas; ello combinado con una supresión de tales licencias y su sustitución por comunicación o declaración para ciertas actuaciones, supuesto en el que, en realidad, no hay ningún género de silencio, ni negativo ni positivo.

4.4. Actuaciones exoneradas de toda carga formal previa

En general, las actuaciones eximidas de licencia urbanística deben quedar sujetas a comunicación o declaración. Pero quizá convengan ciertas matizaciones o excepciones, esto es, actuaciones eximidas también de comunicación o declaración. Lo ha aceptado alguna Comunidad Autónoma⁵⁴ y es adecuado al principio de proporcionalidad ante actuaciones cuya potencialidad de vulneración urbanística es nula o ínfima⁵⁵. Cabría así explicitar, por ejemplo, que ciertos usos del suelo rural conforme a su destino natural no necesitan licencia ni declaración ni comunicación; o que pintar los interiores o los exteriores en la misma forma en que ya lo están tampoco queda sujeto a ninguna carga formal porque lo cierto es que algunos Ayuntamientos parten de que hasta eso requiere licencia. Naturalmente que esta exoneración dejaría incólume la necesidad de los títulos necesarios para ocupar la vía pública con andamios o contenedores, títulos que nada tienen que ver con el urbanismo ni con las licencias urbanísticas⁵⁶.

4.5. ¿Licencias voluntarias?

Una de las críticas que se alzan frente a la sustitución de autorizaciones por comunicaciones o declaraciones es la inseguridad en que sumen al particular⁵⁷. Frente a ello es conveniente que la ley no sólo prevea posibilidades de consulta al Ayuntamiento sino que, además, le dé algún valor a lo que el Ayuntamiento le informe. Como mínimo debe preverse que si el particular ha actuado de conformidad con lo que el Ayuntamiento respondió a su consulta no podrá ser sancionado.

Pero lo que ahora interesa reseñar aquí es que algunas leyes urbanísticas han ido más lejos: han establecido que el particular, pese a no necesitarla, puede pedir y obtener la licencia correspondiente⁵⁸. Es una solución con sus pros pero también sus contras. De acogerse, como mínimo deben establecerse algunas prevenciones que orienten en la dirección de considerar que quien solicita estas licencias voluntarias queda sometido a todo el régimen de las licencias: prohibición de realizar la actuación hasta que se consiga la licencia, silencio negativo, etc. Sin ello la situación de este sui generis peticionario de licencia será fuente de triquiñuelas y problemas.

5. ¿SUSTITUCIÓN POR COMUNICACIÓN O POR DECLARACIÓN RESPONSABLE?

5.1. Opción por la declaración responsable

Vimos que algunas legislaciones autonómicas han optado por sustituir licencias urbanísticas por comunicaciones; otras por declaraciones responsables; y que incluso alguna Comunidad utiliza las dos figuras según las actuaciones de que se trate ¿Cuál es la opción preferible? La verdad es que las diferencias entre comunicaciones y declaraciones responsables son pequeñas, de escasa trascendencia y hasta discutibles⁵⁹. Todo lo esencial es común. Las diferencias son secundarias y sólo están, si acaso, en lo que hay que manifestar en una y otra.

Se supone que la comunicación es la nuda manifestación del particular ante la Administración de su propósito de emprender y realizar una determinada actuación. Y, frente a ello, según se desprende de los arts. 3.9 de la Ley Paraguas y 69.1 LPAC, la declaración responsable comprende, además de lo anterior: a) la manifestación de que se cumplen los requisitos establecidos en la normativa aplicable; b) que se «dispone de la documentación que así lo acredita»; c) que el declarante se compromete a seguir cumpliendo la legalidad mientras ejerza la actividad; y d) que asimismo se compromete a entregar a la Administración aquella documentación si se la requiere. Pero son diferencias puramente formales y casi insustanciales pues ni esas manifestaciones expresas son la fuente de los deberes que reconocen ni estos son ajenos a quien sólo realice una comunicación⁶⁰. Para colmo, hasta esas diferencias mínimas entre declaraciones responsables y comunicaciones se han difuminado en muchas normas estatales y autonómicas⁶¹, de modo que la distinción entre declaraciones responsables y comunicaciones, además de no ser esencial, resulta borrosa y el mismo legislador bordea con titubeos la frontera entre una y otra.

Con estos datos se comprende que no es muy importante, al suprimir licencias urbanísticas, optar por comunicaciones o por declaraciones responsables. Pero como pese a todo el legislador ha distinguido entre unas y otras, la legislación urbanística debe elegir. Y puestos en ese trance más adecuada parece la declaración responsable por varias razones. Al menos por dos: porque se ajusta mejor al contenido que impone la Ley 12/2012; y porque la declaración responsable es una carga ligeramente más gravosa que la comunicación (como plasman los apartados 2 y 3 del art. 17 LGUM) que formaliza algo más solemnemente la autoevaluación y los compromisos del particular y eso resulta adecuado para este ámbito urbanístico. En cualquier caso, lo que sí debe descartarse, por ser una complicación superflua, es la solución de alguna Comunidad Autónoma (Aragón y Murcia) de prever una u otra figura según las actuaciones de las que se trate.

5.2. Contenido

Elegida la declaración responsable, hay que acomodar fielmente su contenido al que establece el art. 69 LPAC con solo ínfimas adaptaciones a las características de la actuación declarada. Por tanto, lo que en las declaraciones responsables urbanísticas deberá aparecer, junto con la identidad y firma de quien la hace así como fecha y órgano al que se dirige, es lo siguiente: a) identificación plena de la actividad (obras, ocupación, cambio de uso… con precisión de sus características concretas) y de su ubicación, así como del momento a partir del cual se realizará; b) manifestación de que, tras la evaluación pertinente, consta al declarante que se cumplen las determinaciones de la normativa correspondiente y compromiso de que se cumplirá a lo largo de la actuación declarada⁶²; y c) expresión de que se dispone de la documentación necesaria que lo acredita y de que se entregará a la Administración cuando se la requiera. Bueno será que la ley establezca que no cabrá exigir más datos que los señalados por ella misma o, si acaso, por reglamento autonómico de desarrollo. Así, además de garantizar un mejor cumplimiento del derecho a no dar «datos (…) no exigidos por las normas» [art. 53.1.d) LPAC], evitaría que cada municipio pueda recargar a su antojo las declaraciones responsables lo que agravaría la situación del administrado⁶³ y crearía una diversidad contraria a la seguridad y a la posibilidad de utilizar formularios generales⁶⁴.

Sobre todo debe quedar claro que no se puede aprovechar el sometimiento a declaración responsable para imponer que se manifieste el cumplimiento de requisitos que no están en las normas realmente obligatorias (por ejemplo, normas técnicas no declaradas obligatorias) o para exigir tener documentos que no son los requeridos por las normas. Menos todavía cuando ello comporte gastos adicionales. Por ejemplo, no cabe imponer por esta vía contar con certificados de organismos o entidades colaboradoras de control. Esto sólo existirá si una ley o reglamento habilitado para ello por una ley lo consagra. Esto es importante en sí y también para poner de manifiesto que la declaración responsable sólo se diferencia de la comunicación en aquello que debe contener, no en que la declaración se pueda convertir en fuente de deberes adicionales.

En lo dicho sobrevuela la cuestión de la legalidad cuyo cumplimiento hay que manifestar en estas declaraciones lo que no sólo afecta a su contenido sino a otros extremos, como los documentos adjuntos o el objeto del posterior control municipal. Esta cuestión exige un detenimiento que no puede realizarse aquí y que dejamos para otra ocasión. Ahora digamos sólo que la solución debe ser igual a la que corresponde respecto al control propio de las licencias urbanísticas y que éste debe circunscribirse al cumplimiento de la legalidad urbanística y si acaso a algún otro sector del ordenamiento si así lo ha establecido expresa e inequívocamente una norma con rango de ley.

5.3. Documentación adjunta

No es inusual que la legislación urbanística autonómica obligue a acompañar la comunicación o la declaración de variados documentos⁶⁵. Por el contrario, el TR de Urbanismo de Aragón no exige ninguna documentación complementaria⁶⁶. En principio, esta última solución es la correcta.

La idea que claramente subyace en el art. 3.9 de la Ley Paraguas y en el art. 69 LPAC es que la declaración responsable no necesita de ningún documento adjunto: si precisamente se impone manifestar bajo la propia responsabilidad que se cuenta con tales o cuales documentos y un compromiso de presentarlos si los requiere la Administración es porque se parte que no se presentan motu proprio con la declaración⁶⁷. Pero, siendo ése el punto de partida y la regla general, puede tener excepciones. Ahora bien, la posibilidad de exigir que a las declaraciones responsables se adjunten simultáneamente documentos es limitada y debe interpretarse restrictivamente. Primero porque, como acabamos de recordar, la legislación general que conceptúa esa figura parte con claridad de la idea contraria. Segundo por el principio de simplificación administrativa. Y tercero porque en la mayoría de los casos sería contrario al art. 53.1.d) LPAC que reconoce el derecho a «no presentar (…) documentos no exigidos por las normas aplicables (…), que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas». Lo que deberá hacer el Ayuntamiento es proceder conforme a lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del art. 28 LPAC. Incluso aunque no se trate de documentos ya obrantes en las Administraciones, las normas, a su vez, no pueden imponer esa carga documental a su capricho pues, al contrario, están obligadas a «evitar cargas administrativas innecesarias» (art. 129.6 LPAC). Así pues, sólo debe cargarse al declarante con la presentación de documentos adjuntos cuando se considere indispensable. Y eso debe decidirlo la misma ley (si acaso, un reglamento autonómico al que se remita la ley); no los propios Ayuntamientos ni en ordenanzas ni en planes, lo que llevaría a una diversidad inoportuna y a un riego de complicar excesivamente esta carga formal⁶⁸. Además, si es que se exigen documentos, deben bastar como regla general las copias (art. 28.3, 4 y 5 LPAC). Partiendo de la propuesta que antes hemos realizado sobre el ámbito de las declaraciones responsables urbanísticas podría ser una buena solución no exigir ninguna documentación complementaria o, al menos, reducirla al mínimo; acaso, por ejemplo, exigir que a la declaración responsable de primera ocupación se adjunte certificado del técnico competente sobre la conformidad de lo realizado con el proyecto autorizado por la licencia de obras⁶⁹. Cuestión relevante es si hay que acompañar documentos que acrediten la obtención de autorizaciones exigidas por otra legislación. Muchas razones de fondo abonan una respuesta negativa, como explicaremos en otro lugar70. Aquí baste apuntar que eso sería difícil de conciliar con el recién recordado art. 53.1.d) LPAC.

5.4. En especial, manifestaciones y documentos sobre cumplimiento de deberes tributarios

El declarante o comunicante está obligado a satisfacer las tasas por la realización de las actividades de control en los supuestos, cuantía y momento en que, de acuerdo con el art. 20.4.h) e i) del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (TRHL), establezcan las correspondientes ordenanzas fiscales. E igualmente, si la actividad declarada o comunicada está sometida al impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (ICIO), deberá satisfacerlo en la cuantía y momento en que, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 100 a 103 del mismo Texto Refundido, establezca la respectiva ordenanza fiscal⁷¹. Pero lo que aquí nos interesa no son estos deberes tributarios sino en qué medida afectan al contenido y a la eficacia de las comunicaciones y declaraciones responsables. Ni la legislación estatal ni la autonómica conducen a una solución única y terminante⁷².

En realidad, hay que partir de lo que cada Ayuntamiento haya establecido en sus ordenanzas fiscales sobre las formas de gestión de estos tributos: si el pago (incluso el de alguna liquidación provisional) estuviera previsto como posterior a la presentación misma de la declaración o comunicación resultaría evidente que no podría ser objeto de ésta ninguna manifestación sobre su pago. Sólo si está prevista alguna autoliquidación y pago previo es concebible que se imponga que en las declaraciones haya referencias a ello⁷³. Pero incluso cuando los Ayuntamientos hayan instaurado alguna obligación tributaria previa a la presentación de estos documentos su incumplimiento no afecta a la eficacia de la comunicación o declaración⁷⁴. Como reiteradamente dicen las leyes, la presentación de declaración o comunicación permite ya acometer la actividad, aunque no se hayan pagado las tasas y, con más razón, aunque no se haya pagado el ICIO (cuyo hecho imponible es independiente de la presentación de estos documentos) o no se hayan cumplido ciertas obligaciones formales relativas a tales tributos. Quien presente una declaración o comunicación habrá superado esa carga formal al margen de las consecuencias tributarias que ello entrañe y de que ya las haya cumplido o las cumpla después tempestivamente o las cumpla con retraso o no lo haga nunca. No afectando ni pudiendo afectar a la eficacia de las declaraciones responsables el cumplimiento de las obligaciones tributarias, parece buena solución que tampoco esto haya de ser objeto de las manifestaciones obligatorias del declarante. Lo contrario, introduciendo de soslayo estos aspectos tributarios en actos que tiene otro fin, desvirtúa su función primigenia, convierte indebidamente a estos documentos en un instrumentos para facilitar la recaudación municipal y lo complica todo. A la postre hasta es más conveniente para los intereses fiscales que los sujetos realicen cuantas declaraciones sean pertinentes sin coste económico y sin el freno que comporta y que, después, se reclamen los tributos por las vías correspondientes.

6. MOMENTO EN QUE DEBEN PRESENTARSE LAS DECLARACIONES RESPONSABLES

Las comunicaciones y las declaraciones admiten tres posibilidades en cuanto a su momento⁷⁵.

Cabe que baste su presentación para realizar o comenzar a realizar desde ese mismo momento la actividad. Es lo que establece el art. 69.3.1.º LPAC: «Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad desde el día de su presentación...».

En segundo lugar cabe que la comunicación sea posterior al comienzo de la actividad. Lo admite el art. 69.3.2.º LPAC: “… la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente”. Por eso, ya no se habla en la LPAC, como se hacía antes, de «comunicación previa»⁷⁶. Hay algunos casos en los que se ha establecido esta comunicación posterior⁷⁷. Pero es difícil que la comunicación o declaración posterior cumpla adecuadamente una finalidad de control y, en cualquier caso, esa modalidad resulta inapropiada para las actuaciones urbanísticas⁷⁸.

Y es posible en tercer lugar que la comunicación o declaración responsable haya de ser presentada con una cierta antelación al inicio de la actividad. A esta última modalidad no se refiere el art. 69 LPAC. Pero sigue siendo posible y lógica⁷⁹. En esa dirección apunta el art. 28.1.b) LS/15 cuando, para las escrituras de obra nueva, exige como alternativa a las licencias que se acredite que se ha realizado la comunicación o declaración y que «ha transcurrido el plazo establecido para que pueda iniciarse la correspondiente actividad». Así, durante el plazo de preaviso la Administración tendrá tiempo de tomar medidas, incluso prohibitivas, antes de que se comience la actividad evitando expeditivamente y de raíz, por tanto, toda actuación ilegal⁸⁰.

En el modesto ámbito en el que las declaraciones responsables urbanística son procedentes conforme a la Ley estatal 12/2012 no se ha establecido ese preaviso: las actividades declaradas se pueden realizar en el mismo día de su presentación. Por el contrario, como vimos antes, en la legislación urbanística de algunas Comunidades Autónomas (Baleares, Canarias, Cataluña, Extremadura y Galicia) sí se ha establecido su antelación con plazos de entre un día y un mes.

Aunque lo permite el inciso recién transcrito del art. 28.1.b) LS/15, no es oportuno seguir este modelo del preaviso que lo complica todo. Por una parte, porque como la Ley 12/2012 permite realizar la actividad el mismo día de la presentación, para respetarla habría que distinguir entre las actuaciones que están en el ámbito de esa Ley (para las que no habría antelación) y las restantes. Por otra parte, supondría que acreditar la simple presentación de la comunicación o declaración responsable no sería suficiente para realizar escrituras públicas de obra nueva ni para su acceso al Registro de la Propiedad sino que sería necesario algún otro documento complementario con la complicación a ello inherente⁸¹. E iguales engorros surgirían para contratar los suministros de electricidad, agua, gas o telecomunicaciones⁸².

Pero si pese a todo eso se opta por imponer cierta antelación, al menos debe quedar meridianamente claro que la potestad municipal de reaccionar frente a las ilegalidades de la declaración o comunicación no queda constreñida a esos plazos de preaviso tan fugaces⁸³. En cualquier caso, lo que sí es seguro es que la decisión de establecer plazos de preaviso debe tomarla el mismo legislador y no permitir que sean los Ayuntamientos, a través de planes u ordenanzas, los que impongan la presentación de las declaraciones con antelación.

Ya se opte por admitir las declaraciones el mismo día de comienzo de la actividad o por imponer una cierta antelación, la declaración podrá voluntariamente presentarse antes de ese momento. Pero ello puede tener límites. Y seguramente es oportuno que los tenga y que la ley los establezca. Igual que las licencias urbanísticas caducan si no se emprende la actividad autorizada en cierto tiempo, es razonable que las declaraciones responsables, al menos las relativas a obras, tengan también un plazo de eficacia y que caduquen si la actividad no se acomete y termina en cierto tiempo, como permite el último párrafo del art. 7.1 de la Ley Paraguas⁸⁴.

La determinación del momento de presentación de las declaraciones responsables urbanísticas se relaciona también con la cuestión de si tienen que ser posteriores a la obtención de autorizaciones o a la realización de comunicaciones o declaraciones impuestas por otra legislación sectorial. Aunque esto requiere un tratamiento específico que abordaremos en otra ocasión⁸⁵, digamos aquí al menos que la solución preferible y la que conviene establecer como regla general es la de no imponer un concreto orden entre los diversos controles administrativos y, en consecuencia, permitir que la comunicación o declaración responsable urbanística se presente antes, después o simultáneamente a la presentación de otras comunicaciones o declaraciones o a la obtención –y hasta la solicitud– de eventuales autorizaciones concurrentes.

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