Este primer bloque se articula especialmente sobre la base de tres premisas. En primer lugar, reiterar la voluntariedad en la génesis de estas entidades de carácter no territorial como expresión de un derecho asociativo de los Municipios y de las EELLMM. En segundo lugar, la naturaleza jurídica de las Mancomunidades y la singularidad que distingue las calificadas como Integrales del resto de Mancomunidades. En tercer lugar, las potestades y prerrogativas con que cuentan para el cumplimiento de sus fines. En síntesis, se trata de un pequeño texto refundido de las disposiciones básicas del régimen local para las Mancomunidades, pero destacando la necesidad de estatutos propios como marco necesario de concreción.

De manera pormenorizada este capítulo estipula el procedimiento para la creación y constitución de una Mancomunidad en Extremadura. Así, enumerando de forma sumaria, se inicia con un acuerdo expresivo de la voluntad inicial de mancomunarse por cada uno de los Municipios o EELLMM interesadas (mayoría simple del Pleno y, en su caso, de la Junta Vecinal). Seguidamente se constituye una comisión promotora con los Alcaldes y Alcaldes pedáneos, que llevará a cabo los trabajos de redacción del proyecto de estatutos y el impulso de los trámites. Concluidos los trabajos de la Comisión, se constituirá una Asamblea (un representante por cada entidad local moderados por una Mesa de edad) para la aprobación provisional de los estatutos. Tras la Asamblea y en el plazo máximo de tres meses, las entidades locales interesadas deberán aprobar la creación de la nueva Mancomunidad, su incorporación a ella y la ratificación de los estatutos propuestos por la Asamblea (mayoría absoluta del número legal del Pleno y, en su caso, de la Junta Vecinal). Después del acuerdo de todas las entidades, la aprobación provisional de los estatutos se someterá a información pública por un mes desde su publicación en el Diario Oficial de Extremadura; asimismo se remitirá a las Diputaciones Provinciales interesadas y a la Consejería del ramo para su informe (con silencio positivo). Finalizado el trámite y, en su caso, resueltas las posibles alegaciones con informe de la Comisión y aprobación definitiva por la Asamblea y los órganos de gobierno de las entidades interesadas, se publicará de nuevo en el DOE y se inscribirá en los Registros de Entidades Locales, estatal y autonómico. Tras la aprobación definitiva, se convocará una Asamblea constitutiva de la Mancomunidad en el plazo de treinta días naturales, donde se procederá a la elección del Presidente, Vicepresidente o Vicepresidentes de la Mancomunidad y a la designación del resto de los miembros de la Junta de Gobierno.

Este apartado recoge el procedimiento para obtener o perder la calificación de «Integral». Se trata de un reconocimiento para las Mancomunidades, de nueva creación o ya constituidas, que otorgará la Consejería competente siempre y cuando se acredite el cumplimiento de un conjunto de requisitos que podemos clasificarlos en dos grupos en función de su grado de concreción:

a) Requisitos determinados reglamentariamente.

• • El sumatorio de los padrones de las entidades integrantes debe alcanzar la cifra de población estipulada reglamentariamente. Actualmente, el número está fijada en 6.000 habitantes, de conformidad con el art. 1.3.a) del Decreto 37/2018, de 3 de abril, por el que se regulan las bases para la distribución del Fondo de Cooperación para las Mancomunidades Integrales de Municipios de Extremadura.

• • Número mínimo de miembros que no formen parte de otra Mancomunidad Integral. Conlleva una cláusula de exclusividad, no obstante se permite que una entidad local cambie de Mancomunidad Integral siempre y cuando se separe previamente de la anterior. Al igual que el criterio del padrón, el citado Decreto 37/2018 establece un mínimo de seis entidades locales.

b) Requisitos indeterminados.

• • Contar con plantilla de personal propio con dedicación plena. Cabe apuntar que no se prevé número mínimo por lo que con un empleado se podría cubrir el requisito.

• • Ámbito geográfico continuo para los términos de todas las entidades integrantes. Existe excepciones a esta norma para el caso de las EELLMM cuyo Municipio matriz no forme parte de la Mancomunidad; para aquellos Municipios cuyo término esté dentro de otro término (entendemos que rodeado); y cuando «tengan una delimitación geográfica particular». Observamos que las excepciones son tantas que el cumplimiento de este requisito se modula de forma flexible.

• • Identidad cultural, geográfica, económica o histórica común y homogénea. No se aporta mayor concreción al respecto y, en síntesis, cabria cualquier motivación.

• • Prestar servicios de, al menos, tres áreas competenciales²² para la mitad de las entidades integrantes o un número inferior siempre que aglutinen a la mitad de la población de la Mancomunidad.

Si observamos el conjunto de requisitos exigidos para obtener tal calificación, observamos una preeminencia de condiciones indeterminadas que restan objetividad al proceso y dejan un amplio margen de discrecionalidad a la Administración autonómica. Este dato no es baladí si tenemos en cuenta la mejor posición que reciben aquellas Mancomunidades diferenciadas como «Integrales» y, viceversa, la pérdida de la condición como correctivo para los supuestos de incumplimiento grave de las obligaciones asumidas. Haciendo una lectura en conjunto –LMELME más la reglamentación previa y posterior– la consecuencia inmediata anexa a la obtención de la calificación es el acceso a un grupo de recursos financieros exclusivos que, por descalificación, perderán la posibilidad de conseguir.

El gobierno y la administración de las Mancomunidades requiere la aprobación de unos estatutos y de sus reglamentos orgánicos, pero el margen de autonomía es estrecho si atendemos a los contenidos mínimos que, en todo caso, deben recoger y que, en este capítulo se desarrollan de manera profusa. No existe ninguna previsión particular para las MM. Integrales.

En lo que se refiere a los órganos de gobierno se opta por la estructura típica de las entidades asociativas. Sobre esta base, los órganos mínimos necesarios se dividen en colegiados y unipersonales. Los primeros son la Asamblea, la Junta de Gobierno y la Comisión Especial de Cuentas²³; y los segundos la Presidencia y la Vicepresidencia. Como órganos complementarios se prevé la posibilidad de crear comisiones informativas.

Por lo que se refiere a los miembros, podemos destacar dos particularidades. Por un lado, para formar parte de cualquier órgano se requiere la condición de concejal o de representante en la Junta Vecinal. Por otro, la pérdida de tal condición es causa de cese como miembro del órgano aunque permanecerán en funciones para cuestiones de administración ordinaria de la Mancomunidad hasta tanto el Municipio o entidad local menor nombren a su nuevo representante.

En síntesis, el régimen jurídico aplicable al personal al servicio de la Mancomunidad es el propio de las entidades locales que la integran sin perjuicio de las concreciones que se recojan en los estatutos y la reglamentación interna. En lo que se refiere a las funciones públicas necesarias son las propias de los habilitados nacionales, pero se contempla excepciones a dicha necesidad; por una parte, la posibilidad de agruparse con otras entidades para el mantenimiento en común del puesto –previo acuerdo expreso– y, por otra, la exención de tal obligación cuando el volumen de servicios o recursos no sea suficiente para mantener dichos puestos –mediante reconocimiento de la Comunidad Autónoma–.

Finalmente, recordemos que para el caso de las MM. Integrales, el art. 19.2.b) LMELME establece como requisito poseer plantilla de personal propio con dedicación plena.

La hacienda de estas entidades se constituye con los recursos financieros y tributarios (excluidos los impuestos) que les reconoce la Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Sobre esta base, la norma autonómica enumera las potestades y tributos que, en su caso, podrán exigir previa la correspondiente ordenanza fiscal, así como el régimen presupuestario y la posibilidad de concertar operaciones de crédito.

Cabe destacar la regulación que se prevé para las aportaciones económicas comprometidas por los miembros y, concretamente, las herramientas articuladas para el caso de su impago (art. 50). Por una parte, la Mancomunidad ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la hacienda del Estado, y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes. Por otra parte, las aportaciones vencidas, líquidas y exigibles podrán ser objeto de retención, una vez transcurrido el plazo de pago previsto en los estatutos y previo requerimiento al miembro afectado, respecto de las que tengan pendientes de percibir de la Comunidad Autónoma de Extremadura o de las Diputaciones Provinciales.

Las especificidades para las MM. Integrales en materia económica se prevén para los apoyos económicos que pueden recibir desde otras Administraciones. Al respecto, la norma autonómica expresa la posibilidad en el desarrollo reglamentario de priorizarlas en el beneficio de recursos económicos adscritos a determinados fondos que, además, podrán ser condicionados. Más concretamente, en párrafo específico, se recoge la institución del Fondo Regional de Cooperación para Mancomunidades Integrales con cuantía anual a través de la Ley de Presupuestos de Extremadura; Fondo que, tal como se indicó en los antecedentes, ya estaba creado y regulado reglamentariamente.

La ley autonómica prevé la posibilidad de que otros Municipios o EELLMM puedan incorporarse al ente asociativo con posterioridad a su creación. En tal sentido, concreta el procedimiento y el contenido del acuerdo necesario para la adhesión del nuevo miembro. No obstante, como requisito específico, se exige con carácter previo a la incorporación la liquidación y el cumplimiento total de los compromisos con otras Mancomunidades a la que ya estuvieran asociados salvo que hubieran obtenido autorización expresa de sus máximos órganos de gobierno.

En materia de disociación se contempla tanto la posibilidad voluntaria como la obligatoria, requiriendo ambas acciones acuerdo previo por mayoría absoluta de la entidad promotora de la separación y el cumplimiento de los compromisos económicos. Dicho lo anterior, procede detenerse en la causa establecida para la separación obligatoria, a saber, haber «incumplido grave y reiteradamente las obligaciones establecidas en la normativa vigente o en los estatutos para con ella». Estamos ante una motivación de carácter punitivo que, sin embargo, se articula a través de conceptos jurídicos indeterminados que, a lo sumo, podrán ser concretados por vía de estatutos. A nuestro entender, la aparente gravedad de la causa legal que motivaría la separación queda atemperada por la indefinición en la redacción y, salvo que los estatutos detallen los supuestos de incumplimiento grave y de reiteración, aboca al uso residual de esta posibilidad en la práctica.

Sobre las bases del régimen local, la norma autonómica opta por los convenios de cooperación como instrumentos para las relaciones interadministrativas de las Mancomunidades, ya sean con otras Entidades locales ya sean con el resto de administraciones. Ahora bien, se restringe esta posibilidad para las MM. Integrales ya que no podrán acudir a este tipo de acuerdos cuando tengan por objeto la prestación de la mayoría de los servicios que haya asumido, o cuando afecten a su respectiva autonomía.

Fiel reflejo en la ley de la estrategia que persigue el legislador autonómico son las peculiaridades que se establecen para las MM. Integrales en su relación con la administración autonómica. Por una parte, se estipula un canal de comunicación bidireccional ya que tanto la Administración autonómica como las Mancomunidades tienen que facilitarse información, constituyendo un deber la remisión de extracto comprensivo de los actos y acuerdos adoptados por los órganos de las entidades asociativas. Por otra parte se regula la coordinación del ejercicio de las competencias de las MM. Integrales mediante planes sectoriales donde la Junta de Extremadura fijará los objetivos y prioridades de la acción pública.

En línea con lo anterior y de manera expresa, se recoge una sección dedicada a medias para el fomento y apoyo de las MM. Integrales. Concretamente se prevén acciones de especial asesoramiento; la posibilidad de concesión de ayudas autonómicas para las inversiones necesarias para el proceso de constitución y para gastos de funcionamiento; calificación como «prioritarias» las obras y servicios propuestos por las MM Integrales en los plantes de inversión provinciales y autonómicos; incluso la delegación de la ejecución de obras y servicios –acompañadas de la financiación necesaria–.

En estos capítulos se articulan las previsiones para los supuestos de modificación y disolución, con un procedimiento similar al dispuesto para la creación. No se recoge ninguna especificidad para las MM. Integrales.

Independientemente de las fallas apuntadas en materia de técnica legislativa, el Legislador autonómico plasma su estrategia de reorganización territorial priorizando el asociacionismo como medio indirecto para solventar las disfunciones del inframunicipalismo (Estrategia del Sur). Ahora bien, aunque las referencias a la voluntariedad y a la autonomía de las entidades locales son una constante y tienen su expresión en las referencias a los estatutos y reglamentos orgánicos, este mantra queda teledirigido si observamos el profuso desarrollo de muchos aspectos en la ley, lo que deja en la práctica un margen de autonomía muy estrecho. Más todavía si atendemos a la regulación de las MM. Integrales, tipología que se potencia sobremanera si tenemos en cuenta los beneficios financieros que conllevan tal calificación.

Tras un cómodo periodo donde la LMELME se consideró el refrendo perfecto a toda una estrategia político-territorial abonada ideológicamente durante años y regada financieramente de manera preferente por los gobiernos extremeños, irrumpieron los efectos de la crisis financiera iniciada en 2008. La recesión económica expuso las debilidades del sobreendeudamiento de las administraciones públicas y, particularmente, de la administración local. Lo anterior llevó al escrutinio general de las estructuras administrativas –competencias y financiación– y a la consecuente puesta en marcha de diferentes programas de reforma y ajustes presupuestarios en la Administración a todos los niveles.

Las exigencias de la Unión Europea, a raíz de la coyuntura económica negativa, forzaron al Gobierno central a promulgar reformas legislativas encaminadas a conseguir la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera²⁵. Concretamente en el ámbito local se aprobaron modificaciones en la legislación básica de régimen local mediante la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL). En dicha norma estatal se expone motivadamente la necesidad de examinar el conjunto de entidades instrumentales que configuraban el sector público local, así como la reordenación de sus órganos de gobierno y estructuras. En este sentido, destaca como objetivo esencial reducir la dimensión del sector público local, lo que implicaba la necesidad de controlar la actividad y racionalizar su organización de, entre otras, las Mancomunidades hacia la sostenibilidad (Boix, 2014: 103). Finalmente, con el propósito de mejorar la eficiencia y reducir el gasto público, se establece un plazo de seis meses para el saneamiento de las entidades deficitarias so pena de disolución (Zamora, 2013: 146). En igual sentido se manifestó el Consejo de Estado, que recuerda la condición no necesaria o contingente de estas Entidades locales (2013: 43), y también el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2014: 9).

Así las cosas, la reforma de 2013 afectó directamente a las Mancomunidades a través de la disposición transitoria undécima LRSAL, restringiendo su empleabilidad y limitando su campo de acción para, entre otros objetivos, evitar situaciones de concurrencia competencial entre las distintas Administraciones Públicas, duplicidad en la prestación de servicios, o que dichos servicios fueran prestados sin tener habilitación o sin contar con recursos adecuados para ello. De manera taxativa la LRSAL orienta las competencias de estas entidades exclusivamente a la realización de obras y a la prestación de los servicios públicos que sean necesarios para que los Municipios puedan ejercer las competencias que éstos tienen reconocidas en los arts. 25 y 26 LRBRL –una vez modificados y limitados por virtud de la misma LRSAL–.

En virtud de las limitaciones competenciales acuñadas por el Legislador estatal, el Legislador extremeño tuvo que aprobar la reforma urgente de la LMELME por vía de Decreto-ley a fin de evitar la desaparición de algunas MM. Integrales que pudieran incurrir en las circunstancias de disolución estipuladas en la citada disposición transitoria undécima. En la exposición de motivos del Decreto-ley 3/2014 el legislador autonómico –de manera velada– expresa su disconformidad con las medidas estatales; al respecto, la restricción del marco competencial a las Mancomunidades y su necesaria revisión estatutaria so pena de disolución, pone en riesgo la articulación del territorio regional a través de MM. Integrales porque:

«tras la entrada en vigor de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, los requisitos para obtener la calificación de Integral reflejados en la legislación extremeña pudieran entrar en contraposición con el régimen competencial que para las Mancomunidades de Municipios se recogen en la nueva regulación estatal, mucho más limitado que el anterior, y, en consecuencia, verse afectadas en su calificación aplicando las actuales exigencias de nuestra Ley. Y es que la determinación del número mínimo de cinco áreas, para cuya modificación no está habilitado el Consejo de Gobierno, compromete la calificación de Integral obtenida por muchas Mancomunidades y su derecho a la percepción de los créditos correspondientes al Fondo de Cooperación».

Como respuesta ante este cambio en el régimen jurídico de las Mancomunidades, y a fin de salvaguardar la estrategia regional para el territorio, el Legislador autonómica afina el objeto de estas entidades, por una parte, suprimiendo la clausula competencial genérica recogida en el art. 19.2.a) LMELME y, por otra, rebajando las exigencias recogidas en el art. 19 LMELME para ser calificadas como «Integrales». Concretamente, las Mancomunidades podrán mantener/obtener la calificación siempre que presten servicios en al menos tres áreas competenciales y que dichos servicios cubran a la mitad de sus miembros o a un número inferior que represente al menos a la mitad de la población. En definitiva, se reduce el número de áreas competenciales pasando de cinco a tres, y se introduce el criterio poblacional para flexibilizar el requisito del número mínimo de entidades perceptoras de los servicios.

Las citadas reformas impulsadas por el Gobierno de la Nación a cuenta de la crisis de 2008 –con marcado carácter restrictivo frente a planteamientos expansivos de la autonomía local– tuvieron su contrapunto en los numerosos recursos y conflictos promovidos contra la LRSAL (una de ellas desde la propia Asamblea de Extremadura y otras por un gran número de Municipios extremeños), prolongando una situación de incertidumbre a la espera de que el Tribunal Constitucional se pronunciase. La respuesta del Tribunal Constitucional fue la estimación parcial pero declarando válidas la mayoría de las reformas impugnadas y, especialmente, dejando intactos los preceptos dedicados a la reforma competencial²⁶; en su virtud, unos interpretaron que el marco local quedaba disfuncional y, por contra, otros entendieron que las bases locales reformas eran conforme a derecho.

El Legislador extremeño se posicionó manifestando que el panorama era «confuso» y alegando razones de incomprensión hacia el modelo local redefinido por el Legislador estatal. Sobre esta base argumental se aprueba una ley regional en pro de la autonomía municipal so pretexto de los vacíos de inconstitucionalidad ocasionados en la LRBRL tras los pronunciamientos del TC a cuenta de la LRSAL. En otras palabras, la Ley extremeña se aprueba como respuesta política para aquietar una supuesta contracción del margen competencial de los Municipios; ahora bien, sigue renunciando en sus planteamientos a construir un texto normativo local extremeño y, además, se olvida de cualquier referencia a las bases del régimen local. No es de extrañar que autores de la talla de CHECA GONZÁLEZ hayan rechazado la valía de esta norma de forma contundente, así: «es una ley banal, inconsistente y perfectamente prescindible, hasta el punto de que lo mejor y más oportuno habría sido, desde luego, que jamás se hubiese promulgado» (Checa, 2019: 574).

No procede aquí entrar en el análisis del contenido de esta norma, aunque si queremos hacer un apunte a propósito de una cuestión que ya hemos comentado con relación a la LMELME. Se trata de la inexactitud en la terminología jurídica relativa al régimen local en Extremadura, el legislador autonómico acuña nuevos conceptos en la redacción de la Ley 3/2019 LGAME pues se expresa en términos de «áreas» (o «materias o ámbitos», art. 15), dentro de éstas se distinguen «competencias» (art. 12) y, a su vez, éstas se concretan en «funciones o facultades» (art. 13). Quizás en el afán por desligarse de las bases del régimen local se desprendió también de la terminología y crea un nuevo vocabulario que –a nuestro entender– sólo suma confusión.

Por lo que aquí interesa, aunque el objeto de la citada ley es apuntalar el margen competencial de la institución municipal, se aprovecha para ratificar la estrategia territorial basada en MM. Integrales. En esta línea se encuadran las referencias en la Ley 3/2019 a la institución mancomunada y, especialmente, a las MM. Integrales. Sobre esta base no hay más allá de una declaración de intenciones en la exposición de motivos y de las referencias obligadas a cuestiones como la posibilidad de prestar servicios a través de entes asociativos (art. 4), o la Mancomunidad como manifestación preferente de la potestad de autoorganización (art. 9).

Nos encontramos, en definitiva, con una norma con vocación de permanencia pero que nace de un contexto claramente coyuntural, pues instituye un elenco de garantías para la autonomía local en clara respuesta a reformas puntuales impulsadas por el Ejecutivo central. A pesar de la intención, es una norma que aborda la institución municipal de forma parcial, y que defiende la autonomía municipal a la par que sigue apostando por las Diputaciones provinciales y por las Mancomunidades como prestadoras de servicios municipales. A nuestro juicio es un contrasentido pues son entidades que existen y sobreviven a causa de la debilidad municipal.

Lo antedicho no impide que ambos hitos normativos, en el 2014 y en el 2019, pongan de manifiesto la continuidad en la estrategia territorial propiciada por los diferentes Gobiernos autonómicos, pues a pesar de haber sido estrechado el margen de maniobra, se continúa apostando por la Mancomunidad Integral como pieza fundamental en la vertebración de servicios y en las relaciones con el resto de administraciones, especialmente la autonómica.