SUMARIO

PLANTEAMIENTO. 1. CONCEPTO. 2. NATURALEZA JURÍDICA. 3. LOS HECHOS DETERMINANTES DE LA CLASIFICACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO MEDIANTE NIVELES. 3.1. EL INTERVALO DE NIVELES DE GRUPO/SUBGRUPO DE TITULACIÓN Y/O CUERPO O ESCALA Y SUBESCALA. 3.2. LOS PUESTOS TIPO Y SU NIVEL. 3.3. LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS FUNCIONES DEL PUESTO DE TRABAJO. 4. LOS FINES Y EFECTOS DEL NIVEL DE PUESTO DE TRABAJO. 4.1. LA FINALIDAD ORGANIZATORIA DEL NIVEL DE PUESTO. 4.2. EN CUANTO A LOS FINES Y EFECTOS DE PROMOCIÓN PROFESIONAL DEL NIVEL DE PUESTO. 4.3. EN CUANTO A LOS EFECTOS RETRIBUTIVOS. 4.4. FINALMENTE, RESPECTO A LOS FINES O/Y EFECTOS SANCIONADORES. CONCLUSIONES. NORMATIVA CITADA. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

PLANTEAMIENTO

El presente estudio tiene como objetivo: 1) analizar la figura jurídica del nivel de puesto de trabajo, desde el punto de vista de su utilidad para el ejercicio de la potestad de autoorganización en materia de ordenación del personal y del derecho a su promoción profesional, y 2) extraer, del conjunto del ordenamiento jurídico, aquellos hechos determinantes del ejercicio y control de legalidad de la discrecionalidad administrativa, inherente a dicha potestad de autoorganización, cuando se aplica a determinar y motivar el nivel de puesto de trabajo; y, 3) todo ello, combinando el Derecho de Función Pública Estatal Básico y el Autonómico de Canarias, aplicables a la función pública local canaria.

El nivel de puesto en la función pública local se determina conforme a los amplios criterios del artículo 3 del RD 861/1986, lo que puede llevar a la práctica administrativa de fijar el nivel de cada puesto considerando como única limitación los niveles mínimo y máximo del intervalo correspondiente a su subgrupo de titulación¹. La potestad organizatoria o de autoorganización aplicada a la determinación del nivel de puesto debe motivar el nivel de puesto adjudicado a cada puesto concreto con argumentos complementarios al de haber respetado los límites mínimo y máximo del intervalo de niveles correspondiente. La motivación del acto de determinación del nivel de puesto de trabajo, para garantizar un ejercicio legal de la potestad de autoorganización y su posterior control de legalidad, ha de basarse en los siguientes aspectos reglados: 1) La competencia y potestades administrativas del órgano administrativo actuante. 2) El procedimiento administrativo a seguir, que es el de aprobación o modificación de la RPT. 3) Los hechos determinantes subsumibles en los supuestos de hechos de las normas que regulan los grupos/subgrupos de titulación, los intervalos de niveles, los puestos tipo y las características de las funciones de cada puesto de trabajo real. 4) Las finalidades previstas por el Derecho de la Función Pública para el nivel de puesto de trabajo y sus posibles desviaciones invalidantes. 5) Los principios jurídicos que informan la determinación del nivel de puesto de trabajo.

En este estudio exponemos los hechos determinantes, fines y principios jurídicos a considerar en la motivación de la determinación del nivel de cada puesto de trabajo.

1. CONCEPTO

1. El nivel de puesto es uno de los elementos de la técnica jurídica vigente de clasificación de puestos de trabajo de régimen funcionarial, en el que confluyen todos los demás, basada en una escala progresiva y jerárquica desde el nivel 1 al 30 y que tiene finalidades y/o efectos organizativos, de promoción profesional, retributivos y sancionadores.

En el sistema actual de estructuración de puestos de trabajo hay 30 niveles, estando la norma básica que establece el número de niveles de puesto sujeta a la derogación suspensiva de la DD Única.b) y DF 4.ª.2 del RDLg 5/2015².

2. La misma escala de niveles de puesto de trabajo se aplica simultáneamente como una escala del progreso profesional y retributivo de cada funcionario³, recibiendo en este caso cada nivel de puesto la denominación de «grado personal»⁴.

2. NATURALEZA JURÍDICA

1. El nivel de puesto de trabajo tiene doble naturaleza jurídica pues sirve tanto a los fines organizativos de la Administración Pública como a los fines de promoción profesional del funcionario.

Para la Administración Pública es un instrumento organizativo de clasificación y ordenación de los puestos de trabajo, razón por la que es un contenido básico de las relaciones de puestos de trabajo (artículo 15.1.b) de la Ley 30/1984; art. 16.1.5.º de la Ley 2/1987, de 30 de marzo, de función pública de Canarias)⁵, dado que el nivel asigna al puesto una posición jerárquica en la estructura organizacional.

Por ello, el nivel de puesto es un requisito de capacidad exigible para el desempeño del puesto, pues el funcionario nombrado, provisional o definitivamente, para su desempeño solo puede desempeñar puestos cuyo nivel esté dentro del intervalo de niveles del grupo/subgrupo de titulación del cuerpo o escala y subescala de su plaza⁶.

El nivel de puesto (y el complemento de destino vinculado) tiene carácter objetivo, pues «… el complemento de destino no está determinado por la función atribuida al Cuerpo de pertenencia del funcionario, sino que se fija en consideración a las características del puesto de trabajo … la índole del puesto desempeñado y no las cualidades profesionales del funcionario, ni el campo en que se desarrollan sus funciones, es el que determina las percepciones del complemento de destino»⁷.

2. Para el funcionario, el nivel de puesto es un instrumento de promoción profesional en su carrera vertical que produce la adquisición del derecho subjetivo denominado «grado personal» (Ley 30/1984: 21.1.c); Ley 2/1987: 27.1 y 28.1) y de promoción económica⁸ asociada a éste, cuando asciende en la estructura (de 30 niveles) de puestos de trabajo, mediante el desempeño de puestos sucesivos, (1) cambiando de puesto de trabajo, por los procedimientos establecidos en el capítulo III del título V del RDLg 5/2015 (de provisión de puestos, de libre designación y de movilidad) [RDLg 5/2015: 16.3.b)] o por promoción interna horizontal, o (2) cambiando de plaza a otro grupo/subgrupo superior, mediante los procedimientos de nuevo ingreso o promoción interna vertical.

También es un instrumento de promoción profesional en su carrera horizontal, en el mismo puesto desempeñado y sin necesidad de cambiar de puesto [RDLg 5/2015: 16.3.a) y 17], cuando la norma de desarrollo de la carrera horizontal, con la que se dote la Administración Pública estatal, autonómica o local actuante, prevea la elevación del nivel de puesto como uno de los efectos de la carrera horizontal que diseña, dado que «los funcionarios de carrera podrán progresar simultáneamente en las modalidades de carrera horizontal y vertical…» (RDLg 5/2015: 16.4) y tener la oportunidad (RDLg 5/2015: 16.2) de poder alcanzar «los ascensos que procedan según la modalidad de carrera aplicable en cada ámbito»(RDLg 5/2015: DA 9.ª).

Y, sin vinculación a puesto alguno, el grado personal puede ser adquirido mediante cursos de formación u otros requisitos objetivos, lo que, por razones sistemáticas y de orden, detallamos más adelante en el epígrafe 4.2, punto 2.

En consecuencia, el grado personal alcanza a todos los sistemas de ascenso profesional, siendo un elemento central, gradual y progresivo de la ordenación de la función pública, cuya fundamentación radica en los principios constitucionales rectores del acceso al empleo público (igualdad en las condiciones de acceso, mérito y capacidad)⁹.

Los anteriores principios jurídicos rectores constituyen el sustrato de la configuración legal del grado personal como derecho subjetivo de todo funcionario que se corresponde con alguno de los 30 niveles en que se clasifican los puestos de trabajo¹⁰, como condición de trabajo de la Directiva 1999/70/CE¹¹, como garantía retributiva¹², como mérito en los concursos¹³ y como concepto más amplio que el de funciones desempeñadas¹⁴.

3. LOS HECHOS DETERMINANTES DE LA CLASIFICACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO MEDIANTE NIVELES

Los siguientes elementos clasificatorios de puestos de trabajo constituyen los hechos determinantes del ejercicio y control de legalidad de la actividad administrativa de determinación y motivación del nivel de puestos de trabajo: i) El intervalo de niveles de grupo/subgrupo de titulación y/o Cuerpo o Escala y Subescala; ii) El puesto de trabajo tipo y su nivel mínimo; iii) Las características de las funciones del puesto de trabajo.

No incluimos en este epígrafe al grado personal, pues éste clasifica a los funcionarios.

3.1. El intervalo de niveles de grupo/subgrupo de titulación y/o cuerpo o escala y subescala

1. Las competencias de las Administraciones Públicas se dividen en múltiples funciones y tareas jerarquizadas asumibles por una persona física (puesto de trabajo)¹⁵ o por una máquina dotada de inteligencia artificial suficiente (puesto de trabajo robotizado o funciones robotizadas). Esta forma de distribución del trabajo entre personas físicas tiene dos elementos básicos estructurales: las agrupaciones profesionales y los grupos/subgrupos de titulación profesional.

«Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo» (agrupaciones profesionales) (RDLg 5/2015: 75.1).

«Los cuerpos y escalas se clasifican, de acuerdo con la titulación exigida para el acceso a los mismos»(RDLg 5/2015: 76) en los grupos y subgrupos de titulación profesional de personal funcionario de carrera determinados en el art. 76, DA 6.ª y DT 3.ª del RDLg 5/2015.

A cada grupo/subgrupo de titulación (o cuerpo o escala de un mismo grupo de titulación) se le asigna un intervalo de niveles de puesto que, en el caso de la AGE (Administración General del Estado), lo establece el artículo 71.1 del RD 364/1995; para el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias, lo determina la DA 4.ª del Decreto 48/1998; y, en el caso de los funcionarios de Administración Local, lo establece el artículo 3.1 del RD 861/1986, de 25 de abril, que remite a la norma aplicable a los funcionarios de la AGE.

La tabla de intervalos de dicho artículo 71.1 ha de actualizarse en lo referente a los niveles mínimos y a la identificación de los grupos (y subgrupos) de titulación.

En lo relativo a los niveles inferiores de cada intervalo, dado que tienen un margen de discrecionalidad y están sujetos a criterios reglados de determinación y a previa valoración técnica y a negociación colectiva, los niveles mínimos preceptivos pueden elevarse mediante negociación colectiva. Así lo ha hecho la AGE mediante la Resolución de 18 de junio de 1998, de la Secretaría de Estado para la Administración Pública, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de Consejo de Ministros de 12 de junio de 1998, por el que se aprueba el Acuerdo Administración-Sindicatos sobre ordenación de retribuciones en el que se acuerda elevar los niveles mínimos de puestos (BOE 23-06-1998).

La elevación de niveles mínimos pactada en negociación colectiva por la AGE no implica modificación normativa del art. 71.1, ni es de aplicación directa a las Entidades Locales que podrán hacer sus propias negociaciones colectivas, también¹⁶.

En cuanto a los grupos y subgrupos de titulación, al ser dicho artículo 71.1 una norma previa a la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, refundida en el actual RDLg 5/2015, hay que realizar la equivalencia de grupos entre los anteriores de la Ley 30/1984 y los del vigente art. 76 del RDLg 5/2015, lo que viene establecido en la DT 3.ª de este RDlg 5/2015.

Por otro lado, el Grupo B anterior a la Ley 7/2007, vinculado a la titulación universitaria de ingeniero técnico, arquitecto técnico, diplomado universitario, formación profesional de tercer grado o equivalente (Ley 30/1984: 25), es distinto del Grupo B del art. 76 de la Ley 7/2007, vinculado a la titulación de Técnico Superior (Formación Profesional).

El nuevo grupo B, creado por la Ley 7/2007 y actual RDlg 5/2015, tendrá el intervalo de niveles que le asigne la Ley de función pública que desarrolle al RDlg 5/2015 y, en ausencia de dicha norma con rango de ley, la norma local (reglamentaria) que resulte aprobada, pudiendo aplicarse un intervalo razonable del 20 al 24¹⁷.

En la siguiente tabla se resume la evolución de los intervalos de niveles de los grupos/subgrupos de titulación o cuerpos o escalas y subescalas:

Tabla 1. Evolución del grupo/subgrupo de titulación desde Ley 30/1984

Fuente: Elaboración propia.

2. Como consecuencia de las normas ya citadas, los intervalos de niveles de los puestos de trabajo (AGE y Entidades Locales que lo hayan negociado en el mismo sentido) pueden ser los siguientes¹⁸, según su adscripción a uno o a dos grupos/subgrupos:

Tabla 2. Intervalos de niveles de puestos de trabajo por grupo/subgrupo y doble grupo/subgrupo de titulación (con negociación colectiva que eleva el nivel mínimo)

Fuente: Elaboración propia.

Y las EE.LL que no hayan negociado incremento de nivel mínimo, tendrán estos intervalos:

Tabla 3. Intervalos de niveles de puestos de trabajo por grupo/subgrupo y doble grupo/subgrupo de titulación (sin negociación colectiva que eleve el nivel mínimo)

Fuente: Elaboración propia.

3. En el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias, los intervalos de niveles de los subgrupos de titulación de los cuerpos o escalas y subescalasestán determinados por la DA 4.ª del Decreto 48/1998, de 17 de abril, que regula la provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias:

Tabla 4. Intervalos de niveles de puestos de trabajo por grupo/subgrupo de titulación en Comunidad Autónoma de Canarias.

Fuente: DA 4.ª Decreto (Canarias) 48/1998.

4. Las reglas más importantes vinculadas a los intervalos de subgrupo de titulación de los cuerpos o escalas y subescalas y determinantes del nivel de puesto son las siguientes:

• • Los niveles de clasificación de puestos son treinta (L. 30/1984: 21.1.a); RD 364/1995: 71.1; Ley canaria 2/1987: 27.1; D. 48/1998: DA 4.ª; RD 861/1986: 3.1).

• • El nivel de puesto ha de estar dentro del intervalo de niveles del grupo o subgrupo de titulación a que se adscribe el puesto. (Ley 30/1984: 22.1¹⁹; Ley 2/1987: 27.3; RD 861/1986: 3.2).

• • La regla general es que los puestos de trabajo se adscriban a dos subgrupos de titulación correlativos, lo cual es justa correspondencia con el principio de adscripción indistinta de puestos de trabajo²⁰. La adscripción a doble subgrupo es aplicable siempre a los puestos orgánicos (Orden 6-2-1989: 8.1.a) (por tanto, singularizados; ver las tablas 7 y 8). La adscripción a doble subgrupo está generalizada en las actuales RPTs de la AGE y es aplicable también a los puestos no singularizados en los niveles comunes con el subgrupo superior²¹. La adscripción a un solo grupo/subgrupo se reserva a (1) los niveles exclusivos de los subgrupos A1 (27 a 30) y OAP (7 a 8) y (2) a puestos no orgánicos ( o puestos base o no singularizados) cuando «el contenido de dichos puestos, en lo que se refiere a capacidad técnica, responda a la titulación y cualificación propia de ese Grupo»²² [Orden 6-2-1989: 8.1.b)], por lo que, en sentido contrario, éstos pueden adscribirse a doble subgrupo cuando la capacidad técnica exigida por su contenido esté predeterminada por el nivel del puesto, común a los dos subgrupos asignados.

Cuando el puesto se adscribe a dos subgrupos de titulación²³, el nivel máximo del puesto es el máximo del subgrupo inmediato inferior (desde el que sea posible la promoción interna) y su nivel mínimo es el mínimo del subgrupo superior (Orden de 6-2-1989: Norma 8.2: «En cualquier caso, la adscripción respetará los intervalos de niveles de complemento de destino correspondientes a cada Grupo de Titulación…».En la siguiente tabla se ilustra esta norma:

Tabla 5. Niveles iniciales y superiores de puestos de trabajo por grupo/subgrupo y doble grupo/subgrupo de titulación

Fuente:Corral (2001, p.84) y elaboración propia.

De la tabla anterior podemos extraer estas dos reglas:

Regla Primera en relación a la expectativa profesional del funcionario ya ocupante del puesto: en función del subgrupo de la plaza del funcionario a que está adscrito el puesto de trabajo de doble subgrupo, podemos diferenciar estas dos situaciones: i) Puesto adscrito a doble subgrupo superior: cuando el funcionario que desempeña el puesto (definitiva o provisionalmente) tiene una plaza del subgrupo inferior; ii) Puesto adscrito a doble subgrupo inferior: cuando el funcionario que desempeña el puesto tiene una plaza del subgrupo superior.

Dicha distinción tiene la consecuencia de que cuando se ocupa un puesto de doble subgrupo inferior, al ser el funcionario titular de plaza del subgrupo superior, solo se podrá alcanzar por desempeño de ese puesto el nivel máximo de su subgrupo inferior. Ejemplo: funcionario titular de plaza de subgrupo A2 que ocupa un puesto A2-C1 (cuyo nivel máximo es el 22).

Regla Segunda en relación a la expectativa profesional del funcionario de nuevo ingreso que ocupe el puesto cuando quede vacante: cuando queda vacante un puesto que acumula un nivel elevado o máximo, por la larga trayectoria profesional de su titular definitivo anterior, si se prevé su cobertura con un funcionario de nuevo ingreso o por promoción interna (si opta por éste y no por el que venía desempeñando –ver nota al pie 29–), debe ser reclasificado su nivel para asignarle el inicial del puesto tipo al que esté adscrito, pues, de no hacerse así, el funcionario que acceda al mismo, desde su toma de posesión, consolidaría, como grado inicial, el nivel alcanzado por el funcionario anterior durante toda su carrera profesional, por el desempeño de ese puesto durante dos años continuados o tres con interrupción (RD 364/1995: 70.2; Tribunal Supremo (Contencioso), sec. 7.ª, S. 04-01-2007, rec. 81/2004, FD 4.º y 5.ª).

• • Cada puesto solo puede tener un único nivel²⁴, incluso cuando está adscrito a doble subgrupo de titulación.

• • El nivel de los puestos subordinados a otro no tiene que ser necesariamente inferior al del puesto del superior jerárquico²⁵ y, además, un puesto de nivel inferior puede tener un complemento específico superior a otro de nivel superior²⁶.

• • Niveles iniciales de la mitad inferior o superior de cada intervalo: dentro de cada intervalo de niveles, la franja o mitad inferior se reserva para los niveles iniciales de los puestos base y no singularizados, que se destinan, por regla general, para los funcionarios de nuevo ingreso²⁷, y la mitad superior para los niveles iniciales de los puestos singularizados, que se reservan a los funcionarios de carrera que acceden a ellos mediante los sistemas de promoción vertical²⁸ o promoción interna cuando continúan en el puesto singularizado de mayor nivel y adscrito a doble subgrupo de titulación que venían desempeñando con nombramiento definitivo²⁹. En la tabla que sigue se resume el impacto, en la clasificación del puesto y en la carrera profesional, de la distinción entre puesto tipo o real singularizado y puesto tipo o real no singularizado:

Tabla 6. Diferencias entre puesto tipo no singularizado y puesto tipo singularizado

Fuente: Elaboración propia.

• • Cada puesto real tendrá como nivel inicial o mínimo el correspondiente al puesto tipo al que pertenece u otro superior y como nivel máximo, al que progresar, el que corresponda al intervalo de su subgrupo o doble subgrupo, sin que sea aplicable el límite de ascenso de dos niveles superiores al grado personal consolidado³⁰. En consecuencia, mediante promoción profesional en el mismo puesto o en otros se podrá alcanzar el máximo nivel correspondiente a su intervalo, independientemente de que el nivel inicial del puesto haya estado en su mitad inferior o superior.

• • El nivel de puesto inferior al grado personal consolidado puede imponerse (sin conformidad del funcionario) hasta el segundo nivel inferior a éste (RD 364/1995: 72.3), debiendo estar esta decisión suficientemente motivada. En consecuencia, cuando el grado personal (y el nivel de puesto singularizado desempeñado) se sitúa en los niveles inferiores de la mitad superior del intervalo correspondiente, la imposición de ese segundo nivel inferior, por supresión del puesto singularizado obtenido en concurso de méritos, puede suponer la adscripción provisional a un puesto singularizado adscrito a doble subgrupo inferior al de la plaza del funcionario afectado, que debe cubrirse por concurso (RD 364/1995: 72.2), de lo que se deduce que no se le puede adscribir a un puesto base (ver nota 28: TSJ Castilla-La Mancha, contencioso, S. 22-05-2000, rec. 6/2000).

3.2. Los puestos tipo y su nivel

1. Cada Administración Pública determina los niveles de puesto conforme a su potestad de autoorganización, dentro del intervalo de cada grupo o subgrupo de titulación.

La lógica jurídica y fines que inspiran al sistema de estructuración de puestos de trabajo en niveles imponen que, para determinar el nivel de un puesto de trabajo, hay que hacer, al menos, las siguientes diferenciaciones o clasificaciones básicas inherentes al propio sistema: i) entre puesto tipo y puesto real; ii) entre puesto tipo base o no singularizado y puesto tipo singularizado y iii) entre nivel inicial del puesto (base o singularizado) y el nivel posterior al inicial.

El puesto real es el que ocupa una persona física y el puesto tipo es una figura jurídica genérica que agrupa a una clase homogénea de puestos reales. Hay puestos tipo que se corresponden con un único puesto real (ejemplo: el secretario de un Ayuntamiento), pero, la regla general es que un puesto tipo agrupe a varios o a un gran número de puestos reales (ejemplo: el puesto tipo Jefatura de Sección agrupa a todos los puestos reales de Jefatura de Sección en su diversidad funcional: urbanismo, tesorería, servicios sociales, personal, etc.).

2. En el caso de la AGE, la Orden de 6 de febrero de 1989, que aprueba el modelo de relaciones de puestos de trabajo de personal funcionario, dispone, en su Anexo II, la siguiente «plantilla tipo» de puestos de «denominación básica» con sus niveles de puesto (hemos añadido la columna grupo/subgrupo):

Tabla 7. Plantilla tipo de puestos de trabajo de la Orden de 06/02/1989

Fuente: Orden 06/02/1989

En las RPTs de funcionarios de la AGE hay otras clases de puestos tipo distintos de los de denominación básica.

3. En el caso de la Comunidad Autónoma de Canarias, el nivel de puesto tipo(base y singularizado por jefatura y función de alto cargo y secretariado) viene establecido por los Decretos 259/1989, de 19 de octubre, y 21/1997, de 20 de febrero, por los que se establece la homogeneización de los niveles de complemento de destino y específico de determinados grupos, se ha fijado el nivel de puesto para puestos tipo base y de Jefaturas de Negociado, Sección y Servicio y para puestos de Altos Cargos y Secretarios de Consejero y Viceconsejero, de los que resulta la siguiente estructura de niveles y puestos tipo:

Tabla 8. Plantilla tipo de puestos de trabajo de la Comunidad Autónoma de Canarias (Decretos 259/1989 y 21/1997)

Fuente: Decretos (Canarias) 259/1989 y 21/1997.

Se establece para el puesto tipo un nivel mínimo solamente, lo que habilita a promocionar hasta el nivel máximo del intervalo, lo que impedía la anterior normativa contenida en la DA 2.ª de la Orden de 26 de junio de 1985, de la Presidencia del Gobierno, de desarrollo del Decreto 62/1985, de 15 de marzo, por el que se establecen los criterios generales y el procedimiento de aprobación de las relaciones de puestos de trabajo de los Departamentos del Gobierno de Canarias³¹.

El catálogo de puestos tipo de la Comunidad Autónoma de Canarias asigna un nivel inicial a cada puesto tipo, siendo su nivel máximo el del intervalo correspondiente al grupo/subgrupo o doble subgrupo a que esté adscrito, el cual podrá alcanzar el funcionario que lo desempeñe con su trayectoria profesional en el mismo (sin cambiar de puesto), de tal manera que, en función del puesto tipo, el nivel inicial estará más próximo o más alejado del nivel máximo del intervalo, siendo así necesario mayor o menor tiempo de carrera profesional para alcanzar el nivel máximo del intervalo, siendo ésta una diferencia esencial, desde el punto de vista de la promoción profesional en la escala de niveles, entre puesto no singularizado y singularizado. Ascenso de niveles que, si no viene acompañado de incremento cuantitativo o cualitativo de funciones o nueva valoración creciente de las preexistentes, no implicaría incremento del complemento específico.

4. Y, en el caso de las Entidades Locales, al amparo del artículo 3.1 y 2 del RD 861/1986 y en ejercicio de los principios de autonomía local y de autoorganización, pueden aprobar sus propias plantillas de puestos tipo, no singularizados (puesto base) o singularizados, a los que asignar niveles mínimos o intervalos de niveles dentro de los niveles mínimo y máximo de cada grupo/subgrupo de titulación o doble subgrupo de titulación. En todo caso, deben aplicar los puestos tipo de denominación básica u otros equivalentes de la Orden de 6 de febrero de 1989, que aprueba el modelo de relaciones de puestos de trabajo de personal funcionario, y del art. 60 de la Ley canaria 7/2015, sin perjuicio de crear otros puestos tipo. Dicha Orden es de aplicación supletoria a las EE.LL por ser desarrollo del artículo 15 de la Ley 30/1984 (dicho artículo es de aplicación supletoria a las EE.LL), y, por otro lado, (la Orden referida) es de aplicación directa en virtud de lo dispuesto por el artículo 90.2³² de la Ley 7/1985, cuya norma estatal de desarrollo a que alude no ha sido aún elaborada³³.

3.3. Las características de las funciones del puesto de trabajo

1. Los puestos realmente existentes³⁴en la organización (y en su RPT o instrumento análogo, estén o no dotados presupuestariamente) deben ser subsumidos en alguno de los puestos tipocreados y el nivel de puesto de cada uno de aquellos se motivará a partir del nivel mínimo de su respectivo puesto tipo y de los factores de valoración de nivel de puesto aplicados a las características de sus funciones que, en el caso de la Administración Local, se determinan en el artículo 3.2 del RD 861/1986.

La «jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas» es uno de los «fundamentos de actuación» [RDLg 5/2015: 1.3.j)] de las Administraciones Públicas «en el marco de sus potestades de autoorganización … de acuerdo con las normas que regulan … la distribución de funciones» (RD 5/2015: 72), razón por la que estas normas, que imponen a las Administraciones Públicas el deber de estructurar a sus recursos humanos, constituyen, en consecuencia, un sistema de control reglado de la legalidad del ejercicio de la discrecionalidad inherente a la potestad de autoorganización en materia de distribución de funciones entre puestos de trabajo (y de las consecuentes reorganizaciones y reordenaciones de puestos causadas por reestructuraciones organizativas), del que podemos extraer estos contenidos reglados y principios jurídicos rectores de la objetividad e imparcialidad en la determinación de los niveles de los puestos de trabajo vinculada a las características de sus funciones:

• • Idoneidad entre las funciones del puesto efectivamente desempeñado y las del cuerpo o escala y subescala a la que se adscribe la plaza del funcionario: con rango de norma básica estatal y de régimen local, las funciones del puesto de trabajo han de tener encaje o estar subsumidas en las funciones genéricas de las escalas y subescalas del personal funcionario (RDLg 5/2015: 75.2; Ley 30/1984: DA9.ª; Ley 2/1987: 24.1.d) y DA 2.ª; RDLg 781/1986: 169 a 175; Ley 7/2015: 59).

• • Idoneidad entre las funciones determinadas del puesto real efectivamente desempeñado por el funcionario y las del puesto tipo en el que es clasificado por la RPT.

• • Reconocimiento y/o regularización de las funciones efectivamente desempeñadas³⁵, con nombramiento formal previo o en vía de hecho (sin nombramiento previo alguno) que puede consistir, incluso, en la tolerancia (acto tácito) de la iniciativa del funcionario³⁶ que pudiera ser retribuida inicialmente mediante el complemento de productividad y que bien pudiera acabar generando un incremento de funciones retribuible con complemento específico e incremento de nivel de puesto.

• • Posición jerárquica del puesto en la organización en función de: (1) la correspondencia con el nivel del puesto del superior jerárquico inmediato³⁷ al que se vincula orgánicamente por razón de las funciones desempeñadas (ver tabla 8: se asigna nivel máximo al Secretario/a de Consejero/a o Viceconsejero/a y al Secretario/a de Alto Cargo); y (2) de la especial preparación añadida a la genérica para el ingreso en la función pública, o la especial responsabilidad que lleva la adscripción a un servicio determinado³⁸. Es decir, correspondencia del nivel del puesto con su posición en el organigrama («posición que el mismo ocupa en la estructura del centro o unidad administrativo correspondiente»;ver nota al pie 37).

• • Garantía del nivel de puesto: consistente en que la Administración Pública solo podrá «asignar a su personal funciones, tareas o responsabilidades distintas a las correspondientes al puesto de trabajo que desempeñen siempre que resulten adecuadas a su clasificación, grado o categoría, cuando las necesidades del servicio lo justifiquen sin merma en las retribuciones» (RDLg 5/2015: 73.2). «La garantía del nivel del puesto de trabajo»implica que solo se podrán desempeñar puestos con este rango de niveles:

Puestos cuyo nivel esté dentro del intervalo de niveles del grupo de titulación del cuerpo o escala y subescala a que pertenezca el funcionario (RD 364/1995: 71.2; Ley 2/1987: 27.3; RD 861/1986: 3.3). No obstante, en casos de abuso de la temporalidad en el desempeño de funciones de categoría superior, el TS ha admitido incluso «que se puede asignar a un puesto de trabajo un nivel que se encuentre fuera de su intervalo…»³⁹ y la DT 5.ª de la Ley 2/1987 dispuso como efecto transitorio de su entrada en vigor que el funcionario que «… desempeñaré … un puesto o puestos de trabajo distintos de los que corresponden al intervalo de su Cuerpo, durante el tiempo exigible para consolidar un grado, se entenderá que ha consolidado el nivel máximo o el nivel mínimo del intervalo del Cuerpo, según que los puestos de referencia se encuentren clasificados por encima o por debajo del intervalo de su Cuerpo».

Puestos cuyo nivel no sea inferior en más de dos niveles al grado personal consolidado del funcionario (RD 364/1995: 72.3; Ley 2/1987: 28.1), salvo conformidad del funcionario en ocupar puestos de tres o más niveles inferiores. En consecuencia, en el caso de que el funcionario, mediante cursos de formación u otros requisitos objetivos, eleve su grado personal al segundo nivel superior al nivel de su puesto actual, este nivel de puesto actual ya no podrá ser reducido por imposición de la Administración Pública.

• • Singularidad de determinadas funciones: los puestos de jefatura de servicio, sección o negociado o puestos equivalentes pueden tener asignadas funciones típicas determinadas que los distingan o singularicen (así lo hace el artículo 58⁴⁰ de la Ley –Canarias– 7/2015 y el art. 20 de la Ley 39/2015 que trata de la responsabilidad en la resolución o el despacho de asuntos⁴¹) por sus «efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo» (Ley 40/2015: 5.1) u otras circunstancias consideradas en la relación de puestos de trabajo (RPT) o instrumentos de ordenación análogo, conforme a la definición dada por la Norma 5.2 de la Orden de 6 de febrero de 1989, por la que se aprueba el modelo de relaciones de puestos de trabajo de personal funcionario y se dictan normas para su elaboración⁴².

• • El nivel máximo del intervalo respectivo puede asignarse a un puesto de trabajo considerando la naturaleza de sus funciones, su carácter directivo o de especial responsabilidad⁴³.

• • Los puestos de jefatura siempre presuponen la existencia de, al menos, un puesto subordinado, pero, excepcionalmente, pueden existir puestos de jefatura sin subordinados⁴⁴ cuando una unidad administrativa la lleva una única persona⁴⁵, concentrando en ella las funciones ejecutivas (jefatura, mando y toma de decisiones) y las operativas⁴⁶. Además, el art. 3.2 del RD 861/1986 no considera a la jefatura en sentido estricto o con subordinado como factor de valoración, sino al mando (o jefatura en sentido amplio), al igual que la Orden de 26 de junio de 1985, de desarrollo del Decreto 62/1985, de 15 de marzo (responsabilidad por mando o por decisiones)⁴⁷.

• • La cantidad y calidad del trabajo y complejidad y responsabilidad de la gestión puede determinar diferencias de nivel entre puestos «aparentemente similares o de parecidas características»⁴⁸.

• • Prohibición de duplicidad funcional: consistente en que la creación de una nueva unidad administrativa o la ampliación de otra ya existente (y puesto/s a ella/s adscrito/s con vinculación funcional –Ley 40/2015: 56.1–) que tengan la consideración de órgano administrativo, por desempeñar funciones con «efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo» (Ley 40/2015: 5.1) y a la que se le dé la denominación de servicio, sección, negociado u otra equivalente, evitará duplicidades «de sus funciones y competencias» [Ley 40/2015: 5.3.b)] con otro (órgano administrativo) ya existente, por lo que debe hacerse una «previa comprobación de que no existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el mismo territorio y población» (Ley 40/2015: 5.4). Este principio establece un importante elemento de control de legalidad a la reorganización administrativa pues da una preferencia al órgano administrativo preexistente sobre el de nueva creación si la duplicidad funcional o la inexistencia de vinculación funcional queda probada mediante la comparación de funciones de los puestos afectados y si la supresión o restricción de la competencia del órgano preexistente no queda suficientemente motivada.

• • Prohibición de la infravaloración discriminatoria, como de la sobrevaloración fraudulenta del puesto con tareas o funciones ejercidas de forma puntual o esporádica⁴⁹, ficticias u opacas.

• • No valoración del cuerpo o escala y subescala de procedencia del funcionario (TS, SS. 20-04-1994, RJ 1994/2962; 22-11-1994, RJ 1994/9271; 3-2-1995, RJ 1995/1217), ni de su titulación, ni de sus cualidades profesionales (ver nota al pie 7).

• • Prohibición de la discriminación entre puestos iguales u homogéneos⁵⁰. La exigencia de objetividad de la valoración no impide que los puestos adscritos a un mismo Grupo o subgrupo o Cuerpo o Escala y Subescala puedan tener diferentes niveles⁵¹, pero sí impide las valoraciones subjetivas de puestos de trabajo⁵² en las que dichos factores no son considerados o, siéndolo, son defraudados o valorados en fraude de ley o incurriendo en otros vicios invalidantes para asignar niveles diferentes a puestos sustancialmente idénticos u homogéneos (con funciones cuyas características los igualan o equiparan), por lo que, cuando un funcionario desempeña funciones de categoría superior, con o sin nombramiento provisional explícito de larga duración, los Tribunales le suelen reconocer el derecho al complemento de destino de ese nivel superior⁵³, dado que «resultaría contradictorio que la Administración le reconociera a un funcionario capacidad o aptitud suficiente para el desempeño provisional de un puesto y, simultáneamente, le negara los derechos económicos a ese mismo puesto…» (TS, Sala 3.ª, S. 21-06-2011. Rec. 2488/2009, FD 3.º).

• • Los factores de valoración del nivel de puesto y del complemento específico (RD 861/1986: 3.2 y 4.1) son conceptos jurídicos indeterminados –por tanto, reglados– (Tribunal Supremo, Contencioso, sec. 1.ª, S. 22-12-1994, rec. 600/1993, FD 3.º; Tribunal Supremo, Contencioso, S. 01-07-1994, rec. 9074/1992, FD 3.º; TSJ Andalucía, Sevilla, Contencioso, sec. 3.ª, S. 12-02-2009, rec. 776/2005, FD 3.º) para cuya determinación la Administración Pública dispone de un amplio margen de apreciación (que se va acotando y reduciendo por «la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico» –CE: 9.1–, la jurisprudencia, el análisis y descripción de cada puesto y las reglas del manual aplicado a su valoración) equivalente al de la discrecionalidad administrativa y técnica (Navarro, 2017, pp. 371-374: la motivación en supuestos de aplicación de conceptos jurídicos indeterminados), por lo que resultan aplicables las técnicas de ejercicio y control de legalidad de las potestades administrativas discrecionales (también aplicables a las regladas), cuya larga evolución jurisprudencial (Tribunal Supremo, Contencioso, sec. 4.ª, S. 31-01-2019, núm. 104/2019, rec. 1306/2016, FD 4.º) ha añadido en su última fase estos requisitos de validez del contenido de la motivación del acto discrecional: «(a) expresar el material o las fuentes de información sobre las que va a operar el juicio técnico; (b) consignar los criterios de valoración cualitativa que se utilizarán para emitir el juicio técnico; y (c) expresar por qué la aplicación de esos criterios conduce al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás» (o a un nivel de puesto frente a los otros del grupo/subgrupo/doble subgrupo de titulación a que se adscribe el puesto o a una determinada puntuación por factor en el caso del complemento específico).

• • Valoración objetiva de las funciones de los puestos de trabajo: mediante el instrumento denominado «valoración de puestos de trabajo» (VPT) conforme a los factores de valoración previstos en los artículos 3 y 4 del RD 861/1986 para los complementos retributivos de destino y específico, dado que «las retribuciones complementarias retribuyen las características de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, …» (RDLg 5/2015: 22.3).

• • Todos los anteriores elementos limitadores del ejercicio de la potestad organizatoria en materia de personal y, especialmente, en materia de determinación del nivel de puesto de trabajo, aportan contenido a los principios de racionalidad, economía y eficiencia que rigen la elaboración de la plantilla presupuestaria (y de la RPT de la que trae causa), conforme determina el artículo 90.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local. Estos principios tienen importancia en las reordenaciones de puestos de trabajo asociadas a una nueva RPT o a su modificación, cuando se invoca como motivación una reestructuración organizativa, por lo que los hechos determinantes y causales de la misma deben estar suficientemente acreditados⁵⁸.

Las medidas organizativas que afecten a las funciones, dependencia jerárquica inmediata, clasificación y valoración de los puestos de trabajo⁵⁹ cumplen el requisito de racionalidad cuando aplican un trato igualitario y equitativo a los empleados públicos⁶⁰ y cumplen los criterios de eficiencia y economía⁶¹ cuando las competencias de la Administración Pública actuante se desempeñan con el menor número de empleados y el máximo aprovechamiento de la competencia de cada uno de éstos, de tal modo que las cargas de trabajo estén distribuidas entre todos los puestos, evitando sobrecargas e infracargas de trabajo, obstruccionismo profesional (por ejemplo: nombramientos provisionales encadenados⁶² con temporalidad abusiva o/y en puestos infraclasificados), promoción profesional desleal (trepismo⁶³) y los consecuentes desequilibrios retributivos⁶⁴ y ambientes profesionales tóxicos proclives a la vulneración del principio de proporcionalidad en la valoración de la experiencia adquirida en el trabajo desarrollado inherente a la antigüedad del funcionario en el mismo o distinto puesto⁶⁵, causando petrificaciones abusivas del nivel de puesto de trabajo y del grado personal del funcionario o la obstaculización del ascenso al nivel y grado máximo del intervalo correspondiente. Y a la inversa, como presunción iuris tantum de la selección ad personam, cuando se consuman carreras fulgurantes o meteóricas.

2. El nivel inicial de un puesto de trabajo puede modificarse con posterioridad, tanto para ser incrementado como para ser rebajado, para lo cual hay que modificar la RPT. A esta operación se la denomina reclasificación de puesto.

La reducción del nivel de puesto de trabajo impuesta (sin conformidad del funcionario) tiene el límite del segundo nivel inferior al grado personal consolidado del funcionario titular del puesto, pero su elevación puede alcanzar al nivel máximo del intervalo correspondiente. Cuando (el nivel de) un puesto de trabajo es reclasificado, el principal dilema que debe resolverse, y que puede causar situaciones bastante opacas⁶⁶, es el de si pervive el puesto anteriormente existente o si ha sido suprimido y sustituido por un nuevo puesto de trabajo para el que, en consecuencia, se necesitaría un nuevo nombramiento definitivo para poder consolidar como grado personal el nuevo nivel superior que le ha sido atribuido, lo que supondría, en este segundo caso, que el funcionario quedaría en la situación de adscripción provisional por supresión de puesto anterior, debiendo cubrirse el nuevo puesto mediante un procedimiento de provisión definitiva (Ley 30/1984:29.bis.3 –norma básica–; RD 364/1995: 62.2, 63, 64.4, 72.2. Decreto 48/1998: 27).

En el siguiente esquema se proponen unos supuestos de hecho que nos permiten diferenciar entre reclasificación en sentido amplio o del mismo puesto y en sentido estricto o causante de otro puesto distinto.

Tabla 9. Ejemplos de reclasificación de puesto en sentido amplio y en sentido estricto

Fuente: Elaboración propia.

Tabla 9. Ejemplos de reclasificación de puesto en sentido amplio y en sentido estricto

Fuente: Elaboración propia.

4. LOS FINES Y EFECTOS DEL NIVEL DE PUESTO DE TRABAJO

La finalidad de la norma jurídica es un requisito de legalidad de la actividad administrativa que la aplica y que puede ser objeto de control judicial⁶⁷.

El nivel de puesto tiene fines (y efectos) organizativos, de promoción profesional, retributivos y sancionadores. La normativa que determina esos fines aporta los contenidos para el ejercicio y control de legalidad de la discrecionalidad en la determinación del nivel de cada puesto.

4.1. La finalidad organizatoria del nivel de puesto

Consiste, en esencia, en asignar a cada puesto una posición jerárquica en relación a todos los demás, según su grupo/subgrupo de titulación, intervalo de niveles correspondiente y posición determinada en el organigrama de su respectiva organización.

Es por todo ello que el nivel de puesto es, para la Administración Pública, un requisito de capacidad del funcionario que le es exigido para el desempeño de los puestos de trabajo, dado que cada funcionario solo puede desempeñar puestos de trabajo en el intervalo de los niveles del grupo o subgrupo de titulación correspondiente al Cuerpo o Escala al que pertenezca la plaza de la que sea titular definitivo⁶⁸ y que, también, implica reconocimiento de una capacidad o competencia profesional que se le presume cuando se le reconoce el derecho a conservar su puesto de trabajo adscrito a doble subgrupo si, mediante promoción interna, accede a un subgrupo superior (Ley 30/1984: 22.1: «… los aspirantes aprobados en el turno de promoción interna podrán solicitar que se les adjudique … el puesto que vinieran desempeñando…»; Decreto –Canarias– 143/1990) o cuando se eleva el nivel del puesto que desempeña en reconocimiento del mayor valor de sus factores de valoración implementado por su mayor experiencia profesional⁶⁹, evitando, en todo caso, la utilización discriminatorio del concepto jurídico indeterminado «experiencia profesional» para dar un trato discriminatorio a funcionarios de nuevo ingreso a los que se imponen funciones similares a los que ya tienen consolidado su grado inicial⁷⁰.

4.2. En cuanto a los fines y efectos de promoción profesional del nivel de puesto

1. «… en el marco de sus competencias de autoorganización, las Administraciones Públicasestructuran sus recursos humanos de acuerdo con las normas que regulan … la promoción profesional, …» (RD 5/2015: 72) resultando para sus funcionarios un «conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de (1) igualdad, mérito y capacidad» (RD 5/2015: 16.2 –concepto de carrera profesional–), (2) «eficacia en la prestación de los servicios y … (3) eficiencia en la utilización de los recursos económicos disponibles mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad» (RD 5/2015:69.1).

En el marco de (1) esas normas estructuradoras de recursos humanos y (2) de las expectativas de promoción profesional que deriven de ellas, mediante el desempeño de uno o sucesivos puestos de trabajo, cursos de formación y otros requisitos objetivos, «los funcionarios de carrera tendrán derecho a la promoción profesional»(RD 5/2015: 16.1) adquiriendo el derecho subjetivo denominado«grado personal», progresando en él y adquiriendo un derecho subjetivo a una determinada clasificación, grado o categoría profesional⁷¹.

El grado personal (equivalente al nivel del puesto desempeñado) es adquirido por el funcionario (por desempeño de puestos) cuando cumple un tiempo mínimo de desempeño efectivo de uno o sucesivos puestos de trabajo (1) de su subgrupo de titulación, mediante los sistemas de carrera horizontal (si la norma creadora prevé el incremento de nivel del puesto) y vertical o de promoción interna horizontal (RDLg 5/2015: 16), o (2) de subgrupos superiores, por su ascenso mediante procedimientos de nuevo ingreso o promoción interna vertical, o a través de ascensos en cualquier otra modalidad de carrera diseñada por las leyes de función pública que desarrollen el RDLg 5/2015 (art. 16.3: «… entre otras …»⁷²).

El grado personal es un indicador⁷³ (1) de la «progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa» [RD Lg 5/2015: 24.a)] y, por tanto, el instrumento de graduación (progresión o ascenso y regresión o descenso) de la carrera profesional del funcionario en la estructura de puestos de trabajo ordenada en treinta niveles de puesto y, por otro lado, (2) atribuye una competencia profesional al funcionario. Por ello, al igual que «el grado de carrera horizontal» valora en el funcionario su «trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño», así como, facultativamente, «otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida» [RDLg 5/2015: 17.b)], en el ascenso de nivel de puesto (y, en consecuencia, de «grado personal» –de carrera vertical–) por desempeño de puestos de trabajo se valoran méritos como los del artículo 44 del RD 364/1995 y artículo 10 del Decreto 48/1998 (grado personal consolidado, trabajo desarrollado, cursos de formación, antigüedad, y otros), que, también, tienen encaje conceptual en los criterios de valoración anteriores de la carrera horizontal.

El grado personal se adquiere «sin … superar … al (nivel) del puesto desempeñado⁷⁴, ni el intervalo de niveles correspondiente a su Cuerpo o Escala» [Ley 30/1984: 21.1.d); RD 364/1995: 70.2; Ley 2/1987: 27.3].

El grado personal queda vinculado al cuerpo o escala y subescala en el que ha sido adquirido, por lo que no puede trasladarse a otro cuando el funcionario cambia de cuerpo o escala y subescala⁷⁵.

2. Además del anterior sistema de adquisición de grado por desempeño de uno o sucesivos puestos de trabajo, existe una «segunda forma de promoción profesional de los funcionarios»⁷⁶para elevar su grado personal, sin cambiar de puesto de trabajo, mediante «cursos de formación⁷⁷ u otros requisitos objetivos»⁷⁸acreditados en concurso de méritos de acceso a los cursos o de promoción de grado personal⁷⁹. La adquisición de grado en esta segunda forma «permitirá al funcionario participar en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo correspondientes a dicho grado» (Ley –Canarias– 2/1987: 28.3).

La expresión «otros requisitos objetivos» incluye una amplia habilitación discrecional para determinarlos, pudiendo tener encaje en ella los diferentes casos de «sobretitulación» (mérito análogo al de la formación continua mediante cursos de formación)⁸⁰, lo que palía en parte la escasez de oportunidades de ascenso al subgrupo superior en las pequeñas Administraciones Públicas. Esta medida tiene sentido cuando la sobretitulación del funcionario implica una mejora o incremento de las funciones del puesto que desempeña y tiene respaldo en un estudio del INAP⁸¹ del año 2015 del que se deduce un alto «Porcentaje de funcionarios con mayor titulación de la exigida para el acceso (promociones 2007-2011)» (pág. 55 del estudio).

El ascenso de grado mediante cursos de formación u otros requisitos objetivos pone de manifiesto que, aunque el grado personal impide reclasificaciones del puesto desempeñado en más de dos niveles inferiores al grado personal consolidado (Ley 2/1987: 28.1), el nivel del puesto desempeñado no impide ascender en grado mediante cursos de formación u otros requisitos objetivos hasta el grado máximo del intervalo de niveles correspondiente al subgrupo de la plaza del funcionario; es decir, que, en estos casos, se invierte la regla general de que la adquisición del nivel por el desempeño del puesto precede a la del grado por el funcionario.

El tiempo de desempeño de puestos de un determinado nivel es el requisito general determinante para la adquisición y ascenso de grado personal yla sanción de demérito la causa de su descenso, por lo que se pueden dar las situaciones típicas de adquisición de grado previstas en la siguiente normativa:Ley 30/1984: 21; el RD 364/1995: 70 y 78.3; Ley (Canarias) 2/1987: 2.4, 27 y 28; Decreto (Canarias) 48/1998: 16).

4.3. En cuanto a los efectos retributivos

El principal derecho inherente al grado personal consolidado es el derecho a percibir el complemento de destino correspondiente al nivel de puesto adquirido como grado personal⁸², por lo que, cuando el funcionario (de carrera o interino⁸³) tiene un grado personal consolidado superior al nivel del puesto que esté desempeñando, percibirá el complemento de destino del nivel del puesto y, además, la diferencia hasta su grado personal consolidado, pero si el descenso de nivel es causado por una reclasificación con reducción funcional del puesto o por la supresión del mismo (cese por alteración del contenido o supresión del puesto), la disminución consecuente del «complemento específico» no puede ser compensada con el complemento personal transitorio (CPT) de la DT 1.ª.4 del RD 861/1986 u otra norma análoga, y solo será posible su percepción durante el plazo máximo de tres meses⁸⁴.

Los incrementos de nivel de puesto (y, en su caso, de complemento específico) pueden conceptuarse como «adecuaciones retributivas que, con carácter singular y excepcional, resulten imprescindibles por el contenido de los puestos de trabajo» (art. 19.7 –básico– de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2022, y preceptos análogos de las que la han precedido), por lo que están excepcionados de las limitaciones del gasto público de personal de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

4.4. Finalmente, respecto a los fines o/y efectos sancionadores

El nivel de puesto de trabajo se puede perder como consecuencia de la sanción disciplinaria de «demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria» [RDLg 5/2015: 96.1.e)].

La sanción de demérito exige la tramitación previa de un procedimiento disciplinario y el desarrollo legal, estatal o autonómico, correspondiente.

A efectos de carrera, la sanción de demérito puede tipificarse como una disminución del grado personal consolidado⁸⁵.

Es obvio que, para que la sanción de demérito sea efectiva, hay que reclasificar el puesto al nivel del nuevo grado personal o dar un nuevo destino de ese nuevo nivel al sancionado, salvo que al funcionario se le haya reconocido un grado personal superior al nivel del puesto y éste descienda hasta dicho nivel (TC, S. 37/2002: Antecedente 6.c) párrafos 4 y 5).

La sanción disciplinaria de demérito puede coincidir con la resolución de cese en el puesto tras sucesivas evaluaciones de desempeño negativas (RDLg 5/2015: 20.4), pues son procedimientos totalmente diferentes y no se excluyen entre sí.

CONCLUSIONES

1. El nivel inicial de puesto de trabajo es un indicador diferenciador entre puestos singularizados y no singularizados, sobre todo cuando los puestos tipo están opacados o no expresados en la RPT o ésta no existe. En consecuencia, un puesto de trabajo carente de puesto tipo de referencia y que contenga elementos que lo singularizan debe situar su nivel inicial en la mitad superior del intervalo de niveles correspondiente a su subgrupo de titulación.

2. Los puestos, sean singularizados o no, pueden alcanzar el nivel máximo del intervalo de niveles de su correspondiente subgrupo de titulación, como consecuencia de su mayor cualificación funcional derivada de la mayor competencia y promoción profesionales reconocidas al funcionario que lo desempeña.

3. La promoción de grado en el mismo puesto mediante cursos de formación u otros requisitos objetivos es una medida de promoción profesional de fácil aplicación en las Entidades Locales, que solo requiere la publicación de unas bases reguladoras del concurso de méritos correspondiente, por lo que es un buen sustitutivo de los sistemas de carrera horizontal cuyos previsibles costes económicos de organización y mantenimiento lastran su implementación.

4. Hay una relación dinámica entre la objetividad del nivel de puesto y el carácter subjetivo del grado personal, pues la propia normativa permite la elevación del grado personal con independiencia de la elevación del nivel de puesto, mediante «cursos de formación u otros requisitos objetivos» [Ley 30/1984: 21.1.f) y Ley 2/1987: 28.3], lo que amplía las expectativas de carrera profesional del funcionario 1) para participar en procedimientos de provisión de otros puestos de nivel superior al de su puesto actual o 2) para que, en un momento posterior, el nivel de su puesto pueda ser reclasificado al alza, si se incrementan sus funciones de forma cuantitativa o/y cualitativa, con lo que la promoción profesional podrá ser acompañada de la promoción económica correspondiente, para lo cual es muy importante que se acompasen el diseño de itinerarios profesionales y el incremento de la cantidad, calidad y complejidad de los servicios públicos de prestación directa o de control de los de prestación indirecta.

5. La potestad organizatoria o de autoorganización incluye al deber de la Administración Pública actuante de aprovechar las expectativas de promoción profesional de sus funcionarios que surjan con ocasión de su ejercicio, siendo tal deber una finalidad legítima de la actividad administrativa de planificación y ordenación del personal funcionario, prevista en la normativa (RDLg 5/2015: 69.1 y 72; y punto 1 del epígrafe 4.2), por lo que desaprovecharlas sin una motivación suficiente puede constituir un vicio de anulabilidad por falta de motivación debida de la actividad discrecional [Ley 39/2015: 35.1.i) –ver nota al pie 56–].

NORMATIVA CITADA

DERECHO EUROPEO: Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada.

DERECHO ESTATAL: Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma la de la función pública. Ley 7/2007, de 12 de abril, del estatuto básico del empleado público (EBEP) y Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, del texto refundido de la ley del estatuto básico del empleado público. Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas. Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, del reglamento general de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado. Orden de 6 de febrero de 1989, por la que se publica el modelo de relaciones de puestos de trabajo de personal funcionario y se dictan normas para su elaboración (Administración General del Estado) (BOE 07-02-1989).

DERECHO LOCAL ESTATAL: Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local. Real Decreto 781/1986, de 18 de abril, del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local. Real Decreto 861/1986, de 25 de abril de 1986, del régimen de retribuciones de los funcionarios de Administración Local.

DERECHO AUTONÓMICO DE CANARIAS: Ley 2/1987, de 30 de marzo, de función pública canaria. Decreto 259/1989, de 19 de octubre, por el que se establece la homogeneización de los niveles de complemento de destino y específico de las Jefaturas de Servicio, Sección y Negociado, puestos base de los grupos A y B, y Secretarios de Consejeros, Viceconsejeros y Altos Cargos. Decreto 21/1997, de 20 de febrero, por el que se establece la homogeneización de los complementos de destino y específico mínimos de los puestos de trabajo adscritos a Cuerpos clasificados en los Grupos C, D y E. Decreto 143/1990, de 31 de julio, que regula la asignación de destino a los funcionarios de la Administración de esta comunidad Autónoma que superen pruebas selectivas para ingreso en Cuerpos o Escalas de la misma. Decreto 196/1994, de 30 de septiembre, sobre adquisición y reconocimiento de grado personal. Decreto 48/1998, de 17 de abril, que regula la provisión de puestos de trabajo del personal funcionario de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias. Ley 7/2015, de 1 de abril, de municipios de Canarias. Decreto164/1994, de 29 de julio, por el que se adaptan los procedimientos de la Comunidad Autónoma a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Orden de 26 de junio de 1985, de la Presidencia del Gobierno, de desarrollo del Decreto 62/1985, de 15 de marzo, por el que se establecen los criterios generales y el procedimiento de aprobación de las relaciones de puestos de trabajo de los Departamentos del Gobierno de Canarias (BOC 13-05-1985 y 28-06-1985).

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Notas

Notas de autor