Resumo: No contexto geopolítico da América Latina, o Brasil teve um papel muito importante na integração regional com a formação do bloco econômico Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), em 1991, e do bloco intergovernamental União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), em 2008. No início dos anos 2000, o processo de integração foi fortalecido com a chegada de governos de esquerda e centro-esquerda, facilitando o diálogo em busca da integração regional, já proposta a partir de várias tentativas desde 1960. Entretanto, com a chegada de governos de direita e extrema-direita na metade da segunda década dos anos 2000, começou a ocorrer uma desarticulação na integração regional. A UNASUL, por exemplo, foi esvaziada, e os governos com viés de direita criaram o Fórum para o Progresso da América do Sul (Prosul). Assim, este artigo tem como objetivo compreender a integração regional na América do Sul a partir dos anos 2000, com a criação da UNASUL, destacando seus desafios, sua desarticulação e a tentativa de retomada na atualidade. A metodologia deste estudo se baseou em pesquisa bibliográfica, além do levantamento de dados secundários em sites oficiais para a realização de quadros, mapas e gráficos, necessários para a compreensão do tema. A UNASUL representava um projeto importante de integração regional, com viés não somente econômico, mas com múltiplas dimensões, como social, política e cultural, além da questão ambiental e de defesa, assumindo, assim, a valiosa tarefa de estabelecer um bloco intergovernamental na América do Sul. Porém, com a entrada de governos de extrema-direita e direita, observou-se sua desarticulação e, consequentemente, a da integração regional no subcontinente, trazendo novos desafios.
Palavras-chave: Integração Regional, Regionalismo, América do Sul, UNASUL, Desarticulação.
Abstract: In the geopolitical context of Latin America, Brazil has played a very important role in regional integration with the formation of the economic bloc, the Southern Common Market (MERCOSUR), in 1991, and the intergovernmental bloc, the Union of South American Nations (UNASUR), in 2008. In the early 2000s, the integration process was strengthened with the arrival of left and center-left governments, facilitating dialogue in search of regional integration, already proposed from various attempts since 1960. However, with the arrival of right and far-right governments in the middle of the second decade of the 2000s, a disarticulation in regional integration begins, UNASUR, for example, was emptied, and governments with a right-wing bias created Prosul (Forum for the Progress of South America). This article aims to understand regional integration in South America from the 2000s, with the creation of UNASUR, highlighting its challenges, its disarticulation, and the attempt to resume today. For the elaboration of this article, the methodology was based on bibliographic research, in addition to the collection of secondary data on official websites for the realization of tables, maps, and graphics, necessary for the comprehension of the theme. UNASUR represented an important project of regional integration, with a bias not only economic, including multiple dimensions, the social, the political, and the cultural, in addition to the environmental and defense issues, thus assuming a valuable task of establishing an institutional bloc in South America, however, with the entry of far-right and right governments, it was observed its disarticulation, consequently of regional integration in the subcontinent, bringing new challenges.
Keywords: Regional integration, Regionalism, South America, Unasur, Disarticulation.
Resumen: En el contexto geopolítico de América Latina, Brasil ha desempeñado un papel muy importante en la integración regional con la formación del bloque económico, Mercado Común del Sur (MERCOSUR), en 1991 y del bloque intergubernamental, la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), en 2008. A principios de los años 2000, el proceso de integración se fortaleció con la llegada de gobiernos de izquierda y centro-izquierda, facilitando el diálogo en busca de la integración regional, ya propuesta a partir de varios intentos desde 1960. Sin embargo, con la llegada de gobiernos de derecha y extrema derecha en la mitad de la segunda década de los años 2000, comienza a ocurrir una desarticulación en la integración regional, la UNASUR, por ejemplo, es vaciada y los gobiernos con sesgo de derecha crearon el Prosul (Foro para el Progreso de América del Sur). Este artículo tiene como objetivo comprender la integración regional en América del Sur a partir de los años 2000, con la creación de la UNASUR, destacando sus desafíos, su desarticulación y el intento de reanudación en la actualidad. Para la elaboración de este artículo, la metodología se basó en investigación bibliográfica, además del levantamiento de datos secundarios en sitios oficiales para la realización de cuadros, mapas y gráficos, necesarios para la comprensión del tema. La UNASUR representaba un proyecto importante de integración regional, con sesgo no solo económico, incluyendo múltiples dimensiones, la social, la política y la cultural, además de la cuestión ambiental y de defensa, asumiendo así, una valiosa tarea de establecer un bloque institucional en América del Sur, sin embargo, con la entrada de gobiernos de extrema derecha y derecha, se observó su desarticulación, consecuentemente de la integración regional en el subcontinente, trayendo nuevos desafios.
Palabras clave: Integración Regional, Regionalismo, América del Sur, UNASUR, Desarticulación.
Desarticulação da integração regional na América do Sul: algumas considerações sobre a UNASUL
The disarticulation of regional integration in South America: some considerations on UNASUL
La desarticulación de la integración regional en América del Sur: algunas consideraciones sobre UNASUL
Luís Henrique Matos Ribeiro luis.m.ribeiro@unesp.br
Maria Terezinha Serafim Gomes terezinha.serafim@unesp.br
Recepción: 11 Septiembre 2023
Aprobación: 20 Mayo 2024
Publicación: 01 Junio 2024
A integração regional tem sido abordada por diversas áreas, incluindo Relações Internacionais, Ciência Política, Economia, Direito, Geografia, entre outras. Entende-se por integração regional as relações de cooperação entre países por meio de interesses comuns, seja na área de comércio, seja em outras dimensões, como a social, a política, a cultural, a ambiental e a de defesa. Faz-se necessário, portanto, discutir a temática da integração regional, pois essa impacta diretamente o contexto geopolítico global e regional.
Observando a América do Sul, pode-se notar a relevância da união e cooperação entre os países para o fortalecimento da soberania dos Estados, da democracia, da inclusão social e da redução da desigualdade socioeconômica, diante de um mundo globalizado e desigual. Um dos autores clássicos a discutir a integração foi Béla Balassa (1961), ao abordar a integração econômica e regional a partir de quatro aspectos: área de livre comércio, união aduaneira, mercado comum e união econômica.
La primera es la zona de libre comercio un ámbito territorial en el cual no existen aduanas domésticas; esto significa que los productos de cualquier país miembro pueden entrar a otros sin pagar aranceles, como si fueran vendidos en cualquier lugar del país de origen. La segunda etapa es la unión aduanera que establece un arancel a ser pago por los productos provenientes de terceros países; ello implica que los Estados miembros forman una sola entidad en el ámbito del comercio internacional. La tercera etapa es el mercado común, unión aduanera a la que se agrega la libre movilidad de los factores productivos (capital y trabajo) a la existente movilidad de bienes y (eventualmente) servicios; tal avance requiere la adopción de una política comercial común y suele acarrear la coordinación de políticas macroeconómicas y la armonización de las legislaciones nacionales. Finalmente, la unión económica consiste en la adopción de una moneda y política monetaria únicas. A medida que el proceso avanza, la integración económica derrama sus efectos sobre la arena política (Balassa, 1961 apud Malamud, 2012, p. 369).
Assim, Balassa (1982) define a integração regional como um aspecto da integração no qual os países, por meio de interesses em comum em um espaço geográfico, buscam uma cooperação entre eles para estabelecer alguns objetivos “[...] cooperação nas áreas de comércio e outros setores econômicos, com vistas a alcançar uma zona de livre comércio e, subsequentemente, estabelecer uma união alfandegária” (Balassa, 1982 apud Silva, 2015, p. 18).
Já Figueroa (2012, p. 180) define a integração como:
[...] un proceso gradual de acercamiento multidimensional e interdependência económica, entre países con proyectos nacionales compatibles de desarrollo, para alcanzar objetivos comunes, en condiciones de ventajas mutuas, mediante la concertación y la convergência paulatina, sobre bases de principios solidarios de cooperación.
Na Geografia, a temática da integração regional não é tão abordada, conforme destacou Richard (2014). Esse debate se faz necessário para compreender a cooperação e a articulação entre os países de uma determinada região. Para os geógrafos Gomes e Roseira (2017, p. 9), a integração é um processo que necessariamente transcende a questão econômica, alcançando as dimensões social, cultural e política.
A integração regional foi se modificando ao longo dos anos. Considerando seu contexto na América do Sul, ela alterou as relações entre os países, destacando, desse modo, a importância da integração no contexto global e regional.
A integração regional passou por diversas fases ao longo do século XX e vem sofrendo modificações estruturais ainda no século XXI. Torna-se importante, portanto, repensar os esquemas teóricos que enquadram as organizações regionais e multilaterais na América do Sul, que estão gerando grandes transformações geopolíticas/geoeconômicas na atualidade (Luigi, 2017, p. 70).
Outra definição de integração regional é a de Richard (2014). Para o autor, ela pode ser definida como o processo em que os territórios conectados ou não vão formando um conjunto, um bloco regional por meio de tratados e acordos para o desenvolvimento da própria região. Vários são os exemplos de integração regional: União Europeia, North America Free Trade Agreement (NAFTA), Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN), Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e União das Nações Sul-Americanas (UNASUL).
Na América do Sul, a integração regional passou por mudanças na segunda década dos anos 2000, caracterizada pela chegada de governos de viés ideológico de centro e extrema-direita ao poder, com as eleições de Mauricio Macri na Argentina, em 2015; o golpe que levou à deposição da presidente Dilma Rousseff no Brasil, em 2016, quando Michel Temer assumiu; a chegada de Jair Bolsonaro ao poder, em 2019, um governo conservador e de extrema-direita; o Chile com o conservador Sebastián Piñera (2010-2014 e 2018-2022) e o golpe na Bolívia, em 2019, que mudou a estrutura de poder da América do Sul. Tais transformações levaram ao enfraquecimento da integração regional desenhada no início dos anos 2000.
Diante dessas transformações no direcionamento político da América do Sul e impactando a integração regional, algumas questões foram levantadas: quais são os desafios para a integração regional na América do Sul? Qual é o papel do Brasil no processo de integração regional? Qual é o papel da UNASUL na integração regional? Neste artigo, não se pretende responder a todas essas questões.
Este artigo tem como objetivo compreender a integração regional na América do Sul a partir dos anos 2000, com a criação da União das Nações Sul-Americanas, seus desafios, sua desarticulação e sua retomada na atualidade. A metodologia baseou-se na revisão bibliográfica e leituras de artigos, dissertações, teses, além de pesquisas em sites oficiais, entre eles: Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), Banco Mundial, Organização das Nações Unidas (ONU), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e União das Nações Sul-Americanas (UNASUL).
Além disso, foram realizadas pesquisas em sites oficiais dos governos pertencentes à UNASUL para a produção do Quadro 2, que mostra os presidentes e seus respectivos partidos dos países-membros no período de 2000-2023, fundamentando a ideia principal do texto, que é entender se a mudança política, com governos de direita e extrema-direita, contribuiu para a desarticulação da UNASUL e da integração regional na América do Sul.
O artigo está dividido em três seções, além da introdução e das considerações finais. Na primeira seção, discutem-se as principais propostas de integração desde os anos 1960 na América Latina, com ênfase na América do Sul, destacando os tipos de regionalismos (aberto, fechado e pós-liberal). Em seguida, aborda-se a UNASUL, destacando seu papel, sua desarticulação e os desafios para sua retomada. Por último, será tratada a desarticulação da UNASUL, mostrando como as alterações de governos na América do Sul influenciaram esse desmantelamento e os desafios para a atualidade.
Antes de falar da integração regional na América do Sul, é importante destacar que a América Latina passou por várias tentativas desde os anos 1960 para chegar aos níveis de integração atuais. A CEPAL foi criada em 1948 pela ONU para regularizar e incentivar a integração entre os países latino-americanos, buscando o desenvolvimento regional da América Latina. Essa comissão teve o “intuito de os latino-americanos estudarem seus problemas e as melhores soluções para eles, gerando desenvolvimento para a região, trouxe à baila novamente os projetos de integração” (Luigi, 2017, p. 77).
Observando-se as condições em que se encontravam os países da América Latina, a CEPAL decidiu implementar, a partir dos anos 1960, o “regionalismo fechado” com o propósito de proteger a economia desses países e fomentar a industrialização. Assim, “o regionalismo fechado era promovido como estratégia de desenvolvimento econômico, sustentado pela ideia de que os países atrasados não podiam competir com os países mais desenvolvidos e precisavam, portanto, proteger-se para a promoção da industrialização” (Barbosa, 2015, p. 42).
Segundo Barbosa (2015), o regionalismo fechado era a ideia de que os países menos desenvolvidos não podiam entrar em competição com países mais ricos, promovendo e protegendo os produtos industriais dos países com menos recursos. Esse processo de regionalismo durou até os anos 1980, com o principal objetivo de fomentar os primeiros passos de integração no continente.
No período de 1960 a 1980, sob a influência do regionalismo fechado da CEPAL, surgiram vários projetos de integração na América Latina, entre eles: a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) em 1960, que nos anos 1980 se transformou na Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA) em 1960, o Pacto Andino em 1969 e o Mercado Comum do Caribe (CARICOM) em 1973.
Já no início dos anos 1980, os países latino-americanos, junto à CEPAL, decidiram adotar um novo estilo de regionalismo sob influência de políticas neoliberais, denominado “regionalismo aberto”, ficando à mercê do mercado e de grandes economias, visando integrarem-se ao mercado global.
A CEPAL (1994) define o “regionalismo aberto” como:
[…] un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente. Con todo, de no producirse ese escenario óptimo, el regionalismo abierto de todas maneras cumpliría una función importante, en este caso un mecanismo de defensa de los efectos de eventuales presiones proteccionistas en mercados intrarregionales (CEPAL, 1994, p. 8).
Esse novo modelo de regionalismo preconizava a inserção internacional para os países da América Latina no contexto da globalização. Os anos 1990 foram marcados pelas políticas neoliberais ditadas pelo Consenso de Washington e, sob sua influência, novas propostas de integração regional foram criadas, entre elas a ALCA, o NAFTA e o MERCOSUL.
Nesse cenário, em relação à América do Sul, apesar da conjuntura conturbada e da adoção de uma estratégia neoliberal, os países conseguiram grandes avanços em termos de integração. “O regionalismo aberto cepalino se reforçava pela vizinhança geográfica e afinidade cultural dos países.” (Barbosa, 2015, p. 42), surgindo assim a necessidade de se integrar. Pode-se observar que o Brasil e a Argentina, como as duas maiores economias do Cone Sul, tomaram a frente no processo de integração, seguidos pelo Uruguai e Paraguai, que passaram a fazer parte do MERCOSUL.
O MERCOSUL, criado em 1991 pelo Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, teve o Brasil e a Argentina como os principais idealizadores dessa proposta de integração regional. O Tratado de Assunção, assinado em 1991, delimita que o Mercosul tem como propósito o protecionismo econômico entre os países, fazer acordos que não prejudiquem as economias dos países do bloco, além de políticas de integração social. Segundo o Tratado de Assunção (1991), o bloco visa facilitar a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países, incluindo a eliminação de direitos alfandegários, restrições não tarifárias à circulação de mercadorias e outras medidas de efeito equivalente.
O Mercosul foi a grande conquista da época em que o regionalismo aberto esteve presente. No início dos anos 2000, observa-se que alguns países passaram a recusar as políticas e controles neoliberais, adotando um novo tipo de regionalismo, conhecido como regionalismo pós-liberal. Esse tipo representa uma contraposição ao modelo de integração ditado pelo Consenso de Washington.
É nesse contexto que surgem novas propostas de integração regional, como a UNASUL, a Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América (ALBA) e a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC). As duas primeiras concentram-se principalmente nos países da América do Sul.
A transição do regionalismo aberto para o regionalismo pós-liberal ocorreu por caminhos complexos, influenciados fortemente pelos Estados Unidos e pelo mercado. Conforme afirmado por Briceño-Ruiz e Hoffman (2015, p. 50-51 apud Souza, 2019, p. 52), “Na virada do século, o neoliberalismo e o regionalismo aberto acabam por perder apoio devido à diminuição do crescimento das economias e ao aumento da desigualdade socioeconômica”.
[…] pode-se concluir que as iniciativas derivadas da proposta do regionalismo aberto, juntamente com as de cunho neoliberal não foram efetivas para alavancar a economia de parte dos países da América do Sul ou a integração regional. Deste modo, nos anos 2000 começa o fim do ciclo de governos neoliberais que propagavam o regionalismo aberto (Souza, 2019, p. 52).
O conceito de regionalismo pós-liberal, proposto para pensar alternativas ao regionalismo de cariz neoliberal, foi amplamente abordado nas pesquisas de Ferreira (2015) e Souza (2019). Esses estudos definiram o conceito como uma abordagem principal para abrir as fronteiras econômicas na América do Sul e promover organizações com maior fluxo de produtos no mercado e nas relações entre países.
O conceito de regionalismo pós-liberal, proposto para pensar alternativas ao regionalismo de cariz neoliberal, foi amplamente abordado nas pesquisas de Ferreira (2015) e Souza (2019). Esses estudos definiram o conceito como uma abordagem principal para abrir as fronteiras econômicas na América do Sul e promover organizações com maior fluxo de produtos no mercado e nas relações entre países.
Nesse contexto,
Produto de uma conjuntura marcada pela falência do modelo neoliberal, pela extinção do consenso de apoiar a integração nos mecanismos de mercado, pela crença no Estado como regulador da economia e promotor do desenvolvimento por meio de políticas ativas de gastos públicos e geração de emprego, esse novo regionalismo é chamado por José Sanahuja de Regionalismo Pós-Liberal (Sanahuja, 2010 apud Ferreira, 2015, p. 15).
Observando todas essas mudanças na integração regional, o regionalismo pós-liberal teve como avanços a criação do ALBA, em 2004, e a UNASUL, em 2008. Vale salientar que o processo histórico de integração da América do Sul foi longo e complexo, passando por várias fases e problemáticas, conforme ilustrado no Quadro 1.
A partir dessa periodização, pode-se entender que a criação da UNASUL ocorreu em 2008, em um contexto de transição para um regionalismo pós-liberal na América do Sul. Seus objetivos foram além da integração econômica, incluindo dimensões sociais, políticas, culturais, ambientais e de defesa.
A UNASUL foi assinada em 2008, inicialmente por 12 países: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. A União das Nações Sul-Americanas é composta por países do MERCOSUL e da Comunidade Andina, como ilustrado na Figura 1.
Observa-se, por meio da Figura 1, que apenas a Guiana Francesa, um território localizado na América do Sul, não faz parte da UNASUL, por ser um território pertencente à França. A UNASUL visa construir um espaço de integração que vai além da dimensão econômica. Conforme estabelecido pelo Tratado da UNASUL, o objetivo geral é promover “[...] um espaço de integração e união no âmbito cultural, social, econômico e político entre seus povos, priorizando o diálogo político, as políticas sociais, a educação, a energia, a infraestrutura, o financiamento e o meio ambiente, entre outros [...]” (UNASUL, 2008, p. 8), fortalecendo a democracia dos Estados e reduzindo as desigualdades socioeconômicas.
O Tratado da UNASUL estabelece 22 objetivos específicos, identificados por letras de (a) a (u), dos quais foram selecionados:
a) Fortalecimento do diálogo político entre os Estados-Membros que assegure um espaço de concertação para reforçar a integração sul-americana e a participação da UNASUL no cenário internacional; b) O desenvolvimento social e humano com equidade e inclusão para erradicar a pobreza e superar as desigualdades na região; d) A integração energética para o aproveitamento integral, sustentável e solidário dos recursos da região; e) O desenvolvimento de uma infraestrutura para a interconexão da região e de nossos povos de acordo com critérios de desenvolvimento social e econômico sustentáveis; f) A integração financeira mediante a adoção de mecanismos compatíveis com as políticas econômicas e fiscais dos Estados-Membros; h) O desenvolvimento de mecanismos concretos e efetivos para a superação das assimetrias, alcançando assim uma integração equitativa; i) A consolidação de uma identidade sul-americana por meio do reconhecimento progressivo de direitos a nacionais de um Estado-Membro residentes em qualquer outro Estado-Membro, com o objetivo de alcançar uma cidadania sul-americana; k) A cooperação em matéria de migração, com um enfoque integral, baseada no respeito irrestrito aos direitos humanos e trabalhistas para a regularização migratória e a harmonização de políticas; l) A cooperação econômica e comercial para avançar e consolidar um processo inovador, dinâmico, transparente, equitativo e equilibrado que contemple um acesso efetivo, promovendo o crescimento e o desenvolvimento econômico que supere as assimetrias mediante a complementação das economias dos países da América do Sul, assim como a promoção do bem-estar de todos os setores da população e a redução da pobreza; m) A integração industrial e produtiva, com especial atenção às pequenas e médias empresas, cooperativas, redes e outras formas de organização produtiva; u) A cooperação setorial como um mecanismo de aprofundamento da integração sul-americana, mediante o intercâmbio de informação, experiências e capacitação (UNASUL, 2008, p. 8-10).
Os objetivos propostos pela UNASUL (2008) mostram que o bloco regional tinha como concepção uma integração abrangente, englobando economia, aspectos sociais e políticos, o que representava um grande potencial. De acordo com Nery (2016, p. 68), “A criação da UNASUL constitui um dos fatos mais importantes na história do processo de integração regional”.
Nesse sentido, a UNASUL buscou criar um espaço de integração nos campos econômico, social, cultural e político, abrangendo políticas sociais, educação, energia, infraestrutura, financiamento, meio ambiente e defesa. Destaca-se a criação de vários conselhos com a participação dos países membros da UNASUL, como o Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), o Conselho de Saúde Sul-Americano (CSS), o Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN), entre outros.
A capacidade do projeto de reunir quase todos os países da América do Sul, conforme mostrado na Figura 1, representa uma grande projeção do bloco no cenário mundial, além de uma significativa força política. Segundo Roseira (2011, p. 161), “O empenho que culminou com a criação da UNASUL tem a extraordinária prerrogativa de promover a ampliação no comércio continental, um processo restrito ao Cone Sul desde o impulso inicial com os acordos Brasil-Argentina na década de 1980”.
Brasil e Argentina desempenham papéis centrais nesse processo de integração, sendo os maiores países em termos de território e economia, contribuindo assim para mediar as negociações. Venezuela e Chile também têm um papel significativo na integração regional, embora menor que Brasil e Argentina; eles exercem influência em algumas decisões e orientam políticas específicas, como será visto adiante no texto.
Quando foi assinado o Acordo Quadro entre Mercosul e Peru, o Presidente Toledo anunciou que aquele acordo, provavelmente, iria se estender para o conjunto da Comunidade Andina. Com isso, nós estávamos criando uma Comunidade Sul-americana de Nações – CASA, como foi conhecido esse esforço de união sul-americana, até cerca de dois anos atrás, quando houve a proposta de chamá-lo de UNASUL (Amorim, 2009, p. 17).
Compreendendo os aspectos de formação e os objetivos da UNASUL, serão analisados os países do grupo por meio de seu Produto Interno Bruto (PIB) ao longo dos anos (2000-2021), investigando os fatores que contribuíram economicamente para a UNASUL e seus países.
Os dados do PIB revelam as assimetrias entre os países que compunham a UNASUL até 2018, conforme apresentado na Tabela 2 e no Gráfico 1. Essas diferenças econômicas colocam desafios para a integração regional. O Brasil é a principal economia do bloco, o que evidencia uma grande disparidade econômica regional.
Vigevani e Ramanzini Jr. (2014, p. 520) afirmam que:
A partir de 2003, em particular na percepção de funcionários mais diretamente vinculados à Presidência da República, a atuação do país na América do Sul exige algum tipo de perda de autonomia, de modo a viabilizar a integração num contexto de crescente assimetria com os países do entorno, e, ao mesmo tempo, permitir o aumento da autonomia do Brasil nas outras esferas internacionais.
A Tabela 1 e o Gráfico 1 mostram a participação do PIB dos países-membros da UNASUL no período de 2000 a 2021. Observa-se que as principais economias são o Brasil, a Argentina, a Colômbia e o Chile. Durante esse período, os países passaram por oscilações na participação do PIB: houve um crescimento no início dos anos 2000, seguido por uma queda significativa na metade da segunda década dos anos 2000, devido à crise de 2008/2009, e outra queda em 2020 devido à pandemia. Em 2021, os países começaram a apresentar uma tímida recuperação na participação do PIB.
Com relação ao Brasil, observa-se um peso econômico importante na América do Sul e no bloco da UNASUL, conforme demonstrado pela participação no PIB. O Gráfico 1 mostra um crescimento exponencial a partir de 2003, durante o governo Lula (2003-2010), mantendo-se até 2016, quando ocorreu uma estabilização no primeiro governo Dilma (2010-2014). Nesse período, o Brasil enfrentou uma crise política e econômica, culminando em 2016 com o impeachment da Presidente Dilma.
Um ponto muito importante a destacar é a distância econômica entre o Brasil, que lidera em PIB, e a segunda colocada, Argentina, como mostrado no Gráfico 1. Historicamente, esses dois países têm liderado a economia do continente, seguidos pelo Chile e pela Colômbia, que também apresentam economias robustas na região.
A UNASUL nasceu com o objetivo de integrar os países sul-americanos em uma perspectiva estrutural, social e econômica. Seu potencial é evidente, como destacado por Surasky (2014, p. 52 apud Luigi, 2017, p. 86): “La UNASUR puede ser vista en sí misma como resultado de un proceso de CSS [Cooperación SulSul] a escala regional y sus orígenes pueden rastrearse a lo largo de la extensa historia que exhibe América Latina y Caribeña en materia de integración”.
O Brasil e a Venezuela foram grandes entusiastas da UNASUL, segundo Nery (2016), liderados por figuras populares como Lula e Chávez, que compartilhavam certo carisma junto à comunidade latino-americana. No entanto, seus sucessores não possuíam as mesmas características.
Luigi (2017) afirma que a crise política instalada nesses países resultou na ausência de um secretário-geral, causando conflitos entre os países Andinos e o Brasil e a Argentina. Segundo Nery (2016, p. 59), a UNASUL:
[...] representa o coroamento de um processo de afirmação de uma identidade sul-americana possível contra a histórica pulverização da região. O novo organismo pode converter-se em um mínimo denominador comum regional. Além disso, a UNASUL projeta geopoliticamente a América do Sul e contribui para a construção de um novo polo no sistema internacional.
O papel do Brasil na UNASUL foi fundamental desde sua criação, evidenciando seu protagonismo no contexto da integração e consolidando-o como uma liderança regional no bloco, atuando como grande articulador.
Desse modo,
Ao circunscrever a UNASUL em um projeto maior de projeção internacional em que as prioridades eram mais nacionais do que propriamente regionais, o Brasil atuou para fazer da UNASUL uma organização bastante dependente do papel brasileiro de liderança regional enquanto força motriz de uma organização sem autonomia própria para atuar (Antunes, 2021, p. 146).
O Brasil não apenas buscava uma maior integração entre os países da América do Sul, mas também aspirava desempenhar um papel de liderança regional. Conforme Santos (2018, p. 45), “O Brasil não desejava apenas uma maior integração sul-americana, o interesse brasileiro era se projetar como um estabilizador da democracia na região”. O país frequentemente liderava diversos projetos no bloco regional. Segundo Santos (2018), a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) na América do Sul, com significativa influência do Brasil, foi uma clara demonstração dessa liderança regional que o país exerceu na UNASUL.
Nota-se que o Brasil se tornou um líder significativo na UNASUL, influenciando os passos do bloco e promovendo seus ideais. Conforme Santos (2018, p. 51), “Assim é evidente o esforço brasileiro de difundir valores, normas e ideais a partir da criação da UNASUL e do Conselho de Defesa Sul-Americano”. No entanto, esse poder de liderança começou a enfraquecer com problemas internos no Brasil, o que contribuiu para o enfraquecimento do bloco.
Conforme exposto, a UNASUL surgiu com grandes expectativas de estabelecer um novo modelo de regionalismo na América do Sul, no entanto, não conseguiu se consolidar diante das mudanças de governos e das crises econômicas e políticas enfrentadas pelos países do Cone Sul. Isso resultou no enfraquecimento tanto da UNASUL quanto dos blocos regionais como um todo na América do Sul.
Para entender a desarticulação da integração regional sul-americana, é essencial analisar os eventos da política internacional e nacional, especialmente com a ascensão ao poder de governos com uma orientação conservadora, de tendência mais à direita e até mesmo de extrema-direita, como ocorreu no Brasil em 2019.
Inicialmente, é importante compreender a configuração dos arranjos institucionais presentes no subcontinente. Essa configuração pode ser observada na Figura 2, que ilustra os blocos regionais vigentes.
A UNASUL abarca os países da Comunidade Andina e do MERCOSUL, o que evidencia sua abrangência e potencial como um bloco regional promissor para o continente sul-americano. O momento promissor da UNASUL ocorreu com a ascensão dos governos progressistas ao poder nos anos 2000, conhecido como “primavera sul-americana”.
Essa chamada “primavera sul-americana” tornou-se consolidada com as eleições de Luiz Inácio Lula da Silva, no Brasil (2003-2010), Néstor Kirchner, na Argentina (2003-2007), Tabaré Vázquez, no Uruguai (2005-2010), Evo Morales, na Bolívia (2006-2019), Rafael Correa, no Equador (2007-2017) e Fernando Lugo, no Paraguai (2008-2012) (Jaeger, 2019, p. 7-8).
No início dos anos 2000, os países sul-americanos avançaram em suas propostas e deram alta prioridade à construção de uma América do Sul unida e contrária ao imperialismo, o que os colocou no mapa geopolítico global e despertou preocupações, especialmente nos Estados Unidos. Além disso, a presença crescente da China na região e as parcerias expandidas pelo Sul Global, especialmente por meio do BRICS, com o qual a UNASUL tinha um diálogo robusto, passaram a ser vistas como ameaças pelo Ocidente a partir da década de 2010 (Silva, 2022, p. 86).
Os países da América do Sul que experimentaram esses novos governos progressistas enfrentaram pressões significativas dos países do Norte Global, que usaram sua influência para promover mudanças de governo e interromper a integração sul-americana emergente. Um marco significativo desse processo foi o golpe sofrido pela presidente Dilma no Brasil, substituída por um presidente com orientações neoliberais, o que teve impactos diretos na desarticulação da integração continental.
A partir do golpe parlamentar no Brasil em 2016 e a ascensão do governo Temer, há uma maior pressão pelo alinhamento aos Estados Unidos. Este processo de subordinação aos interesses hegemônicos e de conservadorismo social passa a ser verificado em toda a região, com Maurício Macri na Argentina (2015), com o Partido Colorado no Paraguai (2018), com o ex-banqueiro Kucynski no Peru (2016), com Sebastian Piñera no Chile (2018), com a suspensão da Venezuela do Mercosul (2016), além da crescente polarização política nos países “remanescentes” da esquerda –Venezuela, Equador e Bolívia (Jaeger, 2019, p. 8).
A chegada do governo neoliberal de Michel Temer no Brasil representa um marco significativo, como evidenciado pelo cenário descrito no Quadro 3. Na maioria dos países do continente, houve uma sucessão de governos conservadores, muitos dos quais foram seguidos por líderes ainda mais conservadores.
Em 2019, com a chegada do governo de Jair Bolsonaro no Brasil, o país se retirou da UNASUL, resultando em um esvaziamento do bloco. Paralelamente, outros governos com orientação conservadora começaram a propor novos caminhos para a integração regional, culminando na criação do Fórum para o Progresso e Desenvolvimento da América do Sul (PROSUL). Diversos países com governos conservadores aderiram ao PROSUL, incluindo Argentina (ainda durante o governo de Macri), Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru e Guiana.
Assinar o acordo para criação do PROSUL, portanto, pode ser percebido como mais do que um simples afastamento temporário da UNASUL, sendo mais coerente que se interprete o mesmo como uma negação da proposta de integração pós-liberal da UNASUL (Rosas, 2020, p. 65).
O PROSUL foi uma tentativa de apagar qualquer resquício da integração regional criada nas últimas décadas, servindo apenas como distração, já que apesar de ter objetivo de integrar, não foi levado para frente, finalizando assim, os outros blocos que propõem essa integração regional. De acordo com Oliveira Junior e Vaz (2019), o governo conservador de Jair Bolsonaro e seus ministros saíram da UNASUL e começaram a articular o novo bloco por eles proposto, o PROSUL, observando que esse bloco não teve prioridade na política externa brasileira.
Desse modo,
Como uma simplificação das pautas propostas para a integração regional, o PROSUL não inclui os seguintes temas propostos anteriormente pela UNASUL: 1. Proposição de mecanismos para a superação das assimetrias regionais e promoção da equidade no processo de integração; 2. Proteção dos recursos hídricos, da biodiversidade e dos ecossistemas; 3. Políticas para a erradicação da pobreza, desigualdade e do analfabetismo; 4. Tentativas para a harmonização de políticas de cooperação sobre migrações e direitos trabalhistas; 5. Integração produtiva; cooperação em projetos de pesquisa, inovação e produção tecnológica; 6. Promoção da diversidade cultural; 7. Intercâmbio de informações sobre defesa (Oliveira Cruz, 2020, p. 119).
De acordo com Oliveira Cruz (2020), os temas que foram deixados de lado no contexto de criação do PROSUL são essenciais para a integração regional e para a redução das desigualdades na região. Infere-se que o PROSUL foi, de fato, uma estratégia para desarticular a integração regional, especialmente a UNASUL, que foi diretamente afetada por essa mudança.
Durante os anos de governos conservadores na América do Sul, em particular durante o governo de Jair Bolsonaro (2019-2022), junto com o Ministro da Economia, Paulo Guedes, ficou claro que não haveria prioridade para nenhum bloco regional já existente. Isso demonstra um verdadeiro desmantelamento e desarticulação dos blocos regionais, com destaque para a UNASUL.
Entende-se um padrão claro de alternância de governos na América do Sul, como evidenciado no Quadro 3, em que os países frequentemente elegem governos conservadores em períodos temporais semelhantes. Da mesma forma, observa-se que governos mais progressistas também são eleitos em ondas distintas no continente. Essa alternância política pode influenciar significativamente a integração regional. Assim, “A Onda Rosa e a Onda Azul influenciaram diretamente nos avanços e recuos do processo de integração sul-americano e, dentro desse arcabouço, na ascensão e no declínio da UNASUL” (Duarte, 2023, p. 39).
Salienta-se que, em governos mais conservadores, há uma desarticulação da integração regional estabelecida. Isso é evidenciado na Figura 3, em que se observa que a partir da ascensão de governos mais à direita em meados de 2016, houve um movimento de desarticulação, influenciado por ideias neoliberais. Portanto, surge uma nova onda de governos progressistas no subcontinente, o que levanta novos desafios para a reconstrução dos blocos regionais.
Em 2023, a conjuntura política na América do Sul mudou significativamente, como evidenciado anteriormente no Quadro 2, com a ascensão de governos mais progressistas e de esquerda em vários países, como Brasil, Argentina (até novembro de 2023), Bolívia, Chile, Colômbia e Venezuela. Apesar das diferenças ideológicas, a integração regional tornou-se um tema de debate, embora o cenário político e econômico interno desses países seja diferente do início do século XXI, enfrentando desafios significativos em suas democracias.
Nessa conjuntura, em 2023, com a chegada do novo governo brasileiro liderado pelo presidente Lula da Silva (2023- ), e a presença de novos governos de esquerda na América do Sul, surge uma nova perspectiva sobre a integração regional. Para ilustrar o período de desmantelamento da UNASUL e a possível retomada, foi elaborada uma linha do tempo, conforme observado na Figura 3.
A eleição de novos governantes progressistas no Cone Sul reavivou o debate sobre integração regional, com o Brasil liderando o movimento para fortalecer o bloco junto às estruturas e instituições já estabelecidas na UNASUL. Nesse contexto, o decreto n.º 11.475, assinado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 6 de abril de 2023, promulgou o Tratado Constitutivo da UNASUL, que entrou em vigor em 6 de maio de 2023, reintegrando o país ao grupo.
Em maio de 2023, 11 presidentes sul-americanos se reuniram no Brasil para discutir a retomada da UNASUL, conforme desejo do presidente brasileiro, Lula da Silva. Durante essa reunião, foi divulgada uma carta conhecida como Consenso de Brasília, na qual os líderes reafirmaram o compromisso de aprofundar as discussões sobre cooperação entre os países sul-americanos. No entanto, é importante destacar que nem todos os países são favoráveis à retomada da UNASUL. O presidente do Uruguai, Luis Lacalle Pou, por exemplo, afirmou que:
Quando tivemos que assumir o governo, nos retiramos da Unasur. Depois fomos convidados para Prosur [bloco criado em 2019 como contraponto a Unasur], e dissemos que não. Porque senão, acabamos sendo clubes ideológicos que têm vida e continuidade apenas enquanto marchamos com nossas ideologias (FOCUS Brasil, 2023, s.p).
Nessa condição, a retomada da UNASUL como integração regional parece ser algo distante de alguns governantes. Portanto, há um grande desafio na integração regional sul-americana. Os países sul-americanos estão gradualmente retomando as discussões sobre essa nova integração. Contudo, surgem algumas perguntas pertinentes: os antigos blocos regionais conseguirão se adaptar ao contexto político, econômico e geopolítico atual dos países da América do Sul? Os arranjos institucionais de integração regional, como foi o caso da UNASUL, conseguirão se manter diante das mudanças de governos e suas ideologias? Diante desses novos desafios, é imperativo destacar a importância da integração regional para o desenvolvimento sustentável da América do Sul.
Analisando a situação da América do Sul, as mudanças econômicas e políticas revelam que os governos conservadores desempenharam um papel significativo na desarticulação dos blocos regionais de integração, como a UNASUL. Essa organização foi praticamente desfeita, apesar de representar um progresso no fortalecimento da democracia, da soberania e na busca pela independência da América do Sul no cenário geopolítico, sendo vista como uma ameaça pelos países dominantes e imperialistas do Norte global.
Destaca-se a importância da integração regional nos contextos econômico, social e cultural. Ela pode abrir novas oportunidades para o desenvolvimento regional de cada país, preservando sua soberania nacional. A união regional pode proporcionar avanços significativos no comércio externo e em outras áreas, como demonstrado pelos progressos alcançados por blocos como a União Europeia.
Atualmente, em 2023, os novos governos de orientação à esquerda estão mostrando algum interesse em manter esses blocos de integração, especialmente a UNASUL, o que representa uma nova perspectiva para a integração na América do Sul. No entanto, há também o avanço de governos de direita e extrema-direita ao poder, como ocorreu recentemente na Argentina.
A eleição de Javier Milei em 2023, na Argentina, é significativa no cenário sul-americano. Como representante da extrema-direita argentina, ele não demonstra interesse em aprofundar a integração regional no subcontinente. Pelo contrário, adota medidas neoliberais e distancia-se dos países com governos mais progressistas, como o Brasil. A segunda maior economia da América do Sul, mesmo em crise, desempenha um papel crucial na integração regional. Sem sua participação nos blocos regionais, seria ainda mais difícil promover a cooperação e a união na região.
Após essas considerações, surgem indagações sobre os desafios da integração regional. Os países sul-americanos enfrentam o desafio de reconstruir um ambiente propício à integração, por meio de medidas conjuntas e um projeto robusto nos blocos regionais. É evidente que essa nova articulação pode ser um processo demorado, e surge a dúvida se existe de fato uma integração regional ainda presente. Economicamente, há uma integração, mas expandir essa integração para outras dimensões, como social e cultural, parece uma ideia distante no momento atual.
A proposta de integração regional sob uma perspectiva social e cultural pode parecer utópica diante do cenário atual. No entanto, vale questionar se a UNASUL foi realmente uma precursora de um futuro de integração profunda ou se representou apenas um entusiasmo passageiro em um contexto favorável à integração regional.
Certamente, a UNASUL foi concebida com grandes perspectivas de transformar os antigos padrões de integração no continente sul-americano. Todavia, ao longo do tempo, enfrentou desafios significativos de desarticulação, principalmente devido às políticas adotadas por governos conservadores e à prevalência do projeto neoliberal em muitos desses países.
Atualmente, é fundamental compreender a importância da integração regional e buscar reativar esse projeto que foi desarticulado. Restaurar e fortalecer a UNASUL pode representar a oportunidade de promover cooperação econômica, social e cultural entre os países sul-americanos. Essa iniciativa pode ajudar a enfrentar desafios comuns e a aproveitar oportunidades conjuntas de desenvolvimento, fortalecendo a posição da América do Sul no cenário global.
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Endereço: Universidade Estadual Paulista, Câmpus de Presidente Prudente, Rua Roberto Símonsen, 305 - Centro Educacional, Pres. Prudente - SP, Brasil. CEP: 19060-90
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