Introdução

A proteção ambiental é um pré-requisito para o desenvolvimento nacional, assim como para a manutenção da vida, porque a degradação das paisagens repercute negativamente no funcionamento dos serviços ambientais. Esses são entendidos como benefícios decorrentes do funcionamento natural dos ecossistemas, a exemplo do controle de inundações, polinização das cultivares, ciclagem de matéria e outros.

Portanto, a degradação ambiental desencadeia fenômenos adversos à vida, por comprometer a soberania alimentar do país e agravar o seu quadro de pobreza. Uma das ações empreendidas para gerir e salvaguardar os recursos naturais do Estado é a criação de leis e regulamentos.

Esses são relevantes para a proteção e conservação ambiental porque exigem das pessoas o cumprimento de normas e obrigações, sob pena de sofrer penalidade pelas infrações ou omissões (Borges; Rezende; Pereira, 2009). A maior dificuldade da legislação ambiental reside na busca por compatibilizar a perspectiva ecocêntrica com a antropocêntrica para evitar o acirramento dos conflitos ambientais e a degradação das paisagens.

Embora a preocupação global com o meio ambiente tenha sido intensificada depois do ano de 1950, muitas leis e ações conservacionistas já haviam sido implementadas em diversas partes do mundo antes dessa data (Portugal, 2012; Bosselmann, 2015). Essas iniciativas enfocavam o controle da exploração dos recursos naturais e a manutenção de determinados ciclos econômicos importantes de cada época. Desse modo, não foram estabelecidas estritamente para a conservação ambiental, devido às suas diversas funções ecossistêmicas e valor intrínseco. Portanto, é relevante conhecer quais são as principais normas ambientais que foram utilizadas para assegurar a gestão e a conservação dos recursos naturais do território brasileiro desde o período colonial até a atualidade.

A configuração socioambiental atual é produto de diversos regramentos que orientaram o uso, a exploração e a preservação das paisagens em épocas distintas, refletindo os valores que guiaram o pensamento social coletivo e sua transformação cultural histórica. Nesse sentido, as normas ambientais brasileiras foram criadas para resolver problemas socioambientais imediatos ao longo da sua história, primando pela manutenção das atividades socioprodutivas, sem uma perspectiva ecocêntrica e negligenciando o valor intrínseco dos seres.

A partir do exposto, surgem os seguintes questionamentos: quais foram as principais normas que regulam os recursos naturais do território brasileiro e quando foram originadas? Quais foram as suas principais funções e objetos de proteção?

Logo, este trabalho identifica e descreve as principais normas ambientais utilizadas na gestão dos recursos naturais no Brasil desde o período colonial até a atualidade, expondo suas funções e elementos protegidos para a gestão “sustentável” dos referidos.

Para tanto, foram realizadas pesquisas bibliográficas, documentais e análises de artigos sobre as leis, decretos e resoluções promulgados em prol da gestão e conservação ambiental no Brasil, desde seu período colonial. Todas as informações obtidas foram extraídas de sites oficiais (planalto.gov.br; Ministério do Meio Ambiente e Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade) e cronologicamente, com base em cada período histórico brasileiro, indicando seus objetivos e inovações.

As primeiras normas ambientais utilizadas durante o período colonial brasileiro (1500-1822)

As primeiras leis ambientais brasileiras vieram de Portugal, onde foram criadas as Ordenações[1] Afonsinas[2] (1446), depois as Manuelinas (1514-21) e as Filipinas (1603). Essas representavam instruções e leis voltadas para o zoneamento territorial, a maximização do uso da terra, a produção de gêneros alimentícios, o combate ao corte de frutíferas, ao roubo e ao abate de animais (Wainer, 1993). Em outros termos, objetivavam assegurar o uso da terra, a soberania alimentar e coibir a degradação de recursos estratégicos para os ciclos econômicos da época, configurando uma normatização totalmente antropocêntrica, por proteger os recursos naturais demandados pela sociedade humana.

Uma das primeiras leis criadas para controlar um problema ambiental brasileiro foi a Carta Régia de 1542, que estabelecia normas de cortes e o uso do Pau-Brasil, assegurando o monopólio real português. Diante da exploração predatória e da iminência da exaustão dessa árvore, foi promulgado o decreto de 12 de dezembro de 1605, que restringia o corte do Pau-Brasil (Paubrasilia echinata) e punia seus infratores (Wainer, 1993). Esse autor indica que a preocupação era com o comprometimento da atividade, a qual perdeu vigor em 1875 com o emprego da anilina como corante.

Em 1603, as Ordenações Filipinas criaram uma lista de árvores reais protegidas e estabeleceram normas sobre os descartes de materiais em lagos e rios para proteger os recursos hídricos e pesqueiros (Portugal, 2012). Em 1641 e 1642, João Maurício de Nassau proibiu o corte de cajueiros e o lançamento de bagaços de cana-de-açúcar nos rios (Bursztyn; Persegona, 2008).

Segundo esses autores, tais medidas foram necessárias porque havia uma crise alimentar no Brasil, sendo imperativo impulsionar a produção de alimentos e proteger os cursos de água, uma vez que os peixes estavam morrendo em decorrência dos resíduos descartados.

Após a expulsão dos holandeses, ocorreram outros eventos importantes para o meio ambiente, como a Carta Régia de maio de 1773, em que D. Maria I determinou que o Vice-Rei do Brasil atuasse na proteção das madeiras e matas (Wainer, 1993). No Rio de Janeiro, uma provisão de 7 de agosto de 1738 proibiu a exportação de Tapinhoã (Mezilaurus navalium), exceto quando destinada à construção de navios de guerra.

Em maio de 1743, proibiu-se o corte de mangue-vermelho (Rhizophora mangle), que poderia ser usado unicamente para construção de edificações (Wainer, 1993). Tanto em 1795 quanto em 1797, alvarás e cartas-régias foram expedidos para a proteção dos arvoredos próximos ao litoral e aos rios, considerados estratégicos para o comércio com a metrópole, uma vez que serviam como estoques para a construção de edificações e navios (Wainer, 1993).

No período de 1800, foi instituída uma nova Carta Régia, determinando que os proprietários conservassem espécies vegetais estratégicas para a Coroa em uma faixa de 10 léguas da costa. Além disso, criaram-se o posto de “Juiz Conservador” e a “Patrulha Montada” para fiscalizar as atividades madeireiras (Borges; Rezende; Pereira, 2009).

Visto que a questão hídrica era de grande importância para a Coroa portuguesa. D. João VI, por meio do decreto de 9 de agosto de 1817, determinou que fossem cercados os terrenos situados nos altos das serras onde se localizavam as nascentes do rio Carioca, ampliando gradualmente a proteção da bacia hidrográfica desse rio (ICMBio, 2008). Como a madeira era um recurso natural estratégico para a construção naval, fabricação de móveis e obtenção de energia térmica, sua conservação tornou-se ainda mais rigorosa diante da expansão dos desmatamentos.

Os avanços das normas ambientais originadas no Período Imperial brasileiro (1822-1889)

Em 1827, foi instituída uma Carta de Lei que conferiu aos juízes maiores poderes para a proteção de vegetais relevantes e dotados de valores econômicos. Isso suscitou a valorização econômica de algumas espécies, tidas como “madeiras de lei”. Ademais, em 11 de junho de 1829, foi reafirmada a proibição de desmatar e roçar terras devolutas sem autorização prévia das câmaras municipais e sob a fiscalização de juízes (Borges; Rezende; Pereira, 2009).

Desde 1816, as plantações de café foram expandidas pelas encostas da Tijuca e a degradação da Mata Atlântica ocasionou crises no abastecimento hídrico na cidade do Rio de Janeiro. Assim, o imperador Dom Pedro II iniciou um processo de desapropriação em 1854, para proteger as nascentes e para executar o reflorestamento dessas áreas (ICMBio, 2008).

Em 1861, Dom Pedro II, por meio do decreto n. 557, criou a Floresta da Tijuca e das Paineiras, determinando o seu reflorestamento com espécies nativas, visando à recomposição florestal e à mitigação da crise hídrica no Rio de Janeiro (Borges; Rezende; Pereira, 2009).

Para Borges, Rezende e Pereira (2009), a criação da Floresta da Tijuca, embora não tenha tido um caráter eminentemente conservacionista, foi relevante para o Direito Ambiental Brasileiro, pois regulamentou áreas protegidas que culminariam na criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) em 2000. Essa demarcação representa um marco na institucionalização de áreas protegidas no mundo, precedendo a criação do Parque de Yellowstone, em 1º de março de 1872.

O florescimento das normas ambientais no período Republicano brasileiro

Gradualmente, a legislação ambiental brasileira avançou com um caráter imediatista, voltado para assegurar a manutenção dos sistemas socioeconômicos vigentes. Contudo, a degradação ambiental no país intensificou-se devido ao avanço das monoculturas, à expansão da pecuária e ao aumento do uso de combustíveis fósseis e madeira como fontes energéticas.

Em 1934, durante o Estado Novo, diversos dispositivos jurídicos foram criados para proteger determinados espaços e recursos naturais, como o decreto n. 23.793/34, que instituiu o primeiro Código Florestal Brasileiro (CFB), e o decreto n. 24.643/34, precursor do Código das Águas (CA). Apesar disso, o CFB inicial não abordava Áreas de Proteção Permanente (APP), concentrando-se na preservação florestal, que era subdividida em florestas protetoras, de rendimentos e remanescentes.

Ademais, no Art.1 do CFB, dispunha-se que “as florestas existentes no território nacional, consideradas em conjunto, constituem bem de interesse comum a todos os habitantes do país, exercendo-se os direitos de propriedade com as limitações que as leis em geral, e especialmente esse código, estabelecem”. Já o Art. 23 estabeleceu a reserva legal, estipulando que 25% da propriedade deveria ser destinada à conservação florestal (Brasil, 1934).

Essa regulação evidenciava a necessidade de o Estado controlar o uso do território para assegurar a manutenção dos espaços e de seus recursos naturais, evitando sua exploração desmedida e consequente exaustão.

O Código das Águas (decreto n. 24.643/34) abordava os rios e suas planícies sob uma perspectiva administrativa, proibindo construções em faixas de 15 metros ao longo de rios navegáveis e de 10 metros para os demais. Entretanto, o decreto não incluía a proibição do desmatamento das matas ribeirinhas nem restringia seus usos para atividades agrícolas ou pecuárias. Observa-se que essa normativa estava mais voltada à proteção de edificações contra eventos extremos e à manutenção de espaços estratégicos para o Estado.

Posteriormente, Magalhães (2002) destaca o desenvolvimento de outras iniciativas em prol da legislação ambiental e da conservação das paisagens, como a criação do primeiro Parque Nacional do Brasil, o de Itatiaia, em 1937. Entre 1938 e 1965, foram instituídos 14 parques nacionais, abrangendo 1,2 milhão de hectares, além de uma reserva florestal de 200.000 hectares na região amazônica.

As consequências ambientais da Segunda Guerra Mundial, as denúncias globais de degradação ambiental e o fortalecimento do movimento ambientalista fundamentaram, em 1962, um debate para reformular o Código Florestal vigente. Assim, em 15 de setembro de 1965, foi promulgada a lei n. 4.771, que se tornou o segundo Código Florestal Brasileiro (CFB).

Esse novo Código reafirmou que as florestas e seus recursos eram bens de interesse comum de toda a população, introduzindo importantes inovações, como as APPs. Essas áreas representaram um avanço na legislação e na proteção de diversos espaços morfodinamicamente instáveis, como os ribeirinhos. Ademais, as reservas legais na região florestal amazônica foram ampliadas para 50% do território das propriedades, enquanto nas demais houve redução de 25% para 20% (Magalhães, 2002; Mariga; Ruscheinsky, 2017).

Posteriormente, a Medida Provisória n. 2.166-67, de 2001, ampliou a Reserva Legal para 80% em áreas de florestas e 35% em áreas de cerrado localizadas na Amazônia Legal, mantendo o percentual de 20% para as demais regiões do território nacional.

A legislação ambiental também avançou para além da proteção da flora e dos espaços estratégicos, com a promulgação da lei n. 5.197, de 3 de janeiro de 1967. Essa lei estabeleceu normas importantes para a proteção da fauna, incluindo a proibição da caça profissional e a definição de todos os animais silvestres, em qualquer estágio de desenvolvimento, bem como seus ninhos e abrigos, como propriedade do Estado. Além disso, a legislação proibiu o comércio de espécies da fauna silvestre e de produtos relacionados à sua caça ou exploração.

No mesmo ano, foi instituído o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF) por meio do decreto-lei n. 289, de 28 de fevereiro de 1967. O IBDF foi concebido para:

[...] formular a política florestal bem como orientar, coordenar e executar ou fazer executar as medidas necessárias à utilização racional, à proteção e à conservação dos recursos naturais renováveis e ao desenvolvimento florestal do país, de conformidade com a legislação em vigor (Brasil, 1967, s.p).

Esse novo órgão foi concebido para auxiliar na execução da legislação e uso racional dos recursos naturais e seus ecossistemas em todo o país. Em 1951, após a criação da Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN) e, em 1956, do Conselho Nacional de Pesquisa, o governo buscou desenvolver e dominar as tecnologias nucleares para a construção de submarinos, energia e armamentos. Isso resultou na construção da Central Nuclear Almirante Álvaro Alberto, em 1972, formada por Angra 1, Angra 2 e Angra 3 (ainda em construção).

Em resposta aos desastres ambientais associados ao uso de energia nuclear no mundo, o governo promulgou a lei n. 6.453, de 17 de outubro de 1977. Essa legislação aborda conceitos fundamentais relacionados a acidentes, radioatividade e resíduos radioativos, além de dispor sobre a responsabilização civil e criminal em casos de incidentes. Assim, a norma estabelece diretrizes para orientar condutas e mitigar possíveis danos ambientais.

Na década de 1980, acordos internacionais e o movimento ambiental ganharam força, destacando-se eventos como a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), em 1982; a criação da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD), em 1983; o Protocolo de Montreal, em 1987; e a Convenção de Basileia, em 1989. Esses avanços repercutiram no Brasil, cuja conjuntura econômica ainda era marcada por um modelo de crescimento insustentável. Assim, o governo brasileiro enfrentou pressões para adequar e regulamentar as atividades socioeconômicas em consonância com as novas demandas ambientais globais.

Durante a década de 1980, ocorreu a ampliação das APP ripárias, que passaram de 5 metros para 30 metros ao longo de rios com larguras inferiores a 10 metros, bem como o ajuste de outros parâmetros conforme a aprovação unânime da lei n. 7.803 pela Comissão de Agricultura (Schäffer, 2011). Essa medida foi motivada pelos estudos realizados na região de Itajaí, em Santa Catarina, onde enchentes em 1983 e 1984 provocaram prejuízos econômicos e perdas de vidas humanas. Os impactos poderiam ter sido mitigados caso as APP ripárias compreendessem áreas mais amplas. Por isso, ampliaram-se as métricas das APP, objetivando a proteção da população e do ambiente diante de desastres naturais.

Em 1981, a lei n. 6.938, de 31 de agosto, representou um marco na Legislação Ambiental brasileira ao instituir a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Essa norma definiu os fins e os mecanismos para sua formulação e aplicação, além de prever outras providências. Entre suas contribuições estão a criação do Cadastro de Defesa Ambiental, do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), estabelecendo as respectivas organizações, diretrizes, instrumentos e objetivos.

A lei, composta por 21 artigos, reconhece o ambiente como um patrimônio público, cuja proteção é essencial para o desenvolvimento socioeconômico e a qualidade ambiental. No Art. 9º, são elencados os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, como o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental e a avaliação de impactos ambientais. Além disso, destacam-se o licenciamento e a revisão de atividades potencialmente poluidoras e os incentivos para pesquisas, desenvolvimento e absorção de tecnologias para a melhoria ambiental.

Complementando esses avanços, em 24 de julho de 1985, foi promulgada a lei n. 7.347, conhecida como Lei da Ação Civil Pública. Essa legislação assegura a proteção dos interesses difusos da população brasileira, permitindo a responsabilização por infrações que causem danos ao meio ambiente, ao consumidor e aos patrimônios artístico, paisagístico e turístico.

Assim, essa lei, ao defender os interesses difusos e coletivos, possibilita ações contra atos governamentais e entidades privadas que comprometam direitos coletivos da sociedade. Embora a valorização do direito difuso ao meio ambiente já estivesse presente na lei n. 6.938/1981, a nova legislação ampliou a defesa dos direitos coletivos, abrangendo outras dimensões de proteção.

Em 16 de maio de 1988, foi sancionada a lei n. 7.661, um marco para a proteção e o gerenciamento costeiro ao instituir o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC). Essa lei reafirma que as praias são bens públicos, de uso comum do povo, assegurando o livre acesso. Ademais, estabelece a criação de zoneamentos para ordenar o uso dos recursos naturais e as construções na zona costeira, com o objetivo de proteger sítios arqueológicos, recursos renováveis e não renováveis, entre outros.

Ainda em 1988, os legisladores e juristas brasileiros reconheceram a proteção ambiental como essencial à manutenção da vida e ao desenvolvimento do país. Dessa maneira, a Constituição Federal de 1988 (CF/88) consolidou em seu Art. 225 que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (Brasil, 1988).

A formulação do Art. 225 da Constituição Federal de 1988 teve como base os 26 princípios da Declaração de Estocolmo, de 1972, que foram relevantes para fortalecer a cooperação internacional, o desenvolvimento sustentável e o respeito à vida. Este artigo é classificado como um direito de terceira geração[3], vinculado ao princípio da fraternidade, e impõe ao Poder Público e à sociedade o dever de zelar pelo meio ambiente, considerado essencial para a vida e para o desenvolvimento do Brasil.

Desse modo, verificou-se uma série de inovações na legislação, consolidando princípios como o da sustentabilidade, o desenvolvimento sustentável, o poluidor-pagador, a prevenção, a precaução, a participação, a ubiquidade e a vedação de retrocesso (Santos Filho et al., 2015). O meio ambiente ecologicamente equilibrado passou a ser um direito difuso[4] e fundamental, assegurando o bem-estar das atuais e futuras gerações, ao reconhecer que sua proteção é um dever compartilhado por todos (Benjamin, 2015).

Nesses termos, essas mudanças representaram uma reconfiguração do arcabouço jurídico, abandonando a perspectiva exclusivamente exploratória do meio ambiente em prol de sua conservação, com vistas ao desenvolvimento sustentável da nação. Nessa perspectiva, o Título VII da CF/88, ao tratar da ordem econômica e financeira do país, estabelece, no Art. 170, que a ordem econômica deve assegurar a todos uma existência digna, segundo os preceitos da justiça social, incluindo entre os seus fundamentos a defesa do meio ambiente (Brasil, 1988). Portanto, a Constituição reforça a responsabilidade dos agentes produtivos em adotar práticas que preservem um meio ambiente saudável, basilar para o desenvolvimento das atividades econômicas e sociais do Brasil.

Ressalta-se que a CF/88 deu ênfase à questão ambiental sob uma perspectiva conservacionista, servindo de base para a criação de diversas leis, visando aprimorar o sistema jurídico de proteção ao meio ambiente. Contudo, a eficácia dessas legislações tem sido questionada, especialmente em razão de alguns pontos flexibilizados em favor dos interesses dos detentores do poder econômico.

Nesse contexto, entre os avanços da CF/88, destaca-se a criação dos Espaços Territoriais Especialmente Protegidos (ETEP) e a atribuição ao Poder Público da função de definir, em todas as unidades da federação, os espaços territoriais e seus componentes a serem protegidos. Qualquer supressão ou alteração desses espaços só pode ocorrer por meio de lei.

A competência administrativa sobre esses espaços é atribuída à União, aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, que têm o poder de definir os espaços territoriais a serem protegidos, conforme estabelecido nos artigos 7º, 8º, 9º e 10º da Lei Complementar n. 140/2011.

Dessa forma, surgem os ETEP, que abrangem uma diversidade de paisagens notáveis pelos seus aspectos estéticos, científicos, ecológicos, patrimoniais e econômicos. No entanto, a CF/88 não definiu nem delimitou as abrangências desses espaços, uma vez que as questões ambientais e as demandas dos cidadãos não podem ser rigidamente tratadas por uma Lei Maior (Pereira; Scardua, 2008).

Desse modo, cabe ao legislador infraconstitucional ou ao analista da norma estabelecer essas definições conforme as especificidades de cada contexto. Em consonância, para Pereira e Scardua (2008, p. 95): “[...] a maior parte das restrições específicas dos espaços territoriais, especialmente protegidos ao uso dos recursos naturais, ao direito de propriedade e à segurança e manutenção dos bens culturais, está na legislação esparsa”.

O texto constitucional não somente criou, valorizou e salvaguardou as ETEPs, mas também gerou fundamentos para a criação de legislações específicas, com o objetivo de aprimorar o sistema de proteção desses espaços. Os ETEPs abrangem as APPs, Reservas Legais, as Unidades de Conservação e as Terras Indígenas e Quilombolas. Essas categorias englobam uma ampla gama de espaços protegidos pela legislação ambiental brasileira, sendo mais detalhadamente discutidas no trabalho de Pereira e Scardua (2008).

Com o aprimoramento da legislação ambiental, novos órgãos foram criados para compor o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), entre os quais o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), fundado em 22 de fevereiro de 1989 pela lei n. 7.735 (Brasil, 1989). A criação do IBAMA envolveu a integração de quatro instituições: a Secretaria do Meio Ambiente (SEMA), o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), a Superintendência da Pesca (SUDEPE) e a Superintendência da Borracha (SUDHEVEA).

O IBAMA passou a atuar como polícia ambiental, implementando ações da União, executando a política nacional de proteção ao meio ambiente, licenciando grandes obras e combatendo desmatamentos e incêndios florestais.

Nessa época, havia indícios de impactos ambientais em razão do mau uso dos agrotóxicos, que eram empregados na agricultura brasileira. Em resposta aos riscos e problemas associados a essa prática, foi sancionada a lei n. 7.802, de 11 de julho de 1989, que regulamenta a experimentação, classificação, rotulagem, produção, embalagem, transporte, armazenamento, comercialização, fiscalização, importação e exportação de agrotóxicos, representando um marco regulatório essencial para controlar sua produção e utilização no Brasil (Brasil, 1989).

Em 1992, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (ECO 92 ou Rio 92) simbolizou um avanço na cooperação internacional e na criação de políticas públicas integradas, envolvendo chefes de Estado de diversas nações com o propósito de promover o desenvolvimento sustentável.

Nesse evento, foi assinada pelo Presidente da República a Convenção sobre a Diversidade Biológica (CDB), cujo objetivo é a conservação da diversidade biológica, o uso sustentável de seus componentes e a repartição equitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos, entre outros (MMA, 1992). Composta por 42 artigos, a CDB aborda diversos temas voltados à conservação ambiental e à preservação da diversidade biológica. Entre esses temas, destaca-se a definição de áreas protegidas no Art. 2º: “[...] significa área definida geograficamente que é destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos específicos de conservação” (MMA, 1992). Essa definição é importante para subsidiar políticas públicas voltadas à conservação.

De acordo com Pereira e Scardua (2008), devido à relevância da CDB, o texto foi ratificado pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo n. 2, de 8 de fevereiro de 1994, e promulgado pelo decreto n. 2.519, de 17 de março de 1998, garantindo o amparo legal necessário para sua implementação. Os autores ainda destacam que, com o objetivo de cumprir as obrigações assumidas na CDB, o Ministério do Meio Ambiente elaborou, em 2006, o Plano Estratégico Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), instituído pelo decreto n. 5.758, de 13 de abril de 2006.

Um dos marcos mais importantes da legislação ambiental brasileira nos anos 1990 foi a promulgação da lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e originou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Essa lei marcou um avanço na gestão dos recursos hídricos no país, tratando de questões como o uso, gestão, planejamento e conservação desses recursos.

Um dos maiores legados dessa lei foi a concepção da água como um bem de domínio público, reconhecendo-a como um recurso natural limitado e de valor econômico. Adicionalmente, instituiu a necessidade de uma gestão descentralizada e participativa, visando atender aos múltiplos usos da água, sendo a bacia hidrográfica a unidade territorial de planejamento e gestão (Brasil, 1997).

Posteriormente, foram criados o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), regulamentado pelo decreto n. 4.613, de 11 de março de 2003, e os comitês de bacias hidrográficas. Esses comitês são formados por representantes das três esferas do Poder Público, usuários e sociedade civil. Suas funções incluem a mediação de conflitos pelo uso da água nas bacias hidrográficas, a criação de mecanismos e a definição de valores de cobrança pelo consumo hídrico, bem como a elaboração e aprovação do Plano de Recursos Hídricos da bacia.

A lei n. 9.433 também definiu os objetivos da PNRH, visando assegurar às gerações atuais e futuras a disponibilidade de água com qualidades compatíveis com as suas necessidades, além de fomentar a utilização racional e integrada dos recursos hídricos. Além disso, busca maximizar a proteção e a defesa contra eventos hidrológicos extremos, naturais ou não, bem como incentivar a captação e preservação de águas pluviais.

Em 12 de fevereiro de 1998, foi criada a lei n. 9.605, a qual estipula as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, além de outras providências. Essa lei foi criada em resposta às crescentes degradações ambientais causadas pelas diversas atividades humanas, conforme previsto no inciso II – obrigatoriedade de o explorador recuperar o ambiente degradado – e no inciso III – atividades lesivas ao ambiente sujeitarão as pessoas físicas ou jurídicas a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados – do Art. 225 da CF/88.

Um dos pontos fundamentais da lei n. 9.605 está disposto no Art. 2º, que determina que o infrator será penalizado de acordo com sua culpabilidade, incluindo aqueles que sabiam da ação criminosa e tinham poder para impedi-la, mas não o fizeram. Já o Art. 3º trata da responsabilização civil e administrativamente de pessoas jurídicas por crimes ambientais cometidos por decisão de seu representante legal, contratual ou do órgão colegiado. Dessa maneira, a legislação avançou na penalização de ações criminosas contra o meio ambiente por pessoas físicas e jurídicas.

Em 27 de abril de 1999, foi promulgada a lei n. 9.795, a qual dispõe sobre a educação ambiental e institui a Política Nacional de Educação Ambiental. Essa lei auxiliou decisivamente na adoção da Educação Ambiental (EA) como uma ferramenta para a construção de uma nova racionalidade ambiental, que preza pela valorização da sustentabilidade, da coexistência entre os seres e do desenvolvimento sustentável.

Essa lei define a EA, em seu Art. 1º, como “os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade” (Brasil, 1999). O Art. 2 estabelece que a EA é um componente essencial e permanente da Educação Nacional, devendo estar articulada com todos os níveis e formas do processo educativo, seja formal ou não. Esses artigos ressaltam o poder da educação na construção de novos valores que favoreçam modos de vida mais integrados e menos conflitantes com os demais seres do ambiente.

Em 21 de setembro de 1999, foi editado o decreto n. 3.179, que discorre sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, entre outras providências. Em seu Art. 1º, dispõe que toda ação ou omissão que viole o uso, gozo e promoção, proteção e recuperação do meio ambiente será considerada uma infração administrativa ambiental e será punida. Já o Art. 2º prevê as sanções a serem aplicadas àqueles que infringirem a lei ambiental, partindo de advertências até reparação de danos causados. Esse decreto é elementar na punição dos infratores e na reafirmação da responsabilidade do Estado em relação à preservação ambiental.

Em 18 de julho de 2000, foi promulgada a lei n. 9.985, que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) e definiu vários conceitos, como conservação, preservação, uso direto e indireto dos recursos ambientais, manejo, entre outros. Também estabeleceu critérios e normas para a criação e gestão de Unidades de Conservação e regulamentou o Art. 225, §1º, incisos I, II, III e VII da CF/88. Nos seus 60 artigos, a lei discorre sobre o SNUC, que é formado por um conjunto de Unidades de Conservação federais, estaduais e municipais. Conforme os Art. 7º, 8º e 14 da lei 9.985, as Unidades de Conservação são agrupadas em duas classes (Quadro 1).

Assim, nota-se a necessidade de criar o SNUC para organizar e especificar os tipos de Unidades de Conservação no território nacional, evitando a formação de unidades aleatórias ou a desorganização do sistema. Averigua-se que essa lei trata especificamente de um tipo de ETEP, enquanto os demais não tiveram espaço nesse dispositivo jurídico.

Ressalta-se que essa lei foi regulamentada pelo Decreto n. 4.340, de 22 de agosto de 2002, que versa sobre as características demandadas no ato de criação das unidades de conservação. Em suma, a Lei n. 9.985 impulsionou a legislação ambiental brasileira ao originar, aprimorar e fortalecer o SNUC, bem como promover a criação de Unidades de Conservação no Brasil.

Em 17 de julho de 2000, foi promulgada a lei n. 9.984, que instituiu a Agência Nacional de Água (ANA), responsável pela implementação da PNRH e pela coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Essa lei estabelece as regras para a sua atuação, estrutura administrativa e fontes de recursos. Essa lei estabelece as regras para a atuação da ANA, sua estrutura administrativa e suas fontes de recursos. Dessa maneira, a gestão hídrica do Brasil ganhou uma nova entidade federal para maximizar a gestão racional dos usos das águas de domínio da União, evitando desperdício e fomentando a eficiência de sua utilização.

No dia 10 de julho de 2002, foi sancionado o Decreto n. 4.297, que versa sobre os critérios para a elaboração do Zoneamento Ecológico-Econômico (ZEE) do Brasil. Esse decreto indica que o ZEE é um instrumento integrante da Política Nacional do Meio Ambiente, voltado para a organização do território, que deve ser seguido pelas atividades públicas e privadas (Brasil, 2002).

O ZEE consiste na segmentação do território analisado em zonas, considerando a necessidade de conservação, recuperação dos recursos naturais, desenvolvimento sustentável e capacidade de carga de cada área. Vale acrescentar que o zoneamento prima pelo respeito à capacidade de carga dos ecossistemas, e sua elaboração se fundamenta na sustentabilidade ecológica, na participação democrática e na valorização do conhecimento multidisciplinar, para propor normas de uso do território compatíveis com a realidade de cada local, evitando o mau uso das paisagens e seus recursos (MMA, 2001).

No âmbito das APP, a Resolução n. 303 do CONAMA, editada em 20 de março de 2002, estabeleceu os parâmetros, definições e limites dessas áreas. Essa normatização é relevante, pois define as APP em ecossistemas como dunas, topos de morros, restingas, planícies fluviais, manguezais, olhos d'água e margens de lagos.

Outra função da Resolução é estabelecer as características e os limites espaciais das APPs, contribuindo para o ordenamento territorial e a gestão conservacionista do ambiente (MMA, 2002). No entanto, suas especificações são arbitrárias e pouco eficientes para proteger os ecossistemas ou compatibilizá-los com um manejo sustentável e integrado.

Em 16 de abril de 2003, foi aprovada a lei n. 10.650, que viabiliza o acesso público aos dados e informações presentes nas entidades constituintes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA). Essa lei se reveste de relevância por democratizar o acesso às informações ambientais, como qualidade ambiental, diversidade biológica, acidentes ambientais, resultados de monitoramentos e controle, os quais podem ser solicitados por meio de requerimento escrito a todos os órgãos componentes do sistema.

A atuação do CONAMA foi intensificada e, em 17 de março de 2005, foi publicada a Resolução n. 357, que trata da classificação dos corpos hídricos e das diretrizes ambientais para seu enquadramento, estabelecendo as condições e padrões para o lançamento de efluentes (MMA, 2005). Essa resolução aborda diversos conceitos relacionados à água salobra, salina e doce, desinfecção, ensaios toxicológicos, entre outros. Seu foco principal, entretanto, está na classificação das águas e em sua destinação, além do estabelecimento de parâmetros máximos de qualidade a serem considerados para cada tipo de uso.

Diante dos debates sobre biossegurança em razão da utilização de transgênicos e modificação genética de organismos, foi criada a lei n. 11.105 em 24 de março de 2005. Essa normativa estabeleceu diretrizes de segurança e a fiscalização das atividades vinculadas aos organismos geneticamente modificados (OGM), como também seus derivados. Criou, ainda, o Conselho Nacional de Biossegurança (CNBS), reestruturou a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio) e tratou da Política Nacional de Biossegurança (PNB). Esse mecanismo jurídico emergiu como um modo de controlar e garantir a segurança dos ecossistemas e das pessoas em virtude dos possíveis danos.

No âmbito da legislação voltada para os recursos florestais, em 2 de março de 2006, foi promulgada a lei n. 11.284, que aborda a gestão de florestas públicas para a produção sustentável, deu origem ao Serviço Florestal Brasileiro (SFB), ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF) e modificou algumas legislações pretéritas. Essa lei estabeleceu que o poder público poderá exercer a gestão direta de florestas nacionais, estaduais e municipais e regulamentou como como serão feitas as concessões quando houver comunidades tradicionais no espaço em questão e define os requisitos para o licenciamento ambiental da unidade.

Diante da ocupação das APP e da demanda por algumas de suas paisagens para atividades socioeconômicas estratégicas para o Estado, em 28 de março de 2006, o CONAMA criou a Resolução n. 369. No Art. 1º dessa Resolução, consta quais casos excepcionais, de utilidade pública, interesse social e baixo impacto ambiental justificam a intervenção e o desmatamento de vegetações das APP (MMA, 2006).

Evidencia-se que, no Art. 1º da Resolução CONAMA n. 369, são esclarecidos os casos em que as APP podem ser parcialmente utilizadas, especialmente para atividades de utilidade pública nos setores energético, de saneamento, de captação hídrica e de construção de redes viárias de baixo impacto ambiental. Nesses casos, devem ser comprovadas a inexistência de outra solução técnica ou locacional e obtida a autorização do órgão ambiental competente, após a apresentação do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), conforme disposto nos Arts. 3º e 7º da Resolução (MMA, 2006).

A proteção da Mata Atlântica, considerada patrimônio nacional, também teve destaque em 2006, visto que, em 22 de dezembro, foi sancionada a lei n. 11.428. Essa é a primeira norma voltada para a proteção dos ecossistemas de um domínio florístico específico no Brasil, sendo relevante para a sua conservação e regeneração, diante da sua degradação. Além disso, essa lei impulsiona o uso sustentável dos recursos naturais, estimulando proprietários a não degradarem as matas e os demais recursos (Brasil, 2006).

Em 2007, foi criado o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), por meio da lei n. 11.516, de 28 de agosto de 2007, a qual alterou uma série de leis anteriores. O ICMBio tem a função de efetivar as ações do SNUC, como proteger, gerir e fiscalizar as unidades de conservação da União, além de executar pesquisas sobre biodiversidade e atuar como polícia ambiental, entre outros. A constituição desse instituto foi positiva para salvaguardar as unidades protegidas, contando com um órgão específico para sua gestão e proteção (Brasil, 2007).

A longa evolução da legislação em prol do aprimoramento do manejo sustentável e da exploração eficiente dos recursos tratados contribuiu para a promulgação da lei n. 11.959, de 29 de junho de 2009, que estabeleceu a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável da Aquicultura e da Pesca (Brasil, 2009a). Essa lei visava garantir o desenvolvimento sustentável da pesca e aquicultura, de modo a assegurar renda, emprego, lazer, alimentação, otimização econômica dessas atividades socioprodutivas, preservação e conservação ambiental. Porém, vale frisar que já havia regulações para a pesca desde 2 de janeiro de 1934, como o decreto n. 23.672, conhecido como o Código da Pesca.

Ainda em 2009, especificamente em 29 de dezembro, foi promulgada a lei n. 12.187, que criou a política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), estabelecendo seus objetivos, instrumentos e diretrizes (Brasil, 2009b). Outro avanço importante ocorreu em 2 de agosto de 2010, com a promulgação da lei n. 12.305 que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), regulamentada pelo decreto n. 7.404/10 (Brasil, 2010).

Entre as inovações dessas normas está o fomento à prevenção, redução e reciclagem de resíduos sólidos, integrando o poder público, o setor privado e a sociedade civil, e estabelecendo a responsabilidade compartilhada entre os geradores de resíduos. Também de determinar metas para o fechamento de lixões e descartes em locais inadequados e fortalecer a criação de planos de gestão de resíduos sólidos nos diferentes âmbitos da federação.

Em 8 de dezembro de 2011, houve outro avanço importante na questão ambiental com a promulgação da Lei Complementar n. 140, que estabeleceu novas normas para a cooperação entre os entes da federação no desenvolvimento de ações voltadas à proteção de paisagens naturais notáveis, ao combate à poluição e à perda da biodiversidade. Um dos benefícios significativos dessa lei foi a possibilidade de uma gestão descentralizada dessas paisagens, além de impulsionar a transparência dos dados e informações. A lei também indicou instrumentos de gestão, como consórcios públicos e cooperação técnica.

É importante ressaltar que, desde a aprovação do segundo Código Florestal, em 1965, já havia muitos questionamentos que se agravaram com a Medida Provisória n. 2.166-67, de 24 de agosto de 2001. Nessa perspectiva, a difusão do estudo de Miranda, Oshiro e Victoria (2008) corroborou para demonstrar que 35% do território nacional está destinado às Unidades de Conservação, terras indígenas, quilombolas e assentamentos da reforma agrária. Consequentemente, os grupos agropecuários e seus partidos políticos passaram a questionar fortemente o Código Florestal vigente, bem como algumas resoluções do CONAMA que limitavam a expansão das atividades sobre o território nacional e puniam esses setores produtivos.

Diante desse cenário, passaram a discutir novas mudanças no Código Florestal, que foram finalizadas e aprovadas por meio da lei n. 12.651, em 25 de maio de 2012, estabelecendo o novo Código Florestal a ser seguido no território brasileiro (Brasil, 2012). Trata-se de uma lei polêmica, que dispõe de aspectos importantes para o meio ambiente. Embora tenha sido aprovada, foi examinada e discutida judicialmente pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que concluiu as análises da constitucionalidade de alguns de seus dispositivos em 28 de fevereiro de 2018. “Apesar das inovações, essa Lei foi vista como inadequada por alguns ambientalistas, pois ampara infratores ambientais e reduz as áreas protegidas, abrindo lacunas para sua utilização” (Gomes, 2021, p. 38).

O Novo Código Florestal trata da proteção da vegetação nativa, da conservação e preservação dos ETEP, e define parâmetros e conceitos sobre os objetos que regula. Entre as mudanças presentes na lei n. 12.651 estão os fundamentos para sua regulamentação: a) exclusão das APP em torno das nascentes e olhos d'água intermitentes; b) criação do Cadastro Ambiental Rural (CAR), da Área Rural Consolidada (ARC) e do Programa de Regularização Ambiental (PRA); e c) desobrigação de recompor parte das APP indevidamente ocupadas antes de 22 de julho de 2008 (Brasil, 2012).

Outro dispositivo importante foi a lei n. 13.153, de 30 de julho de 2015, responsável pela origem da Política Nacional de Combate à Desertificação e Mitigação dos Efeitos da Seca e da Comissão Nacional de Combate à Desertificação (CNCD) no Brasil (Brasil, 2015). Essa lei visa fomentar pesquisas científicas sobre a temática, estimular ações de identificação, delimitação e combate à desertificação no território nacional e criar um sistema de informações de alerta precoce sobre eventos de seca, perda de biodiversidade e degradação da terra (Brasil, 2015a). Portanto, essa lei surgiu como uma resposta do governo federal ao avanço da degradação nas regiões semiáridas e subúmidas secas, que tem causado perdas socioeconômicas.

Em 11 de novembro de 2015, foi aprovada a lei n. 13.186, que institui a Política de Educação para o Consumo Sustentável a cargo do Poder Público. O objetivo é impulsionar a produção e o consumo de bens e serviços ecologicamente sustentáveis, promover ações em prol da reciclagem e da redução da geração de resíduos sólidos, e fomentar novas técnicas que aumentem a eficiência do uso da água, energia e demais recursos naturais (Brasil, 2015b). Assim, essa nova lei é um instrumento importante para demonstrar que novos valores sociais deverão ser incorporados pelo setor produtivo e pelos consumidores brasileiros.

Considerações finais

Desde o período colonial brasileiro, já existiam normas voltadas para o controle dos recursos naturais com o intuito de assegurar a segurança alimentar, o uso da terra, coibir roubos e conflitos por animais e fomentar a continuidade das atividades econômicas desenvolvidas. Essas normas surgiram como respostas antropocêntricas aos problemas relacionados à escassez de alimentos, poluição das águas, conflitos rurais devido ao corte de frutíferas, à apropriação indevida de animais ou ao não uso das terras. A execução de zoneamento foi uma ação apregoada nas primeiras Ordenações Portuguesas, sendo considerada uma técnica para aprimorar o sistema de gestão do território e de seus recursos, evitando o colapso produtivo.

A proteção das matas ribeirinhas, no período colonial, ocorreu inicialmente devido aos seus potenciais madeireiros, minerais, hídricos e hidroviários, que eram estratégicos para a coroa portuguesa. Isso auxiliou no combate à exaustão dos recursos do território, embora suas delimitações fossem alvo de controvérsias, por não respeitarem os sistemas físicos envolvidos.

O surgimento do termo “madeira de lei” adveio quando o corte de algumas espécies lenhosas importantes para os setores náuticos, bélicos e construção civil foi proibido, à sua exaustão e à ameaça de declínio das atividades que as utilizavam.

As normas criadas durante o Brasil Imperial representaram ações da monarquia para conter a degradação ambiental desenfreada que comprometia os estoques de recursos naturais, especialmente madeireiros e hídricos, como no caso ilustrado no Rio de Janeiro, durante o século XIX.

O principal exemplo disso é a recomposição da Floresta da Tijuca e do Jardim Botânico e Paineiras no Rio de Janeiro. Essa iniciativa representou um importante avanço na recuperação ambiental e na conservação dos recursos naturais, em uma época em que essas temáticas ainda não tinham importância social.

A legislação ambiental teve grandes avanços a partir do período republicano brasileiro, devido ao desenvolvimento da consciência ambiental em alguns grupos socioeconômicos, à necessidade de planejar e gerir os recursos do território nacional para garantir o crescimento econômico e, por fim, ao desenvolvimento da nação.

O surgimento das APP, reserva legal e demais componentes dos ETEP indicam avanços significativos do Estado em prol da conservação ambiental de parte do território. Essas iniciativas visam mitigar os danos dos desastres naturais no sistema social e assegurar os territórios de grupos minoritários que dependem dos recursos das paisagens para sobreviver.

Após a segunda metade do século XX, as normas ambientais foram ampliadas para proteger diversos setores do ambiente explorados por diversas atividades produtivas. Nesse período, houve uma grande produção científica que forneceu dados e informações sobre as paisagens, seus elementos, estruturas e inter-relações dinâmicas, auxiliando na ampliação da compreensão do funcionamento dos sistemas naturais do território nacional e impulsionando a construção de uma consciência ambiental na população.

A Constituição Federal de 1988 foi um dos dispositivos jurídicos relevantes por estabelecer o direito difuso e fundamental ao meio ambiente para todo o povo brasileiro, trazendo determinações voltadas para o desenvolvimento sustentável do país e dotando a natureza como um sujeito de direito. Com a aprovação da CF/88, a legislação ambiental do país passou por grandes inovações decorrentes da intensificação das transformações socioambientais nos âmbitos internacionais e nacionais, em razão dos desastres ambientais e do crescimento econômico sem limites, fomentador das desigualdades sociais.

Notou-se que as normas constantemente surgem em respostas aos problemas ambientais gerados e em expansão em cada época, mas não como ferramentas preventivas, embora também auxiliem nisso após sua vigência. Os objetivos de cada norma se mostram eficazes para proteger parcialmente aquilo que compreendem, em virtude dos conflitos de interesses entre os agentes produtivos e a capacidade de carga das paisagens.

A partir das apresentações, infere-se que as normas tinham cunho antropocêntrico, visto que surgiram para assegurar a manutenção das dinâmicas socioprodutivas de cada época ou para mitigar problemas que ameaçavam a sociedade. Essa perspectiva antropocêntrica pode ser observada quando as normas desfavorecem o meio ambiente, pois são impregnadas de interesses contraditórios e valores que priorizam o ser humano em detrimento da natureza. Assim, os valores antropocêntricos possuem um peso maior nas decisões e na geração das normas, as quais são fundamentadas implicitamente pela perspectiva de que o ambiente possui recursos ilimitados, e não como um organismo do qual o ser humano é parte integrante e deve respeitar a coexistência entre os seres.

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Notas

Información adicional

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