Introducción

El presente trabajo se inscribe en el marco de una investigación que recién se inicia, que se propone como objetivo principal periodizar, conceptualizar y analizar las principales políticas públicas del kirchnerismo entre 2003 y 2015, a través de una articulación de las categorías del Enfoque de Derechos y la teoría posgramsciana de la hegemonía de Laclau y Mouffe. De este modo, se busca analizar sus formas de empoderamiento de la sociedad civil y de construcción de una nueva hegemonía popular enfocada en la defensa integral y sustantiva de los Derechos Humanos. En este trabajo colocaremos el eje en brindar un panorama general introductorio al llamado Enfoque de Derechos Humanos. En una primera parte, desarrollaremos los antecedentes de este enfoque, para lo cual desplegaremos un estado de la cuestión de las principales investigaciones en América Latina y en nuestro país. Luego, examinaremos las características conceptuales del Enfoque de Derechos y sus diferencias con las teorías asistencialistas y basadas en necesidades. En el tramo final, ofreceremos una reflexión inicial sobre los vínculos teóricos y políticos entre el Enfoque de Derechos Humanos, el fenómeno del kirchnerismo y la dinámica de construcción hegemónica.

El Enfoque de Derechos Humanos para el análisis de las políticas públicas Antecedentes

El Enfoque de Derechos, también conocido como “Enfoque de Derechos Humanos en las políticas y estrategias de desarrollo” y “enfoque basado en derechos para la política social”, constituye una de las perspectivas actuales más relevantes en el campo de las políticas públicas (Abramovich, 2006, Abouhar y Cingranelli, 2007 Arcidiácono, 2011 Cecchini y Martínez, 2011, Cunil Grau, 2010, Gabel, 2016, Pautassi, 2013, Uvin, 2004). Esta concepción se ha desarrollado en las últimas dos décadas con el fin de dar cuenta de las nuevas orientaciones que la acción estatal comenzó a implementar en materia de políticas sociales con posterioridad a la primacía de las políticas asistencialistas y focalizadas que predominaron durante la implementación de las reformas neoliberales, en las décadas de los ´80 y, en particular, durante los años ´90 y comienzos del 2000 (sobre estas reformas, véanse García Delgado, 1994, 2003, Lo Vuolo y Barbeito, 1998, Grassi, 2004, Fair, 2014).

Desde la bibliografía especializada, una multiplicidad de trabajos teóricos emplearonconceptos del Enfoque de Derechos para relacionarlos con áreas de políticas públicas en América Latina y el Caribe desde la década de 1990 en adelante, principalmente mediante el análisis de normativas de derechos humanos y legislaciones. Entre ellos, podemos mencionar el estudio de Pautassi y Royo (2012) sobre el Enfoque de Derechos en las políticas públicas para la infancia, el trabajo de Cecchini y Martínez (2011) sobre la protección social inclusiva, el análisis de Pautassi (2007) sobre la cuestión del cuidado y el de Morlachetti (2007) sobre políticas de salud sexual y reproductiva dirigidas a adolescentes y jóvenes.

También existen antecedentes de estudios de caso en países de América Latina. Martínez (2012) realizó un estudio sobre los derechos humanos y la primera infancia en Argentina. Cunill Grau, Fernández y Vergara (2011) analizaron, a partir del caso chileno de la reforma sanitaria de 2004, la gobernanza sistémica para un Enfoque de Derechos en salud. Parra Dussan y Palacios Sanabria (2007) examinaron el enfoque de derechos humanos en la política pública de discapacidad en Colombia. La Defensoría del pueblo de Colombia (2006) investigó sobre la inserción social y productiva de las niñas, niños y adolescentes colombianos desvinculados de los grupos armados ilegales, desde un Enfoque de Derechos Humanos. Y Drago (2006) estudió la reforma al sistema de salud chileno desde la perspectiva de los derechos humanos.

En la Argentina existen diversos antecedentes que emplearon herramientas del Enfoque de Derechos Humanos. En primer lugar, diversos estudios analizaron la Asignación Universal por Hijo como los trabajos de Arcidiácono, Carmona Barrenechea, y Straschnoy (2011), Pautassi, Straschnoy y Arcidiácono (2013) y Bestard (2014). Por otro lado, Arcidiácono y Zibecchi (2008) estudiaron el caso del Plan Jefes y Jefas de Hogar. Sin embargo, hasta el momento no se realizó en la Argentina una investigación social que, partiendo desde el Enfoque de Derechos, analice las principales transformaciones y continuidades en el régimen de políticas públicas del kirchnerismo, con sus diferentes etapas internas. Tampoco se ha indagado sobre los vínculos teóricoBpolíticos entre el enfoque de Derechos Humanos y las políticas públicas de empoderamiento promovidas por el kirchnerismo con la construcción de una nueva hegemonía, en un sentido posgramsciano. Este trabajo pretende aportar recursos para conceptualizar y analizar dicha articulación durante el 2003 y el 2015. A su vez, procura brindar herramientas que aporten a mejorar los procesos de aprendizaje en la gestión pública y la producción de información construida y compartida participativamente con los sujetos intervinientes en las iniciativas gubernamentales, que contribuyan a su empoderamiento y emancipación social. Además, se considera técnica y políticamente indispensable contribuir a la generación y difusión de información sobre el Enfoque de Derechos en las intervenciones de todo Estado democrático que suscribe a tratados internacionales en materia de Derechos Humanos.

Principales características teóricas y conceptuales

El Enfoque de Derechos Humanos se caracteriza por articular los derechos civiles y políticos con los derechos económicos, sociales y culturales, desde una concepción sustantiva e integral de los derechos. Ello supone obligaciones éticoBpolíticas y sociales por parte del Estado, pero también responsabilidades y controles institucionales a su accionar (Abramovich, 2006). Los argumentos en contra de la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales parten de diferenciar su naturaleza de la de los derechos civiles y políticos. Esta distinción es sostenida por el supuesto carácter de obligaciones negativas de los derechos civiles y políticos, mientras que los derechos económicos, sociales y culturales implicarían obligaciones positivas que, en la mayoría de los casos, deben solventarse con recursos del erario público. (Abramovich y Courtis, 1997). Como señalan Abramovich y Courtís, la separación entre este tipo de derechos “están basadas sobre una visión totalmente sesgada y naturalista del papel y funcionamiento del aparato estatal, que coincide con la posición decimonónica del Estado mínimo, garante exclusivamente de la justicia, seguridad y defensa” (Abramovich y Courtis, 1997: 3).

Desde el paradigma de los Derechos, en cambio, el papel del Estado BenefactorBSocial y garante de los derechos universales de ciudadanía adquiere un papel privilegiado y las convenciones y tratados internacionales en materia de Derechos Humanos ocupan un lugar central como estándares de la acción gubernamental. Es decir, que las mismas son parte de las obligaciones del Estado para el cumplimiento efectivo de los Derechos Humanos de los ciudadanos (Drago, 2006). Este enfoque no formula políticas, sino que provee de estándares a las mismas. El cumplimiento de estos patrones está en estrecha relación con el objetivo central de la reducción de los índices de pobreza y marginalidad social, ya que hay un consenso de que la misma determina la privación de algunas libertades básicas, tanto positivas como negativas (Abramovich y Pautassi, 2006). Además, como señala Abramovich (2006: 36), el derecho internacional sobre Derechos Humanos constituye “un marco conceptual que es aceptado por la comunidad internacional y que puede ofrecer un sistema coherente de principios y reglas en el ámbito del desarrollo” y como una “guía amplia” acerca de la forma de llevar a cabo:

1. 1. El proceso de cooperación y asistencia.
2. 2. La participación social en ese proceso.
3. 3. Las obligaciones de los gobiernos donantes y receptores.
4. 4. La manera de evaluar la asistencia.
5. 5. Los mecanismos de rendición de cuentas y responsabilidad (Abramovich, 2006: 36).

Es decir, que el Enfoque de Derechos fija una serie de requisitos y características a las que deben ajustarse las iniciativas estatales en todas sus instancias. La Declaración Universal de los Derechos Humanos de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1948 constituye el antecedente fundacional de este paradigma sustantivo.

Uvin (2004) señala que “el enfoque basado en derechos no es la solución a todos los problemas, una llave mágica que finalmente destraba todos los accesos al desarrollo”. Sin embargo, constituye “una lente, una manera de mirar el mundo, de definir las luchas participando en ellas” (Uvin, 2004: 166). Cabe destacar la importancia que este enfoque posee en el establecimiento de parámetros exigibles a las políticas públicas en cuanto al cumplimiento de los derechos básicos de la población. El enfoque de Derechos Humanos dispone, además, de una indudable utilidad política y técnica para los decisores públicos en el proceso de diseño, implementación y evaluación de las intervenciones estatales. De este modo, genera nuevos desafíos y responsabilidades en el análisis de las mismas.

Elementos conceptuales constitutivos del Enfoque de Derechos Humanos

Los elementos conceptuales de este enfoque que son comunes en la literatura especializada son los siguientes: la universalidad, igualdad y no discriminación, la integralidad, la progresividad, la exigibilidad, la participación social, la corresponsabilidad y el empoderamiento de los sujetos (Cunill Grau et. al., 2010):

• La universalidad, igualdad y no discriminación hacen foco en individuos y grupos que están en condiciones de desigualdad por una situación de vulnerabilidad, marginalidad, desventaja o exclusión social.

• La integralidad se refiere a la interdependencia de los derechos civiles y políticos con los derechos económicos, sociales y culturales

• La progresividad consiste en que los mínimos garantizables universalmente deben incrementarse gradualmente en materia de derechos.

• La exigibilidad se refiere tanto a las obligaciones de los responsables del cumplimiento de los derechos hacia la ciudadanía, como a los mecanismos de control y a la nueva institucionalidad que exige su cumplimentación. Esta característica se relaciona con el término “accountability” o rendición de cuentas (O´Donnell, 2001). En esta línea, Uvin considera que el elemento clave que diferencia los reclamos de la mera caridad es la rendición de cuentas mediante distintos mecanismos de regulación institucional (Uvin, 2004).

• La participación social es entendida como un derecho de los actores sociales involucrados en la política pública en todo su proceso de formulación, implementación y monitoreo.

• El empoderamiento refiere a reconocer a los destinatarios como titulares de derechos que, a su vez, generan obligaciones que deben cumplir el Estado.

Diferencias entre el Enfoque de Derechos Humanos y el enfoque basado en necesidades

Un enfoque alternativo que se ha desarrollado en las políticas sociales en las últimas décadas es el “basado en necesidades” que no necesariamente identifica una responsabilidad por parte del Estado de cumplimiento de las necesidades. Esto constituye una diferencia clave con el enfoque basado en Derechos Humanos que le asigna al titular de derecho la potestad de reclamar a los responsables públicos ya que implica obligaciones de cumplimiento que el Estado debe reconocer. En el enfoque de necesidades, los derechos sociales suelen ser satisfechos mediante acciones de caridad individual, lo que desliga al Estado de sus obligaciones básicas. Como señala Gabel, desde el enfoque de necesidades “Está asumido que la persona con poder/autoridad de asignar los recursos sabe qué es lo que se necesita y cuál es la mejor manera de entregar lo que se ha considerado necesario. Esto es muy diferente al enfoque basado en Derechos Humanos, en el que los titulares de derecho y los responsables del cumplimiento idealmente contribuyen a través del proceso de toma de decisiones y de implementación” (Gabel, 2016: 5).

En el enfoque de Derechos Humanos este proceso participativo es empoderante para los destinatarios y contribuye al entendimiento de los titulares de derecho de cuestiones relevantes y a su capacidad de autodeterminación. A diferencia del enfoque de necesidades, busca transformar a las sociedades mediante la relocalización del poder y de la toma de decisiones en un proceso de empoderamiento social de la ciudadanía. El éxito de una politica pública está medido a través de la progresiva realizacion de los Derechos Humanos sustantivos y todos los actores estatales intervinientes son evaluados mediante su contribución a la misma (gabel, 2016).

Finalmente, cabe destacar que Gabel apunta a la necesidad de reconsiderar los indicadores tradicionales de ponderación y evaluación. Señala que “Un enfoque basado en Derechos Humanos mide tanto el proceso como el resultado de los esfuerzos de trabajo social, relaciona los principios de los derechos humanos (la noBdiscriminación, la igualdad, la participación y la rendición de cuentas) y busca el cambio transformador entre los titulares de derechos y los responsables” (Gabel, 2016: 6).

Diferencias entre el Enfoque de Derechos Humanos y el paradigma asistencialista neoliberal

El enfoque de Derechos Humanos no sólo se distingue del enfoque de “necesidades”, sino también del enfoque neoliberal sobre la cuestión social. Desde este paradigma, promovido en la Argentina por los gobiernos de Menem y De la Rúa entre 1989 y el 2001 y apoyado por el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las políticas sociales son entendidas en términos de asistencia social focalizada y se promueve una política de descentralización de funciones del Estado (García Delgado, 1994, 2003b Lo Vuolo, 1998b Grassi, 2004b Fair, 2014). En ese marco, el Estado se limita al rol de brindar cierta asistencia social y compensaciones sectoriales a sectores vulnerables, cuando el mercado no puede o no quiere cubrir dicho nicho. El paradigma de Derechos, en cambio, fomenta una política de universalización de derechos, donde el Estado adquiere un rol fundamental y activo. Pautassi (2010: 2) señala, en este sentido, que “este abordaje marca un punto de inflexión en la dinámica de los procesos sociales de las últimas décadas, particularmente las políticas sociales focalizadas promovidas por los organismos internacionales de asistencia crediticia y adoptados por diversas instancias gubernamentales, hasta los actuales programas de transferencias condicionadas de ingresos (PTC)”.

Una segunda diferencia que observamos entre estos enfoques radica en que el enfoque neoliberal asume una concepción de los derechos meramente negativa, donde los Derechos Humanos son asimilados al resguardo formal de las libertades individuales contra la “interferencia” del Estado (Morresi, 2008b Fair, 2014). Esto implica asumir una visión individualista y atomizada sobre la cuestión social. En cambio, desde el Enfoque de Derechos los Derechos Humanos son concebidos de un modo integral. Ello supone la necesidad de articular, desde el Estado, los derechos civiles y políticos con los derechos económicos y sociales más sustantivos. E implica, a su vez, adoptar una concepción positivista de las libertades y una valoración del papel central que adquiere el Estado en el empoderamiento social y el cumplimiento efectivo de los derechos sociales, económicos y culturales de los grupos subalternos.

Derechos los Derechos Humanos son concebidos de un modo integral. Ello supone la necesidad de articular, desde el Estado, los derechos civiles y políticos con los derechos económicos y sociales más sustantivos. E implica, a su vez, adoptar una concepción positiva de las libertades y una valoración del papel central que adquiere el Estado en el empoderamiento social y el cumplimiento efectivo de los derechos sociales, económicos y culturales de los grupos subalternos.

Hacia un análisis de las políticas públicas del kirchnerismo desde el Enfoque de Derechos Humanos

El fenómeno del kirchnerismo (2003-2015) ha sido analizado en los últimos tiempos por una multiplicidad de trabajos y perspectivas. Desde la bibliografía especializada se han señalado sus avances en el campo de la defensa de los Derechos Humanos, su política económica y social crítica del paradigma neoliberal, su enfrentamiento con el FMI y con las corporaciones económicas y mediáticas, sus alianzas con los movimientos sociales y los organismos de Derechos Humanos, su discurso de articulación de diferentes tradiciones culturales, reivindicación del rol del Estado y de la militancia política y su confrontación populista y exacerbada con la tecnocracia neoliberal y la última Dictadura militar (Bembi y Nemiña, 2007b Rinesi y Vommaro, 2007, Retamozo y Muñoz, 2008, Basualdo, 2011, Pérez, Aelo y Salermo, 2011, Barros, 2012, De Piero, 2012, Etchemendy, 2012, Montero, 2012, Repetto, 2012, Forster, 2013, Martínez, 2013, Montero y Vincent, 2013, Piñero, 2012, Raiter, 2013, Pucciarelli y Castellani, 2017, Schuttenberg, 2018, entre otros). También se han destacado sus limitaciones en estos campos (Mastrini, 2005b Peralta Ramos, 2007b Fair, 2009, Sader, 2009, Féliz y López, 2012, Novaro, 2012, Barsky, 2013, Marticorena, 2013, Varesi, 2013, Wainer, 2013, Borón, 2014, Coraggio, 2014, Gaggero, Schorr y Wainer, 2014, Moreno y De Martinelli, 2017, entre otros), así como en la dinámica de funcionamiento institucional (Quiroga, 2005, De Luca, 2007, Gargarella, 2012, Leiras, 2015⁴).

¿Qué vínculos existen entre el Enfoque de Derechos y las políticas públicas del kirchnerismo? Una parte de la bibliografía especializada destacó que la concepción del Enfoque de Derechos Humanos encuentra importantes convergencias con el modo de concebir el régimen de políticas sociales del kirchnerismo, desde el 2003. En particular, se encontraron puntos de articulación con la Asignación Universal por Hijo, sancionada en 2009. La promulgación de esta ley supuso una política de universalización de derechos que contradice claramente los lineamentos de asistencia social focalizada incentivados por el paradigma noeliberal. En este sentido, entre los estudios académicos que contienen al Enfoque de Derechos en un análisis de politicas públicas puntuales del Kirchnerismo, se ha destacado el abordaje de la Asignación Universal por Hijo (Arcidiácono, Carmona Barrenechea, y Straschnoy, 2011 Pautassi, Straschnoy y Arcidiácono, 2013, Bertard, 2014)

Por otra parte, el Enfoque de Derechos, como idea y cosmovisión general, aparece reiteradamente en los discursos, los documentos y los debates públicos y mediáticos en torno a las iniciativas estatales del periodo abordado (durante todo el período kirchnerista 2003-2015). De hecho, el concepto fue utilizado en discursos de funcionarios públicos y principales figuras políticas del kirchnerismo. Por ejemplo, Cristina Fernández de Kirchner dijo, “Que cada uno de esos 42 millones de argentinos sienta que aquellos en los que confió y depositó su voto, lo traicionaron, tome su bandera y sepa que él es el dirigente de su destino y el constructor de su vida, que esto es lo más grande que le he dado al pueblo argentino: el empoderamiento popular, el empoderamiento ciudadano, el empoderamiento de las libertades, el empoderamiento de los derechos” (Onofrio, 2017). En este fragmento la ex presidenta enfatiza en el concepto de empoderamiento luego de haber realizado una enumeración de las principales medidas de gobierno de todo el período desde 2003 hasta 2015. La intervención corresponde al tramo final del último discurso de su segundo período presidencial durante un acto que tuvo lugar en la Plaza de Mayo el 9 de Diciembre de 2015. Otros elementos del enfoque fueron desarrollados también por Alicia Kirchner, como Ministra de Desarrollo Social de la Nación, durante la mayor parte del periodo (2006-2015) (Kirchner, 2010b UNICEF, 2011 Comité Nacional MOST-UNESCO, 2015). Asimismo, el énfasis en la defensa de los Derechos Humanos y, en menor medida la idea de empoderamiento de la sociedad civil, representó uno de los ejes de la política gubernamental y del discurso político del kirchnerismo desde su arribo al poder (Montero, 2012, Barros, 2012, Martínez, 2013). Sin embargo, todavía no contamos con investigaciones que hayan analizado los vínculos y tensiones entre el discurso verbal del kirchnerismo, sus políticas públicas efectivas y el Enfoque de Derechos, desde la teoría de la hegemonía de Laclau.

Otro tipo de estudios que analizaron el kirchnerismo fueron más allá de una política pública puntual o del análisis de la retórica presidencial para analizar diferentes etapas del fenómenos kirchnerista. Recordemos que el kirchnerismo abarcó a los gobiernos de Néstor Kirchner (2003-2007) y a los dos mandatos de Cristina Fernández (2007-2011 y2011) 2015). Algunos de estos estudios propusieron de forma reciente periodizar fases internas. En este sentido, desde el campo de la economía política, Kulfas (2016) ha realizado una delimitación de fases históricas entre 2003 y 2015. Fair (2017) propuso una periodización convergente de etapas históricas para analizar al kirchnerismo, aunque desde la teoría discursiva de la hegemonía. Cantamutto (2017) realizó su propia conceptualización de las fases del kirchnerismo. Sin embargo, no hemos encontrado investigaciones que, partiendo desde el campo de la Ciencia Política, se hayan propuesto periodizar y conceptualizar el régimen de políticas públicas del kirchnerismo, con sus diferentes etapas internas, para luego analizar dicho proceso de construcción hegemónica, a la luz de las categorías del Enfoque de Derechos Humanos y la teoría posgramsciana de la hegemonía. ¿En qué medida resulta posible distinguir etapas y subetapas históricas internas en el kirchnerismo?, ¿ qué vínculos existen entre las políticas públicas del kirchnerismo, la construcción de hegemonía y el Enfoque de Derechos Humano? Estos son algunos de los interrogantes nodales que pretendemos explorar en próximas investigaciones.

Reflexiones finales

En este trabajo nos hemos enfocado en ofrecer al lector una introducción general al Enfoque de Derechos Humanos, un paradigma técnico y político que consideramos central para comprender la dinámica de la disputa hegemónica y la meta de ampliación de derechos sustantivos en las democracias contemporáneas. En próximos trabajos esperamos avanzar en el trabajo de vinculación del discurso verbal y las políticas públicas de los K con las características conceptuales que identificamos de este enfoque. En segundo término, esperamos articular las nociones del Enfoque de Derechos Humanos y las políticas kirchneristas con herramientas teóricas de la perspectiva posgramsciana de Laclau y Mouffe, tales como cadena equivalencial frontera política, punto nodal, hegemonía, populismo y pueblo. Sostenemos, a modo de hipótesis-conjetura, que uno de los puntos nodales de la construcción hegemónica del kirchnerismo consistió en retomar elementos de la visión sustantiva e integral de los Derechos Humanos del Enfoque de Derechos y articularlo con un discurso de democratización social y empoderamiento del pueblo. En este sentido, esperamos avanzar en los vínculos entre las políticas públicas del kirchnerismo y el Enfoque de Derechos Humanos, escogiendo las políticas públicas específicas de cada etapa de gobierno (2003-2007, 2007-2011 y 2011-2015) que analizaremos desde las categorías y conceptos del Enfoque de Derechos. En una segunda instancia, se prevé trabajar con mayor profundidad en una articulación teórico-conceptual pendiente entre la política de ampliación de Derechos Humanos del kirchnerismo y la construcción de una hegemonía popular, desde la teoria discursiva de la hegemonía.

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Notas

Información adicional

*: Trabajo original autorizado para su primera publicación en la Revista RiHumSo y su difusión y publicación electrónica a través de diversos portales científicos