Metodología

Con el fin de analizar si el financiamiento de la educación superior es un gasto o una inversión se realizó una investigación de carácter exploratorio y revisionismo teórico de los datos obtenidos de la consulta a artículos, libros, papers. Es decir, a partir del relevamiento y análisis de las fuentes documentales y bibliográficas pertinentes a la temática abordada, como así también, de la información cuantitativa basada en los indicadores que pueden llegar a brindar los datos obtenidos de la investigación de las diversas fuentes consultadas, buscando dar sustento al análisis planteado.

Introducción

La relación entre Estado y Universidades públicas ha sido un tema de agenda de los medios de comunicación en los últimos años en la República Argentina. A partir del momento en que se abre el debate en la sociedad sobre si la intervención del Estado en la educación superior es un gasto o una inversión presupuestaria, es donde la confusión reina en el imaginario social colectivo. En primer lugar, se destaca que en la actualidad la educación superior es uno de los principales instrumentos para el desarrollo de los gobiernos que ayudan a consolidar el crecimiento de las naciones. Por tal motivo, es que a las universidades se las concibe como protagonistas importantes que potencian la vinculación entre los países que buscan soluciones a problemáticas en común (Romero et al. 2015). En segundo lugar, la creación de universidades que forman parte del nuevo mapa del sistema universitario argentino posibilitó la incorporación de nuevos sujetos a un espacio de formación superior siendo primera generación universitaria de su familia (Strah, 2018), lo que permite que parte de la sociedad en situación de pobreza pueda acceder a un título universitario consiguiendo el ascenso social económico.

En este sentido, la educación superior pública se presenta como una herramienta transformadora que no solo interviene en los espacios políticos y gubernamentales del territorio, sino también que igualan oportunidades en el acceso y desarrollo de los sectores bajos de la sociedad. Sobre este punto, específicamente, es que los modelos políticos y económicos debaten dentro la esfera: universidades para todas y todos o universidades para pocas y pocos. En esta dirección, la ex Gobernadora de la Provincia de Buenos Aires, María Eugenia Vidal, quien afirmó que: “Nadie que nace en la pobreza en la Argentina hoy llega a la Universidad” (Vidal, 2018).

Estás declaraciones públicas de la ex Gobernadora de Cambiemos reavivan una discusión que se viene generando desde que el kirchnerismo en la gestión de sus gobiernos puso en agenda la creación de universidades nacionales en todo el país, principalmente en el conurbano bonaerense, buscando instalar por medio de estos actos que esas nuevas Casas de Altos estudios están de más y generan un gasto público que podría ser destinado hacia otras actividades.

Siguiendo a Adriana Chiroleu (2017):

En poco más de dos décadas, se crean 29 de las 56 universidades nacionales que existen actualmente, lo que implica una ampliación de la frontera universitaria y la territorialización de muchas de estas instituciones en busca de una mayor conexión con las necesidades y reclamos del ámbito en el que se fundan (…) atienden preferentemente a una población muy desfavorecida en términos socioeconómicos, acercándole una oferta académica que mejora sus posibilidades de acceder a estudios universitarios (p. 70).

Esta apreciación de Chiroleu contrarresta la insinuación por parte de un sector de la dirigencia política que ve en el financiamiento a la educación superior como un gasto. Por el contrario, se plantea como una inversión a futuro de desarrollo y progreso para los gobiernos.

Por otra parte, estas apreciaciones convertidas en políticas públicas de una gestión gubernamental resultan un tanto dañinas cuando el porcentaje de pobreza en la Argentina en la primera mitad de 2020 ascendía al 30,4% de los hogares y al 40,9% de la población (Encuesta Permanente de Hogares, INDEC 2021). Cada cual en su juego político discursivo puede juzgar y realizar conjeturas desde la disonancia. El problema radica cuando la ejecución presupuestaria se realiza en detrimento de los más vulnerables.

Si se realiza un análisis exhaustivo del discurso durante los cuatro años del gobierno del Pro, se puede afirmar que las políticas implementadas en la esfera de la educación no se hicieron pensando en un otro como integrante de la misma sociedad que conviven y que tiene aspiraciones de progreso y desarrollo, sino que, la metodología es otra que parte de un ascenso social a partir de la meritocracia y el esfuerzo individual, dejando de lado que, gracias a las políticas públicas que se establecen en la agenda de los gobiernos de turno sobre la educación, en este caso la educación superior, es lo que genera las oportunidades para el desarrollo personal y colectivo. No se trata del desarrollo individual, como tampoco se trata solamente del desarrollo de las poblaciones vulnerables, sino de la sociedad en general.

La cronología es clara. Durante el kirchnerismo se crearon 14 universidades públicas en el conurbano bonaerense, mientras que durante el macrismo no sólo han sufrido ajustes, tarifazos, sino también que se puso en duda su rol social, económico y políticos para los gobiernos locales.

Sobre este último punto el ex Rector de la Universidad de General Sarmiento, Eduardo Rinesi resaltó que:

A este gobierno la educación en general, y la educación universitaria en particular, le importan nada. Pero no solo no le importan. Hay algo que es muy importante y muy peligroso, de un orden, yo diría, conceptual. El presidente de la nación, su ministro de Educación, la gobernadora de la provincia más grande del país y una cantidad de otros funcionarios que cada tanto nos sorprenden con sus declaraciones revelan no entender nada de nada de lo que dice una ley de la nación que ellos gobiernan: que la educación superior es un derecho universal (Catena, 2018. p. 8).

Entonces, en un escenario donde las naciones fortalecen sus presupuestos en educación superior, y realzan el rol preponderante de las universidades en el territorio que ocupan, la distribución de recursos económicos se vuelve necesaria para que los individuos tengan la posibilidad de estudiar una carrera de pregrado o grado con el objetivo o en anhelo, si se quiere, de mejorar su calidad de vida y de las personas que dependen de ella.

Además, las universidades también propician el espacio ideal para que las personas, independientemente del lugar o situación económica con la que hayan nacido, se disputen proyecto políticos y sociales que impactan de manera directa al sector de la población en donde fueron creadas (Rodriguez, 2016).

La incorporación de nuevos sujetos en el ámbito de la educación superior reconfigura la prédica sobre el derecho a la educación superior pública, gratuita y de calidad. Esto, sumado a la articulación con sus gobiernos locales, provinciales y nacionales motiva a cualquier nación a la imperiosa necesidad de vincular sus políticas públicas con el presupuesto a la educación superior, ya que, además de promover el conocimiento dentro y fuera del sistema educativo y científico, forma a los futuros profesionales que serán parte del aparato empresarial o estatal como dirigencia política en la esfera pública.

También hay que poner el ojo en el capitalismo. ¿Qué buscan los mercados actualmente? ¿Las búsquedas laborales son profesionalizantes? Las estadísticas demuestran que los empleos mejor remunerados en el mundo son aquellos que dejaron de pedir como requisito excluyente el secundario terminado para colocar carrera universitaria en curso o finalizada.

Entonces, ¿financiar a las instituciones de educación superior pública debe tratarse como un gasto que sólo encuentra sentido en otra arista de gobernabilidad? Es decir, un gasto que debe destinarse a otra cosa por ejemplo asfalto, peatonales o jardines de infantes de niños que salen de familias humildes que apenas tienen un secundario terminado. ¿O se debe considerar a la financiación como una inversión a largo plazo que iguale oportunidades, que alfabetice y profesionalice las comunidades?

¿Qué es y cómo es el financiamiento de la educación superior?

Argentina es un país federal, y como tal el financiamiento educativo es una responsabilidad compartida entre el gobierno nacional y el provincial. El financiamiento de la educación fue establecido en el año 2006 por la Ley de Educación Nacional N°26.206, en donde se establece que las Universidades Nacionales estarán bajo la órbita del Estado Nacional y que las provincias administran las Instituciones Educativas de Nivel Terciario (Curcio et al., 2021. p. 2).

Teniendo en cuenta esta diferencia, el Estado Nacional, por medio de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU), dependiente del Ministerio de Educación de la Nación efectúan diferentes tipos de análisis financieros por los cuales explican la variación económica que corresponde otorgar, por intermedio del Tesoro Nacional, a cada universidad. Entre las variables que se consideran se encuentran: Cantidad de cargos docentes y nodocentes, cantidad de alumnos de grado y pregrado y el monto de recursos propios. Los dos modelos utilizados para justificar la distribución económica entre las universidades son: el de modelo de regresión múltiple y el sistema de inferencia difuso, ambos modelos en su análisis describen y explican de manera concreta la relación entre el presupuesto otorgado y las variables mencionadas (Mallo et al., 2012).

Ahora bien, de este análisis mencionado se destaca que las universidades nacionales invierten más del 90% del financiamiento recibido del Tesoro Nacional en salarios docentes y nodocentes, y el resto, se divide entre servicios no personales, infraestructura y equipamiento. Como bien se menciona, la distribución del financiamiento entre las universidades se lleva adelante bajo un modelo financiero, y eso es lo que lleva a que las Casas de Altos Estudios se vean más o menos favorecidas por la cantidad de dinero que reciben del Estado. Por tal motivo, las universidades deben generar recursos propios dentro del marco en donde se encuentran creadas, y aun así, la generación de esos recursos no llega a cubrir gastos personales, por lo que existe una gran falacia en lo que a gasto se llama, cuando casi todo el presupuesto recibido es usado para sueldos del personal que cumple funciones en cada una de ellas no logrando fortalecer áreas esenciales para el crecimiento, no solo de la calidad educativa en infraestructura y equipos, sino también en solventar investigaciones que den respuestas a problemáticas de los habitantes de donde se encuentran creadas (Doberti, 2020).

Financiamiento y reestructuración universitaria en los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner (2003-2015)

Luego de la gran crisis política y económica del 2001 que llevó los límites de pobreza y desigualdad a registros inéditos, junto con una gran caída del Producto Bruto Interno (PBI) per cápita y los salarios, los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández se presentaron como una alternativa transformadora, dentro de un contexto crítico, respecto al diseño de políticas públicas que buscaban asumir el desafío de sus prácticas de gobierno en coordinación con las universidades nacionales.

En este sentido, gestaron una serie de políticas educativas con el objeto de trascender las regulaciones neoliberales en pos de una recuperación del Estado en vistas de repensar las políticas sociales, para sacarlas del ámbito de mercado en las cuales habían sido instaladas. Entre esas series de normas las más sobresalientes fueron la recomposición salarial de los docentes, inversión pública en infraestructura y la formación docente (Rodriguez, 2016).

Todas las políticas implementadas durante el período 2003 - 2015 tenían como objetivo terminar con los métodos y las estrategias neoliberales del mercado de las últimas décadas y orientar a la educación como una herramienta de construcción de una sociedad más justa y democrática. En este sentido, el Poder Ejecutivo Nacional llevó adelante una lógica de expansión de la educación superior guiada por objetivos políticos creando nuevas Casas de Altos Estudios en zonas estratégicas del Conurbano, financiando a las mismas por medio de programas que orientaban al sistema de educación superior hacia objetivos de políticas públicas concretas según el territorio en el que se fundaban (Rodriguez, 2016).

Es decir, la creación de estas nuevas universidades en el marco de políticas democratizantes y de desarrollo de los diferentes municipios del conurbano durante el gobierno de los Kirchner, es el resultado de una estrategia que buscaba afrontar el desgranamiento y la deserción de los estudios superiores por parte de aquellos que asistían a instituciones lejos de sus hogares o lugares de trabajo. La instalación de nuevas Casas de Altos Estudios, fue la primera respuesta, que luego se acompañó con la articulación con escuelas secundarias de la zona y programas de fortalecimiento al acceso y la permanencia, como ser: tutorías, acompañamiento pedagógico, actividades de apoyo y asistencia económica a través de becas nacionales (Chiroleu, 2017).

Asimismo, y siguiendo con lo expuesto por Chiroleu (2017), dentro de la voluntad política de invertir en educación, el gobierno, a partir del 2012, con la expansión del PBI, diseñó estrategias que combinaban el pago de los sueldos docentes y nodocentes con la asignación de recursos para alentar a las universidades a articular actividades que le permitieran generar sus propios recursos, al mismo tiempo que aportaban y transferían el conocimiento a la comunidad. Así fue que se gestaron programas de mejoramiento de calidad educativa y de infraestructura, programas de voluntariado universitario para estimular la participación de estudiantes en actividades en la esfera social vinculadas con sus incumbencias profesionales. También, se promovió y fortaleció la actividad universitaria argentina en el exterior y la articulación de la institución con el sector productivo de su región.

La otra etapa del sistema universitario argentino: financiamiento y tratamiento de la educación superior en el gobierno macrista

El 10 de diciembre de 2015, después de doce años de gobierno kirchnerista, asume como Presidente de la Nación el Ing. Mauricio Macri, y con él arribó una mirada diferente acerca del tratamiento que se le dio a la educación superior argentina hasta ese momento. En primer lugar, desde el lanzamiento de su campaña su perspectiva fue la de asociar la formación profesional a la dinámica mercantil generando un debate sobre los diferentes modelos universitarios que entran en disputa: lo público y gratuito frente a lo privado (del Valle, 2008). En segundo lugar, los cuestionamientos asociados al mal uso de las Altas Casas de Estudios asociadas directamente con el kirchnerismo y el gasto público generado, utilizando a los medios de comunicación para difundir su discurso e instalar desconfianza en la sociedad sobre el rol de estas instituciones y las políticas ejecutadas hasta el momento. Por citar algunas declaraciones: “No pocas casas de altos estudios han sido usadas por el kirchnerismo como botines políticos que canalizaron negocios espurios” (La Nación, 2016); “las universidades no sólo no cumplen su función social natural, sino que además son “pantalla de lavado” (...) “aguantaderos que vivían de comisiones por trabajos que nada tienen que ver con la universidad” (Reano y Yabkowski, 2019. p. 3); “refugio de dirigentes de La Cámpora (Debesa, 2015. P. 7).

Todas estas apreciaciones personales por parte del Ing. Macri y su entorno refuerzan la postura y la voluntad política que tendrían durante su gestión en cuanto al financiamiento, apoyo y asistencia a las Universidades Públicas, sobre todo cuando expresó: “Pero también el problema no está en hacer más universidades. También soy muy crítico en eso. ¿Qué es esto de universidades por todos lados?” (...) “Obviamente, muchos más cargos para nombrar” (…) “Basta de esta locura” (Villone, 2015. p. 2).

Esta cantidad de cuestionamientos, sumado a la reproducción sistemática en los diferentes canales de comunicación, ayudan a que el imaginario social comience a cuestionar el carácter público, gratuito e inclusivo de la educación superior en nuestro país, los cuales se creían habían desaparecido de la escena pública durante la última década (Reano y Yabkowski, 2018).

En cuanto al financiamiento, al igual que las políticas de ajuste que vivieron los ciudadanos, las universidades también sufrieron. No solo las negociaciones de las paritarias docentes y nodocentes no suplían los índices inflacionarios, sino que el aumento en los impuestos llevó a que las Casas de Altos Estudios sufran juicios con empresas proveedoras de energía eléctrica. En cuanto a los programas de fortalecimiento e incentivos se vieron postergados y las tareas de investigación científica se vieron frenadas. La distribución del presupuesto de las Universidades Públicas sólo estaba focalizada en pagar sueldos.

CONFORMACIÓN DEL PRESUPUESTO EN EL CAMBIO DE GOBIERNO 2015-2016

El gobierno de Cambiemos heredó en la Provincia de Buenos Aires 22 Universidades Públicas, de las cuales 15 fueron creadas en los últimos 15 años, la mayoría de ellas por los gobiernos kirchneristas, y del total, 14 se encuentran ubicadas en el Conurbano Bonaerense. Según los datos de la Encuesta Permanentes de Hogares del INDEC, muestra que, en el año 2015, 315.000 personas residían en el Gran Buenos Aires, y que asistían, la mayoría, a establecimientos universitarios públicos del Conurbano. De esas 315 mil, casi el 12% pertenecían al quintil de menores ingresos, es decir, el 20% más pobre de la población del Conurbano; que, gracias a las políticas públicas de expansión de la educación superior llevada adelante por sus tres últimos periodos de gobierno (2003-2015) tenían la posibilidad de formarse en una carrera de grado o pregrado. Este quintil fue uno de los que más evolucionó en la matrícula de universidades nacionales en el periodo 2008-2015, el cual creció un 47% (Tarricone, 2018). Así fue, como la educación superior pública se volvió un instrumento igualador, una herramienta a través de la cual los sectores medios y bajos podían lograr la movilidad social ascendente accediendo a universidades cercanas a sus hogares (Doberti et al., 2020).

El esfuerzo realizado en inversión hasta el 2015 fue en pos de cumplir con la premisa de la Ley de Educación Nacional N°26.206, en donde establece que la inversión pública en educación debe ser, como mínimo, del 6% del PBI. Ahora bien, al observar y analizar el presupuesto pos-kirchnerismo y su puesta en marcha en 2016 por parte del gobierno entrante podemos observar lo siguiente:

Al analizar la evolución del último período kirchnerista y la ejecución del mismo durante el macrismo, denota un crecimiento presupuestario importante. Pero, este aumento no es tal, teniendo en cuenta que la devaluación generada por el nuevo gobierno, pasando de un dólar oficial en diciembre de 2015 de $9,85 a $16,20 en diciembre de 2016, según cotización del Banco Central, generó que el presupuesto universitario sufra una reducción altamente significativa de su liquidez. En consecuencia, trajo aparejado, junto a la inflación y el sinceramiento de tarifas (López Melograno, 2016), una incertidumbre generalizada entre los rectores de las universidades nacionales complicando la ejecución de los gastos del funcionamiento de las Casas de Altos Estudios.

Es decir, para el ejercicio 2016, ante el incremento de la inflación y los reajustes tarifarios, las universidades pasaron de destinar un gasto en servicios de un 3,5% - 4% a un 13 % - 15% en servicios, según un informe del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) (Informe UNQUI, 2020). En este punto, los presupuestos se vuelven insuficientes, obligando a las universidades a afrontar los aumentos no planificados a partir de la reasignación o reducción de otros gastos o inversiones ya planificadas.

Al realizar el análisis del porcentaje del presupuesto otorgado a las UUNN y el devengado entre los años 2015 y 2016, se visualiza un aumento del 36%, pero este no supera el porcentaje acumulado de la inflación anual que ya para el primer año de gestión del macrismo era del 40%; un 15% más que el año anterior. Si se analizan los números de los años posteriores la situación es aún más crítica. Solo para ilustrar:

Los números demuestran cómo se afectó a las Universidades Nacionales durante el período 2015 - 2019. Si a esto se le suma la demora en las transferencias de las partidas, el panorama esclarece aún más: las Universidades debieron reconfigurar su funcionamiento y buscar nuevas alternativas de administración de sus presupuestos.

Así queda demostrado que las políticas diseñadas y ejecutadas llevaron a una desinversión histórica luego de los derechos conquistados y garantizados en el ámbito de la educación superior. Se afectó al desarrollo de infraestructura, a las actividades de investigación, extensión y académicas. Los salarios, los programas de contención económica (becas) y de acompañamiento pedagógico, la expansión de oferta académica y el desarrollo de oficios y profesiones que indaguen, estudien y atiendan las nuevas demandas socioeconómicas también se vieron damnificados.

Todo este contexto, llevó a alzar banderas en defensa de la Educación Pública. Fue una gestión caracterizada por las protestas y paros dentro del sector universitario que buscaban, en primer lugar, frenar el desfinanciamiento y garantizar el cumplimiento del 6% del PBI marcado por la Ley de Educación Nacional (Bertolini, 2016), como también contrarrestar la estigmatización discursiva que se venía instalando en todo el aparato del ejecutivo derivada en una desconfianza dentro del bloque duro del macrismo sobre el rol de las universidades públicas.

Consideraciones finales

A partir del 2015 la devaluación y la inflación incontrolable llevó a que la planificación de los presupuestos estimados no logre cumplir con los compromisos asumidos por las autoridades de las universidades nacionales para el año 2016. Este tipo de decisiones, sumados al sinceramiento de las tarifas de servicios públicos, han llevado a una incertidumbre y un malestar que puso en peligro la continuidad del dictado de clases en varias instituciones educativas del país.

Luego de los datos recabados y analizados en el presente artículo se arriba a la conclusión y confirmación que durante la gestión de Cambiemos, hubo una regresión presupuestaria, un ajuste y reducción en la inversión en educación y en ciencia y tecnología, lo que llevó a la paralización de todas las actividades que se planificaron antes del 2016, se interrumpieron convenios de cooperación entre los órganos del ejecutivo y las Universidades Nacionales, quienes también fueron desvinculadas como principales consultoras a la hora de diseñar y ejecutar políticas públicas. Por su parte, las universidades del conurbano creadas durante el gobierno kirchnerista fueron afectadas por la distribución presupuestaria. Es decir, la distribución del presupuesto universitario se determina a partir de la cantidad de estudiantes, lo que significa que las universidades recién creadas obtenían un presupuesto mucho menor ya que su matrícula era más baja que la del resto. Sin embargo, contaban con estudiantes que de no haber tenido esa Casa de Altos Estudios cerca de sus hogares, jamás hubieran podido acceder a alguna; además, que estas/os jóvenes provenían de un contexto sociodemográfico y económico que demandan más inversión en muchos otros aspectos, como ser programas de fortalecimiento entre las escuelas secundarias y la universidad, acompañamiento pedagógico de trayectorias estudiantiles y becas. La regresión y el desfinanciamiento afectó a las instituciones, pero también postergó el desarrollo de muchas/os jóvenes y sus familias.

Por tal motivo, a la hora de expresar que las universidades del conurbano fueron creadas para aumentar el gasto público, hay que hacer un revisionismo del contexto en el que fueron creadas, como también el objetivo y el rol para el cual se crearon. Sí, hay una realidad comprobable sobre este asunto y es que la expansión universitaria por todo el territorio argentino garantiza y democratiza el acceso, otorgando más oportunidades donde la gran mayoría de los estudiantes llegan a ser primera generación de graduados universitarios de sus familias. Entonces, sobre este punto la movilidad social lejos de ser un gasto presupuestario es una inversión presupuestaria para lograr un país mejor y desarrollado.

Todo gobierno que asume con promesas de cambio de lo que está mal, debe tener como foco y como condición al desarrollo de sus políticas la inversión en una educación democratizada en donde la estructura de las desigualdades no sea un condicionante.

La Educación Superior es el cimiento para que las sociedades se desarrollen. Pero, la Educación Superior Pública es la herramienta necesaria para que las sociedades se desarrollen de manera equitativa y con oportunidades para todas y todos los jóvenes.

Una de las problemáticas más recurrente dentro del Sistema Universitario Argentino es la dificultad de la población o de bajos recursos para acceder a los estudios de nivel superior, ya sea, por falta de recursos o falta de posibilidades y oportunidades concretas de acceso. Desde esta perspectiva las universidades nacionales trabajan hacia adentro para garantizar la permanencia de las/os estudiantes en las Casas de Altos estudios durante todo su tránsito en la formación académica o bien hasta su primer trabajo registrado.

La construcción del debate sobre el mal uso del presupuesto nacional destinado a las universidades públicas y la responsabilidad del Estado en materia de educación superior pierde fuerza cuando se indaga en profundidad sobre el rol transformador que tienen las Instituciones dentro de la región donde operan, cuando se chequean los números de deserción estudiantil por falta de políticas y programas de acompañamiento a la población pobre o cuando se revisan los avances en ciencia y tecnológica.

En el 2008, en la Declaración Final de la Conferencia Regional de Educación Superior de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), reunida en Cartagena de Indias, se proclama a la Educación Superior como un derecho humano universal. Poner en duda, el papel que tienen las Universidades Públicas genera malestar en el seno de la población universitaria (docentes, nodocentes, estudiantes y autoridades), ya que acceder a estudios universitarios es un derecho universal y el Estado tiene la obligación de diseñar las políticas públicas para garantizarlo.

Garantizar ese derecho es también pensar, repensar e invertir en políticas destinadas a fortalecer el acceso, la permanencia y continuidad de miles de estudiantes de escuelas secundarias, asegurando la igualdad de oportunidades y de posibilidades para todas y todos los aspirantes de ingreso a una universidad y estudiantes universitarios. Para eso se debe dejar de creer que existe una relación estrecha entre el mérito y las posibilidades de acceso ya que la desigualdad es un factor condicionante para quienes tienen el deseo de formarse en nivel superior y no logran superar sus limitaciones socioeconómicas, como tampoco la brecha meritócrata.

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Notas de autor