Introdução

O presente artigo tem como objetivo discutir a inserção do conceito de Segurança Humana no Brasil. Observa-se, na América Latina e, igualmente no Brasil, a tendência contemporânea de voltar suas agendas para temas que priorizem o indivíduo, em detrimento de unicamente o Estado. Pretende-se, ainda, analisar tal hipótese a partir do comparativo entre a antiga norma, o Estatuto do Estrangeiro (1980a) e a nova Lei da Migração (2017), acerca da condição do tratamento dado aos estrangeiros no Brasil. Pretende-se ilustrar a inserção do Brasil no cenário global de movimentação em prol da Segurança Humana e na priorização dos indivíduos, em detrimento do Estado.

O conceito de Segurança Humana é o pilar de um Sistema Internacional pautado nos indivíduos, suas prioridades e necessidades. Diferentemente da concepção precedente, em que o Sistema Internacional era focado unicamente nos Estados e sua segurança física (WALTZ, 2002). A mudança, em um contexto pós-Guerra Fria, do paradigma da Segurança Internacional com um viés realista, pautado em capabilities militares, e o advento da Segurança Humana como forma de proteger não só o território, mas também os indivíduos, evidenciam a importância de se estudar esse fenômeno.

A primeira seção será dedicada ao escopo histórico da mudança do paradigma da Segurança Nacional para o da Segurança Humana.

A segunda seção será dedicada a dissertar sobre as principais agendas estatais e política públicas que envolvem o conceito de Segurança Humana, primeiramente nos países pioneiros, em sua maioria países desenvolvidos. Posteriormente, será analisado como se deu a assimilação e aplicação do conceito de Segurança Humana na América Latina.

A terceira seção será dedicada a dissertar acerca da aplicação do conceito de Segurança Humana no Brasil. Esta análise se pautará no comparativo entre a antiga e a nova legislação adotada pelo Brasil em relação ao tratamento dado aos estrangeiros, Estatuto do Estrangeiro (1980a) e a nova Lei da Migração (2017) respectivamente, evidenciando aspectos relacionados à Segurança Humana.

1. Conceito de segurança humana: Da Segurança Nacional à Segurança Humana (Conceito Moderno - PNUD)

A Segurança Humana é uma vertente contemporânea que propõe um conceito mais abrangente de Segurança Internacional, normalmente empregada com o significado “freedom from fear and want” (PNUD, 1994, p. 24) ou liberdade face ao medo e liberdade de querer. De forma resumida, o conceito de Segurança Humana coloca o indivíduo e não mais o Estado no centro da discussão. Diferentemente das escolas e autores clássicos da Teoria do Realismo Clássico das Relações Internacionais, que são centradas no Estado, na soberania, na integridade territorial e que quantificam a Segurança Internacional embasando-se em poderio militar, a Segurança Humana tem como objeto, o estudo e mensuração de segurança embasada na qualidade de vida da população e dignidade humana e tem como sujeito de segurança não mais o Estado, mas o indivíduo. Consoante Remacle (2008), o debate acerca do individualismo dentro do campo da Segurança Internacional já havia sido iniciado por John Burton desde 1970, mas se consolidou após a Guerra Fria. O Estado seria apenas um meio para alcançar o bem estar, a liberdade e a garantia dos direitos do mesmo. O foco da segurança mudou do Estado para o indivíduo e o questionamento central é como melhorar a vida das pessoas em comunidade (BUZAN; HANSEN, 2009, p. 203).

O conceito prógono de Segurança se solidificou principalmente com a literatura de autores clássicos por volta da década de 1940, como Kenneth Waltz (2002), Hans Morgenthau (1948) e Hedley Bull (1977), em que o entendimento de Segurança Internacional foi fortemente trabalhado, principalmente pelos realistas. Waltz, autor realista, possuía como premissa básica a anarquia do sistema internacional e uma visão hobbesiana da natureza humana (WALTZ, 2002). Para realistas clássicos, o Estado é um ator racional e auto interessado, sempre visando maximizar seu poder. Tendo em vista a estrutura de insegurança do sistema, todos os Estados deveriam se armar militarmente, para estarem de fato seguros. Os pilares básicos da Segurança de um Estado se pautavam no armamento e em questões econômicas. Para eles, em relação a Segurança Internacional, só o Estado e os seus interesses prevaleciam. De acordo com Oliveira (2009), após a Segunda Guerra Mundial, emergiram em vários círculos acadêmicos, principalmente no campo da Segurança e dos Estudos sobre Paz e Conflitos, novas propostas e formulações alternativas que questionavam esse conceito tradicional de segurança, tais como: a segurança comum, abrangente, cooperativa, coletiva, global. Tais concepções alternativas culminaram na década de 1990 ou após a Guerra Fria, na formulação do conceito de Segurança Humana, o que implicou uma profunda mudança de paradigma conceitual e prático.

Com o fim da Guerra Fria, em meados da década de 1990, uma nova agenda internacional emergiu. Esta considerava também as ameaças não estatais à Segurança Internacional. Surge o conceito de Segurança Humana, englobando questões epidemiológicas, o desemprego, o narcotráfico, a fome, os conflitos étnicos e religiosos, questões de gênero, o terrorismo, os refugiados, a violação dos direitos humanos e os problemas ambientais. O conceito realista de Segurança Internacional, estritamente ligado à capacidade militar dos Estados, torna-se insuficiente para explicar todas estas questões, tão intimamente ligadas aos indivíduos. A Segurança Humana surge, não só como teoria acadêmica, mas como conceito utilizado por organizações internacionais e formuladores de agendas estatais em um contexto de diversificações dos atores no sistema internacional, uma demanda crescente por um maior enfoque em direitos humanos e meio ambiente e uma intensificação no processo de globalização (PNUD, 1994). De acordo com Joshep Nye (2002):

Os Estados não são os únicos atores importantes - os atores transnacionais a operarem através das fronteiras são igualmente intervenientes importantes; a força não é o único instrumento significativo - a manipulação econômica e a utilização de instituições internacionais são os instrumentos mais importantes; a segurança não é o fim dominante - o bem-estar é o objetivo dominante (NYE, 2002, p. 236).

O conceito de Segurança Humana surge, portanto, em um momento de questionamento das teorias realistas, e embasa-se prioritariamente em premissas e ideais liberais e neo kantianos (REMACLE, 2008).

Segundo Paris (2001), o primeiro¹ documento significativo no qual o conceito de Segurança Humana foi explorado, e que possibilitou sua divulgação em nível mundial, foi o Relatório de Desenvolvimento Humano produzido pelo órgão das Nações Unidas, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em 1994. Trata-se de uma publicação anual do órgão PNUD, conjuntamente com a OCDE, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico.

De acordo com o relatório, a Segurança Humana é um conceito cujo foco é o quão livremente pessoas comuns exercem seu poder do livre arbítrio, qual é o nível de acesso ao mercado de trabalho e quão grande é sua possibilidade de mobilidade social (PNUD,1994). O relatório explicita uma necessidade de transição do conceito de segurança nuclear, ou seja, militar, para Segurança Humana. De acordo com o relatório:

O conceito de segurança tem sido interpretado por muito tempo de maneira restrita: como a segurança do território de ameaças externas ou a proteção dos interesses estatais na política externa ou como segurança global advinda de uma ameaça nuclear, (...) negligenciando a preocupação legítima quanto às pessoas comuns, que buscam segurança em seu dia a dia- nas suas casas, seus trabalhos ou suas comunidades. Para a maioria deles, segurança simboliza proteção da ameaça de doenças, fome, desemprego, crime, conflito social, repressão política e perigos ambientais. (PNUD, 1994, p.22 [tradução nossa])²

O Relatório elenca sete principais aspectos que compõem o conceito de segurança humana, sendo estes: Segurança Econômica, Segurança Alimentar, Segurança da Saúde, Segurança Ambiental, Segurança Pessoal, Segurança da Comunidade e Segurança Política. Todos os aspectos da segurança são interligados e transnacionais, dessa forma uma ameaça a um deles provavelmente será uma ameaça direta ou indireta aos demais, remetendo a teoria da interdependência de Nye (2002). O terrorismo, as epidemias, desastres ecológicos e tráfico internacional de pessoas e drogas não respeitam fronteiras nacionais, portanto demandam soluções que não fiquem restritas ao plano estatal.

O conceito moderno de Segurança Humana é relativamente novo e ainda está em construção e discussão. As principais críticas a respeito do conceito estipulado pelo relatório da PNUD, de acordo com Paris (2001), são a respeito de sua amplitude e sua pouca aplicação prática para a formulação de políticas públicas. O conceito abrange desde aspectos físicos até bem estar psicológico, o que pode tornar a Segurança Humana basicamente tudo. O conceito de Segurança Humana pode, em alguns casos, diluir os reais problemas específicos da luta contra a violência física, configurando uma agenda que, no final, inclui todas as possíveis fontes de insegurança, desviando o foco das que realmente importam (SORJ, 2005). Há também a ideia de que a Segurança Humana possa ser utilizada como pretexto para outros fins econômicos ou políticos de países ricos em relação a países pobres, em conflito ou em crise. De acordo com Tereza Cravo (2009):

De que vale o suposto altruísmo inerente às intervenções feitas em nome da segurança humana se os problemas que afetam em especial o Sul (como a pobreza) só garantem um lugar na agenda internacional se se traduzirem em problemas para o Norte (como a imigração clandestina)? (CRAVO, 2009, p.75)

Malgrado, críticas ao conceito de Segurança Humana e da possibilidade de manipulação desse conceito para outros fins, há autores como Roland Paris (2001) ou ainda Monica Den Boer e Jaap de Wilde (2008), que defendem a formulação de um conceito mais claro, específico e objetivo em prol de facilitar a sua compreensão, contemplando tanto a área acadêmica, quanto a formulação de políticas públicas. Após a menção do conceito no relatório do PNUD, em 1994, alguns Estados começaram a priorizá-lo em suas agendas e política públicas, a temática será aprofundada no próximo tópico.

2. Segurança humana: O conceito moderno e a sua aplicação

Com a disseminação do conceito moderno introduzido pelo Relatório da PNUD (1994), países como Japão, Canadá e Noruega (KERR, 2010) começaram a aplicar o conceito de Segurança Humana na esfera prática. O presente tópico pretende ilustrar como se dá a aplicação do conceito de Segurança Humana na esfera prática, formulação de agendas e políticas públicas.

O Japão foi pioneiro ao fazer referência ao conceito de Segurança Humana através do discurso do então Primeiro-ministro, Tomiichi Murayama, na Assembleia Geral da ONU, em 1995, referindo-se à ideologia centrada no individualismo como premissa para as abordagens de desenvolvimento social no Japão (REMACLE, 2008).

O conceito de Segurança Humana utilizado pelo governo japonês, entretanto, possui um caráter holístico, amplo e conceitualmente difuso (SORJ, 2005), adicionando outras variáveis ao conceito já não muito preciso do Relatório da PNUD de 1994. Tal abrangência faz com o que o conceito de Segurança Humana seja similar ao conceito de desenvolvimento humano (REMACLE, 2008). Tendo como base o desenvolvimento humano, portanto, o governo japonês criou, em 1999, o Fundo Fiduciário para Segurança Humana (UNTFHS, s/d)³.

O segundo governo a utilizá-lo foi o Canadá, que o fez a partir de um modelo mais restrito de Segurança Humana do que o original encontrado no relatório da PNUD (1994). O enfoque restrito define a Segurança Humana como proteção à violência física em contextos de guerras ou conflitos. O governo do Canadá define a Segurança Humana como “safety for people from both violent and non-violent threats”, ou seja, a Segurança Humana é pautada na prevenção das diversas formas de ameaças, violentas ou não violentas em um contexto de conflito (OLIVEIRA, 2009).

A primeira iniciativa prática canadense no âmbito estatal foi a Convenção de Ottawa, em 1997, que prevê a erradicação das Minas Terrestres. De acordo com Departamento de Relações Exteriores e Comércio Internacional de Canadá, uma rede internacional em prol da Segurança Humana também foi criada pelo Canadá e Noruega.

Ao fazerem uso do conceito de Segurança Humana em suas respectivas agendas estatais e políticas públicas, os Estados reafirmam seu alinhamento a conceitos como o individualismo, a liberdade e a igualdade de direitos.

Na América Latina, a influência do conceito de Segurança Humana na formulação de agendas estatais, assim como, no discurso majoritário vigente, é posterior se comparado a países que foram pioneiros nesse sentido, como Canadá, Japão ou países europeus. É possível perceber a introdução de conceitos embrionários da teoria de Segurança Humana no contexto pós-Guerra Fria, contudo o processo de assimilação de tais conceitos, seja pela sociedade civil, seja por agentes governamentais, foi e está sendo mais lento e complexo.

O Brasil, portanto, está inserido no contexto regional da América Latina e compartilha de suas características majoritárias, com um passado militar recente, 1964 a 1985, que recorreu à doutrina realista de proteção da defesa nacional (SORJ, 2005), alto grau de violência, Estado grande, instituições estatais falhas, grande desigualdade social e políticas sociais ineficientes. O próximo tópico aprofundará tal temática.

No que concerne à pauta de migração e fluxo de pessoas, subtema do presente artigo, à Segurança Humana, migrar é um direito humano básico inerente ao ser humano. Como um país recebe migrantes diz muito sobre seu posicionamento quanto à Segurança Humana e, por conseguinte, às liberdades individuais.

Além de abranger a gama de direitos humanos inalienáveis, reconhecer o impacto positivo que um indivíduo migrante ou outsider pode trazer para uma dada sociedade, como agregar dividendos demográficos, econômicos e culturais, é de fato uma evolução em termos de implementação da Segurança Humana em agendas nacionais. De acordo com o relatório Trabalho de Refugiados: Um Investimento Humanitário que rende Dividendos Econômicos (2016, [tradução nossa]), por exemplo, em economias abertas como Estados Unidos e alguns países europeus, o investimento de 1 euro em um migrante ou refugiado, rende em média 2 euros em menos de cinco anos (LEGRAIN, 2016, p.7). Ainda sobre a temática, de acordo com o cientista político Adriano Gianturco “vários estudos científicos mostraram que sem barreiras à migração o PIB mundial dobraria” (GIANTURCO, 2017, p. 451).

A temática das migrações no campo da Segurança Humana evoluiu ao longo do tempo. O primeiro Relatório (1994), por exemplo, faz uso da palavra migração 28 vezes, enquanto o último Relatório de Desenvolvimento Humano do PNUD (2016), utiliza o termo 87 vezes, mais de três vezes que o primeiro. As dinâmicas de migrações mundiais mudaram, por conseguinte, a análise feita pelos relatórios também evoluiu. A migração atualmente é um fenômeno inexorável. A crise dos refugiados e facilitação da mobilidade têm contribuído para o aumento da mesma.

No próximo tópico, será analisado como a Segurança Humana e as leis referentes à migração no Brasil têm evoluído ao longo dos anos, tanto em paradigmas da sociedade civil quanto em sua reflexão no âmbito normativo.

3. Segurança humana e aplicação do conceito no Brasil referente ao subtema migrações: Análise comparativa entre Estatuto do Estrangeiro (1980) e a Lei da Migração (2017)

Monica Den Boer e Jaap de Wilde (2008) fazem uma indagação pertinente na introdução de seu livro A Viabilidade da Segurança Humana:

Apesar da globalização todos os jornais têm páginas separadas para notícias internas e internacionais. Nós estamos inclinados a pensar em termos internos e externos. Nós aprendemos a valorizar mais a vida dos indivíduos domésticos de forma diferente da vida dos indivíduos estrangeiros. Embora a maioria da violência ocorra em ambientes privados, amamos as pessoas próximas a nós mais do que pessoas que nunca conhecemos. E nós encontramos maneiras de definir quem está no nosso círculo interno: laços familiares, o nacionalismo, os “ismos” ideológicos, os mitos sobre etnia e religião, que moldam identidades coletivas que separam “nós” de “eles”, criando lacunas entre os nossos próximos e os remotos, o “outros” - mesmo que morem na casa ao lado. O discurso da Segurança Humana pretende quebrar esse feitiço. Mas isso pode ser feito? É possível que o conceito de “universalismo” seja traduzido em políticas práticas que superem as “ismos” cêntricos e etnocêntricos que até agora ajudaram a moldar e executar políticas de segurança em todo o mundo? (BOER; WILDE, 2008, p.9 [tradução nossa]⁴).

A pauta migratória é uma perfeita ilustração de como o conceito de Segurança Humana pode ser aplicado na esfera prática e normativa de um país. O conceito estrito de Segurança Humana não tem sido utilizado diretamente como norteador das políticas públicas brasileiras, todavia, há esboços da utilização e do avanço do conceito no cenário brasileiro. O recorte tratado no presente artigo como parâmetro da assimilação do conceito da Segurança Humana, será a análise da legislação acerca do tratamento dado ao estrangeiro no Brasil, partindo do Estatuto do Estrangeiro (BRASIL, 1980a) culminando na Nova Lei da Migração, que entrou em vigor 21 de novembro de 2017.

A escolha do recorte se deve ao contexto atual, não somente brasileiro, mas mundial, de renovação do debate acerca da migração, concomitantemente com um contexto de globalização, facilitação da mobilidade e dos fluxos migratórios e crise de refugiados.

De acordo com o Relatório Internacional de Migração das Nações Unidas (2011), em 2009, o Brasil possuía apenas 0.4% de migrantes no total de sua população. Número extremamente irrisório se comparado ao dos Estados Unidos (13.5%), Portugal (8.6%) ou Espanha (14.1%). Se comparados a países latino americanos, o número de migrantes que o Brasil recebe ainda é pequeno, sendo o número de migrantes na população total do Paraguai (2.5%), Argentina (3.6%) ou até Bolívia (1,5%). Países como Gana (7.6%), Congo (3.8%), Camboja (2.2%) e Irã (2.8%) recebem mais migrantes que o Brasil, sendo que percentualmente o Brasil recebe aproximadamente o mesmo que a Índia (0.4%), Iraque (0,3%), Haiti (0.3%) e Papua Nova Guiné (0.4%). O gráfico (Figura 1) demonstra a porcentagem de migrantes em relação à população total dos dados países.

Figura 1
Percentual de migrantes em relação à população total dos países no ano de 2009.
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Relatório Internacional de Migração das Nações Unidas (2011; 2017).

De acordo com o mesmo Relatório Internacional de Migração das Nações Unidas (2011, p.119), o percentual de migrantes no total da população brasileira manteve-se constante 1995 a 2010, que foi de 0,4%. Um segundo relatório mais recente, acerca da Migração Internacional (NAÇÕES UNIDAS, 2017, p.30), afirma que a porcentagem de migrantes no total da população brasileira de 2000 a 2017 também continuou o mesmo (0,4%). Em números absolutos é possível notar um pequeno crescimento no total de migrantes no Brasil, sendo em 2000, 685 milhares de pessoas e em 2017, 736 milhares de pessoas.

Em conformidade com Kenicke (2011), o baixo percentual de migrantes no total da população brasileira, dentre outros fatores, se dá ao caráter restritivo da Lei 6.815 ou Estatuto do Estrangeiro, adotada pelo Brasil de 1980, que vigorou até 2017. A Lei provém de um período autoritário e antidemocrático, o regime civil militar brasileiro, de 1964 a 1985. Segundo o mesmo:

Sua [Estatuto do Estrangeiro] base ultranacionalista e protecionista representa entrave jurídico para o estabelecimento de relações migratórias consistentes e para a direção de uma política pública migratória inclusiva, baseada nos direitos humanos fundamentais e que dê oportunidades para o desenvolvimento das capacidades do imigrante. (KENICKE, 2011, p.13)

O Estatuto do Estrangeiro foi sancionada no fim do regime civil militar brasileiro, que perdurou até 1985, pelo então presidente do Brasil, João Figueiredo, em 19 de agosto de 1980. Na época, o país vivia sob o ordenamento jurídico da Constituição Federal (1967) e sua emenda constitucional número 1/1969. De acordo com Kenicke (2011), a Constituição, assim como suas emendas, visava legitimar atos fundamentados na Doutrina da Segurança Nacional, pautados nos objetivos permanentes da Nação e redigidos, na sua maioria, por teóricos da Escola Superior de Guerra (ESG). O Estatuto do Estrangeiro, portanto, fez parte desse escopo estratégico governamental que objetivava a defesa do trabalhador nacional e a proteção dos setores industriais brasileiros, fortemente embasada em uma premissa desenvolvimentista (KENICKE, 2011, p.18).

O advento do Estatuto do Estrangeiro, em 1980, ocasionou grande movimento, tanto na sociedade civil⁵, quanto no âmbito jurídico⁶ e acadêmico. Defensores dos direitos humanos, opositores e entidades católicas foram contrários à retórica da norma, que tratava o migrante como ameaça em potencial que deveria ser monitorado pelo Estado (KENICKE, 2011). Apesar de toda a movimentação:

Não houve qualquer votação e o PL n. 09/80 foi aprovado por decurso de prazo em 05 de agosto de 1980, sendo publicado no Diário Oficial da União em 21 de agosto, o que demonstra a ausência de discussões com a sociedade civil para que a lei fosse menos restritiva. (KENICKE, 2011, p.52)

A Lei 6815/80 definia a situação do migrante no Brasil, criou o Conselho Nacional de Migração (CNIg) e arquitetava a política migratória do governo, contida da Exposição de Motivos da mesma:

Orientada no sentido de reduzir o afluxo de estrangeiro aos estritamente úteis e necessários ao nosso desenvolvimento, por não mais consultar aos interesses nacionais da imigração indiscriminada para o Brasil (RENICKE, 2011, p.49).

O caráter aberto da norma⁷ deixa claro que a entrada de migrantes no Brasil era pautada em ato arbitrário, embasando-se na ameaça “à ordem pública ou aos interesses nacionais” explicitada em diversos dispositivos da norma (BRASIL, 1980a). O caráter aberto é demonstrado já no art. 1º, quando “qualquer estrangeiro poderá, satisfeitas as condições desta Lei, entrar e permanecer no Brasil e dele sair, resguardando os interesses nacionais” (BRASIL, 1980a). Por interesse nacional, entende-se algo qualquer que o Poder Executivo julgue pertinente.

No art. 2º é evidenciada, mais uma vez, a retórica nacionalista e a visão do migrante como ameaça ao país e ao trabalhador brasileiro em: “Na aplicação desta Lei atender-se-á precipuamente à segurança nacional, à organização institucional, aos interesses políticos, socioeconômicos e culturais do Brasil, bem assim à defesa do trabalhador nacional”.

Ao longo do Estatuto do Estrangeiro, são utilizadas 6 vezes o termo “segurança nacional” e 7 vezes o termo “interesses nacionais”. Consoante com os dispositivos 1º, 2º e 7º, é garantido ao Estado a possibilidade de punir e expulsar qualquer estrangeiro que o Poder Executivo julgue ser uma ameaça.

O art. 16º deixa claro que a política pública voltada para o imigrante deve: objetivar “primordialmente, propiciar mão de obra especializada aos vários setores da economia nacional, visando à Política Nacional de Desenvolvimento em todos os aspectos e, em especial, ao aumento da produtividade, à assimilação de tecnologia e à captação de recursos para setores específicos”.

O art. 18º da norma estabelece a possibilidade de a concessão do visto permanente estar condicionada “ao exercício de atividade certa e à fixação em região determinada do território nacional”⁸. O migrante é, portanto, exclusivamente, uma forma de suprir a carência de mão de obra nacional. Enquanto o art. 125º, inciso 10 da norma, configura como infração, passível de cancelamento do registro e deportação, àqueles que infringirem o art. 18º, ou seja, é vetado ao estrangeiro o direito de locomover-se pelo território nacional, ferindo, o direito de ir e vir concedido pela Constituição Federal.

O art. 26º torna a entrada, a estada ou o registro do estrangeiro passível de obstamento caso ocorra qualquer “inconveniência de sua presença no território nacional”, estendendo ainda, para seu grupo familiar. No art. 30º da norma, faz-se obrigatório o registro do migrante e o art. 102 º torna obrigatória a comunicação de mudança de domicílio, ambos ao Ministério da Justiça. Tais dispositivos tornam explícita a vigilância constante ao migrante, violando o direito de ir e vir, direito à isonomia e o direito à privacidade, garantidos pela Constituição Federal. O Estatuto do Estrangeiro era, portanto, incompatível com os direitos básicos assegurados pela Constituição Federal de 1988, caracterizando-se como obsoleto.

No Estatuto do Estrangeiro (1980a) há a tentativa de monitoramento constante do migrante, que é visto sempre como um inimigo em potencial. A obrigatoriedade mensal do envio, ao Ministério da Justiça, da cópia dos registros de casamento ou óbito de estrangeiros, presente no art. 46º, ou ainda, o envio pela Junta Comercial ao mesmo, do registro de firma do qual participe o estrangeiro, presente no art. 45º, explicitam tal monitoramento⁹.

O Estatuto do Estrangeiro normatizou a situação do migrante no Brasil até 2017, quando a Nova Lei da Migração entrou em vigor e o mesmo foi revogado. A Lei da Migração (13.445/17) foi aprovada pelo Congresso Nacional brasileiro em 18 de abril e entrou em vigor em 21 de novembro de 2017, período em que esteve em vacatio legis.

É conveniente começar a comparação das normas através da nomenclatura utilizada em seus títulos. O Estatuto do Estrangeiro, de 1980, visa normatizar a condição do imigrante¹⁰ e do visitante no Brasil, ou seja, tem como objetivo controlar quem entra no Brasil e tornar sua entrada a mais benéfica possível para o país. Já a Lei de Migração, de 2017, preocupa-se não somente com o imigrante, mas com todos os migrantes de modo geral, o imigrante e o visitante, os quais normatiza os direitos e deveres, sua entrada e estada no país, como também o emigrante¹¹, brasileiro que está deixando o país, o qual estabelece princípios e diretrizes para políticas públicas. Em termos práticos, a nova Lei torna os processos envolvendo migrantes mais simples, acolhedores e mais baratos.

A Nova Lei da Migração, se comparada com o antigo Estatuto do Estrangeiro, leva em consideração a realidade migratória atual, o aprimoramento da mobilidade entre países, assim como a Crise dos Refugiados. A retórica da Segurança Nacional, presente na antiga norma, foi substituída por uma concepção calçada nos Direitos Humanos, inserção do migrante e do visitante na sociedade brasileira e foco no bem estar dos indivíduos, tanto brasileiros quanto estrangeiros, fazendo concreta e direta alusão ao conceito de Segurança Humana. De acordo com a Exposição de Motivos número 00070, presente na própria Lei da Migração:

Quando promulgada da Lei número 6.815, de 19 de agosto de 1980, atual Estatuto do Estrangeiro, alterada pela Lei número 6.964, de 9 de dezembro de 1981, o foco era precipuamente a segurança nacional. Essa realidade nos dias atuais encontra-se em descompasso com o fenômeno da globalização, que tem revolucionado os movimentos migratórios. Impõe-se, assim, que a migração seja tratada como direito do homem, ao se considerar que a regulamentação migratória seja o caminho mais viável para a inserção do imigrante na sociedade. (BRASIL, 2017, p.33).

A Nova Lei da Migração, ao contrário do Estatuto do Estrangeiro que via o imigrante como uma ameaça a mão de obra brasileira e ao desenvolvimento do país, vê o migrante como “passível de notada contribuição para o desenvolvimento do Brasil” (BRASIL, 2017, p.33).

No art. 3º da Lei da Migração já são explicitados os vinte e dois princípios e diretrizes que regem a nova política migratória brasileira, dentre eles, vale ressaltar as que rompem com a normativa anterior:

Direitos Humanos e Não criminalização da migração: A Lei da Migração é fortemente embasada nos direitos humanos e trata a migração como um direito inerente ao homem. Considera também que a regulamentação migratória seja o caminho mais viável para a inserção do imigrante na sociedade (BRASIL, 2017).

Acolhida humanitária: tal diretriz é um advento da nova norma. A acolhida humanitária se encontra em uma subcategoria de visto temporário. Autoriza residência e permite a flexibilização da entrada de migrantes provenientes de países em situações precárias e que não se enquadram no status de refugiado, o visto temporário de acolhida humanitária já está sendo utilizado, por exemplo, no caso de venezuelanos que migraram para Roraima, no Brasil, devido à forte crise de hiperinflação na Venezuela.

Repúdio às práticas de expulsão e deportação coletivas: As práticas de expulsão e deportação coletivas eram muito utilizadas com embasamento na norma anterior.

A Tabela 1 apresenta as principais similaridades e diferenças entre as duas normas, faz-se a comparação através de dezesseis parâmetros, são eles: tipo, contexto, destinatário da norma, princípios e diretrizes¹², percepção do legislador sobre o destinatário da norma¹³, direitos do destinatário da norma, deveres do destinatário da norma, vedação ao estrangeiro, tipos de visto, natural de país limítrofe¹⁴, asilado¹⁵, registro, documentos para viagem, deportação, expulsão e órgão regulador. A tabela organiza as principais diferenças entre o Estatuto do Estrangeiro e a Nova Lei da Migração.

Tabela 1

Principais diferenças entre a Lei 6.815/80 e a Lei 13.445/17.

Através da análise da Tabela 1, é possível notar uma mudança ideológica que norteia o conteúdo das normas. Enquanto a Lei 6.815 é extremamente protetiva, ultranacionalista, trata o imigrante como uma ameaça em potencial, restringindo suas ações e monitorando o mesmo, a Lei 13.445 trata o migrante como bem quisto, indivíduo dotado de direitos e garante em todo território brasileiro, como para os nacionais, direitos que anteriormente não o contemplavam, como:

(...) a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade; direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicos; direito à liberdade de circulação em território nacional; direito à reunião familiar do imigrante com seu cônjuge ou companheiro e seus filhos, familiares e dependentes; medidas de proteção a vítimas e testemunhas de crimes e de violações de direitos; direito de transferir recursos decorrentes de sua renda e economias pessoais a outro país, observada a legislação aplicável; direito de reunião para fins pacíficos; direito de associação, inclusive sindical, para fins lícitos; acesso a serviços públicos de saúde e de assistência social e à previdência social, nos termos da lei, sem discriminação em razão da nacionalidade e da condição migratória; amplo acesso à Justiça e à assistência jurídica integral gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos; direito à educação pública, vedada a discriminação em razão da nacionalidade e da condição migratória; garantia de cumprimento de obrigações legais e contratuais trabalhistas e de aplicação das normas de proteção ao trabalhador, sem discriminação em razão da nacionalidade e da condição migratória; isenção das taxas de que trata esta Lei, mediante declaração de hipossuficiência econômica, na forma de regulamento; direito de acesso à informação e garantia de confidencialidade quanto aos dados pessoais do imigrante; direito à abertura de conta bancária; direito de sair, de permanecer e de reingressar em território nacional, mesmo enquanto pendente pedido de residência, de prorrogação de estada ou de transformação de visto em residência, e direito do imigrante de ser informado sobre as garantias que lhe são asseguradas para fins de regularização migratória. (GUERRA, 2017, p.98)

Conclusão

A nova Lei da Migração (2017), portanto, possui como características majoritárias a flexibilização e a facilitação da vinda e permanência do estrangeiro ao Brasil. Como explicitado pelo diretor adjunto do Departamento de Migração no Ministério da Justiça, Flávio Diniz, em palestra na Associação Comercial de Minas no dia 23/05/2018, “A Política Nacional de Migração, presente na nova Lei da Migração 13.445/2017, ainda está sendo construída através de novas resoluções e conjuntamente com a participação da sociedade civil [diferentemente do que foi feito na normativa anterior]”. Dado ao pequeno período em que a Lei encontra-se em vigor, é cedo para mensurar um aumento no percentual da vinda de estrangeiros ao Brasil e correlacioná-lo com a nova Lei da Migração, entretanto é possível concluir que esta permite e torna mais atraente e facilitada a vinda para o Brasil, promovendo a igualdade entre brasileiros e estrangeiros (com exceções explicitadas na CF), aplicando e promovendo os princípios da Segurança Humana.

A antiga legislação tratava o estrangeiro como inconivente e nocivo ao país, sua maior característica era a rigidez, um aparato jurídico e burocrático muito engessado, que não permitia ao estrangeiro dar continuidade a sua vida no Brasil. Os processos eram centralizados, tornando os procedimentos morosos e muitas vezes ineficientes. A complexidade dos mesmos desincentivava a entrada e permanência de estrangeiros.

O chefe do projeto de Diplomacia e Inovação do Ministério das Relações Exteriores, Juliano Alves Pinto, em palestra na Associação Comercial de Minas no dia 23/05/2018, explicitou o grande déficit de mão de obra qualificada do qual o Brasil sofre no atual momento. Esse quadro é uma consequência do aparato jurídico, político e até mesmo social não receptivo aos estrangeiros. Para ele, a nova Lei da Migração representa um grande avanço em prol do desenvolvimento econômico do país, pois possibilitará e tornará viável a atração de mão de obra e de talentos, cruciais para impulsionar o crescimento do país.

A nova lei descentraliza as decisões voltadas para estrangeiros, tornando os processos menos morosos, mais rápidos e eficientes. O Ministério do Trabalho, por exemplo, agora tratará das questões laborais voltadas aos migrantes. Há maior possibilidade de regularização da situação do migrante no Brasil, devido a simplificação, flexibilização de tais processos e enxugamento de taxas. O que antes era um processo extremamente complexo, demorado e burocrático agora se torna um processo viável. É permitindo ao migrante uma vida normal e digna no Brasil.

Uma maior preocupação acerca das demandas atuais por Direitos Humanos também é uma mudança importante da nova Lei (2017), a acolhida humanitária e a codificação da pátria.

A nova Lei da Migração (2017), portanto, representa um grande avanço na assimilação e uso prático do conceito de Segurança Humana no aparato jurídico do Brasil, uma vez que o direito à migração é condizente com suas premissas, tais como, igualdade, individualismo e liberdade.

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Notas

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