INTRODUCCIÓN

La administración de empresas de derecho público se ha encomendado en innumerables casos a profesionales con poco o ningún conocimiento de gestión y mucho menos en gestión pública, por lo cual se debemos estar conscientes que “En las instituciones del estado ecuatoriano históricamente no ha existido una perspectiva clara que evidencie la aplicación de conceptos de gestión pública que permitan el cumplimiento de sus objetivos orientados al mejoramiento de las condiciones de vida de la población.” (Naranjo, 2010, p. 18).

Es un hecho que las empresas públicas en el Ecuador son un instrumento indispensable en la búsqueda de materializar las políticas públicas, en esta investigación se pretende contribuir, enfocándose en el análisis concreto de una empresa pública, su capacidad de implementar procedimientos de régimen especial, específicamente el giro especifico de negocio en las compras públicas y su contribución al cumplimiento de los objetivos estratégicos institucionales.

Para comprender las contrataciones por Giro de Negocio que efectúa una empresa pública en el ámbito de sus competencias, el punto de partida es analizar sus necesidades, como el objeto de constitución, su visión, su misión y sus objetivos estratégicos, el entorno en el que se desenvuelve para definir su competitividad y régimen económico; y, fundamentalmente lo que determina la Constitución de la República del Ecuador en su artículo 227, lo que corrobora la propuesta de Fernández (2011) “es posible que una empresa pública contribuya a subsanar problemas presentes en mercados puramente privados” (p. 629).

En la actualidad, el Gobierno Provincial de Manabí cuenta con 2 empresas públicas, de las cuales la Empresa Pública de Infraestructura y Vialidad de Manabí, adquiere su actual razón social el con fecha 30 de noviembre del 2020, mediante LA TERCERA REFORMA A LA ORDENANZA DE CONSTITUCIÓN DE LA EMPRESA PÚBLICA DE ADMINISTRACIÓN VIAL, la cual cambia su

marco jurídico de administradora de un tramo de 27 km de la vía Portoviejo – Manta, a cumplir con actividades como construcción de viviendas y programas de interés social, ejecución de obras de riego y drenaje, construcción y mantenimiento de sistemas viales y afines, obras civiles en general, hidráulicas y complementarias a nivel local, provincial, regional, nacional e internacional.

Esta breve introducción nos lleva a la ineludible pregunta de ¿por qué se creó la Empresa Pública?, esto es complejo de responder, una definición que puede ayudar a responder la interrogante es el siguiente planteamiento:

“Existen empresas gubernamentales que operan en mercados donde también participan empresas privadas. A diferencia de los entornos donde las empresas gubernamentales actúan como monopolios, se trata de situaciones en que los consumidores pueden elegir entre los productos ofrecidos por ellas y aquéllos suministrados por empresas privadas” (Fernández, 2011, p. 629)

Este criterio se enmarca en lo determinado por el artículo 2 de la TERCERA REFORMAA LA ORDENANZA DE CONSTITUCIÓN, el cual ha diversificado la finalidad de creación de Manabí Vial E.P. y ahora, más allá del mantenimiento vial, busca cubrir requerimientos básicos diversos en materia de construcción.

El Gobierno Provincial de Manabí, mediante su máxima autoridad como presidente del directorio y la máxima autoridad de la empresa pública, se encargan de velar por la articulación entre la gestión empresarial y la planificación provincial, comparando si el curso económico, priorización, planificación, despriorización, necesidades, entre otros trasiegos económicos, serán en beneficio de la planificación articulada y permitirán a Manabí Vial, mantener un nivel rentabilidad que permita el sostenimiento empresarial, vinculado al objetivo de constitución para el cual fue creada y el giro de negocio que oferta, puesto que el gobierno Autónomo Provincial no puede subsidiar la existencia empresarial, sino que esta debe ser auto sustentable para que cumpla los objetivos y las necesidades de existencia.

Como se ha determinado, la empresa pública ha tomado un papel preponderante en la proyección del desarrollo provincial, puesto que las actividades consignadas a la gestión de la misma, que tradicionalmente han sido abordadas por las empresas de economía privada, permitiendo al gobierno provincial atender necesidades colectivas de manera rápida y oportuna en materia de ejecución de obras públicas, basado en el marco de sus competencias o acuerdos de cooperación interinstitucional; lo expuesto está basado en “la evidencia empírica que indica que en la región latinoamericana las empresas públicas siguen cumpliendo un papel relevante en sectores estratégicos, al igual que en Asia y Europa” (Guardado, 2020, p. 7).

En este contexto, surge la necesidad de desarrollar un estudio orientado a conocer a profundidad, las herramientas que permitan a la empresa pública cumplir sus objetivos estratégicos, particularmente la incidencia de la contratación por Giro Específico del Negocio, y por tanto la capacidad de respuesta empresarial basado en sus adquisiciones que en ese marco se celebran mediante contratos; para ello, es necesario prever cuáles son las posibles circunstancias que podrían presentarse no solo en la fase contractual, sino también en la fase preparatoria y precontractual; consecuentemente, se tomará como pilar fundamental la naturaleza de la empresa pública. Se examinarán los servicios que oferta, los principios regulatorios, el proceso de contratación por Giro Especifico de Negocio y finalmente se presentarán los retos que se generan en términos de eficiencia y eficacia en la contratación de bienes o servicios

METODOLOGÍA

Para la determinación de la incidencia del Giro Específico de Negocio en la Empresa Pública, se realizó una investigación de tipo cuantitativa, ya que es aquella que permite recoger y analizar datos cuantitativos sobre variables (Abdellah & Levine, 1994).

La metodología utilizada para recopilar los datos necesarios se guio por el enfoque inductivo, ya que de forma general, se definió el problema, se recogieron los datos y se desarrolló una teoría como resultado del análisis de esos datos; en ese orden, se va de lo particular a lo general (Saunders, Lewis, & Thornhill, 2003), e involucró tres fases perfectamente diferenciadas: 1) Análisis de información secundaria, con los aportes de autores relevantes en el tema y la búsqueda de información en el sistema nacional de contratación pública; 2) Análisis prospectivo, donde se indagó la información primaria a través de los contactos directos con la empresa tomada en consideración para el estudio, se construyeron los cuestionarios de encuesta y se determinó la población, se desarrollaron las encuestas dirigidas a los funcionarios que son parte del proceso de contratación en estudio, fundamentalmente al personal de los niveles operativos, mandos medios y directivos de la empresa pública; y, 3) Conclusiones, donde se aplicaron las técnicas estadísticas, se resumieron los resultados obtenidos y se compilaron las conclusiones más relevantes del estudio.

Participantes

Fueron partícipes de la encuesta, 25 servidores de Manabí Vial que son parte de la Coordinación de Gestión Técnica, Dirección de Contrataciones, Gerencia; adicional se extendió la encuesta al presidente del Directorio.

La encuesta se la realizó a toda la población identificada como participante de los procedimientos de contratación por Giro Específico de Negocio, dentro de la Empresa Pública de Infraestructura y Vialidad de Manabí.

Instrumentos

La recopilación de datos, a través de las preguntas cerradas, tanto de elección única (dicotómicas y/o politómicas), como de escala de orden numérico, relevantes para la ejecución de la encuesta tendiente a determinar la incidencia del giro específico de negocio en la empresa pública, se obtuvo mayoritariamente gracias a la colaboración de la directora de talento humano, gerente, exgerentes y presidente de directorios, que son los encargados directos del personal; sin embargo, este proceso tuvo sus complicaciones por el escaso tiempo que tuvieron para contestar las encuestas, debido a las obligaciones diarias dentro de Manabí Vial. Entre los aspectos de orden general tomados en consideración para la ejecución de la mencionada encuesta, se destacan los datos de identificación de la empresa, que incluye el nombre completo de la empresa, la actividad económica, objetivos estratégicos que atienden y productos ofertados; luego constan aspectos esenciales, entre los que se observan bienes o servicios de adquisición recurrente, conocimiento de la normativa para contrataciones por Giro Especifico de Negocio y cumplimiento de reglamento para el modelo de contratación.

Tabla 1. Instrumento de medición

Fuente: Actualización de la estructura orgánica y modelo de gestión de la empresa pública de administración vial “Manabí Vial EP”, Sistema Nacional de Contratación Pública y Reglamentos de contrataciones por Giro Especifico de Negocio de la Empresa Pública de Administración Vial del Gobierno Provincial de Manabí"

RESULTADOS

Para el cumplimiento de los objetivos de esta investigación, se seleccionó a la Empresa Pública de Infraestructura y Vialidad de Manabí, como punto de partida se analizaron la misión, visión y objetivos estratégicos de Manabí Vial E.P., como lo describen Hill y Jones (2011) para una institución “El primer componente del proceso de la administración estratégica es elaborar la declaración de misión de la organización, la cual ofrece el marco o contexto dentro del que se formulan las estrategias.” (p. 14), por otra parte “la visión de una empresa presenta parte del estado futuro deseado; articula, con frecuencia en términos audaces, lo que a la empresa le gustaría lograr” (Hill y Jones, 2011, p. 15) y como eje fundamental de esta investigación encontramos los resultados u objetivos estratégicos que la empresa pública pretende materializar como se presenta en el gráfico 1, que según los datos recopilados se establecieron en concordancia a las áreas de mayor relevancia de la empresa.

Gráfico 1 Misión, visón y objetivos estratégicos de Manabí Vial E.P.

Fuente: Coordinación de planificación Manabí Vial E.P.

Tal como se evidencia, la empresa pública por su naturaleza y varias reformas a su ordenanza de constitución modificó el giro de negocio, por lo cual la empresa compite con empresas privadas con más experiencia y mayor facilidad adquisitiva de bienes y servicios; con la finalidad de ayudar a la consecución de los objetivos estratégicos se consideró a los servidores (as) de la coordinación de gestión vial, dirección de contratación pública, gerente, ex gerentes y al presidente del directorio para realizar la recopilación de información.

La investigación desarrollada contiene la incidencia de las contrataciones por giro específico del negocio en Manabí Vial E.P., como herramienta principal para la consecución de los objetivos estratégicos de cada institución, mediante la adquisición oportuna de bienes y servicios que constituyen el eje principal de los productos o servicios ofertados según su objeto de constitución.

Cada uno de los servidores que fueron parte de la encuesta realiza distintas actividades dentro del proceso interno de la empresa para la contratación por giro específico del negocio, que en la actualidad es determinado en base a sus competencias y responsabilidades, por lo que se destaca que los resultados que se alcanzaron son esenciales ya que permiten vislumbrar de una manera clara el ciclo de implementación o proceso de contratación objeto de este estudio.

Es notorio, que la demanda de insumos está basada en el tipo de servicio que se esté proporcionando o los bienes que se estén comercializando, por lo cual se ha determinado según los objetivos estratégicos, la reforma al objeto de constitución y la encuesta para la determinación de la incidencia del giro específico del negocio en las empresas pública ecuatorianas, las principales actividades comerciales de Manabí Vial E.P:

• Construcción de viviendas y programas de interés social

• Obras de riego y drenaje

• Construcción y mantenimiento de sistemas viales y afines

• Obras civiles en general

• Hidráulicas y complementarias

Las prestaciones detalladas corresponden según el gráfico 2, a la información obtenida de la encuesta realizada, y a las actividades ligadas con el giro del negocio de Manabí Vial EP, por lo cual en base a lo detallado y en concordancia con los actuales bienes autorizados para la contratación por giro específico del negocio, se han identificado 9 códigos complementarios que ayudarían a prestar de una manera eficiente y eficaz los servicios ofertados:

Tabla 2. Códigos del Clasificador central de productos (CPC) relacionados al giro del negocio de Manabí Vial

Fuente: Encuesta para la determinación de la incidencia del giro específico del negocio en las empresas pública ecuatorianas

Los datos recopilados en la tabla 2, detallan los bienes y servicios de compra recurrente, los cuales al momento de la adquisición se convierten en un punto crítico al ejecutar obras o producir asfalto, debido a que en la actualidad están regidos por procedimientos de contratación pública de régimen común como la subasta inversa electrónica, que tiene tiempos de implementación en la etapa precontractual entre 15 a 71 días, tal como se muestra en la tabla 3:

Tabla 3. Plazo mínimo para etapas dentro de la fase precontractual

Para el Banco Inter americano de Desarrollo BID (2015) “Las fases de las compras públicas se agrupan internacionalmente en tres etapas: planificación, selección y gestión de contratos” (p. 347), en el caso de adquisiciones por el procedimiento de giro específico del negocio, las empresas públicas emplean un tiempo de entre 5 a 15 días dependiendo de la complejidad del servicio o bien requerido, sin importar el monto contractual, deben diferenciar únicamente el proceso de selección según el reglamento aprobado por el Servicio nacional de Contratación pública, para el caso de Manabí Vial EP, empresa que fue objeto del presente estudio, en octubre de 2020 expide el reglamento definiendo que para el caso de procedimientos con un monto igual o menor al producto de multiplicar el presupuesto inicial del estado del período fiscal en curso por 0.000002, se realizara por selección directa, invitando según las circunstancias del mercado a un mínimo de tres (3) proveedores precalificados, por otra parte si el presupuesto es mayor al determinado anteriormente la institución definió que se deberá invitar a un mínimo de cinco proveedores precalificados, hasta la actualidad el reglamento no ha sufrido modificaciones.

Figura 4. Proveedores precalificados por código del Clasificador central de productos (CPC) aprobado

Fuente: Encuesta para la determinación de la incidencia del giro específico del negocio en las empresas públicas ecuatorianas

Los datos presentados en el gráfico 4, determina el número de proveedores precalificados por el área requirente por cada CPC aprobado, este proceso previo garantiza el principio de concurrencia, el cual pretende transparentar los procedimientos de contratación pública, garantizar la calidad y la obtención de un precio ideal; actualmente para la determinación del presupuesto de cualquier proceso de adquisición se solicitan mediante correos electrónico proformas o se revisa en el sistema nacional de contratación pública procesos similares para definir los costos de adquisición.

Gráfico 5. Proceso para la contratación por Giro Específico del Negocio

Fuente: Encuesta para la determinación de la incidencia del giro específico del negocio en las empresas públicas ecuatorianas

El conjunto de fases sucesivas que se presenta en el gráfico 5 explica el proceso que se emplea para la contratación por giro específico del negocio en Manabí Vial E.P.; se destaca dentro del proceso, que la unidad requirente es la encarga de la fase preparatoria en la cual se definen especificaciones técnicas o términos de referencia, presupuesto referencial y proveedores que serán convocados para los procesos de contratación.

Gráfico 6. Procesos de contratación por giro específico del negocio publicados por Manabí Vial EP desde octubre de 2020 hasta diciembre 2022

Manabí vial E.P. ha publicado desde octubre 2020 hasta diciembre de 2022, veinticinco procesos de contratación por giro específico del negocio, de los cuales no han podido ser adjudicados 8, equivalente al 32%, esto debido a que los invitados no han presentado ofertas o el proceso no garantizaba los intereses institucionales, evidenciando que la efectividad de adquisición de la empresa es de 68%, como se presenta en el gráfico 6.

DISCUSIÓN

La mejora continua dentro de una empresa es y será el eje fundamental para la consecución de la visión empresarial, los autores García, M.; Quispe, C.; & Ráez, L. (2005), establecen que “las organizaciones lograrán el liderazgo en la medida que tengan la habilidad para mantener la excelencia de sus procesos y se comprometan con el constante desarrollo de sus objetivos” (p. 94), por lo cual debe mejorarse el proceso para adquisiciones por giro especifico del negocio, fortaleciendo las carencias existentes en la cadena de actividades, específicamente en la precalificación de proveedores, empleada para establecer el presupuesto referencial de este tipo de procesos, misma que actualmente no garantiza que la institución obtenga el mejor precio del bien o servicio a contratar e incumple con el reglamento vigente para este procedimiento de contratación.

El reglamento de contrataciones por Giro Especifico de Negocio (2020), es la normativa vigente aprobada por el Servicio Nacional de Contratación Pública para las adquisiciones de Manabí Vial E.P., específicamente para “las contrataciones realizadas al amparo del presente reglamento debe tener relación directa con aquellas actividades determinadas para el giro especifico del negocio de la Empresa Pública de Administración Vial del Gobierno Provincial de Manabí que fueron determinadas previamente como tales.” (p. 4); conforme lo estipulado, este tipo de procedimientos deben regirse al reglamento como lo determina la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (Losncp), acto administrativo que no se ha modificado hasta la actualidad, por lo que mantiene la razón social anterior de la empresa y deficiencias en su proceso de selección de proveedores, tal como lo describe Flor (2018): “En conclusión, las adquisiciones de giro de negocio, tienen como límite normativo el establecido por la Ley específica de la empresa, y lo autorizado por el SERCOP; y, el límite natural, a más de la Ley interna de la empresa, lo establecido también por el SERCOP como órgano de la regulación de las contrataciones públicas de giro de negocio.” (p. 81)

El procedimiento de contratación por giro específico de negocio aplicable a las empresas públicas busca la adquisición de bienes o servicios garantizando el mejor precio, el cumplimiento de lo dispuesto en el reglamento garantiza una compra rápida para satisfacer las necesidades institucionales en apego a la transparencia en el proceso y el total beneficio de la empresa, de acuerdo a Flor (2018), al analizar a la empresa pública Yachay:

“El régimen especial de adquisiciones regulado por la Losncp, aplicable a las empresas públicas, es utilizado por Yachay EP bajo el régimen de giro específico de negocio, dando lugar a las denominadas “áreas grises”, que son excepciones a procedimientos competitivos en aras de lograr agilidad, sin embargo, dado que los documentos sustento son igualmente publicados en el portal, permiten el control posterior buscando equilibrar esta potencial deficiencia.” (p. 88).

El mercado de la construcción donde actualmente se desenvuelve la Empresa Pública, genera la necesidad de volver competitiva a la institución frente a las constructoras privadas, lo que debe ser uno de los objetivos a corto plazo; hay que recordar que las empresas de derecho público están obligadas a cumplir lo dispuesto por la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, su reglamento y la codificación de resoluciones emitidas por el ente rector, por tal motivo es fundamental ampliar los CPC aprobados para contrataciones por Giro Especifico de Negocio, debido a que es evidente que los nueve que actualmente posee no cubre con las necesidades empresariales; el poder adquisitivo actual limita a la empresa pública en el mayor de los casos a los procesos de régimen común, los cuales toman un tiempo prolongado para la consecución de la compra, haciéndola poco eficiente frente a sus competidores a nivel local, evidenciando que el procedimiento de régimen especial objeto de análisis garantiza una mayor eficiencia y eficacia para cumplir con los consumidores o contratantes, como lo expone Morales (2016):

“Esta característica dota a la entidad ejecutora de ciertas potestades exclusivas, por así denominarlas, incluso prescindiendo de lo establecido en normas con rango legal, pues dentro de los procedimientos para la adquisición de bienes obras y servicios se permite que estas adquisiciones, no se sometan a lo estipulado en la LOSNCP, quedando de cierta forma relegada su aplicación, aunque no los principios que norman las contrataciones.” (p. 82)

En este caso de estudio se ha determinado que la Empresa Pública Manabí Vial compite con empresas o constructoras privadas, estableciendo para la construcción un mercado mixto en la provincia de Manabí, al ser la única empresa gubernamental que lidia

CONCLUSIONES

Las Empresas Públicas deben encontrar un equilibrio entre el cumplimiento de sus obligaciones normativas en el tema de adquisiciones y eficiencia al momento de prestar los servicios por las cuales se constituyeron, Manabí Vial E.P. se desenvuelven dentro del ámbito de la construcción de obras públicas, motivo por el cual está obligada a cumplir plazos establecidos dentro de los compromisos contractuales que adquiere.

La desventaja competitiva de las empresas públicas respecto a las empresas privadas es la facilidad adquisitiva de bienes y servicios, por lo cual el procedimiento de contratación por Giro Específico de Negocio es la herramienta perfecta para disminuir la brecha adquisitiva que afecta a las instituciones de derecho público.

Los procesos de contratación por Giro Especifico de Negocio implementados por la empresa pública Manabí Vial han logrado adjudicarse en 10 días laborables a diferencia de los procedimientos de régimen común que tienen un tiempo de 21 días laborables para concretar las adquisiciones.

En base a lo determinado por la investigación existe una disminución del 52,38% en el tiempo de compras, sin embargo, podría mejorarse el proceso interno para adquisiciones por Giro Especifico de Negocio consiguiendo reducir en un 66,67% el tiempo de adjudicación, permitiendo realizar compras recurrentes en un periodo de 7 días hábiles.

Pese a que Manabí Vial únicamente cuenta con nueve CPC autorizados para este procedimiento de régimen especial, desde el año 2021 no se ha solicitado la aprobación de nuevos productos y servicios que son de contratación recurrente, mismos que ayudarían a mejorar la capacidad operativa de la empresa.

Manabí Vial E.P. no cuenta con una base de proveedores precalificados, como lo determina su reglamento, por lo cual las escasas muestras de interés en los estudios de mercado, no garantizan el precio más conveniente para las necesidades institucionales.

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