Introdução

Michel Foucault, em sua obra “Vigiar e punir” (1983), ao tratar do panoptismo, faz alusão a um regulamento, do final do século XVII, disponível nos “Archives militaires de Vincennes”, utilizado em várias ocasiões quando se declarava a existência da peste numa povoação. Dentre as medidas tomadas, figuravam um policiamento espacial estrito, com o fechamento da cidade e a proibição de circulação. Cada família deveria ter acumulado suas próprias provisões. Em casos excepcionais nos quais fosse extremamente necessária a saída de casa, isso deveria ser feito por turnos e evitando encontros com demais pessoas: “Ao final, segundo o regulamento, não circulariam nas ruas nesta situação ninguém mais do que os intendentes, síndicos, soldados da guarda e também, entre as casas infectadas, de um cadáver ao outro, os abutres” (Foucault, 1983, p. 173). Foucault infere que a peste é o sonho político da sociedade disciplinar. O fechamento, as regras, o exame, a vigilância, a punição, seriam segundo o filósofo francês, subjacentes às instituições médicas, psiquiátricas, militares, industriais, prisionais e escolares.

No mesmo século XVII, em outro relato sobre a peste, desta vez em Londres, no ano de 1665, Daniel Defoe reproduziu em seu diário as ordens concebidas e publicadas pelo lorde prefeito e vereadores da City de Londres referentes à epidemia de peste em termos muito próximos aos de Foucault: toda casa contaminada deveria ser identificada “com uma cruz vermelha na porta” e vigiada por policiais, “que manterão os moradores lá dentro, suprindo suas necessidades com os moradores arcando com os custos se tiverem disponibilidade ou à custa da comunidade caso não tenham recursos”. O tempo de fechamento da casa deveria ser pelo tempo de “quatro semanas após o restabelecimento total da saúde” (Defoe, 1987, p. 55).

Os cenários, retratados por Foucault e Defoe vieram à tona em contexto similar no ano de 2020, de uma maneira muito parecida, onde o poder do Estado tem sido utilizado no enfrentamento da pandemia da Covid-19 e, expresso através da tomada de medidas de prevenção, restrição de liberdade de locomoção e limitação do exercício de direitos, bem como na mitigação das liberdades individuais, em prol do resguardo do bem coletivo (Laje, 2020).

É bom lembrar, conforme alertou Wallace-Wells (2019, p. 136), que na Idade Média, a peste negra eliminou 60% da população da Europa, “mas considere, num sinistro exercício de imaginação, como este impacto poderia ter sido grande num mundo realmente globalizado”.

Pois bem, vivemos em um mundo globalizado e, obviamente, é de suma importância a articulação e a atuação dos organismos nacionais e internacionais competentes no combate à pandemia. Tais instituições têm o dever de assumir as suas respectivas responsabilidade e obrigações na defesa dos direitos fundamentais e do Direito Internacional dos Direitos Humanos, incluído nesse rol o acesso à saúde pública. Assim, esses órgãos devem atuar de forma integrada como sistemas de controle da pandemia da Covid-19, conforme os objetivos elencados no art. 1º, 3, da “Carta da Organização das Nações Unidas” que almeja “conseguir uma cooperação internacional para resolver os problemas internacionais de caráter econômico, social, cultural ou humanitário, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião” (ONU, 1945, p. 2).

A ONU é formada por 193 Estados que se reuniram voluntariamente para trabalhar pela paz, segurança e a cooperação internacionais. Para tanto, é estruturada, de acordo com o art. 7º da “Carta da ONU” pelos seguintes órgãos principais: Assembleia Geral, Conselho de Segurança, Conselho Econômico e Social, Secretariado, Corte Internacional de Justiça e Conselho de Tutela. Nessa estrutura, sob a coordenação do Conselho Econômico e Social, estão as agências especializadas vinculadas às Nações Unidas, dentre elas a Organização Mundial da Saúde (OMS). Por seu turno, o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) atua sob a autoridade da Assembleia Geral (ONU, 2021a).

A Organização Mundial da Saúde (OMS) é o órgão responsável por fixar as diretrizes internacionais e realizar as atualizações de dados sanitários acerca da pandemia da Covid-19. Nesse sentido, a organização declarou a emergência internacional de pandemia em 30 de janeiro de 2020. Desde então, as atenções da comunidade científica mundial voltaram-se para o campo da saúde pública com o objetivo de buscar soluções eficientes para combater o vírus. Contudo, a saúde pública global neste contexto pandêmico configura-se como um novo terreno no qual antigos embates ideológicos, geopolíticos e metodológicos atuam podendo significar a reconfiguração do conceito universal de equidade ou, a expressão de agendas e interesses particulares evidenciados nos mais diversos níveis (Ventura et al., 2020).

A Covid-19 impôs restrições sem precedentes à mobilidade internacional de pessoas, evidenciando a discriminação pré-existente contra grupos humanos em processo de migração forçada, que sofreram com as primeiras medidas restritivas decretadas por países, iniciando-se pelo fechamento de fronteiras sob a justificativa de proteção da segurança nacional ante a infeção emergente (Ventura et al., 2020).

O movimento denominado pela doutrina internacional de Crimigration há muito tempo já era um sinal do preconceito existente para com as migrações em massa, regulares e irregulares, que ocasiona a marginalização dos migrantes e, dentro deste contexto, atinge grupos extremamente vulneráveis como os refugiados que são protegidos pela Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 (ACNUR, 1951) e demais instrumentos jurídicos internacionais.

Nesse sentido, é essencial revogar políticas migratórias que não promovam a inclusão dos grupos mais vulneráveis nas agendas de enfrentamento da Covid-19, tanto no nível local quanto no global, buscando favorecer a cooperação para a proteção dessas pessoas (ACNUR, 2020) que, até mesmo num cenário não pandêmico, normalmente não recebem a atenção devida pelos Estados.

A Covid-19 não faz distinção socioeconômica, mas as pessoas vulneráveis, que vivem em áreas mais precárias, enfrentam dificuldades adicionais em comparação com o restante da população. Isto, porque, uma das recomendações da OMS é exatamente o distanciamento social, um desafio para quem não tem essa opção dentro de sua própria moradia ou, tampouco, possui moradia digna. Assim, pessoas vivendo de forma promíscua, sobretudo em favelas, cortiços, conglomerados ou campos transitórios de migrantes e refugiados não mantêm a distância física recomendada pelas organizações internacionais, multiplicando as chances de contaminação (Thakur et al., 2020).

A atuação do Conselho de Segurança da ONU (CSNU) e da OMS no enfrentamento de doenças epidemiológicas e da nova pandemia

A principal responsabilidade do Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas é a manutenção da paz e da segurança internacionais (art. 24, 1, da Carta das Nações Unidas). Neste sentido, desde o surgimento da pandemia pela infecção do vírus Covid-19, a sociedade internacional questionou e se opôs à passividade da ONU e de seu órgão máximo de segurança. Contudo, as manifestações oficiais apontaram que tal omissão decorreu justamente do fato de que o CSNU trata somente de aspectos estritamente ligados à segurança, enquanto que a OMS atrai para si as questões mais amplas atinentes à saúde mundial, ainda que a pandemia possa representar uma ameaça à paz internacional (Caballero Moreno, 2020).

Entretanto, é intrigante notar que, em cenários semelhantes, anteriores à ameaça da Covid-19, o CSNU teve uma posição distinta da atual, envolvendo-se diretamente na discussão sobre as estratégias de luta contra a propagação de doenças infecciosas (Caballero Moreno, 2020).

Como exemplo, a Resolução 1.308 (ONU, 2000) do CSNU, que foi adotada para auxiliar no enfrentamento da propagação da AIDS/SIDA, reconheceu que

la pandemia se ve también exacerbada por las condiciones de violencia e inestabilidad, que aumentan el riesgo de exposición a la enfermedad como resultado de desplazamientos masivos de personas, de la incertidumbre generalizada con respecto a las condiciones existentes, y de un menor acceso a la atención médica” e concluiu que “la pandemia del VIH/SIDA, si no se controla, puede plantear un riesgo a la estabilidad y la seguridade (ONU, 2000, p. 2, grifos nossos).

Caso semelhante é a Resolução 2.177 (ONU, 2014), aprovada pelo CSNU para enfrentar a epidemia da Ebola na África Ocidental, particularmente na Libéria, Guiné, Serra Leoa e Nigéria que admitiu que

los logros en materia de consolidación de la paz y desarrollo conseguidos por los países más afectados podrían perderse en vista del brote del ébola y subrayando que el brote está menoscabando la estabilidad de los países más afectados y que, de no contenerse, podría dar lugar a nuevos casos de desórdenes públicos y tensiones sociales y a un deterioro del clima político y de la seguridad”, concluiu que “que el alcance sin precedentes del brote del ébola en África constituye una amenaza para la paz y la seguridad internacionales (ONU, 2014, p. 1, grifos nossos).

Ocorre que nos dois casos supramencionados, as Resoluções somente tiveram as respectivas aprovações como fruto do consenso entre os membros permanentes do CSNU¹, o que permitiu a mobilização de recursos financeiros, políticos e também administrativos, resultando num conjunto de iniciativas que potencializaram o trabalho da OMS e demais agências atuantes da ONU (Caballero Moreno, 2020).

Segundo o Alto Representante da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, Josep Borrel, a Covid-19 é, além de um problema sanitário internacional, um desafio político para o Conselho de Segurança da ONU, cujos membros permanentes evitam as decisões necessárias, exercendo o direito de veto pautado em suas lutas políticas internas e particulares (UN News, 2020).

Com exceção da França e da Rússia, os demais países não haviam proposto, até o fim de abril de 2020, a deliberação de estratégias de combate à Covid-19, como ocorreu nos casos anteriores. Na ocasião, os presidentes Vladmir Putin, da Rússia e Emmanuel Macron, da França, cogitaram a possibilidade de propor uma reunião, entre os países membros permanentes do CSNU, para que discutissem a pauta da infecção da Covid-19 e a destinação de recursos financeiros para o enfrentamento da questão, a fim de rebater as críticas à inatividade do Conselho no enfrentamento à pandemia (Caballero Moreno, 2020).

No entanto, diante dos conflitos de interesses entre os Estados Unidos - ainda sob a administração Trump - e a República Popular da China, as discussões foram procrastinadas. Ademais, os membros não permanentes do CSNU criticaram os membros permanentes, acusando-os de priorizarem as desavenças políticas em detrimento das pautas humanitárias e de saúde pública, o que levou nove dos dez membros não permanentes, liderados pela Alemanha e pela Estônia, a solicitar o agendamento de reuniões que debatessem a questão da Covid-19 (ONU, 2020a).

Desde então, houve propostas levadas ao crivo do CSNU nesta temática, por iniciativa da Tunísia, solicitou-se uma “intensified international cooperation to contain, mitigate and defeat the pandemic” (ONU, 2020b, p. 2) e um cessar-fogo global, levando em conta as emergências humanitárias. Outra proposta, feita pela França, embasada no apelo de Antonio Guterres, Secretário Geral da ONU, que pediu o fim das hostilidades no mundo como expressão de uma “durable humanitarian pause” para o combate da pandemia (ONU, 2020c, p. 2).

A cooperação internacional viabilizaria o compartilhamento de informações transparentes e íntegras sobre o real status da saúde do mundo e os dados da propagação do vírus, mas a maioria dos Estados continua tratando tal compartilhamento como uma ameaça à sua soberania (Caballero Moreno, 2020).

No tocante aos fluxos migratórios, esses passam a ser afetados não somente pelo avanço da Covid-19 e pelas dificuldades de higienização necessária para proteção contra o vírus como, também, pelos interesses políticos e econômicos que prosseguem, apesar e sobretudo, com a pandemia.

Observe-se, por exemplo, os movimentos dos atores internacionais na denominada “diplomacia da vacina”, definida pela capacidade de produção e de distribuição desse bem preciosíssimo e que se tornou uma alavanca de influência no tabuleiro geopolítico. A China, a Índia e a Rússia entenderam isso rapidamente. Suas respectivas vacinas, “Sinopharm”, “Covaxin” e “Sputnik V” fortaleceram as suas projeções de soft power frente aos EUA.

O CSNU, após enorme pressão, realizou uma reunião para a elaboração da Resolução 2.532 de 01 de julho de 2020 que reconheceu o impacto negativo desproporcional da pandemia, notadamente o abalo socioeconômico, sobre os refugiados, mulheres e meninas, crianças, deslocados internos, idosos e pessoas com deficiência e apelou por ações concretas para minimizar os efeitos desse impacto. Na mesma reunião, a subsecretária geral para Assuntos Políticos, Rosemary DiCarlo, debateu três riscos advindos da pandemia, “o desgaste da confiança nas instituições públicas”, “o agravamento de desafios aos direitos humanos”, “risco aos processos políticos e de paz” (ONU, 2021b, p. 2, tradução nossa).

Foram debatidos, ainda, os impactos das ações políticas e econômicas inadequadas, até então adotadas em face da pandemia de Covid-19 por cada país, que poderia ocasionar grave instabilidade em Estados mais pobres, ou que já enfrentam situações de conflitos. Neste sentido, chamou a atenção que um terço dos casos confirmados e de mortes por Covid-19 no mundo tenham ocorrido em países com crise humanitária, política, ou de refugiados (ONU, 2020a).

Em abril de 2020, o CSNU já havia endossado as manifestações do secretário-geral da ONU a respeito de um cessar-fogo mundial pausando conflitos para o enfrentamento da doença, a decisão que endossou a medida, pretendia ainda o apoio a iniciativas que mitigassem a disseminação do vírus e dispusessem sobre a proteção de pessoas mais vulneráveis. Por meio da Resolução 2.532, o CSNU reafirmou tal posicionamento (ONU, 2020a).

No ano de 2021, a 26 de fevereiro, o CSNU se manifestou novamente por meio da Resolução 2.565 (ONU, 2021a), de modo a reiterar as exigências anteriores, enfatizando, sobretudo a necessidade da cooperação internacional no enfrentamento da pandemia por Covid-19 e que a pandemia, invariavelmente é afeta ao CSNU, na medida em que coloca em risco a manutenção da paz e da segurança internacionais, considerou:

que es probable que el alcance sin precedentes de la pandemia de COVID-19 ponga en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, 1. Pide que se fortalezcan los enfoques nacionales y multilaterales y la cooperación internacional, como el Mecanismo COVAX creado en el marco del Acelerador ACT, y otras iniciativas pertinentes, según proceda, con el fin de facilitar el acceso equitativo y asequible a las vacunas contra la COVID-19 en situaciones de conflicto armado, situaciones posconflicto y emergencias humanitarias complejas, destaca la necesidad de forjar alianzas internacionales, en particular para ampliar la capacidad de fabricación y distribución, reconociendo los diferentes contextos de cada país, hace notar la necesidad de mantener los incentivos para que se desarrollen nuevos productos sanitarios y reconoce el papel de la inmunización generalizada contra la COVID-19 como bien público mundial en materia de salud (ONU, 2021a, p. 3, grifos nossos).

Por fim, alguns Chefes de Estado² propuseram ao Diretor Geral da OMS em março de 2021 a convocação para criação de um tratado internacional de resposta à pandemia, não só em razão da Covid-19, mas também prevendo doenças com potencial epidemiológico, futuras. A finalidade principal seria preparar os sistemas nacionais de saúde, bem como as bases regionais e globais, fomentando principalmente uma resposta mais ágil e coordenada entre os países a doenças altamente infecciosas, tendo em vista que a prevenção à uma nova emergência de saúde mundial, demanda uma liderança global adequada a nova realidade globalizada (UN News, 2021).

O instituto do refúgio ameaçado pela pandemia

A Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951, define refugiados como pessoas que estão fora do país de origem devido ao fundado temor de perseguição relacionado à questão de raça, religião, nacionalidade, pertencimento a um grupo social específico, ou opinião política e, não podem ou não querem, valer-se da proteção de seu país. Segundo a Lei 9.474 de 1997, são também refugiadas as pessoas obrigadas a deixar seu país de nacionalidade devido a grave e generalizada violação de direitos humanos (Brasil, 1997). Ao aguardar o trâmite da solicitação, a lei garante que o refugiado receba o documento chamado de Documento Provisório de Registro Nacional Migratório, que desde logo, permite entre outros, o direito de acesso à saúde (Brasil, 2018).

Em 18 de junho de 2020, o ACNUR divulgou os dados sobre refugiados ao redor do mundo através do relatório “Global trends forced displacement in 2019”, que traz informações anualmente sobre a situação dos deslocados e refugiados. Os resultados são preocupantes, pois demonstram que o número de pessoas forçadas a se deslocar continua aumentando e, em 2019, este número atingiu a marca de 79,5 milhões de pessoas refugiadas. Este foi o maior número já registrado pelo ACNUR e significa que 1% da população mundial atualmente é formada por refugiados e, ainda, que uma em cada 97 pessoas está em deslocamento buscando por refúgio (ACNUR, 2020).

Nesse contexto, é inevitável que a pandemia exerça sobre este instituto jurídico, seus impactos em diversas dimensões. Primeiramente, pela limitação da mobilidade dos refugiados na busca de proteção de direitos humanos e do acesso a uma vida digna. Em segundo lugar, o eventual afrouxamento do respeito ao princípio da não devolução (non-refoulement)³, pois não se sabe até que ponto alguns Estados avistarão na pandemia uma brecha para o não cumprimento deste princípio estabelecido no art. 33 da Convenção de 1951, que se tornou jus cogens⁴.

No Brasil, a primeira peculiaridade enfrentada pelos migrantes e refugiados em meio à pandemia é relacionada a irregularidade da sua entrada e/ou permanência no território nacional. No caso, os migrantes e refugiados que já viviam no país tiveram essa dificuldade exacerbada para renovar a sua documentação, tendo em vista a redução do número de atendimentos na Polícia Federal, resultado do período em que os seus escritórios espalhados por todo o país estiveram fechados no início da disseminação da pandemia (Nair et al., 2021).

De tal modo que, os procedimentos de regularização que costumavam durar três meses, em alguns casos, foram estendidos em mais de um ano para serem atendidos e tramitados. No mesmo diapasão, os procedimentos foram convertidos ao formato digital, o que significou um fardo para as pessoas que não possuem o devido acesso às ferramentas tecnológicas ou, tampouco, são dotadas do necessário conhecimento para manuseá-las (Nair et al., 2021).

Não obstante, no mesmo período, o governo federal editou uma portaria⁵ viabilizando a extensão da validade dos documentos vencidos, mas algumas instituições que são prestadoras de serviços públicos e privados, ainda exigem a apresentação de documentos atualizados por parte dos migrantes e refugiados, por vezes pela simples desinformação a respeito das portarias editadas durante o período pandêmico (Nair et al., 2021).

A situação extraordinária vivenciada em todo mundo, causa um caos na sociedade, até mesmo no próprio ordenamento político e jurídico do país, o que é nítido diante das diversas normas e medidas editadas durante o início da situação emergencial de enfrentamento à Covid-19 (Nair et al., 2021).

Assim, tomando por base a chegada da pandemia no Brasil e o seu desenrolar, mais de vinte medidas tutelando o fechamento de fronteiras foram publicadas pelo Ministro Chefe da Casa Civil, Ministro da Justiça e da Segurança Pública e Ministro da Saúde, instrumentos que, sobretudo, não coadunam com a tradição diplomática brasileira que prestigiava compromissos internacionais de proteção aos deslocados em busca de refúgio ou de proteção humanitária, em flagrante burla ao princípio do non-refoulement (Nair et al., 2021).

A título de exemplo, temos a Portaria n. 255, de 22 de maio de 2020, revogada pela Portaria n. 340, de 30 de junho de 2020 que dispunha sobre a restrição excepcional e temporária de entrada no Brasil de estrangeiros de qualquer nacionalidade, como recomendação oriunda da Agência Nacional de Vigilância Sanitária. O fechamento das fronteiras ordenado por essa medida impulsionou um aumento considerável no fluxo de pessoas em deslocamento ingressando no Brasil por rotas não oficiais, rotas paralelas e, por consequência, gerando um aumento no número de migrantes irregulares e em situação de extrema vulnerabilidade que representam risco à dignidade humana (Nair et al., 2021).

Diante de tal vulnerabilidade financeira dos migrantes e refugiados, o número de indivíduos que aceitam trabalhos em condições análogas à de escravos tem crescido. Além disso, passaram a se apoiar mais nos benefícios socioeconômicos concedidos pelo Estado nesse período pandêmico. No Brasil, por exemplo, a Constituição Federal e a norma infraconstitucional, garantem tratamento igualitário aos migrantes e refugiados, independentemente de seu status legal, bem como o acesso à proteção social (Nair et al., 2021).

Nesse sentido, não menos importantes são as questões processuais que envolvem os trabalhadores migrantes e refugiados e que devem ser precedidas de um entendimento acerca das particularidades da situação do migrante e do refugiado. Sem um arcabouço prévio, tanto jurídico-normativo quanto fático, relativos às especificidades do tema, não se pode compreender as barreiras processuais atualmente existentes e que constituem óbices para o acesso à justiça por parte desses vulneráveis: “Acesso à justiça entendido não como a mera virtualidade de ingresso com uma ação, mas como a possibilidade concreta de defender seus direitos e interesses e de influenciar a decisão final do juiz” (Mialhe; Zedes, 2018, p. 416). Afinal, o migrante e o refugiado também são titulares dos direitos e garantias fundamentais de cunho processual, como contraditório, ampla defesa, devido processo legal, vedação ao uso da prova ilícita, motivação das decisões judiciais, razoável duração do processo, entre outros. Conforme o art. 5º, caput, da Constituição Federal, os direitos fundamentais são extensíveis aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País (Mialhe; Zedes, 2018).

Porém, os migrantes e refugiados têm enfrentado dificuldades para acessar o benefício de Auxílio Emergencial, frequentemente necessitando da intervenção da Defensoria Pública da União para conseguir exercer de fato esse direito. De acordo com Nair et al. (2021), a principal justificativa para a não concessão é, mais uma vez, a irregularidade por carência de documentação, sendo necessário ser portador de documento de identidade, CPF e do Registro Nacional Migratório, documentos que um migrante recém-chegado ao país por rotas paralelas não possui. Além disso, existem as barreiras da desinformação, do idioma e da falta de acesso ao sistema online para requerer o Auxílio Emergencial.

Finalmente, de acordo com Nair et al (2021) e Chaves (2020), por conta desses e outros problemas, foi intensificada durante a pandemia a atuação da Defensoria Pública da União para proteger a inclusão dos direitos dos migrantes e refugiados no acesso à saúde e em agendas de proteção social.

A atuação do ACNUR no Brasil no contexto da pandemia

Ao ratificar a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, o Brasil firmou o compromisso de garantir, sem discriminação, tratamento igualitário aos refugiados, assim como, aos nacionais, inclusive o direito à saúde pública (Silva Junior, 2017).

No atual contexto pandêmico, o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados - ACNUR está trabalhando no enfrentamento da Covid-19 no Brasil, como forma de resguardar a proteção da população refugiada e de incluí-la nas agendas de prevenção locais. Deste modo, quando os primeiros casos foram confirmados no país, o ACNUR continuou exercendo a defesa dos direitos fundamentais dos refugiados à luz da Lei 9.474 de 1997, que define mecanismos para a implementação do Estatuto dos Refugiados de 1951, e determina outras providências (ACNUR, 2020).

Contudo, para prevenir de fato a propagação da Covid-19, é necessário zelar pelos refugiados garantindo-lhes tratamento equitativo pelo Estado que os acolhe. Esse trabalho exige a superação de paradigmas existentes na sociedade para oferecer cuidados à saúde e combater o tratamento discriminatório que ainda ocorre em razão de gênero, renda, origem geográfica, raça e etnia, religião ou status social (crimigration). O sistema de paradigmas pré-existentes é evidenciado durante a pandemia, quando os preconceitos afloram como obstáculos para uma resposta inclusiva nas agendas de prevenção (Grandi; Bachelet, 2020).

Nas palavras de Filippo Grandi, Alto Comissário das Nações Unidas para os Refugiados, “garantir a saúde pública e proteger os refugiados não são questões que se anulam. [...] temos que fazer as duas coisas” (Martini; Oliveira, 2020, p. 303).

Outro ponto crucial para a melhoria na articulação de estratégias contra a pandemia é a cooperação entre os povos para o progresso da humanidade, princípio jurídico essencial estabelecido no art. 4º, inciso IX, da Constituição Federal, para auxiliar os países anfitriões do sistema de refúgio e que recebem as maiores demandas, a intensificarem os serviços fornecidos aos refugiados, migrantes e aos próprios nacionais, contemplando-os nos acordos e normativas de vigilância, prevenção e resposta ao vírus (Grandi; Bachelet, 2020).

Além disso, tendo em vista que a maioria dos países adotou a restrição e o fechamento de fronteiras durante a pandemia, os Estados devem observar rigorosamente o princípio do non-refoulement (Grandi; Bachelet, 2020).

Nesse sentido, por analogia, merece destaque a decisão do ministro Luís Roberto Barroso, do Supremo Tribunal Federal (STF), datada de 16 de maio de 2020, na medida cautelar no Habeas Corpus 184.828 MC/DF, quando ratificou a medida liminar deferida para que, sem interferir com a validade da decisão político-administrativa do Presidente da República que determinou a imediata retirada do território nacional de diplomatas venezuelanos e suas famílias, fosse suspensa temporariamente, assegurando aos pacientes que permanecessem em território nacional enquanto durasse o estado de calamidade pública e emergência sanitária reconhecido pelo Congresso Nacional (Brasil, 2020b).

As respostas do ACNUR à Covid-19 foram dadas rapidamente no início da pandemia, ocorrendo em diversas regiões brasileiras. Existem aproximadamente 4 mil indígenas venezuelanos no Brasil, a maioria destes de etnias Warao e Eñepá, sob proteção do Estado. Assim, em um trabalho conjunto entre autoridades estaduais e municipais, auxiliada pela Operação Acolhida⁶, o ACNUR conseguiu garantir aos refugiados abrigo, alimentação, acesso a serviços de saúde e à informação nos idiomas das suas etnias (Hugueney, 2020).

A situação das mulheres e crianças refugiadas se mostra ainda mais grave, embora a pandemia os tenha afetado de forma generalizada, houve um aumento de casos de denúncias por violência doméstica contra as mulheres e dificuldades de acesso das crianças à documentos e à própria educação durante a pandemia.

No caso da população migrante indígena Warao, os impactos também são peculiares e por vezes agravados, tendo em vista as especificidades socioculturais do grupo e que tendem a não ter recursos financeiros suficientes para garantir o necessário à sua própria subsistência, com recursos humanos escassos. A resposta do governo para os Warao se mostra também insuficiente, pois não chega a consenso de soluções duráveis para que se estabilizem no Brasil. De tal modo, o papel de zelar pela proteção dos mesmos tem restado ao ACNUR e a outras entidades da sociedade civil (Nair et al., 2021).

Neste sentido o ACNUR desempenha importante papel como parceiro das demais entidades nacionais, dando subsídio financeiro para programas específicos de atuação local, ou para a implementação e estruturação de novos parceiros da sociedade civil (Nair et al., 2021).

A OMS, no mesmo caminho também tem auxiliado organizações presentes no norte do Brasil, como Manaus e Boa Vista, estabelecendo conexões com outras agências das Nações Unidas como o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), o Fundo de População das Nações Unidas (UNFPA) e a ONU Mulheres, como parte da força tarefa humanitária dentro da Operação Acolhida, onde tais organizações internacionais têm sido fator chave para o fornecimento de alimentos e vouchers, água e serviços de saúde, kits de higiene e abrigo (Nair et al., 2021).

Já nas regiões de Belém e Santarém, no Pará, em 2020 o ACNUR liderou a distribuição de milhares de itens de assistência emergencial, como kits de limpeza, álcool em gel, redes e colchões, possibilitando que os refugiados consigam cumprir as orientações preventivas a Covid-19 fixadas pela OMS orientadas, principalmente, para a higienização recorrente e pelo distanciamento social (Hugueney, 2020).

O ACNUR ainda formulou uma recomendação, para a hipótese de surgimento de casos suspeitos ou confirmados de Covid-19 entre os refugiados, seguindo os protocolos nacionais. Assim, tão logo identificados, os infectados são automaticamente encaminhados ao isolamento e tratamento no sistema público de saúde, restando para as equipes do próprio ACNUR a função de monitoramento e coordenação com as autoridades locais, para garantir a assistência que seja necessária neste trâmite de saúde (Hugueney, 2020).

Outra operação do ACNUR ocorre no Rio Grande do Norte onde, em atuação conjunta com o Comitê Estadual Intersetorial de Atenção aos Refugiados, Apátridas e Migrantes (CERAM), foi decretada a isenção de taxas que eram cobradas no acesso aos serviços de segurança alimentar, no auxílio financeiro de moradia e na garantia de atendimento, acolhimento ou cuidados básicos de higiene (Hugueney, 2020).

Por fim, o ACNUR demonstra séria preocupação com a falta de acesso à informação adequada nos idiomas dos refugiados para que possam compreender as instruções da OMS. O ACNUR combate a desinformação com elaboração de materiais de orientação e prevenção contra a Covid-19 que possam auxiliar as comunidades refugiadas.

Nesse sentido, verifica-se o apoio imprescindível das organizações da sociedade civil no atendimento aos migrantes indígenas, sobretudo da Cáritas, e das universidades, via Associação de Universidades Amazônicas (UNAMAZ), na concepção e execução de aulas de português para estrangeiros, acompanhamento pedagógico e assessoria jurídica aos migrantes e refugiados (Mialhe; Evangelista, 2020).

Como fruto deste objetivo, em parceria com a ONG Fraternidade-Federação Humanitária Internacional (FFHI), o ACNUR elaborou uma cartilha intitulada “Comunicação sobre saúde com indígenas Warao e Eñapá” em quatro idiomas diferentes: português, espanhol, warao e panare, tendo sido produzido junto às lideranças dessas etnias, o material é uma tentativa de instruir os refugiados sobre a Covid-19, incluindo-os nas agendas de proteção humanitária contra a infecção pelo vírus (Hugueney, 2020).

Todas essas iniciativas, conforme Mialhe e Evangelista (2020), podem ser compreendidas enquanto ações educativas sociocomunitárias que reforçam a necessidade de uma aliança estratégica entre as organizações não governamentais comprometidas com o avanço dos direitos indígenas, mormente os mais vulneráveis, frente ao processo migratório observado nas fronteiras dos países vizinhos da Venezuela.

A imunização da população refugiada: a “Iniciativa Covax” e os principais desafios

No caso das migrações internacionais, desde que se iniciou a pandemia, diversos Estados optaram por fechar suas fronteiras, como forma de evitar a proliferação e o contágio pelo coronavírus. Não obstante, tal medida não impede que processos migratórios se desenvolvam, especialmente aqueles que são ligados a situações de extrema vulnerabilidade, como a migração forçada que tem se intensificado também neste período e se desenvolvido em rotas não oficiais. Ao mesmo tempo, verificam-se novos fluxos, compostos por pessoas que desejam retornar aos países de origem, ou mudar para países vizinhos por conta da calamidade da Covid-19 (Lauda-Rodriguez, 2020).

A movimentação desses novos fluxos, principalmente na América Latina, gera uma realidade alarmante, como reflexo do fechamento das fronteiras, sem que se tenham sido adotados protocolos coordenados que incluam a migração segura. Conforme Lauda-Rodríguez (2020), tal situação coloca em risco a vida dos refugiados e migrantes, tendo em vista que na massa migratória, não são observados protocolos de higienização, ou distanciamento, facilitando a infecção pelo coronavírus durante o próprio processo de deslocamento.

Por outro lado, o agravamento da crise econômica oriunda da paralisação mundial em prol do combate à pandemia, evidencia a insegurança alimentar que afeta, principalmente, os mais pobres e vulneráveis e gera um impacto que é sistêmico, sem que a resposta dos países seja também coordenada (Lauda-Rodriguez, 2020).

A Organização Mundial da Saúde, em fevereiro de 2021, lançou o novo Plano Estratégico de Preparação e Resposta para a pandemia de Covid-19, que necessita para a sua implementação de um investimento total de US$1,96 bilhão. Esse plano foi elaborado com seis objetivos centrais, dentre os quais estão a supressão da transmissão do vírus, a redução da exposição das pessoas ao mesmo, o combate a desinformação e investimentos para o Acelerador ACT⁷, que direciona recursos ao desenvolvimento de vacinas, testes e tratamentos para o Covid-19 (WHO, 2021).

No início de 2020, a OMS publicou seu primeiro plano global, através do qual os Estados-membros das Nações Unidas investiram cerca de US$1,58 bilhão, o que permitiu o financiamento de profissionais capacitados a atuarem na linha de frente de combate à pandemia, no desenvolvimento científico e técnico no âmbito da OMS e na distribuição de testes e outros itens de proteção individual à países menos capacitados, tendo como resultado a implantação de 191 equipes médicas, o início de estudos para desenvolvimento de soros epidemiológicos em 58 diferentes Estados e 150 eventos de treinamento online para a capacitação de equipes técnicas (WHO, 2021).

Além dessa estratégia, em abril de 2020 a OMS junto à outras entidades filantrópicas, criaram a “Iniciativa Covax”, programa responsável por expandir a distribuição de vacinas contra a Covid-19 para assegurar que os países de baixa renda não fossem negligenciados durante o processo de imunização mundial, assim tentou diminuir a desigualdade na aplicação das vacinas (Santos, 2021).

A Iniciativa Covax possui dois pilares, o Covax Facility e o Covax Advance Market Commitment. O Covax Facility é uma espécie de consórcio, por meio do qual os Estados de alta e média renda criaram um fundo com o objetivo de adquirir os imunizantes contra o coronavírus, quando os estudos ainda não estavam avançados. Os países adquirentes podiam reservar lotes das vacinas capazes de proteger de 10% a 50% da população (Santos, 2021).

A partir do Covax Facility, foi implementado o Covax AMC⁸, um mecanismo de financiamento destinado a disponibilizar vacinas contra a Covid-19, a baixo custo, para 92 países de renda baixa e média-baixa com renda nacional bruta anual per capita inferior a US$ 4.000. O Covax AMC tem como objetivo adquirir vacinas diretamente dos fabricantes, por preço mais baixo, e distribuir os lotes comprados aos Estados mais pobres. Até de 15 de abril de 2021, a COVAX havia garantido aproximadamente US$ 6 bilhões em financiamento de governos, fundações e do setor privado. Sua meta é fornecer vacinas Covid-19 a 1,8 bilhão de pessoas, ou 20% das pessoas que vivem nos países elegíveis ao AMC, até o final de 2021 (Santos, 2021).

Todavia, a procura direta aos fabricantes das vacinas pelos países de alta renda fez com que o preço dos lotes subisse demasiadamente, prejudicando a expansão da Iniciativa Covax que já distribuiu mais de 38 milhões de doses de vacinas elaboradas por três principais fabricantes: AstraZeneca, Pfizer-BioNTech e Serum Institute of India, com mais de uma centena de países beneficiados, dos quais 92 são nações de baixa renda (WHO, 2021).

A OMS tem diversas funções no que diz respeito à Iniciativa Covax: é responsável pela dinamização das políticas mundiais sobre a iniciativa, regulamentação, segurança, alocação, prontidão e entrega de vacinas. Possui, ainda, um comitê, o Grupo Consultivo Estratégico de Especialistas em Imunização, que realiza orientações de políticas de vacinação baseadas em pesquisas recentes (WHO, 2021).

Além disso, OMS está à frente da estratégia de trabalho para a preparação e entrega dos imunizantes, junto com a UNICEF, dando apoio aos Estados-membros na recepção e administração dos lotes de vacinas recebidos. A intervenção da UNICEF no mercado farmacêutico de vacinas em razão da Covid-19, por sua vez, desempenha papel peculiar, pois o maior comprador individual de imunizantes do mundo, também coordena a logística de distribuição (WHO, 2021).

Neste contexto, o ACNUR (2021) tem desempenhado esforços para garantir que, aproximadamente, 80 milhões de pessoas em deslocamento forçado no mundo, sejam efetivamente incluídas nas agendas de vacinação e de tratamentos preventivos contra a Covid-19. Dentre esses deslocados, 29,6 milhões de pessoas são refugiados.

O ACNUR (2021) continua trabalhando para que os refugiados sejam incluídos nas agendas de imunização e protocolos de atendimento. No entanto, segundo os dados levantados pela agência para os refugiados, até janeiro de 2021, dos 90 Estados que apresentaram uma estratégia de vacinação, apenas 57% deles incluíam os refugiados nessa agenda, com políticas particularizadas.

O ACNUR (2021), também se envolve nas tomadas de decisão da “Iniciativa Covax”, com a finalidade de assegurar que “ninguém seja deixado para trás”⁹ e para que o acesso dos refugiados à vacinação não seja apenas utilizado em discursos de campanhas, mas efetivamente praticado. Não custa lembrar que a exclusão dos refugiados dos planos de vacinação é um risco para o restante da população local, regional e mundial, podendo resultar na disseminação contínua do vírus, em razão da mobilidade.

Considerações finais

O sistema da ONU, como um todo, enfrenta simultaneamente a pandemia, um campo de embates ideológicos, geopolíticos, econômicos e metodológicos, em especial entre os países que atuam como membros permanentes do CSNU. Porém, as suas agências especializadas exercem funções essenciais nas estratégias de combate à pandemia, como é o caso do ACNUR que, deixando de lado os referidos embates, assume seu papel e tem logrado êxito na proteção dos refugiados seguindo as orientações fixadas pela OMS. Essa organização, por sua vez, foi alvo de uma campanha sórdida, com seus dirigentes sofrendo acusações difamatórias oriundas de governantes negacionistas e populistas que se recusaram a atender as orientações médico-científicas da OMS, acusando-a de ser complacente com o país onde o vírus originou-se.

Constata-se que as orientações sobre as medidas de prevenção contra a Covid-19 são utilizadas politicamente ou, pior, solenemente ignoradas por lideranças necropolíticas, descomprometidas com a saúde das suas populações e, consequentemente, com a condição de extrema vulnerabilidade dos refugiados que chegam às suas fronteiras, como tem ocorrido no Brasil.

Este país, após um ano de pandemia vem sofrendo consequências catastróficas, em diversos níveis, pois é conduzido por um governo que descreditou e menoscabou, em diversas oportunidades, na sua prática e nos seus pronunciamentos, inclusive nos foros internacionais, as diretrizes orientadoras da OMS, bem como, tardou em coordenar medidas e políticas de saúde pública indispensáveis para reduzir os casos de contaminação e de morte de sua população. Infelizmente, enquanto esse artigo é concluído, o Brasil já acumula um saldo macabro de mais de 600.000 mortes.

Nesse contexto, os refugiados têm enfrentado dificuldades para acessar serviços fundamentais, tendo em vista que a revalidação da documentação que possuem foi suspensa em razão do fechamento temporário dos serviços presenciais dos órgãos responsáveis, bem como, no caso daqueles migrantes e refugiados que ingressam irregularmente, a impossibilidade de realizar novos agendamentos junto à Polícia Federal.

Já na esfera do sistema da ONU, os interesses individuais de alguns membros permanentes do CSNU destoaram, inicialmente, da sua postura quando da aprovação das Resoluções 1.308 (ONU, 2000) e 2.177 (ONU, 2014), pois a tensão entre os Estados Unidos e a China minou o diálogo que, no ano de 2020, deveria ter sido intenso e permanente. Os Estados Unidos, ainda sob a administração Trump, manteve a sua política crítica e isolacionista em relação ao sistema onusiano e demais organizações multilaterais. No entanto, atualmente, já existem duas Resoluções do CSNU 2.532 (ONU, 2020a) e 2.565 (ONU, 2021a) que debatem acerca do tema da Covid-19, cooperação internacional, cessar-fogo global para enfrentamento da pandemia, distribuição equitativa de vacinas entre os Estados, a Iniciativa Covax, dentre outros temas relevantes. Todavia, tais documentos não versam expressamente sobre a destinação de recursos financeiros a subsidiarem ações de fato.

Contudo, no que diz respeito às estratégias de imunização da população mundial, a OMS promoveu um importante avanço ao criar a “Iniciativa Covax” que, até o presente momento, já proporcionou a distribuição de mais de dezenas de milhões de doses de vacinas em todos os continentes, elaboradas por três principais farmacêuticas: AstraZeneca, Pfizer, BioNTech e Serum Institute of India, para mais de uma centena de Estados beneficiados, dos quais 92, são países de baixa renda.

Por derradeiro, conclui-se que os refugiados devem ser incluídos na elaboração de políticas públicas específicas, considerando-se as peculiaridades das condições que enfrentam, tanto no processo de deslocamento, quanto na fase de assentamento em campos de acolhimento e, finalmente, quando estabelecidos nos países anfitriões. Neste contexto, assim como os tratados internacionais que os protegem tiveram que ser inicialmente sistematizados para que, posteriormente, se tornassem eficazes na proteção aos refugiados, o ACNUR defende que a inclusão expressa deste grupo nos acordos e normativas de vigilância, prevenção e resposta ao vírus é indispensável e decorre de uma emergência humanitária, devendo ser sanada o quanto antes, e que o caminho para a superação da crise sanitária é a cooperação internacional transparente e eficiente.

Fontes

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Notas