Introdução

O presente artigo aborda o tema do crescimento da arrecadação fiscal nos países da América do Sul, interpelando algumas temáticas caras às sociologias histórica e fiscal. O prisma sociopolítico e histórico das finanças públicas é uma das bases da nova sociologia fiscal (Campbell, 1993; Martin et al., 2009; Martin & Prasad, 2014), um campo temático que começa a se consolidar no Brasil (Falcão, 2018; Tavares, 2019). Para essa emergente agenda de investigação, o fortalecimento fiscal do Estado – entendido como o aumento consistente e não apenas conjuntural da arrecadação – é uma questão chave para o entendimento do desenvolvimento e das relações Estado-sociedade (Martin & Prasad, 2014).

Entre as várias razões para se pesquisar a trajetória das finanças públicas, uma das principais se encontra na relação entre desenvolvimento econômico e o vigor fiscal dos Estados. Distintas literaturas sobre a história do desenvolvimento apontam que trajetórias bem-sucedidas tiveram como base a construção de capacidades estatais, seja pela criação de uma institucionalidade de garantias de propriedade (North, 1981; Acemoglu & Robinson, 2012), ou por meio de políticas industriais (Amsden, 2004; Evans, 2004; Reinert, 2016). Países de desenvolvimento pioneiro podem ter se favorecido de um Estado capaz de fazer valer direitos de propriedade em uma economia crescentemente mercantil. Países de desenvolvimento tardio, tais como Japão, Taiwan e Coreia do Sul, alcançaram os pioneiros por meio de ações estatais de promoção de exportações e do avanço tecnológico. Em ambos os casos, foi necessário um Estado suficientemente forte para desempenhar essas funções. Assim, a força fiscal é um pré-requisito essencial para habilitar um país para o sucesso econômico.1

A temática do nível de arrecadação nos países sul-americanos deve ser entendida no quadro de sua grande variedade. A alegada unidade cultural e linguística da região dissimula heterogeneidades marcantes, como atesta, por exemplo, a literatura focada na classificação de regimes de proteção social (ver Antía, 2018). As diferenças se estendem também às receitas estatais. Sabaini (2006) divide os países da região em três grupos: um de alta arrecadação (Brasil, Argentina e Uruguai), cuja média das receitas é de 25% do PIB na virada do milênio; um intermediário (Chile, Colômbia, Peru e Bolívia), com média de 15%; e um de baixa arrecadação (Paraguai, Equador e Venezuela), com média de 10%. Em 2019, países como Argentina e Brasil arrecadaram, respectivamente, 29% e 33% do PIB, com políticas sociais abrangentes do lado da despesa. Por outro lado, Chile (21%) e Colômbia (20%) apresentam arrecadações menores, com Estados de bem-estar reduzidos, alicerçados em políticas focalizadas.2 A fraqueza fiscal relativa de Colômbia e Chile – associada à maior mercantilização da proteção social – é um dos elementos de base para, por exemplo, a reflexão sobre as recentes ondas de protestos nesses países.

Por que, então, alguns Estados são fortes e outros são fracos fiscalmente? É bastante conhecida a tese da origem militar do Estado moderno no Norte Global ou, pelo menos, na Europa Ocidental (Hintze, 1906/1975; Schumpeter, 1918/1991; Elias, 1939/1976; Giddens, 1985). Associando algumas das intuições sobre a “revolução militar” (Roberts, 1995; Parker, 2005) à dinâmica política mais abrangente, Charles Tilly (1975, 1990) consolidou uma agenda de pesquisa sobre o papel da guerra na formação do Estado. Como desfecho histórico, esses países constituíram Estados fortes fiscalmente e, associado à dinâmica da contestação nessa trajetória, políticas sociais abrangentes. Além de uma proeminente linha da sociologia histórica, essa perspectiva é também considerada uma das agendas centrais da nova sociologia fiscal (Martin et al., 2009).

O trabalho de Miguel Ángel Centeno (2002), que reflete sobre a hipótese bélica na história latino-americana, parte de um desfecho distinto: Estados fracos fiscalmente, com baixas capacidades administrativas, excludentes politicamente, com políticas sociais restritas comparativamente. A forma da guerra nessa região foi limitada, segundo o autor, ao contrário das guerras totais empreendidas na Europa Ocidental. Desse modo, a guerra produziu apenas sangue e dívida, legando Estados fracos fiscalmente. Com relação à fiscalidade na América Latina, o argumento de Centeno ilumina as raízes da conhecida baixa arrecadação de alguns países subdesenvolvidos (Kaldor, 1963).

O fato de que alguns países da América do Sul elevaram substantivamente suas arrecadações ao longo do século XX leva à necessidade de se complementar esse quadro de análise da sociologia histórica. Com uma receita estatal de 30% do PIB, alguns países – tais como Argentina e Brasil – possuem receitas similares à média dos países da OCDE, rompendo com o legado previsto nas conclusões de Centeno. Como foi possível o crescimento nas arrecadações de países sul-americanos, observado ao longo do século XX? O quadro de análise de Tilly-Centeno se mostra incompleto para apreender essa transformação. A fim de desdobrar essa problemática, retornamos a uma de suas intuições básicas: se as crises fiscais por conta da guerra estiveram associadas à construção fiscal do Estado moderno, poderiam crises com outras origens – desenrolando-se em contextos distintos – também estimular o crescimento da arrecadação?

Com base nessa conjectura, o presente trabalho busca examinar as causas do crescimento arrecadatório entre os Estados da América do Sul. Os países com as maiores economias da região serão o foco da análise: Argentina, Brasil, Chile e Colômbia. Como será esclarecido adiante, o período entre a Primeira e a Segunda Guerra Mundial (e seus anos subsequentes, nos quais os efeitos de seu desfecho ainda se desdobram) é uma conjuntura chave para a inflexão na arrecadação dos países sul-americanos. Entre 1914 e 1950, a carga fiscal de todos os países estudados aumenta – em contraste com um século pregresso de inércia fiscal – junto a mudanças importantes na estrutura das receitas. Por essa razão, o foco recai principalmente nesta conjuntura histórica.3

O argumento deste artigo busca renovar e expandir algumas teses da sociologia histórica e fiscal. Partimos dos já mencionados trabalhos de Charles Tilly e Miguel Ángel Centeno, que discutem como a guerra, em diferentes condições históricas de formação dos Estados, esteve relacionada com a consolidação fiscal no caso europeu e com seu inverso no caso latino-americano. Para entender a reversão da fraqueza fiscal sul-americana ao longo da primeira metade do século XX, realizamos dois esforços de análise e combinação teórica. Primeiro, concebemos a guerra como uma forma específica de pressão fiscal. Na história dos países aqui examinados, há outras formas de pressão, que eventualmente – assim como no caso da guerra – dão origem a crises fiscais profundas. Segundo, inspiramo-nos na noção de ciclos sistêmicos de acumulação de Giovanni Arrighi para elaborar um quadro das mudanças nas condições que pesam sobre os países periféricos, como os sul-americanos. Examinamos, então, como diferentes pressões fiscais interagem com novas condições contextuais, produzindo resultados distintos do marasmo fiscal do século XIX, identificado por Centeno. O fortalecimento fiscal dos países analisados é, finalmente, entendido a partir de experimentos tributários em um cenário de crise, mas de menor peso das injunções sistêmicas prévias.

O restante do texto está organizado em mais cinco seções. Na segunda seção, aprofundamos o problema de pesquisa e apresentamos as referências metodológicas que nos orientam. Na terceira, discutem-se com mais profundidade a tese da origem bélica e sua relação com a trajetória fiscal dos Estados. O modelo teórico, que reformula alguns parâmetros da literatura da sociologia histórica para a análise do caso sul-americano, é apresentado na seção 4. Na seção 5, são examinados alguns resultados fundamentados no material empírico (séries estatísticas e historiografia). A última seção traz algumas considerações finais, resumindo os pontos principais do trabalho.

Problema e elementos metodológicos

Neste artigo, enfocam-se os casos de Argentina, Brasil, Chile e Colômbia. Além de constituírem as quatro maiores economias da região – marcadas por experiências de industrialização similares durante o século XX (Bulmer-Thomas, 2014, p. 298-309) –, eles também se distribuem em dois diferentes grupos fiscais de Sabaini (2006): Argentina e Brasil entram no grupo de alta arrecadação; Chile e Colômbia no de arrecadação moderada. Essa seleção permite explorar trajetórias que, ao longo do século XX, não apenas incrementaram a arrecadação, mas também acabaram constituindo diferentes níveis fiscais.

Como material de base para esse exame, além do recurso à literatura histórica geral e econômica, foi elaborado um conjunto de dados que reúne séries históricas sobre a fiscalidade dos países nos séculos XIX e XX, encontradas dispersas em diferentes publicações e repositórios (ver detalhamento no Apêndice). O Gráfico 1 apresenta duas das séries: um indicador do déficit (ou, alternativamente, superávit) fiscal (em preto) e a receita como proporção do PIB (em vermelho).

Em um primeiro olhar, é possível destacar diferenças marcantes entre os casos sul-americanos e o Reino Unido. As séries desse país expressam nitidamente o modelo bélico de construção do Estado fiscal. Contextos de déficits acentuados ocorrem durante guerras: as Guerras Napoleônicas no início do século XIX e as duas Guerras Mundiais do século XX. A dinâmica de concessões políticas e sociais, aprofundada pela necessidade da mobilização em massa nesses últimos dois conflitos, faz com que o aumento da arrecadação – que, de início, é motivado pelo custo das atividades militares – não retorne ao patamar prévio. Ao longo dessa trajetória, a arrecadação do Estado britânico sai de cerca de 10% do PIB no início do século XX para cerca de 35% na década de 1950.

Gráfico 1
Déficits (% da receita) [preto] e receita estatal (% do PIB) [vermelho]
Fontes: Ver Apêndice, com o detalhamento das fontes das séries históricas e observações.

As séries dos países sul-americanos apresentam trajetórias marcadamente distintas (Gráfico 1). Durante o século XIX e início do século XX, a constante baixa arrecadação dos Estados sul-americanos (entre 5% e 10% do PIB) acompanha a tendência dos países europeus. Cardoso e Lains (2010) mostram como os segundos também apresentam cargas tributárias entre 5% e 10% do PIB para esse período. A grande divergência entre Europa e América do Sul é produzida ao longo do século XX. Não há evento similar, na última região, que produza as inflexões fiscais sofridas pelo Reino Unido, por exemplo, nas duas Guerras Mundiais. O que se observa são pressões fiscais – expressas por déficits em longos períodos ou por recorrentes crises – acompanhadas por ondas de fortalecimento fiscal.

Uma primeira onda pode ser identificada após um longo período adverso entre as duas Guerras Mundiais. Após essa conjuntura, as ondas não obedecem a uma sincronicidade e a divergência entre os países sul-americanos começa a se revelar. Durante a conjuntura 1914-1950, a arrecadação de todos os países estudados se eleva. Trata-se de um momento chave para compreender a trajetória fiscal dos Estados da região.

A discussão metodológica que inspirou a construção do enquadramento teórico exposto abaixo destaca a relevância da complexidade causal em estudos de N pequeno, em contraste com a ênfase em efeitos líquidos de variáveis independentes em estudos de N grande (Ragin, 2009). Tal perspectiva se mostra cada vez mais consolidada nas abordagens da sociologia histórica e da análise histórica comparada (Mahoney & Rueschemeyer, 2003; Mahoney & Thelen, 2015). Nesse sentido, para o exame dos quatro países propostos, recorremos à noção de configuração causal (Ragin, 2009, cap. 6; Ragin & Amoroso, 2011, p. 145-161): um conjunto de condições que, em determinado recorte temporal, produz os resultados de interesse historicamente observados.4 Na próxima seção, discutem-se os fatores que compõem as configurações propostas para explicar as distintas trajetórias dos países sul-americanos.

A sociologia histórica da guerra e das trajetórias fiscais

A tese da origem bélica do Estado moderno assenta-se sobre variantes da ideia de revolução militar, tal como discutida, por exemplo, por Roberts (1995) e Parker (1996). Ela se refere a mudanças nas tecnologias e técnicas da guerra: armas de fogo, artilharia, associadas à profissionalização das tropas e à renovação das fortificações – para se proteger dessa artilharia – mudaram o panorama das disputas violentas na Europa ocidental a partir do século XIV. A manutenção de exércitos permanentes e profissionais e o desenvolvimento e aquisição dos novos armamentos exigiam uma enorme e concentrada quantidade de recursos. Somente organizações abrangentes, mas centralizadas, logravam captar recursos dispersos para aplicá-los dessa maneira. Assim, em um jogo competitivo pela existência, a guerra fomentou a criação de aparatos administrativos e coercitivos para a coleta e gestão desses recursos – como atividades-meio –, além do desenvolvimento militar ampliado – como atividade-fim. A questão fiscal, nessa conjectura, é indissociável da dinâmica bélica e da construção do Estado.

O contexto histórico desses processos importa por várias razões, notoriamente por oferecer os parâmetros nos quais a guerra se torna um motor da formação estatal. Três dimensões contextuais podem ser destacadas. Primeiro, é marcante a fragmentação política no ponto de partida da Europa central no século XIII. Como discutida por Elias (1993, cap. 2), essa condição permitiu a livre competição violenta entre uma grande quantidade de unidades concorrentes, donas de seus próprios meios de coerção. Nessa perspectiva, a formação do Estado nessa região consiste na crescente monopolização da autoridade coercitiva, onde antes vigorava um regime de “concorrência perfeita”. Segundo, economicamente tratava-se de sociedades predominantemente agrárias, em uma posição preterida nas redes de comércio afroeuroasiáticas do século XIII (Abu-Lughod, 1989; Chase-Dunn & Hall, 1997). Nessa posição, os europeus não podiam contar com empréstimos de “conhecimento técnico ou financiamento de Estados vizinhos. Eles não podiam presumir a existência de um mercado para seus produtos” (Tilly, 1975, p. 81). Nesse sentido, a formação dos Estados na Europa é parte da emergência de um sistema-mundo capitalista, um quadro hierárquico das regiões mundiais qualitativamente distinto da história prévia (Wallerstein, 1974, 1991). Essa hierarquia pesa sobre a formação de Estados “tardios” de uma forma que não pesava sobre a Europa. Por último, culturalmente, é relevante distinguir as condições propícias na Europa – com a emergência do mercantilismo e do absolutismo como ideologias – daquelas vigentes para as comunidades políticas que entraram tardiamente no processo de formação estatal, com o surgimento do liberalismo.

Dentro desses parâmetros, as exigências da guerra colocam em marcha o ciclo extrativo-coercitivo (Finer, 1975): a retroalimentação entre a dominação política e a reivindicação compulsória de recursos. Por um lado, esse mecanismo tece uma densa rede de interdependência social, complexificando o exercício do poder. Em um resumo eliasiano: “no fim desse desenvolvimento, o governante absoluto, com seu poder aparentemente ilimitado, era, num grau extraordinário, governado, sendo funcionalmente dependente da sociedade a que governava” (Elias, 1993, p. 102). É o cenário da emergência de diferentes camadas de direitos garantidas pela organização estatal, engendradas pela dinâmica da contestação entre governantes extratores e governados expropriados (Tilly, 1998). Além disso, o ciclo extrativo-coercitivo, por outro lado, pode ser considerado como um mecanismo de estratificação, distribuindo desigualmente os favores e o ônus da imposição e da dominação política (Borba, 2019, p. 62-73). Novamente, a dimensão fiscal é central, pois modula as intensidades da interdependência e as incidências da dominação do poder central.

Com base nessa discussão, pode-se propor um resumo da tese da origem bélica, com relação à construção da fiscalidade, nos seguintes termos: fortalecimento fiscal = tipo de pressão fiscal + configuração contextual. No caso da Europa ocidental, o Estado reagiu à pressão fiscal da guerra, dadas condições políticas, econômicas e ideológicas historicamente específicas, aumentando consistentemente sua arrecadação. Por essa ótica, um modelo explicativo abrangente do fortalecimento fiscal de um Estado pode ser idealizado, examinando-se a diversidade de interações entre diferentes formas da pressão fiscal e as variações dos parâmetros contextuais em resultados de fortalecimento, estagnação e decadência fiscal.

O influente trabalho de Miguel Ángel Centeno (2002) serve como ilustração desse modelo, ao examinar como a pressão fiscal da guerra interage com os parâmetros contextuais da América Latina no século XIX. Politicamente, o contexto é definido pela imitação institucional e manutenção relativa de fronteiras coloniais. O Estado moderno como forma política desenvolvida na Europa serve de modelo para as estruturas administrativas que se tenta implantar em territórios com os quais há pouca relação orgânica, ou seja, redes de interdependência ainda frágeis. A competição geopolítica tem balizas muito estreitas no âmbito da Pax Britannica (Centeno, 2002, p. 23-26). Economicamente, os Estados latino-americanos independentes surgem no século de inconteste hegemonia europeia dentro de um já articulado sistema-mundo capitalista. Sua infraestrutura econômica – no sentido de Ardant (1975), a forma que assume o conjunto de atividades econômicas que se prestam à extração – constitui-se, nesse regime assimétrico, com obstáculos bem instalados ao desenvolvimento. As economias primário-exportadoras aparecem, então, como um entrave à construção fiscal dos Estados latino-americanos (Centeno, 2002, p. 130-131). Em termos ideológicos, valores subjacentes ao despotismo esclarecido são contestados pelo liberalismo ascendente no século XIX. Nesse sentido, o contexto cultural é menos favorável à centralização da autoridade e ao fortalecimento organizacional do Estado no âmbito do liberalismo e suas convicções políticas associadas, tais como o constitucionalismo e o republicanismo (Centeno, 2002, p. 139).

Em interação com esse conjunto de fatores, as crises fiscais provocadas pela guerra não promoveram o crescimento da arrecadação. Para caracterizar os conflitos internacionais da América Latina, Centeno propõe a ideia de guerra limitada: embates com um teatro de operações circunscrito e com restrições em termos de recursos e agressividade, que não motivaram o crescimento da receita estatal. Como ilustra nitidamente, para o caso brasileiro, a Guerra da Tríplice Aliança (1864-1870) – o maior conflito internacional da região –, a crise fiscal decorrente pouco influenciou na trajetória da receita estatal (ver Gráfico 1). A fraqueza fiscal se relaciona ainda com o malogro nas reivindicações do monopólio da coerção, cuja expressão se encontra nos conflitos internos, geralmente contra o poder central. Tampouco esse tipo de conflito se constituiu em um motor da consolidação fiscal, a julgar pela sequência das crises que marcaram os conflitos do período regencial no Brasil e a Guerra dos Mil Dias na Colômbia (1899-1902). Ademais, as condições ideológicas, como mencionado, tampouco favoreciam iniciativas de crescimento do Estado, junto a cenários econômicos com restrições para o avanço da tributação. Com o desenvolvimento das altas finanças europeias e de subsistências mais monetizadas, os Estados lançaram mão da emissão monetária e do endividamento internacional como subterfúgios à extração.

Renovação de um enquadramento teórico: configurações e crises na trajetória fiscal dos países sul-americanos

Compreender a transição do panorama de sangue e dívida para aquele de fortalecimento fiscal, com alguns Estados capazes de arrecadar uma importante proporção das riquezas, exige uma recalibragem no modelo analítico, tanto nas formas da pressão fiscal quanto nos elementos da configuração contextual. A fim de examinar a trajetória dos países selecionados, recorremos à noção de ciclos sistêmicos de acumulação de Arrighi (1996) para duas tarefas: primeiro, para dividi-la em distintos períodos e, ainda, para indicar parâmetros contextuais relevantes em cada um dos períodos. A formulação de Arrighi se enquadra nos esforços aqui empreendidos por se concentrar na variação de longo prazo das características que regulam o sistema-mundo capitalista, levando em consideração suas dimensões econômicas, políticas e ideológicas.

Seguindo Borba (2019), entendemos a trajetória dos Estados latino-americanos no âmbito dos movimentos do sistema-mundo capitalista a partir do início do século XIX. Esse recorte tem a virtude de enfatizar as distintas injunções que pesam sobre essas organizações de acordo com a etapa de desenvolvimento de tal sistema. Os ciclos sistêmicos de hegemonia britânica e estadunidense, entremeados pela conjuntura de crise e transição hegemônica da primeira metade do século XX, compõem o cenário com base no qual nos indagamos sobre a consolidação fiscal dos Estados.

No presente texto, enfocamos dois aspectos contextuais para caracterizar cada ciclo, com relação às balizas vigentes para os países sul-americanos: a ideologia prevalente e o modo de inserção internacional, este último condensando preocupações econômicas e políticas. Ideologicamente, o ciclo britânico é inspirado pelo liberalismo – como bem aponta Centeno – ou pelo imperialismo de livre comércio, no comentário de Arrighi (1996, p. 55). Conforme Dumont (1977), Hirschman (1979) e Rosanvallon (2002), o surgimento do liberalismo está associado à autonomização da esfera econômica, como uma filosofia política da ação descentralizada. Sua imagem de uma ordem social virtuosa é a de uma comunidade de atores em interação no mercado, cuja harmonia emerge espontaneamente na ausência da intercessão de um poder central considerado subótimo ou ilegítimo. Nesses termos, a ampliação da ação do Estado, bem como sua consequente ampliação extrativa, não encontra lugar no enquadramento ideológico dominante.

Em contraste com o liberalismo unilateral e categórico do século XIX, o ciclo hegemônico estadunidense é marcado por compromissos que levam em consideração as disfunções do livre mercado, vindicando uma espécie de autoproteção da sociedade polanyiana. Ruggie (1982) resume tal compromisso no termo “liberalismo incrustado" ou embedded liberalism: “ao contrário do nacionalismo econômico dos anos 30, ele teria caráter multilateral; distinto do liberalismo do padrão-ouro e do livre comércio, seu multilateralismo seria baseado no intervencionismo doméstico” (p. 393). No Norte global, esse amálgama ideológico emergente dá anuência, nos planos domésticos, à “era dourada” do Estado de bem-estar (Kerstenetzky, 2012, p. 16) e à consolidação de diferentes arranjos de coordenação e planejamento (não mais apenas competição) entre atores econômicos. No Sul global, políticas de desenvolvimento não apenas foram toleradas, como também, às vezes, estimuladas pelos países ricos (Helleiner, 2006, 2019) – vide, por exemplo, o Ponto IV do discurso inaugural de Harry Truman.

A variável contextual da inserção internacional é delineada pelo paradigma primário exportador na hegemonia britânica e pelo investimento direto externo (IDE) na hegemonia estadunidense. Seguindo a intuição de algumas abordagens dependentistas basilares (Cardoso & Faletto, 1977; Santos, 1968), é possível assinalar uma mudança significativa na integração da América Latina com o mundo no pós-Segunda Guerra, a partir da assente presença de empresas multinacionais na região. Tal inflexão favorece a ampliação estatal em função das exigências de infraestrutura e do investimento estatal em setores de pouco interesse privado. Evans (1980), por exemplo, desdobra a ideia de Gerschenkron (2015) para esse contexto, sugerindo que projetos e iniciativas de alto investimento inicial foram ocupados pelo Estado, diante do desinteresse dos grupos internacionais e da incipiência do setor financeiro doméstico para arrolar os vultosos montantes exigidos.

O liberalismo incrustado (LI) e o desenvolvimento dependente (DD) podem parecer miragens distantes para o leitor do século XXI. Por essa razão, cabe ainda um aparte sobre a delimitação temporal dessa conjuntura. Recorrendo novamente a Arrighi (1996), é preciso destacar a divisão do ciclo de acumulação em sua fase de expansão, calcada em atividades produtivas, e sua fase de declínio, marcada pela crescente financeirização. Se o casamento LI-DD serve como configuração durante os Trinta Gloriosos, não é possível estendê-lo para depois da década de 1980, quando, primeiramente no Chile e depois no restante da região, o neoliberalismo se torna cada vez mais influente. Desse modo, os sinais de declínio do ciclo estadunidense a partir de meados da década de 1970 definiriam novos parâmetros contextuais para o destino do Estado fiscal sul-americano, a serem explorados em um trabalho futuro.

A conjuntura de crise e transição hegemônica, delimitada aproximadamente entre 1914 e 1945, merece ainda algum comentário. Como precisam sociologias de influência pragmatista, crises são momentos de indeterminação, nos quais os parâmetros organizadores da realidade, que servem de apoio ao cálculo estratégico dos atores ou de retrospecto fundamentador da tradição, deixam de valer (Barthe et al., 2016; Lemieux, 2018). Elas são conjunturas de provação de uma realidade que se mostra fluida (Dobry, 2014), marcadas pelo experimentalismo e pela criatividade. Nesse sentido, sugerimos que esse intervalo histórico é caracterizado pela suspensão dos parâmetros vigentes no ciclo de acumulação britânico, o que não significa que já estejam sólidos os traços do ciclo posterior. Se, na proposta de Polanyi (2000, p. 17), o século XIX foi caracterizado pelo equilíbrio de poder no tabuleiro europeu, o padrão ouro, o mercado autorregulável e o Estado liberal, no período de crise hegemônica ainda não eram definidos os contornos da expansão liderada pelos EUA: Guerra Fria, Bretton Woods e keynesianismo somado ao Estado de bem-estar como orientação institucional econômica e estatal.

A última condição a ser discutida são as pressões fiscais. Tal ideia busca captar o tipo de força por trás de uma crise fiscal. Trata-se do fator desestabilizador – ora latente, como uma ameaça em um transitório período de estabilidade fiscal; ora manifesto, em conjunturas de crise patente – que incita os atores a investigar e a modificar a estrutura fiscal, a fim de dominá-la. Com base no exame das séries históricas, junto com a leitura da historiografia política e econômica da América Latina, é possível indicar as principais pressões fiscais em cada período proposto. Durante o ciclo hegemônico britânico, a baixa arrecadação crônica de alguns países contribui com déficits duradouros, como visível especialmente nos casos da Argentina e Chile. Entretanto, destacam-se duas pressões, associadas a pioras fiscais agudas: a guerra, já aludida acima, e as crises no comércio internacional. À inserção primário-exportadora corresponde uma alta volatilidade das taxas de crescimento econômico, de acordo com flutuações das economias centrais; mas também a uma volatilidade saliente da arrecadação, baseada predominantemente na tributação do comércio externo, como enfatizado por Centeno (2002, p. 116-127). Não se trata apenas de crises na demanda pelos produtos exportados pela América Latina, mas também de um conjunto de fatores associados de modo pró-cíclico na volatilidade e nas crises da região: “houve uma importante convergência entre os ciclos de comércio exterior e os fluxos de capitais. Normalmente, as crises são produzidas por bloqueios repentinos às exportações em meio a situações internacionais críticas (1873, 1890, 1913, 1929, 1973, 1979, 1997, 2008), que geram retrações no comércio e forte deterioração dos preços dos produtos básicos, que por sua vez se traduzem em saldos comerciais negativos” (Bértola & Ocampo, 2010, p. 33).5

Durante o período de crise hegemônica, as guerras internas e externas na América do Sul deixam de ser pressões fiscais relevantes, ao passo que as crises no comércio internacional seguem pertinentes e com maior intensidade. A lista de momentos críticos de Bértola e Ocampo pode ser expandida e detalhada, destacando-se a desorganização do comércio nas duas guerras mundiais e durante a Grande Depressão da década de 1930. O período ascendente do ciclo hegemônico estadunidense introduz novas formas de pressão fiscal na região, nomeadamente as despesas com o esforço de industrialização e com a expansão do Estado de bem-estar. Apesar de o modelo primário-exportador persistir em várias partes da América Latina após 1945, os países selecionados para este estudo se diferenciam por sua conhecida conversão a um modelo de desenvolvimento hacia adentro (Pinto, 1971) ou inward-looking development (Bulmer-Thomas, 2014). Ademais, como argumenta Mesa-Lago (1985), nessa conjuntura não apenas acontecem ajustes e a ampliação de programas de proteção social em países pioneiros em seu estabelecimento (Argentina, Brasil e Chile), mas também demais países iniciam a construção de suas políticas sociais (Colômbia). Objeto de pesquisas futuras, tais pressões exigem um exame mais detalhado, uma vez que tanto os esforços de industrialização quanto a criação ou ampliação da política social ocorrem em diferentes intensidades e, às vezes, em cronologias distintas.

A Tabela 1 (linhas 1 e 2) apresenta esquematicamente os principais pontos do enquadramento teórico proposto. Na próxima seção, confrontam-se essas proposições com informações das séries estatísticas e da historiografia. O objetivo é avaliar a pertinência das distintas configurações causais propostas para o entendimento das trajetórias fiscais: em distintas condições, que tipos de pressões fiscais desencadeiam o crescimento da arrecadação?

Tabela 1
Configurações históricas em distintos períodos

Fonte: Elaboração das autoras.

		Hegemonia britânica (1815-1914)	Crise hegemônica (1914-1945)	Hegemonia EUA (1945-1980)
(1) Parâmetros contextuais	Ideologia	Liberalismo	Suspensão dos parâmetros	Embedded liberalism
	Inserção internacional	Exportação de primários		IDE
(2) Pressões fiscais		Guerra, crises no comércio internacional		Industrialização, Estado de Bem-Estar
(3) Países com fortalecimento fiscal		Nenhum	Todos	Brasil e Chile

Condições sistêmicas, crises fiscais e o fortalecimento fiscal dos países sul-americanos

Partindo do conjunto de condições vigentes no ciclo de acumulação britânico – liberalismo e inserção primário-exportadora –, as pressões fiscais da guerra e das crises no comércio internacional não resultaram em qualquer fortalecimento fiscal (ver Gráfico 1), como reconhecido por Centeno (2002). Entretanto, o período de crise hegemônica na primeira metade do século XX introduz mudanças marcantes. Quando se contrasta a receita estatal na primeira década do século XX e na década de 1950, nota-se um salto da arrecadação de todos os países examinados (Tabela 2).6

Tabela 2
Receita (% do PIB) - Médias decenais

Fonte: Ver Apêndice para fontes das séries históricas.

	Argentina	Brasil	Chile	Colômbia
1900-1909	7,3	12,5	10,4	5,8
1950-1959	12,5	16,1	15,5	7,9
1980-1989	12,1	24,9	26,9	8,2

É possível buscar uma explicação para esse fortalecimento fiscal na suspensão dos parâmetros vigentes no ciclo britânico. Os fortes choques fiscais por conta de conjunturas muito desfavoráveis no comércio internacional encontravam um liberalismo em crise. A substituição de importações espontânea é acompanhada por um experimentalismo no terreno fiscal, visando a superação da calamidade na arrecadação. Em resumo, neste episódio de fortalecimento fiscal, uma mudança nos parâmetros contextuais alterou o desfecho das crises fiscais.

Várias medidas e transformações econômicas constituíram o impulso experimentalista da conjuntura da crise hegemônica. Na Argentina, a criação e a reformulação de tributos transfiguraram o sistema tributário baseado na arrecadação aduaneira, que se tornava insuficiente para sustentar tanto os gastos públicos quanto a confiança dos credores no país (Lynch & Dania, 2000). Em 1917, apareciam as primeiras reações tributárias do governo de Hipólito Yrigoyen, no intuito de extrair recursos de outros setores. Propôs-se, pela primeira vez, o imposto de renda de imóveis, a fim de obter recursos provenientes de bens patrimoniais localizados no país. Apesar de muita polêmica, o tributo não provocou grandes mudanças na carga tributária. Porém, sua implementação manifestava os primeiros sinais concretos da necessidade de abandonar o sistema tributário aduaneiro. A Grande Depressão da década de 1930 significou uma nova desaceleração dos mercados mundiais e, consequentemente, impactou na receita fiscal argentina. Nessa conjuntura, a Direção Nacional Impositiva (DGI) implementou, como recurso de emergência e pela primeira vez no país, o imposto de renda. Outras inovações, tais como o novo imposto sobre transações (vendas e serviços), o aumento das taxas aduaneiras e consulares e, também, a unificação dos impostos internos, fizeram com que a arrecadação aumentasse consideravelmente.

No Brasil, a conjuntura fiscal encetada pela Primeira Guerra Mundial estimulou a elevação de alíquotas e a ampliação do repertório de produtos taxados (Villela & Suzigan, 1977, p. 102). Ademais, também houve no Brasil a introdução do Imposto de Renda (IR) em 1922 – o qual passou a ser cobrado efetivamente em 1924 (Nóbrega, 2014). A tributação sobre alguns tipos de rendimento já existia anteriormente, mas se limitava especialmente aos ordenados do serviço público. Foi em 1922 que, de transitório e seletivo, o IR passou a ser permanente e geral. A resistência parlamentar à sua criação – ativa desde as primeiras iniciativas, logo da proclamação da República – parece ter esmorecido diante das sucessivas crises fiscais e, em particular, diante da situação excepcionalmente grave dos anos 1914-19. Sua instauração – apesar da baixa arrecadação em seus primeiros anos – abriu uma nova e importante fonte de financiamento para o Estado.

O efeito da Primeira Guerra Mundial na economia e na fiscalidade chilena foi igualmente catastrófico. Além das consequências fiscais da paralisação do comércio internacional em um país dependente dos impostos aduaneiros, nesse período também se desenvolveu um processo capaz de produzir nitrato sintético, substituto perfeito para o salitre, principal produto de exportação do Chile à época (Couyoumdjian, 1975). A situação da arrecadação externa piorou severamente com a Grande Depressão da década de 1930, quando o valor das exportações de salitre caiu quase ao nível de 1880. O Estado respondeu à crise por meio do fortalecimento de atividades independentes da demanda externa, com o propósito de criar empregos e receitas que permitissem compensar a restrição no âmbito da exportação-importação, bem como de prover ao país as mercadorias e serviços que não podiam mais ser obtidos diante da redução da capacidade de importar. Houve, portanto, uma mudança radical do padrão de desenvolvimento do país, que passou a orientar-se hacia adentro via aumento da proteção e do estímulo às atividades produtivas que atendiam as necessidades nacionais sem depender do mercado exterior (Pinto, 1959). Nesse sentido, o aumento da arrecadação após as crises no comércio internacional em meados do século XX mistura-se ao processo de industrialização chileno, que iniciou suas manifestações nesse mesmo período.

Na Colômbia, diante da queda da receita aduaneira e dos termos de intercâmbio decorrentes da Primeira Guerra Mundial, autorizações extraordinárias foram concedidas ao executivo para tomar as medidas consideradas necessárias para reduzir os potenciais efeitos de uma nova crise fiscal. Destaca-se o estabelecimento de novos tributos internos sobre o consumo de luxo e sobre os vícios, bem como sobre a exportação de madeiras e pesca. Em 1918, o Congresso instituiu o imposto sobre a renda e estabeleceu alíquotas sobre a venda de medicamentos, fósforos e bebidas como o refrigerante e a cerveja (Junguito & Rincón, 2004). Na sequência da eclosão da Grande Depressão da década de 1930, assumiu o poder Alfonso López Pumarejo, trazendo um novo programa econômico que incluía, entre outras medidas, o fortalecimento de alguns impostos indiretos como cigarros, selos e refrigerantes, além da consagração do imposto progressivo sobre a renda e da reorientação da estrutura tributária no sentido dos impostos diretos, colocando a taxação aduaneira em segundo plano. Até o fim dos anos 1940, a estrutura tributária colombiana expandiu-se tanto na tributação direta por meio do Imposto de Renda, da taxação ao excesso de lucros e do imposto ao patrimônio, quanto na tributação indireta, que compreendia os impostos ao consumo e a receita aduaneira, agora inserida em um quadro mais complexo de arrecadação.

Considerações finais

É possível especular que a suspensão dos parâmetros prévios que organizavam a economia e a política no século XIX deu ensejo ao fortalecimento fiscal na América do Sul por duas razões em particular. Primeiro, as turbulências nos mercados que sustentavam o setor exportador dos países da região motivaram transformações na infraestrutura econômica da tributação (Ardant, 1965, livro III; 1975). O mercado interno tornou-se gradualmente foco da dinâmica econômica e, por consequência, da tributação, no eclipse da influência ideológica do liberalismo. Houve uma metamorfose da estrutura da arrecadação, na qual os impostos aduaneiros deram lugar à extração interna (Tabela 3). Segundo, na conjuntura de indeterminação multidimensional, o experimentalismo com novas formas da fiscalidade se respaldou frequentemente no mimetismo – no sentido de Dimaggio e Powell (1983), em sua preocupação com a isomorfia institucional. Além da expansão de tributos sobre vendas e produção já existentes domesticamente e alhures, a criação do imposto de renda é uma das marcas da experiência sul-americana. Nessa região, não demorou para que se seguisse o exemplo dos casos pioneiros do Reino Unido, onde o moderno IR foi introduzido em 1909, e dos EUA, onde ele foi aprovado em 1913 (Steinmo, 1993). Onde foi instaurada, essa nova tributação serviu para apaziguar a ameaça do déficit crônico. Para encerrar, cabe ainda reforçar que, com a mudança dos parâmetros contextuais, a pressão fiscal das crises internacionais – em contraste com sua impassibilidade no século XIX – incitou o fortalecimento fiscal dos Estados sul-americanos.

Tabela 3
Receitas sobre o comércio exterior (% da receita total) - Médias decenais

Fonte: Ver Apêndice para fontes das séries históricas.

	Argentina	Brasil	Chile	Colômbia
1900-1909	60,7	52,2	31,5	62,5
1950-1959	5,2	6,9	14,7	22,6

Enquanto o período de crise hegemônica se caracteriza por um fortalecimento fiscal geral dos Estados sul-americanos, a fase de expansão do ciclo hegemônico estadunidense resulta em trajetórias divergentes. De acordo com as informações da Tabela 2, apenas Brasil e Chile apresentaram crescimento quando contrastamos as receitas estatais nas décadas de 1950 e 1980. Argentina e Colômbia seguiram com os mesmos patamares do pós-Segunda Guerra. Tal variedade de trajetórias fiscais nessa conjuntura desloca o quadro de investigação anterior: de um exame da mudança dos parâmetros contextuais na variável dependente, coloca-se a questão de uma investigação comparativa no âmbito de uma nova configuração de condições. Essa discussão será desenvolvida em trabalhos futuros.

Este trabalho buscou examinar as diferentes forças fiscais dos Estados sul-americanos, com base em elementos das sociologias histórica e fiscal. O tema se insere em uma agenda de investigação sobre a formação dos Estados na periferia do capitalismo e sobre o cenário complexo e diverso, que se desenvolveu na América Latina ao longo do século XX. Argumenta-se que uma das principais contribuições da sociologia histórica para o entendimento da construção estatal no contexto europeu está no estudo do efeito da pressão fiscal motivada pela guerra em um quadro de condições historicamente particulares de fragmentação política, livre competição violenta e emergência do sistema-mundo capitalista. Transportamos essa forma de raciocínio para o estudo da América Latina, propondo três períodos – inspirados na formulação de Arrighi (1996) –, nos quais vigoram distintas configurações de condições. Como resultado, explica-se o crescimento na arrecadação dos países da região ao longo da primeira metade do século XX pela pressão fiscal oriunda da adversidade no comércio internacional, em um contexto no qual se tornam rarefeitas as forças dos parâmetros da organização política e econômica do ciclo de acumulação sob hegemonia britânica. Apontamos, ademais, que o material levantado indica ainda trajetórias divergentes no período seguinte, de hegemonia ascendente dos EUA, a serem investigadas em uma pesquisa futura.

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Apêndice - Informações sobre as séries históricas

Foram elaboradas duas séries que permitem abordar o tema das pressões e trajetórias fiscais: uma que enfoca os déficits públicos e outra que capta a noção de crescimento fiscal e construção fiscal do Estado. A fim de examinar as crises fiscais, foram elaboradas, para cada país, séries com base em dados da receita (R) e da despesa pública (D). A diferença entre o montante da despesa e da receita constitui o resultado fiscal. A maior parte dos resultados fiscais para as séries elaboradas é negativo, configurando déficit fiscal. Para compreender a relevância desse déficit para cada contexto, foi acrescentado como denominador o montante da receita fiscal, obtendo-se a seguinte razão:

$$\mathit{\text{Déficit fiscal }}(\mathrm{\%} \mathit{\text{da receita}})=\frac{R-D}{D}$$

Foi escolhida a receita fiscal, e não o PIB (indicador tipicamente utilizado), como denominador, porque: 1) essa razão expressa o déficit com relação à capacidade arrecadatória do Estado em determinado momento e 2) a maior disponibilidade dos dados referentes à receita fiscal permite a construção de séries mais longas.

As séries da carga fiscal dos países em questão foram elaboradas a partir da porcentagem da arrecadação tributária (R) em relação ao Produto Interno Bruto (PIB):

$$\mathit{\text{Carga fiscal}}\mathit{=}\frac{\mathit{R}}{\mathit{P}\mathit{I}\mathit{B}}$$

As fontes para os dados, assim como comentários sobre as séries se encontram na Tabela 4.

Tabela 4
Fontes das séries históricas

País	Fontes	Períodos	Observações
Argentina	Ferreres (2005)	1864-2004	Não há definição do nível, se a arrecadação que serve como base para as séries se refere ao governo central ou geral.
Brasil	IBGE (1990, 2006) e Tombolo (2013)	1823-2009 (déficit), 1823-2000 (carga fiscal)	A carga fiscal para o período 1901-2000 se refere à carga do governo geral e foi retirada de IBGE (2006). Para o período 1823-1900, a carga fiscal se refere ao governo central. Essa parte da série foi construída com base na receita do governo central para o período encontrada em IBGE (1990) e nas estimativas do PIB de Tombolo (2013). É necessário sinalizar essa subestimação para o período 1823-1900, pois trata-se da carga fiscal do governo central somente. De acordo com Carvalho (2010, p.266), as receitas do governo central no Império respondiam por cerca de 75-80% das receitas do governo geral.
Chile	Braun-Llona et al. (2000)	1910-1995	Governo central. Metodologia em Jofré, Lüders e Wagner (1998)
Colômbia	(a) Kalmanovitz e Lopez (2010), (b) Junguito e Rincon-Castro (2004)	1831-1897(a) / 1898-2016(b)	Governo central.
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Notas