I. La política exterior peruana hacia Oriente Medio se explica por su orientación general

La política exterior peruana hacia Oriente Medio se inserta dentro de las prioridades generales de política exterior del Estado peruano. Es decir, Oriente Medio no es una región que sea de interés en sí misma, sino en tanto la relación con ella contribuya a conseguir los objetivos generales de la política exterior peruana. Así, por ejemplo, la Dirección General de África, Medio Oriente y Países del Golfo¹ del Ministerio de Relaciones Exteriores define como su misión “promover y defender los intereses y objetivos del Perú en el ámbito político diplomático en cuanto a las relaciones bilaterales con los países de África, del Medio Oriente y del Golfo Arábigo, así como en los foros multilaterales y birregionales en los que participan dichos Estados y el Perú”.² Se añade, luego, que la política hacia dicha región se inscribe en los lineamientos estratégicos de la política exterior peruana.³

Es decir, para comprender la política hacia el Oriente Medio del Estado peruano es necesario entender la orientación general de su política exterior. Ésta deriva del hecho de que el Perú es un país de ingresos medios con una posición periférica en el sistema internacional. Por esa razón, tiende a privilegiar el multilateralismo como medio para defender sus intereses. Es decir, carente del poderío necesario para hacer valer siempre sus intereses por cuenta propia, busca actuar en el marco del derecho y las instituciones internacionales para proteger sus intereses en forma conjunta con otros países que ocupen una posición similar en el sistema internacional.

José Antonio García Belaunde, quien fue canciller durante todo el gobierno del expresidente Alan García, expresó claramente la orientación general de la política exterior peruana en su intervención ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2006, cuando señaló: “Somos conscientes de la importancia del multilateralismo como el espacio propicio para que los países de ingresos medios y bajos participemos en el concierto internacional”.⁴ Esta posición fue confirmada por el embajador Gustavo Meza Cuadra, ministro de Relaciones Exteriores entre octubre de 2019 y julio de 2020, en una publicación (de próxima aparición) en la cual sostiene lo siguiente: “Quiero destacar en estas líneas introductorias el valor de mantener una política exterior comprometida con el multilateralismo, el derecho internacional y el principio de solución pacífica de las controversias”.⁵ Añade que la defensa de esos principios es particularmente necesaria en un contexto en el que, “en general, y por diversas razones, el multilateralismo no está pasando por un buen momento”.⁶

Como veremos, el hecho de que en ese pasaje no se intente explicar las razones por las que el multilateralismo no pasaba por un buen momento (por ejemplo, la hostilidad explícita hacia éste por la administración Trump) no es una omisión: los pronunciamientos de la cancillería peruana sobre temas controvertidos de la política internacional a menudo apelan a los principios mencionados por el canciller Meza Cuadra, pero no suelen asignar responsabilidades cuando se trata de Estados con los que el Perú mantiene buenas relaciones, en especial si son influyentes en la escena internacional. La razón no parece implicar mayor misterio. Si, por ejemplo, el gobierno peruano se pronunciara sobre la situación de los derechos humanos en la República Popular China, el desenlace probable sería que el estatus de los derechos humanos en ese país no cambiaría un ápice, pero sí lo haría la relación bilateral con un miembro permanente del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) cuya economía es la segunda en tamaño a nivel mundial y que constituye el mayor socio comercial del Perú.

Esa aproximación hacia la política exterior contribuye a explicar la forma en la que el Perú se relaciona con los países de Oriente Medio. Así, por ejemplo, según el pionero de los estudios académicos sobre la política exterior peruana, Ronald Bruce Saint-John: “El gobierno de García mantuvo buenas relaciones con Israel, pero también promovió amplias relaciones con el mundo árabe. Perú envió su primer embajador a Qatar, reconoció al Estado palestino como soberano e independiente, e inició negociaciones comerciales con los seis Estados del Golfo”.⁷

En relación con el gobierno que sucedió al de Alan García, presidido por Ollanta Humala, St John señala lo siguiente:

Las relaciones con Oriente Medio continuaron expandiéndose, con una visita del emir de Qatar en febrero de 2013, la inauguración de la embajada del Perú en Arabia Saudita en marzo de 2013, […]. Ampliar las relaciones con el mundo árabe no implicó una postura contraria a Israel, el Ministro de Relaciones Exteriores Roncagliolo luego hizo notar que en febrero de 2014 el presidente Humala visitó tanto Israel como Palestina y Qatar.⁸

Sin embargo, como sugerimos antes, una política exterior que busca a la vez defender la vigencia del multilateralismo y el derecho internacional, de un lado, y preservar las relaciones diplomáticas y económicas que mantiene con la mayoría de Estados, de otro, lleva implícita una fuente de tensión: ¿qué pasa cuando un Estado con el que el Perú busca mantener buenas relaciones vulnera los preceptos del multilateralismo o del derecho internacional? Como veremos a continuación para el caso de Oriente Medio, cuando ello ocurre, los pronunciamientos del gobierno peruano mencionan e incluso condenan esa vulneración, pero sin necesariamente identificar a los responsables (con lo cual éstos pueden darse por no aludidos).

Esta tensión entre la defensa del multilateralismo y el derecho internacional, de un lado, y la necesidad de preservar las buenas relaciones que el Perú mantiene con diversos Estados, de otro, se hace extensiva a la posición del Estado peruano respecto a la cuestión de Palestina. Así, por ejemplo, el Perú propone la reanudación de una negociación entre las partes “que derive en una solución de dos Estados con fronteras internacionalmente reconocidas y seguras sobre la base de las fronteras vigentes hasta 1967. Dichas negociaciones deben determinar el estatuto final de Jerusalén”.⁹ Aunque se trata de una posición que se remite a las normas pertinentes del derecho internacional, al plantearse sin referencia alguna al contexto político regional, resultaría inexplicable por qué negociaciones que se iniciaron en 1991 no han producido una solución a la cuestión de Palestina unos treinta años después.

Entonces, aunque en ocasiones el Perú ha expresado una posición crítica hacia las acciones unilaterales de Israel, como la anexión de Jerusalén oriental o la construcción de asentamientos en territorios ocupados, en general no realiza una asociación elemental entre éstas y su propuesta de reanudar ne gociaciones que debieran derivar en una solución de dos Estados. Esta relación consiste en que esas acciones unilaterales son la principal razón por la que hace años no se produce negociación alguna y son también la principal razón por la cual las negociaciones que se llevaron a cabo durante décadas no produjeron solución alguna. Aunque no actúe en consecuencia, cuando menos el Consejo de Seguridad de la ONU hace esa asociación de manera explícita. Por ejemplo, en su resolución 446, señala lo siguiente: “Declara que la política y las prácticas de Israel de crear asentamientos en los territorios palestinos y otros territorios árabes ocupados desde 1967 no tienen validez legal y constituyen un serio obstáculo para el logro de una paz completa, justa y duradera en el Oriente Medio […]”.102

Además, durante su última participación como miembro no permanente del Consejo de Seguridad, el Perú “condenó los ataques indiscriminados contra la población civil israelí por parte de Hamás y de otros actores radicales palestinos (lanzamiento de cohetes y artefactos), así como la desproporción de las respuestas israelíes”.¹⁰ Aunque esa posición podría encontrar sustento en el derecho internacional humanitario, el problema con ella es que, nuevamente, prescinde del contexto político. En primer lugar, esa posición acepta como propia la versión israelí sobre el origen de la violencia (la cual entra en conflicto no sólo con la versión palestina sino también, en ocasiones, con las que suelen ofrecer las investigaciones de organizaciones de derechos humanos). Según esa versión, la violencia habría sido iniciada por grupos palestinos e Israel habría ejercido su derecho a la legítima defensa, y sólo condena que ésta se ejerza en forma desproporcionada. Pero, por ejemplo, durante la incursión israelí en Gaza en 2014, entre el 8 de julio y el 27 de agosto, murieron 73 israelíes y cuando menos 2100 palestinos,¹¹ y mientras 66 de las 73 víctimas mortales israelíes eran militares, según Naciones Unidas, más de 1500 entre las víctimas mortales palestinas eran civiles.¹² Así, ni la desproporción en las cifras globales ni las respectivas proporciones de víctimas civiles sugieren que Israel sólo intentaba defenderse.

En segundo lugar, como sostienen las resoluciones de la ONU, Israel es una potencia que ocupa militarmente un territorio que el derecho internacional no le reconoce como propio, razón por la cual con dificultad puede alegar que sus operaciones militares tienen como único propósito el ejercicio de la legítima defensa. Por ejemplo, el gobierno israelí alega que el bloqueo de Gaza tiene fines de seguridad. Pero bajo el artículo 33 de la Cuarta Convención de Ginebra: “No se castigará a ninguna persona protegida por infracciones que no haya cometido. Están prohibidos los castigos colectivos, así como toda medida de intimidación o terrorismo”.¹³ Por ello, tanto el Comité Internacional de la Cruz Roja¹⁴ como las Naciones Unidas definen ese bloqueo como un “castigo colectivo” contra la población civil.¹⁵

La tensión entre la defensa del multilateralismo y el derecho internacional, de un lado, y la necesidad de preservar buenas relaciones con ciertos Estados, de otro, es particularmente notoria en las notas de prensa del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú en torno a los ataques de Hamás contra Israel el 7 de octubre y las acciones de ese país en Gaza. En su comunicado oficial del 7 de octubre de 2023, “El Gobierno del Perú condena enérgicamente los ataques terroristas perpetrados por el grupo Hamas contra el Estado de Israel en las recientes horas, y se solidariza con el pueblo israelí, las víctimas y sus familiares”, para luego “reafirmar su compromiso con el proceso de paz entre Israel y Palestina, de conformidad con el Derecho Internacional y las resoluciones emanadas de las Naciones Unidas”.¹⁶

Pero cuando se trata de la decisión inicial de la Corte Internacional de Justicia sobre la demanda presentada por Sudáfrica contra Israel por genocidio, el comunicado del gobierno peruano se limita a decir lo siguiente: “El Gobierno del Perú saluda la reciente decisión adoptada por la Corte Internacional de Justicia, órgano judicial principal de las Naciones Unidas, en el marco de las obligaciones emanadas de la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio”.¹⁷ El comunicado no hace ninguna mención a los hechos relevantes de la decisión. En primer lugar, que se trata de un caso en que el Estado de Sudáfrica acusa al Estado de Israel por genocidio. En segundo lugar, que la decisión de la corte señala que existe un caso plausible de genocidio contra Israel. En tercer lugar, que la corte ordenó a Israel cumplir con ciertas medidas provisionales para prevenir un genocidio.¹⁸ Pero, como es habitual, el comunicado termina con la mención acostumbrada a las normas relevantes de derecho internacional que el Estado peruano suscribe: “El Perú seguirá abogando por la solución de dos Estados, Palestina e Israel, conforme a la Resolución 181 de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 1947, para que puedan convivir en paz, dentro de fronteras internacionalmente reconocidas y seguras, de conformidad con el derecho internacional y demás resoluciones pertinentes de las Naciones Unidas”.¹⁹

La excepción a lo dicho es el comunicado oficial del 1.° de noviembre de 2023, en el que “El Perú expresa su profunda preocupación por el serio agravamiento de la situación humanitaria en la Franja de Gaza y condena los ataques realizados por las Fuerzas de Defensa de Israel contra el campo de refugiados de Jabalia, en el norte de Gaza, que ha ocasionado cientos de fallecidos”.²⁰ Pero luego, cuando las Fuerzas de Defensa Israelíes provocan la muerte de 112 palestinos en el norte de Gaza cuando intentaban obtener alimentos, el comunicado de la cancillería peruana se limita a decir lo siguiente: “El Gobierno del Perú expresa su condena y pesar por los hechos ocurridos el pasado 29 de febrero, en el norte de la Franja de Gaza, que condujeron a la muerte de decenas de civiles indefensos y numerosos heridos”.²¹ Es decir, nuevamente, no establece a quién considera responsable de esos hechos ni, por ende, resulta claro a quién va dirigida la condena. Luego, como es habitual, “exhorta a respetar el derecho internacional y el derecho internacional humanitario y a garantizar la protección de los civiles y el flujo de la ayuda humanitaria”,²² sin mencionar hacia quién va dirigida la exhortación.

II. En ese contexto, ¿cómo explicar el reconocimiento del Perú al Estado palestino?²³

Ahora bien, dada la tensión antes esbozada, ¿cómo explicar el reconocimiento que el Perú extendió hace unos años al Estado palestino? Estados Unidos no sólo no extiende ese reconocimiento, sino que incluso ha hecho campañas de cabildeo en contra de la inclusión del Estado de Palestina en diversos foros multilaterales. Por ejemplo, amenazó con vetar en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas la incorporación de Palestina como Estado miembro, y fue uno de sólo nueve Estados que votaron en contra de su incorporación como Estado no miembro en la Asamblea General de la ONU.²⁴ Cuando la UNESCO admitió al Estado de Palestina, Estados Unidos privó a esa entidad de su aporte económico, que daba cuenta de 22% de su presupuesto.²⁵ En otras palabras, reconocerlo era una decisión que contravenía de manera explícita las prioridades de política exterior de Estados Unidos en la materia.

Para comprender las razones por las que el Perú extendió ese reconocimiento, habría que ubicar la decisión en el contexto hemisférico: con la excepción de Colombia, entre 2010 y 2011 todos los gobiernos de Sudamérica reconocieron a Palestina como Estado. Y, con la excepción de Chile, ese reconocimiento hace alusión a las fronteras existentes antes de la guerra de 1967. Salvo por Colombia, todos los países de América Latina y el Caribe, que hacia 2012 no reconocían al Estado palestino (véanse Bahamas, Granada, Guatemala, Haití, Jamaica, México, Panamá y Saint Kitts y Nevis), pertenecían a una región (la cual comprende a México, Centroamérica y el Caribe) que, como lo discutimos en otra ocasión,²⁶ reúne dos características que la distinguen de Sudamérica.

Primero, su mayor importancia relativa para Estados Unidos (por ejemplo, hay más inmigrantes de origen salvadoreño que de origen brasileño en ese país, y México es su mayor socio comercial en el mundo). La segunda característica que distingue a dicha región de Sudamérica es su mayor dependencia relativa de Estados Unidos (por ejemplo, mientras el comercio con Estados Unidos representa alrededor de un 80% del comercio exterior de México, países como Chile y Perú tienen a China como su mayor socio comercial). A su vez, la excepcionalidad de Colombia en el ámbito sudamericano podría explicarse, en parte, por el hecho de que, desde el gobierno de Álvaro Uribe, se trata del principal aliado de Estados Unidos en esa región. No en vano el Plan Colombia convirtió a ese país, durante el primer lustro de este siglo, en el tercer receptor mundial de ayuda militar estadounidense. Era, además, el único país de la región que permitía a naves de la fuerza aérea de Estados Unidos operar regularmente desde siete bases ubicadas en su territorio.

El menor interés o influencia relativos de los Estados Unidos en Sudamérica contribuye a explicar la mayor autonomía relativa de esa región en el tema específico del reconocimiento al Estado palestino.²⁷ Pero la menor influencia relativa de Estados Unidos debería complementarse con la mayor influencia del Brasil en la época para comprender el reconocimiento súbito y masivo de Palestina en el ámbito sudamericano. Por ejemplo, hasta 2009, sólo Venezuela y Paraguay reconocían al Estado palestino. Pero en 2010, poco después de que Brasil extendiera ese reconocimiento, ocho Estados de la región hicieron lo mismo. Algunos de ellos (como Argentina²⁸ y Bolivia²⁹), hicieron mención explícita de la decisión brasileña al extender ese reconocimiento. Y cuando Brasil condenó las violaciones al derecho internacional humanitario cometidas durante la incursión israelí en Gaza en 2014, varios Estados de Sudamérica no sólo siguieron el ejemplo, sino que en sus pronunciamientos mencionaron de forma explícita una “coordinación regional” en la materia.

Referencias

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Notas