2025
LXV1
01102024
01122024
Sandra Miled Hincapié Jiménez sandramiled@gmail.com
Universidad de Guadalajara, Mexico
Resumen: Este artículo analiza comparativamente mecanismos de gobernanza utilizados para gestionar conflictos relacionados con proyectos de extracción de cobre en Estados Unidos, Perú y México. Se argumenta que diferencias en los arreglos institucionales entre los tres países producen distintos tipos de gobernanza: delegativa a actores empresariales en Perú, regulada por agencias administrativas en Estados Unidos y centralizada en el gobierno federal en México. En el contexto actual de disputas geopolíticas vinculadas a la explo tación de recursos naturales y a la creciente demanda de cobre para la transición energética, el artículo muestra cómo la distribución de competencias y recursos entre agencias gubernamentales moldea la capacidad estatal para mediar conflictos socioambientales, regular la apropiación de recursos y establecer equilibrios distributivos entre actores empresariales globales y comunidades locales. El análisis subraya la importancia de examinar tanto las reglas formales como la manera en que distintos actores las interpretan y movilizan, para comprender los efectos distributivos y de justicia ambiental de los proyectos extractivos.
Palabras clave: Estatalidad, gobernanza, conflictos sociales, transición energética, ecología política.
Abstract: This article comparatively analyses governance mechanisms used to manage conflicts related to copper mining projects in the United States, Peru, and Mexico. It argues that differences in institutional arrangements among the three countries produce different types of governance: delegative governance to business actors in Peru, regulation through administrative agencies in the United States, and centralized federal government in Mexico. Against the backdrop of geopolitical disputes over natural resource exploitation and growing copper demand driven by the energy transition, the article demonstrates how the distribution of competencies and resources among government agencies shapes state capacity to mediate socio-environmental conflicts, regulate resource appropriation, and achieve distributive equilibria between global business actors and local communities. The analysis highlights the importance of examining both formal rules and how different actors interpret and mobilize them to understand extractive projects’ distributive and environmental justice effects.
Keywords: Stateness, governance, social conflicts, energy transition, political ecology.
Artículos
Estatalidad y gobernanza en los conflictos cupríferos de la transición energética
Stateness and governance in the copper conflicts of the energy transition
Sandra Miled Hincapié Jiménez sandramiled@gmail.com
Received: 01 October 2024
Accepted: 01 December 2024
El 11 de septiembre de 2024 se presentó una solicitud de apelación ante la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos (EE.UU.) en respuesta a la decisión del Tribunal del Noveno Circuito que ratificó la autorización del presidente Trump en enero de 2021 de transferir miles de hectáreas de tierras federales en Arizona a las compañías cupríferas BH y Río Tinto para el desarrollo del proyecto Resolution Copper.1 La solicitud de apelación fue presentada ante la Corte Suprema por Apache Stronghold, representante de los intereses de la Tribu Apache de San Carlos y de los conservacionistas, que defienden la preservación del territorio Oak Flat, considerado sagrado y centro de diversos ritos que son parte sus tradiciones religiosas y culturales.2 Este litigio estratégico en defensa de los derechos de los pueblos indígenas norteamericanos, apoyado por una gran cantidad de organizaciones sociales y comunitarias, pone en el centro la pregunta sobre los acuerdos distributivos que deben resolverse en el proceso de transición energética, entre el respeto de los derechos humanos y medioambientales, y la capacidad para responder a la demanda de minerales que permita la viabilidad de los grandes planes de electromovilidad y electrificación masiva.3
Dadas sus cualidades de superconductor, el cobre se considera “el mineral de la transición energética”.4 En el continente americano se produce más de la mitad del cobre del mundo y específicamente en Chile, Perú, EE.UU. y México se conservan, concentrados, los mayores yacimientos sin explotar. Del mismo modo, contamos con las más grandes compañías cupríferas encabezadas por la chilena Codelco, la americana Freeport McMoran y el consorcio mexicano Grupo México. Se estima que en la próxima década será necesario duplicar el volumen de la oferta actual a nivel global para abastecer la demanda requerida, derivada de los objetivos de transición que incluyen procesos de electrificación masiva, con una modernización intensiva de toda la infraestructura eléctrica, además de los procesos industriales innovadores como la electromovilidad y su demanda actual en la industria convencional.5 Lo anterior tiene profundas implicaciones distributivas si consideramos que las concesiones para proyectos cupríferos se extienden entre 30 y 50 años, e incluso pueden prorrogarse el doble de tiempo, lo que significa que se han constituido monopolios del mineral, esencial para la electrificación de todos nuestros procesos, con una demanda que excede con mucho la oferta y sus reservas probadas.6
En la medida en que la transición energética es altamente extractiva en consumo de recursos naturales minero-energéticos, las instituciones estatales enfrentan el reto de adecuar y fortalecer los mecanismos que permitan establecer procesos de gobernanza asertiva, en la expansión de uno de los sectores que mayores conflictos sociales y socioambientales ha generado en las dos últimas décadas en todo el continente americano.7
En 2023, los principales periódicos de Lima, la capital peruana, mostraban en sus portadas fotografías de la gala en la que Southern Copper, de Grupo México, recibió el Premio Unidos OXI 2023 en la modalidad de “Proyecto de impacto en zona rural y comunidades nativas”. Por segundo año consecutivo Southern recibía un reconocimiento por su destacada labor en proyectos de inversión pública por Proinversión, un organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas del gobierno nacional del Perú.8 En Estados Unidos, el secretario del Interior en 2020, David L. Bernhardt, se refirió a la ampliación de proyectos del conglomerado cuprífero como “la llave de la prosperidad económica”.9 Mientras tanto, en México la misma empresa enfrentaba presiones del gobierno federal y organizaciones de la sociedad civil, señalada por el impacto medioambiental y la huella ecológica de sus procesos.10 ¿Cuáles son los factores institucionales que explican el resultado diferenciado de las gobernanzas en los procesos extractivos de un mismo actor global?
Este artículo explica mecanismos de gobernanza en conflictos relacionados con proyectos cupríferos, analizando los diseños institucionales y las capacidades estatales en el establecimiento de mediaciones sociedad-Estado-empresas, en EE.UU., México y Perú. Argumenta que el diseño institucional en los tres países privilegia los mecanismos operados por agencias administrativas y ejecutivas, con diferencias significativas en los resultados distributivos: viceministerio de Gobernanza y Proinnova, en Perú; la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA, o Environmental Protection Agency) y la Oficina de Gestión de Tierras (BLM o Bureau of Land Management), en EE.UU.; el gobierno federal y sus diferentes secretarías, en México. Lo anterior ha llevado a la implementación de mecanismos de gobernanza que se distinguen por su carácter delegativo en Perú; la intervención gubernamental decisiva en Estados Unidos y México, con operación centralizada en el gobierno de la federación para el caso mexicano y regulada por agencias administrativas descentralizadas en EE.UU.
La transición energética supone el reacomodo y ajuste de una inmensa variedad de acuerdos distributivos sobre las formas de apropiación, la producción, el uso y la distribución de la energía en nuestros recursos naturales y humanos. La manera de llevar a cabo estos cambios determina en buena medida las posibilidades de inversión, el desarrollo de las fuerzas productivas del país, la dinamización de procesos de industrialización, tecnología y las capacidades asociadas a los nuevos sectores que acompañan todo el entramado del proceso en ciernes.11 Esta gran transformación se da en medio de una presión cada vez mayor por el cumplimiento de los compromisos climáticos y el reconocimiento de los derechos humanos y ambientales, que trazan límites a la manera en que han de ajustarse nuestras prácticas económicas, políticas y sociales.12
Dos de los factores cruciales que marcan la trayectoria de cada país en el proceso de transición tienen que ver, por un lado, con la disponibilidad y el acceso a recursos naturales minerales y energéticos y, por otro lado, con la institucionalidad, que permite un marco de actuación estable y creíble, genera confianza en los diversos actores, acceso a la innovación tecnológica, posibilidades de inversión y aceleración en los próximos años.13 Los analistas expertos consideran que el éxito y la cada vez mayor visibilidad del activismo climático adolece de investigaciones profundas sobre las gobernanzas diferenciadas tanto en el Norte como en el Sur Global, así como de análisis realistas de los mecanismos de diseño y ejecución de política que acompañen los cambios acelerados promovidos hacia la transición energética.14
Las investigaciones desde perspectivas “globalistas” sobre las relaciones de gobernanzas en “empresas líderes” de carácter multinacional tienen una agenda de investigación sólida, desarrollada en las dos últimas décadas en torno a las cadenas de suministros y valor, centrada en la dinámica empresarial, su capacidad de adaptación y mejoramiento de procesos.15 Por el otro lado, están los estudios sobre conflictos sociales que hacen énfasis en las resistencias de comunidades locales y presiones de “abajo hacia arriba”,16 en los procesos de ordenamientos territoriales, dinámicas de despojo y violaciones de derechos humanos en la implementación de proyectos minero-energéticos.17 A nivel global, el esfuerzo colaborativo del Global Atlas of Environmental Justice, o EJAtlas, encabezado por Joan Martínez Alier, ha sido un referente fundamental de los estudios socioambientales y los reclamos de justicia ambiental.18 Aunque investigaciones recientes han presentado un panorama inicial sobre gobernanzas en la explotación cuprífera,19 encontramos un vacío explicativo en el análisis comparado del diseño institucional y las capacidades estatales para el establecimiento de gobernanzas sociales-empresariales de explotaciones cupríferas en el nuevo contexto de transición energética.
Desde el punto de vista teórico, el orden estatal se configura a partir del equilibrio, siempre provisorio, entre formas de distribución de bienes y libertades resultado de acuerdos, imposición y/o negociación entre sectores, grupos de interés y actores sociales organizados de diversa índole.20 El contexto de globalización e hiperglobalización con la configuración de empresas como “grandes jugadores globales”21 introdujo mayores desafíos a las capacidades estatales22 para la mediación de conflictos sociales entre los diferentes intereses contrapuestos -locales, globales, nacionales- y, más aún, para implementar los procesos y proyectar dicho ordenamiento en el territorio estatal.
Toda capacidad estatal se entiende aquí en los términos definidos por Charles Tilly como “la medida en que las intervenciones de los agentes del Estado alteran u ordenan la distribución existente de recursos, actividades y conexiones interpersonales entre los ciudadanos”.23 Para esta investigación, el análisis de las capacidades estatales nos remite a la proyección territorial, lo que el clásico Michael Mann denominó poder infraestructural del Estado,24 en la implementación de las políticas y mecanismos de gobernanza, diseñados en los centros de poder político y gubernamental, para intervenir las conflictividades en los proyectos cupríferos. Joel Migdal profundizó en el interés de estudiar el poder infraestructural al desarrollar el “enfoque del Estado en la sociedad”,25 que retomamos aquí para comprender las interdependencias estructuradas en los procesos sociales concretos.
Metodológicamente, después de una revisión amplia de información sobre los actores empresariales globales, se seleccionó Grupo México por su enorme liderazgo cuprífero, unido a grandes yacimientos de talla mundial en explotación en México, Perú y Estados Unidos.26 Ello nos permite explicar que las diferencias en la forma en que se procesan los conflictos no dependen de las características de las empresas mineras en sí, sino del marco institucional-estatal en el que se desenvuelven, al examinar los procesos concretos de implementación, donde los mecanismos institucionales para la gobernanza social-empresarial se ponen a prueba, las formas de adaptación y sus resultados. La temporalidad toma como punto de partida el Acuerdo de París de 2015,27 por representar éste el más importante compromiso multilateral de gobernanza global con el acuerdo sobre la descarbonización y transición energética.
A lo largo de las dos últimas décadas, Grupo México ha logrado agregar valor a sus procesos de fundición, ha expandido la exploración de nuevos proyectos de gran envergadura en México, Perú, Ecuador, Chile y Argentina.28 La producción actual coloca al conglomerado como el cuarto productor mundial de cobre, con las mayores reservas probadas del mundo según sus propios datos.29
Esta formación empresarial global de los proyectos en activo nos permite determinar las constantes de los procesos: una actividad extractiva del mineral de cobre que se realiza, en todos los casos, con minas a cielo abierto y valiéndose de los más modernos recursos técnicos y tecnológicos en el mercado. Aun cumpliendo los estándares más estrictos, la actividad minera a cielo abierto genera un impacto ambiental considerable en su entorno local, razón por la cual en los tres países, Estados Unidos, México y Perú, durante el periodo estudiado, la empresa enfrentó conflictos socioambientales en los que comunidades y organizaciones expresaron diferentes reivindicaciones a las autoridades estatales que cuestionaron la actividad extractiva del gigante global.
Aunque los contextos locales son diferentes al estar en lugares geográfica y culturalmente distintos, los actores locales involucrados en las dinámicas contenciosas se corresponden con los mismos perfiles: comunidades campesinas e indígenas con acompañamiento de organizaciones de derechos humanos y medioambientales, articuladas con redes de activismo nacional y transnacional. Son estas constantes las que permiten observar con claridad la variación de los diseños institucionales estatales y explicar de qué manera incide tal diseño en la construcción de gobernanzas en dinámicas conflictivas asociadas con el extractivismo cuprífero.
Los orígenes de Grupo México se remontan a la primera mitad del siglo XX, con la fundación de empresas de construcción y perforación petrolera a cargo de Jorge Larrea Ortega. El contexto de mexicanización de la minería en la década de los setenta le dio un impulso a Larrea para la adquisición de minas en diferentes partes del país, pero fue en la dé cada de los noventa, en medio de privatizaciones de grandes empresas estatales, cuando Grupo México dio el salto que lo catapultó hasta convertirse en una de las principales empresas mineras locales y líder cuprífero global.
En 1990 el gobierno mexicano vendió la mina Cananea, con el mayor yacimiento de cobre del país, en un arreglo cuestionado por sectores políticos y académicos, al considerarse que favoreció intereses privados y fue lesivo para las arcas públicas, además de una pérdida significativa para los bienes de la nación.30 A lo anterior, Grupo México sumó la concesión de la red ferroviaria que permite la interconexión entre México y Estados Unidos, la cual dio paso a la constitución de Ferrocarril Mexicano S.A. de C.V., Ferromex, en 1998. En sólo una década, la operación de adquisición de minas y ferrocarriles estatales por Grupo México, en condiciones excepcionalmente favorecedoras, contribuyeron a la constitución de un actor económico cuprífero cuasimonopólico, de carácter privado, a partir de las iniciativas estatales.31
A 2024, la empresa es dueña de los yacimientos de cobre más importantes en México. En el estado de Sonora, la mina Cananea, renombrada como Buenavista del Cobre, forma el Círculo Minero del Norte junto con la mina La Caridad y los proyectos El Pilar y Pilares. A las minas de cobre en el estado de Sonora se suman otras polimetálicas en los estados de Chihuahua, Zacatecas, San Luis Potosí y Guerrero. En Sonora, la empresa cuenta con un complejo metalúrgico que agrega valor con la producción de cobre refinado de la más alta calidad, así como el puerto de Guaymas que, unido a la red ferroviaria, configura un entramado de encadenamientos de minería, refinación, transporte y logística dentro del mismo conglomerado.
En Estados Unidos, Grupo México adquirió la empresa minera estadounidense Asarco en 1999, dueña en el estado de Arizona de las minas de cobre Ray y Mission, la mina de plata Silver Bell y la fundidora de cobre Hyden, en el mismo estado, y también la refinería de cobre Amarillo, en Texas. Con la compra de Asarco, Grupo México adquirió también Southern Peru Copper Company, con las minas de cobre Cuajone y Toquepala junto al complejo metalúrgico de fundidora y refinería Ilo, en los departamentos de Tacna y Moquegua, al sur del Perú. Con esta adquisición, Grupo México inició el siglo XXI convertida en un emporio cuprífero global.
La configuración de conflictos de gobernanza de Grupo México en EE.UU. inició pocos meses después de la adquisición de las propiedades de Asarco en el estado de Arizona, al aprobarse un intercambio de tierras federales entre Asarco y la BLM. El intercambio, aprobado el 27 de abril del año 2000, tenía como fin la ampliación del complejo minero cuprífero Ray, y los territorios considerados para el intercambio aprobado por la BLM incluían el Área de Conservación de Recursos de White Canyon. Una vez anunciado el intercambio, el informe de impacto ambiental que justificaba el proceso fue objetado por la EPA, al considerarlo sesgado y a favor de los intereses corporativos. Como respuesta, la BLM presentó un nuevo informe muy similar al anterior y aprobó el intercambio.
A partir de allí, la causa de la defensa de las tierras de conservación y la oposición a la ampliación de la mina Ray, de Grupo México, ha sido defendida por organizaciones de la sociedad civil, encabezados por el Centro para la Diversidad Biológica, el Proyecto Western Land Exchange y el Sierra Club, que iniciaron acciones colectivas de movilización socio-legal en contra del intercambio.32 La movilización socio-legal terminó con el fallo a favor de los demandantes del juez William Fletcher, del Noveno Circuito,33 al argumentar que la BLM había violado la Ley Nacional de Política Ambiental Nacional (NEPA, o National Environmental Policy Act), la Ley Federal de Política y Gestión de Tierras (FLPMA o Federal Land Policy and Management Act) y la Ley de Minería, al considerar la aprobación del intercambio “arbitraria y caprichosa”.34 Así, en este primer episodio de confrontación, el conflicto socioambiental se resolvió a favor de los intereses conservacionistas, a través de las instituciones jurídicas estatales, donde la movilización socio-legal fue el camino expedito de gobernanzas para la construcción de acuerdos que remitieran al fallo judicial.
Las organizaciones sociales lograron hacer prevalecer los intereses medioambientales en la política estatal del manejo de tierras federales durante veinte años. Sin embargo, con la llegada de la administración Trump y su retórica anticlimática, los intereses de las empresas cupríferas encontraron una estructura de oportunidades adecuada para movilizar sus intereses y desplegar las estrategias de acción en los ámbitos gubernamentales. De ese modo, los intereses corporativos para la ampliación de la mina Ray encontraron un escenario favorable para su revitalización, al influir en el gobierno para el cambio de los equilibrios distributivos de gobernanza conquistados por los intereses conservacionistas mediante la movilización socio-legal.
Tres medidas desregulatorias tomadas en 2017 cambiaron la trayectoria del diseño institucional e hicieron viable el desarrollo de megaproyectos cupríferos, legitimados en el programa de reindustrialización de Make America Great Again. Primero, la Orden Secretarial 3347 del 2 de marzo de 2017 del Ministerio del Interior ordenó a la BLM la revisión de todos sus procesos con el fin de mejorar la gestión y abrir accesos para el aprovechamiento de las tierras públicas federales existentes. Segundo, la Orden Ejecutiva 13783 sobre Independencia Energética y Crecimiento Económico extendió las medidas de revisión de procesos a todas las instituciones públicas, para facilitar la ejecución de proyectos minero-energéticos con el fin de contribuir a la seguridad energética del país. Tercero, en agosto del mismo año, el presidente Trump anunció, mediante la Orden Ejecutiva 13807, el inicio del “proceso de modernización” de la NEPA que contempla el establecimiento de las regulaciones y mediciones de impacto ambiental de cualquier proyecto.
En 2020 se anunció el final del “proceso de modernización” de la NEPA, que había reducido significativamente los tiempos de expedición de certificación, los estudios de impacto ambiental y las medidas de regulación. En el comunicado de prensa, el secretario del Interior, David L. Bernhardt, afirmó que: “La acción de hoy nunca habría ocurrido sin el liderazgo y la visión audaces del presidente Trump. Durante demasiado tiempo, la burocracia había paralizado innecesariamente proyectos de importancia crítica. Esta reforma de sentido común mejorará de forma drástica el proceso de toma de decisiones del gobierno federal”.35
La ampliación de la mina de cobre Ray fue posible por los cambios desregulatorios en las leyes ambientales y el diseño institucional, que permitió a la BLM actualizar el mismo informe realizado en el año 2000, reformar tres enmiendas al Plan de Gestión de Recursos y aprobar el intercambio. La transferencia oficial de tierras federales a Asarco-Grupo México se llevó a cabo en mayo de 2020 en Prescott, Arizona. Hasta ahí fue el secretario del Interior, David L. Bernhardt, acompañado por el congresista Paul Gosar y el director de la BLM del Estado de Arizona, Ray Suazo, además de otros representantes públicos y privados, que permitieron a Asarco-Grupo México mostrar un despliegue espectacular de recursos políticos. En el comunicado de prensa se presentó la autorización como resultado de los buenos oficios de la BLM respecto a la Orden Secretarial 3347 de la administración Trump, con un gran titular de prensa: “Después de un retraso de 26 años, la administración Trump entrega el intercambio de tierras en Arizona”.36
En este segundo episodio del mismo conflicto socioambiental, por disposición gubernamental se modificó el diseño institucional tanto en la BLM como en la NEPA, para viabilizar los megaproyectos cupríferos en Arizona, favoreciendo con ello los intereses empresariales que habían sido detenidos mediante la movilización sociolegal, transformando las gobernanzas establecidas y sus acuerdos distributivos.
La llegada de Joe Biden a la Casa Blanca en 2021 introdujo cambios rápidos en las medidas anticlimáticas y desreguladoras en materia ambiental de la administración Trump, abriendo un tercer episodio de este conflicto socioambiental por un megaproyecto cuprífero. Como uno de sus primeros actos de gobierno, el presidente anunció el reingreso de Estados Unidos al Acuerdo de París, e hizo de la justicia ambiental, del cambio climático y la transición energética ejes fundamentales de su acción de gobierno.
La Orden Ejecutiva 14008, Cómo afrontar la crisis climática en el país y en el extranjero, posicionó la justicia medioambiental como asunto de seguridad nacional. A través de sus disposiciones, se creó el Consejo Interagencial de Justicia Ambiental y el Consejo Asesor de Justicia Ambiental de la Casa Blanca, con la participación de líderes locales de comunidades que resisten y movilizan en defensa de su territorio y de los recursos naturales. Asimismo, buscó fortalecer las medidas regulatorias de la EPA, ordenando una nueva revisión de todas sus medidas y procesos, y a todas las agencias federales se les dictaminó tomar en consideración la justicia ambiental como parte de sus misiones.
Las órdenes ejecutivas 13990 (del 20 de enero de 2021),37 13985 (del 20 de enero de 2021),38 14052 (del 15 de noviembre de 2021),39 14057 (del 8 de diciembre de 2021),40 dieron un impulso sin precedentes a la protección de la salud pública ambiental, la legitimación de la ciencia y los argumentos científicos como explicación del cambio climático, el despliegue de medidas de financiamiento y promoción a la transición energética con infraestructura, justicia ambiental, equidad y acceso a recursos de energía limpia. Estas disposiciones se vieron fortalecidas con la Orden Ejecutiva 14096 “para revitalizar el compromiso de nuestra nación con la justicia ambiental para todos”.41
Paradójicamente, órdenes ejecutivas dirigidas a la implementación de medidas para la descarbonización con innovación tecnológica y justicia distributiva hicieron que los proyectos cupríferos en Arizona se consideraran aún más estratégicos con la expansión de la mina Ray que ya estaba en operaciones y la autorización del proyecto Resolution Copper. Gracias a la Orden Ejecutiva 1408042 para la implementación de chips y ciencia, de 2022 fue posible el acuerdo de financiamiento de 6.6 mil millones de dólares con la taiwanesa TSMC, para la construcción de tres plantas de semiconductores en el estado de Arizona.43 Del mismo modo, Intel se vio beneficiada con recursos federales para la construcción de plantas en Arizona, Oregon, Nuevo México y Ohio.44
Como mecanismo de gobernanza, a través de la Orden Ejecutiva 13985 Sobre promoción de la equidad racial y el apoyo a las comunidades marginadas a través del gobierno federal,45 el gobierno federal instruyó a las agencias federales para evaluar y ajustar sus planes y programas con el objetivo de favorecer las comunidades marginadas que enfrentan barreras sistémicas para acceder a los beneficios y oportunidades disponibles. En ese marco, la EPA elaboró el Plan de Justicia Ambiental, con el cual las comunidades que sufren los impactos ambientales de las actividades extractivas reciben financiamiento para sus proyectos comunitarios en el ejercicio del Plan de Justicia Ambiental para la zona 9, que comprende los estados Arizona, California y Hawai.46
Por otro lado, en respuesta a las diferentes presiones de las comunidades indígenas y conservacionistas del estado de Arizona, el presidente Biden emitió la declaración de Monumento Nacional Baaj Nwaavjo I’tah Kukveni: Huellas ancestrales del Gran Cañón, en agosto de 2023.47 El territorio protegido se extiende a lo largo de casi un millón de acres de tierras públicas, y ha sido defendido durante mucho tiempo por las comunidades originarias que han considerado el hecho como una gran victoria.48 De ese modo, aunque se llevó a cabo el intercambio de tierras y la mina Ray se expandió, en este tercer episodio, las medidas gubernamentales introdujeron criterios de justicia ambiental como mecanismo de gobernanza y redistribución de recursos.
El Perú es uno de los países con mayor número de conflictos socioambientales por las reacciones de comunidades locales a dinámicas extractivas minero-energéticas. Especialmente relevantes han sido los conflictos sociales en el corredor minero, en el centro-sur del país, donde los episodios recurrentes de contienda han generado violencia sostenida por los enfrentamientos entre los manifestantes y las fuerzas públicas que prestan servicios de seguridad a las empresas extractivas. Uno de estos episodios paradigmáticos de enfrentamiento ocurrió entre el 7 de diciembre de 2022 y el 23 de enero de 2023, cuando las protestas sociales fueron contenidas con violencia excesiva, dejando decenas de muertos y heridos, lo que llevó a un informe especial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre la “Situación de Derechos Humanos en Perú en el contexto de las protestas sociales”.49 Este contexto altamente contencioso se expresa también en la desconfianza hacia el sistema político, lo que ha generado una aguda inestabilidad desde 2016, con crisis permanentes en los poderes legislativo y ejecutivo, en el que seis personas diferentes han ocupado el cargo presidencial entre 2016 y 2024.50
A diferencia de las conflictividades violentas escenificadas en el corredor minero, durante el estallido de protestas sociales ocurridas entre 2022 y 2023 en los departamentos de Moquegua y Tacna, donde se encuentra ubicado el complejo cuprífero formado por la mina Cuajone, Toquepala y la Fundidora Ilo, de Grupo México, se mantuvo en relativa normalidad y las actividades mineras se desarrollaron sin contratiempos. Al analizar los mecanismos de gobernanza comunidades-Estado-empresa que ha operado Grupo México en estos departamentos, podemos explicar en buena medida este atípico caso de la dinámica extractiva en el Perú. Para ello, a continuación se explicará el diseño institucional estatal del nivel nacional y las interdependencias construidas por Grupo México en esa estructura de oportunidades institucionales.
A nivel estatal, el viceministerio de Gobernanza Territorial, creado en febrero de 2017 durante el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski, es la institución encargada de la mediación de conflictos sociales, la gestión del diálogo y concertación social en el ordenamiento territorial, la descentralización y demarcación territorial.51 El Viceministerio es el resultado de la evolución de mecanismos estatales de gestión de conflictos sociales de la Presidencia de Consejo de Ministros (PCM), que en 2010 creó la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales52 y, posteriormente, la convirtió en Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad.53 El Viceministerio también refleja la situación de inestabilidad política de la figura presidencial, con una alta rotación de cargos directivos, pues desde su creación en 2017 y hasta 2024, once personas han ostentado el cargo de viceministro. A pesar de ello, a través de los años se han establecido las Mesas de Diálogo como el mecanismo de mediación local de los conflictos, vinculando actores de los diferentes órdenes de gobierno según el caso y buscando “crear un clima de confianza para llegar a conocer las demandas de fondo y alcanzar acuerdos”.54
Paradójicamente, la ingobernabilidad del sistema político y la alta conflictividad socioambiental contrasta con una gran estabilidad de políticas económicas dirigidas a incentivar inversiones en el mercado extractivo minero-energético. En el caso del cobre, dichos proyectos han atraído el interés de las más grandes empresas de talla mundial y sus activi dades extractivas posicionan al país como el segundo productor mundial cuprífero después de Chile.55 El principal organismo encargado de generar y fortalecer la inversión privada en el país es la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (Proinversión), creada en 2002 como un organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas del gobierno del Perú. Desde su creación, Proinversión ha tenido rediseños para fortalecer las capacidades que lo convirtieron en eje articulador de la inversión extranjera directa, así como también de la inversión en obras de infraestructura a través de asociaciones público-privadas en todos los niveles de gobierno.
Uno de los pilares del diseño institucional de Proinversión es el mecanismo de Obras por Impuestos, mejor conocido como OXI, creado en 2008 a través de la Ley N°2923056 para el impulso de la inversión pública regional y local con la participación del sector privado, y como respuesta a las críticas a los gobiernos locales por su mal desempeño, subejecución y corrupción. El mecanismo opera para permitir que las empresas privadas ejecuten proyectos prioritarios de inversión pública a cambio de certificados que luego deducen del pago del Impuesto a la Renta. A través del mecanismo denominado Obras por Impuestos, Proinversión se ha concentrado en promover la inversión privada en obras de infraestructura y servicios públicos, en proyectos importantes para el país asignados por los tres niveles de gobierno, buscando su coordinación y la ejecución efectiva de recursos fiscales. Las empresas privadas pueden elegir un proyecto priorizado por una entidad pública y concursar para financiar y ejecutar la obra, o bien, las propias empresas identifican y proponen proyectos específicos de interés para una entidad determinada. En cualquiera de los dos casos, una vez seleccionados el proyecto y la empresa, se suscribe un convenio de inversión pública para el inicio de la fase de ejecución del proyecto.
Las empresas mineras han sido las grandes ejecutoras de proyectos a través del mecanismo de Obras por Impuestos. Según datos de Proinversión, a septiembre de 2023 las empresas mineras han ejecutado 173 proyectos que representan el 45% del total de inversiones realizadas. De este 45%, Southern Copper ha llevado a cabo más de la mitad de todos los proyectos, convirtiéndose en una de las empresas mineras líderes en proyectos de infraestructura y servicios públicos en las regiones donde tienen sus actividades empresariales.
Según los registros públicos de Proinversión, desde 2011, cuando fue adjudicado el primer contrato a Southern para la construcción y el mejoramiento de carreteras en el departamento de Arequipa, y hasta 2023, le han sido adjudicados 27 grandes proyectos de inversión concentrados en los departamentos de Moquegua (9) y Tacna (13), donde está ubicado el complejo cuprífero con las minas Toquepala, Cuajone; y la fundidora Ilo también ha desarrollado proyectos en los departamentos de Arequipa (3) y Apurimac (2).57 A través de los proyectos de inversión, Southern ha desarrollado obras de infraestructura, como redes de acueductos para suministro de agua potable a comunidades urbanas y rurales, construcción y mantenimientos viales, mejoramiento y ampliación de centros de salud, construcción, mejoramiento y equipamiento de centros de educación básica (escuelas primarias y secundarias), así como de educación superior y especializada, como centros de investigación aplicada.58
A pesar del aprovechamiento de oportunidades para el mantenimiento de la gobernanza que genera la ejecución de proyectos de infraestructura, se han expuesto diversas conflictividades y han debido ser intervenidas. El 28 de febrero de 2022, comuneros bloquearon la represa que abastece de agua a la mina Cuajone, paralizando las actividades durante más de 50 días. Los comuneros denunciaron problemas de contaminación del agua derivada de las actividades extractivas y exigían la renegociación de los acuerdos comunitarios y compensación económica.59
A diferencia de la constante dinámica de enfrentamiento entre comunidades campesinas movilizadas y fuerza pública a favor de las empresas extractivas, durante las protestas y movilizaciones que generaron el bloqueo en Cuajone, los propios trabajadores de Southern, obreros sindicalizados, tomaron partido defendiendo la empresa, su derecho al trabajo, y considerando el bloqueo como un atentado a su fuente de empleo y una muestra de incapacidad de las autoridades estatales.60 Southern, por su parte, presentó denuncias contra los comuneros por actos vandálicos. En la medida que pasaron las semanas en medio de declaraciones a la prensa y en que arreciaban las amenazas de enfrentamiento entre comuneros y trabajadores sindicalizados, las autoridades, temiendo un enfrentamiento, decidieron declarar estado de emergencia en la zona y presionar para la instalación de una mesa de trabajo.61
Aquí podemos establecer importantes diferencias con la dinámica de los conflictos sociales mineros en Perú, donde los trabajadores sindicalizados defienden su derecho al trabajo en oposición a los comuneros movilizados, por primera vez en este tipo de conflictos extendidos en toda América Latina, mostrando un fuerte sentido de pertenencia a la empresa y reconociendo el bienestar que dicha oportunidad laboral les ofrece. Las constantes en el manejo del conflicto son la criminalización de la protesta social y, en ese sentido, la utilización de la movilización socio-legal por parte de Estado y empresas para contener y disuadir la acción colectiva acusándola de vandalismo, así como los decretos de estado de emergencia, que son una estrategia estatal establecida a nivel local y nacional como el tratamiento que se da a la protesta frente a megaproyectos mineros.62
Por último, los diálogos llevaron a establecer mesas de trabajo y como resultado de la negociación se concretaron planes de acción.63 Las medidas que se tomaron, resultado de los acuerdos, condujeron a la construcción de diversas obras públicas como represas, acueductos y canales de riego, en las cuales Southern ha operado, de nuevo, como desarrollador con capacidades de intervención y construcción de infraestructura básica en la ejecución de recursos del gobierno local, en este caso, derivados de fondos para el desarrollo y otros destinados a la producción agrícola por el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego.64
El desarrollo de capacidades de Southern-Grupo México para la dotación de infraestructura, ejecutando recursos gubernamentales, le ha permitido establecer mecanismos de gober nanza efectivos en el plano local, ya que no tuvo lugar ningún enfrentamiento violento sin detenidos o juicios a líderes sociales de la movilización, demostrando capacidad de resolución pacífica de conflictos. Esta delegación de autoridades estatales para desplegar poder infraestructural de tipo corporativo se puso en evidencia en los meses posteriores, cuando se presentó el estallido social en el corredor minero, entre diciembre de 2022 y enero de 2023, que dejó el saldo lamentable en violaciones de derechos humanos. Mientras tanto, las instalaciones de Southern y, en general, los departamentos de Moquegua y Tacna se mantuvieron al margen de los disturbios.
Mientras se firmaba el Acuerdo de París, las autoridades ambientales mexicanas enfrentaban las consecuencias del caso más grave de daño ambiental producido por un proyecto minero. Y es que, un año atrás, en agosto de 2014, la rotura de tuberías de la mina Buenavista del Cobre, de Grupo México, ocasionó un derrame de 40 000 metros cúbicos de lixiviados mineros en el río Sonora.
En un primer momento, las autoridades del orden federal, en especial la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), en acuerdo con Grupo México establecieron un mecanismo para la reparación de los daños a través del Fideicomiso Río Sonora, con un aporte de la empresa de 2000 millones de pesos, como estimado por los daños causados. El caso, plagado de irregularidades, entre 2014 y 2018 fue expuesto por las comunidades locales, acompañadas por organizaciones de derechos humanos, activistas y académicos, que presentaron evidencias sobre las irregularidades para atender las comunidades y los ecosistemas afectados. Organizadas alrededor de la figura de Comités de Cuenca del Río Sonora, las comunidades de los ocho municipios afectados han mantenido acciones colectivas en todos los espacios de interlocución nacionales e internacionales para denunciar el caso y exigir justicia ambiental.65
De todos los graves daños que se presentaron como resultado del desastre ambiental, el más importante ha sido el de las fuentes de agua potable para consumo humano, lo cual agrava condiciones de salud de la población por la contaminación presente en aire y suelos. Algunas de las acciones comprometidas en ese sentido incluían la construcción de plantas potabilizadoras y un hospital. Sin embargo, el tiempo pasó, sólo se instaló una planta potabilizadora que funcionó durante dos años, según el seguimiento de los Comités de Cuenca del Río Sonora, y que informaron a su debido tiempo, sin encontrar respuestas efectivas de las autoridades.66
En ese contexto, los habitantes de la región, organizados y con acompañamiento, empezaron a movilizar acciones colectivas ante diferentes instancias. Contra toda evidencia, en febrero de 2017, las autoridades federales decidieron dar por terminado el Fideicomiso argumentando la finalización de las obras de reparación y reportando obras cercanas a los 1200 millones. Investigaciones realizadas mostraron que, del total ejecutado, el monto destinado en servicios de salud fue de 7 millones, frente a 32 millones destinados a publicidad sobre las intervenciones de remediación llevadas a cabo en los ríos de Sonora.67
Las acciones colectivas de las comunidades organizadas llevaron a estrategias de movilización socio-legal que desembocaron en 2020 en el fallo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual amparó a las comunidades afectadas ordenando la reapertura del Fideicomiso Río Sonora.68 A pesar de lo anterior, y en un claro desacato a las disposiciones del alto tribunal, hasta 2024 Grupo México seguía negándose a entregar los montos para llevar a cabo la reparación del daño, incumpliendo con el que se fijó en el primer acuerdo.
Más allá del Fideicomiso como mecanismo específico para la atención de la emergencia derivada del desastre, se expresaron reclamaciones en diferentes escenarios nacionales e internacionales por las redes transnacionales de derechos humanos, que dejaron en evidencia las condiciones de las poblaciones locales en contraste con el gran dinamismo, la productividad y las ganancias empresariales que deja la actividad cuprífera. Con ello, se cuestionaron los mecanismos de gobernanza estatal para enfrentar las conflictividades de las comunidades locales en los territorios de extracción cuprífera, en especial, la inefectividad de los diseños institucionales de distribución de las rentas mineras a través del Fondo para el Desarrollo Regional Sustentable de Estado y Municipios Mineros por parte del Congreso de la Federación creado en 2013.
El Fondo para el Desarrollo Regional Sustentable de Estado y Municipios Mineros, que entró en vigor en 2014, fue aprobado como un nuevo mecanismo redistributivo para el beneficio de los municipios mineros, que denunciaban la carga desproporcionada que soportaban por el impacto medioambiental de los procesos de extracción sin recibir beneficios de dichas actividades. La reforma consistió en la aprobación del cobro de tres nuevos impuestos por derechos mineros, para beneficiar directamente a los municipios y estados donde se llevan a cabo las actividades extractivas.69
Los recursos del Fondo para el Desarrollo Regional Sustentable tuvieron en la ley un destino específico encaminado hacia fines orientados al desarrollo social (mejoramiento económico y productivo de los municipios mineros), el desarrollo urbano (planes de ordenamiento territorial y programas de desarrollo urbano) y el desarrollo sustentable (preservación, restauración del equilibrio ecológico y protección del medio ambiente).70
La Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu) fue la institución encargada de diseñar los lineamientos específicos para la aplicación de los recursos del Fondo, cuyo principal responsable a nivel territorial fueron los Comités de Desarrollo Regional para las Zonas Mineras. Entre 2014 y 2018, los ingresos tuvieron un recaudo incremental sostenido. La asignación de recursos se dispuso conforme la participación de cada entidad estatal y municipal en la producción minera, dado que el estado de Sonora es líder en actividad extractiva a nivel nacional. Sin embargo, los fallos en la operación del Fondo Minero entre 2014 y 2018 fueron muchos, incluyendo desaparición de recursos, montos desviados y obras inconclusas, registradas por los informes de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).71
Estos antecedentes fueron esgrimidos durante la administración del presidente López Obrador (2018-2024) para eliminar el Fondo, trasladando primero su administración a la Secretaría de Hacienda en 2019 y, posteriormente, eliminarlo de manera definitiva al considerarlo fuente de opacidad y corrupción. Con los recursos centralizados en el gobierno federal, se buscó rediseñar los mecanismos de gobernanza para la ejecución directa de recursos en las comunidades locales; para ello se implementaron los Planes de Justicia como mecanismo principal en los últimos años.
En el caso particular del conflicto cuprífero generado por los reclamos de justicia ambiental de la población sonorense, el presidente Andrés Manuel López Obrador decidió llevar a cabo el Plan Justicia para Cananea, que buscó dar una respuesta integral del gobierno federal a reclamos y conflictos ocurridos en el marco de la explotación de cobre durante las últimas décadas. El anuncio se hizo en julio de 2021, planteando cinco ejes de acción: trabajo digno, atención médica y medicamentos, bienestar, mejoramiento urbano, salud ambiental y derecho al agua.72
A partir del anuncio del presidente, la Semarnat solicitó al Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA) y al Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático la realización de estudios para determinar científicamente el estado actual del río Sonora y su relación con el derrame ocurrido en 2014. Los resultados del estudio Dictamen Diagnóstico Ambiental del Río Sonora, presentado en septiembre de 2023 y disponible para consulta, no deja ninguna duda de la contaminación actual por metales pesados por encima de la norma, asociados al desastre minero de 2014.73 Adicionalmente el estudio permitió determinar que la causa del derrame “se debió al mal diseño del sistema de lixiviados Tinajas 1” y se presenta “un acaparamiento y sobreexplotación de 59.7% de acuíferos en la zona, atribuible a la actividad minera”.74
Grupo México ha expresado públicamente su desacuerdo con los estudios realizados, señalando que los trabajos de reparación se llevaron a cabo de manera integral y que la presencia de metales es previa a los hechos de 2014.75 Ante las declaraciones de la empresa minera, la Semarnat ratificó los señalamientos sustentados en evidencia científico-técnica sobre la responsabilidad y pasividad de la empresa ante este grave suceso de injusticia ambiental, exigiendo un plan de remediación a cargo de la empresa, avalado por las comunidades afectadas.76
En 2023, la Semarnat interpuso una denuncia penal ante la Fiscalía General en Sonora en contra de Grupo México por su responsabilidad en el derrame ocurrido en 2014 y, según declaraciones a la prensa de la exsecretaria María Luisa Albores, el corporativo empresarial recurre a prácticas dilatorias para lograr la expiración de la vigencia del Fideicomiso establecida en 12 años.77 Por determinación del gobierno federal, en el marco del Plan de Justicia para Cananea, se están llevando a cabo las obras necesarias para que 10 plantas potabilizadoras puedan operar brindando agua apta para consumo humano, y se anunció la construcción de 10 plantas de tratamiento de aguas residuales.78
La implementación del Plan de Justicia ha buscado la participación de las comunidades de cuenca del río Sonora, como respuesta gubernamental ante un prolongado proceso contencioso de injusticia ambiental. Adicionalmente, en este estado se llevaron a cabo acciones de resarcimiento por daños históricos causados a poblaciones específicas como el Plan de Justicia para el Pueblo Yaqui que, a través de obras de infraestructura con el Acueducto Yaqui, un hospital y comedores escolares, entre otras, busca beneficiar a esta población indígena, excluida y marginada, tras una larga trayectoria de injusticias y violencias estructurales.79 Por otra parte, a través del Plan Sonora se pretende dar un salto en energía renovables con la Central Fotovoltaica de Puerto Peñasco, uno de los parques solares más grandes de América Latina, que es la primera parte de un ambicioso plan energético de impulso a proyectos de crecimiento económico con desarrollo sostenible.80
Todo lo anterior explica la transformación de los mecanismos de gobernanza con los Planes de Justicia para la intervención de conflictos coyunturales y estructurales en los territorios cupríferos, a través del desarrollo de capacidades estatales y construcción de poder infraestructural de tipo gubernamental, altamente centralizado en la toma de decisiones, e introduciendo criterios de justicia distributiva y justicia ambiental.
A lo largo de este artículo hemos explicado las capacidades estatales de gobernanza en proyectos cupríferos, a partir del análisis de conflictos relacionados con un mismo actor global en tres contextos estatales. El interés de esta investigación se fundamenta en la presión geopolítica por recursos, la resonancia del debate por los efectos de los diseños institucionales en las cadenas de suministros, y las acciones climáticas y de derechos humanos, las cuales incluyen medidas concretas sobre debida diligencia, ilegalidades y violencias como efecto de las presiones territoriales locales en la apropiación, uso y distribución de recursos naturales, provocando la expansión de conflictos sociales.
Los resultados de la investigación nos permiten explicar de qué manera Grupo México ha aprovechado en el Perú mecanismos de carácter delegativo, que favorecen los intereses corporativos de las empresas extractivas, al encargar el desarrollo de importantes funciones de provisión infraestructural, centrales en los procesos de legitimación territorial local y el establecimiento de gobernanzas en los conflictos cupríferos a terceros. Dicha delegación se explica por el diseño institucional que combina los mecanismos formales de negociación de conflictos, en el nivel territorial, establecidos por el viceministerio de Gobernanza Territorial, junto a la operación del programa Proinversión, cuyos recursos son ejecutados por las empresas extractivas, encargadas de cumplir funciones fundamentales para “hacer visibles” los beneficios de las regalías mineras para las comunidades. Al ser las empresas extractivas las que operan los recursos estatales, como constructoras de la infraestructura de servicios básicos priorizados por las comunidades (alcantarillado, agua, salud, educación), se garantiza un papel proactivo para generar “licencia social” a los procesos que llevan a cabo en las regiones, desactivando potenciales conflictos sociales.
En ese sentido, el establecimiento de gobernanzas territoriales incluye un diseño institucional que otorga a las empresas privadas que los aprovechan, como es el caso de Grupo México, enormes ventajas para la legitimación de sus actividades económicas al cumplir las labores de ejecución y mantenimiento infraestructural de carácter desarrollista, que provee el Estado a través de la ejecución privada. La efectividad para fortalecer las capacidades de poder infraestructural termina redituando a favor de la intermediación empresarial, una capacidad de gobernanza de carácter delegativo con un poder infraestructural de tipo corporativo empresarial.
En Estados Unidos, durante el periodo estudiado ubicamos tres mecanismos de gobernanza para la resolución de conflictos cupríferos, que tuvieron resultados distributivos diferenciados de manera sustantiva. Como punto de partida, encontramos en operación el resultado del fallo judicial a favor de intereses conservacionistas, producto de la movilización socio-legal emprendida por organizaciones ambientalistas en conflicto socioambiental por la expansión de la mina de cobre Ray en el estado de Arizona. El mecanismo de gobernanza para la resolución del conflicto privilegió la vía jurídica a través de la movilización socio-legal. Posteriormente, la intervención gubernamental de la administración Trump operó en favor de los intereses corporativos, interviniendo los diseños institucionales para desregular y facilitar la expansión de la extracción cuprífera en la mina Ray de Grupo México, y en todos los proyectos minero-energéticos del país. Identificamos entonces la implementación de un mecanismo gubernamental altamente centralizado en la toma de decisiones y cuya gobernanza se caracteriza por la desregulación favorable al crecimiento económico cuprífero de tipo corporativo.
En este escenario, la administración Biden, al llegar, intervino rápidamente el proceso desregulatorio, obligando a la implementación de nuevas medidas de regulación ambiental que lograran avanzar en una dirección más ambiciosa en lo que atañe a la justicia ambiental y la transición energética. Los mecanismos de gobernanza implementados a partir de la introducción de criterios de justicia ambiental diseñaron instrumentos de compensación con las dinámicas conservacionistas, al establecer nuevas territorialidades de reservas y nombramientos de patrimonios naturales. Del mismo modo, las poblaciones locales cuentan con recursos redistributivos que buscan transformar los impactos ambientales no deseados. Por otro lado, el impulso a la transición energética, con disponibilidad de inmensos recursos financieros estatales, ha permitido crear un escenario de ensanchamiento de los procesos productivos extractivos para la agregación de valor y el desarrollo tecnológico, generando fuentes de empleo y dinamizando la economía del estado de Arizona, que permiten una legitimación de los mecanismos de política estatal gubernamental entre todas las partes y actores involucrados. De manera contraintuitiva, quedó demostrado de qué forma la estrategia de gobernanza del presidente Biden, al introducir paralelamente criterios de justicia ambiental y promoción a la transición energética como política de reindustrialización, dio un nuevo dinamismo a la extracción cuprífera, resolviendo las resistencias que le habían hecho frente durante más de dos décadas, al redistribuir las cargas y beneficios de los actores en conflicto.
En México, el periodo de estudio inicia en medio de una dinámica contenciosa debido a la exigencia de reparación por el desastre minero de 2014. Este conflicto socioambiental tuvo un mecanismo de gobernanza fallido, en tanto las estrategias acordadas para la intervención no fueron cumplidas y, posteriormente, se suspendieron, sin lograr la ejecución de las medidas necesarias para reestablecer el suministro de bienes básicos y esenciales para la vida como el agua potable de la comunidad local afectada. Lo anterior llevó a un escalonamiento del conflicto socioambiental a escenarios de movilización socio-legal y campañas de avergonzamiento sobre la actuación del gigante cuprífero en los escenarios nacional e internacional.
Con la llegada de la administración de López Obrador, este proceso de injusticia ambiental buscó ser intervenido a través de dos causes fundamentales de gobernanza: por un lado, buscando el restablecimiento de las estrategias de reparación establecidas inicialmente, con el reconocimiento de responsabilidades por parte de la empresa cuprífera; y por otro lado, los criterios de justicia ambiental y justicia distributiva fueron incorporados por el gobierno federal como parte de una estrategia más amplia de intervención regional, como mecanismo de gobernanza de carácter gubernamental. En ese sentido, a través del Plan de Justicia para Cananea, el Plan de Justicia para el Pueblo Yaqui y el Plan Sonora se ha tejido una red de mecanismos de gobernanza altamente centralizadas con gran capacidad infraestructural de tipo gubernamental. En éstas, el poder ejecutivo contó con gran autoridad para redistribuir recursos fundamentales para transformar equilibrios distributivos generadores de conflictos estructurales, presionando por cambios de comportamiento y una responsabilidad empresarial en ciernes.
Del mismo modo, en un marco más amplio de intervención, la búsqueda se ha propuesto sentar las bases para la dinamización de la economía en el estado a partir del aprovechamiento de recursos destinados a energías renovables y el ensanchamiento de procesos productivos de agregación de valor, ligado a la expansión y el dinamismo del mercado estadounidense en sentido más amplio.
En los tres escenarios estatales se llevaron a cabo procesos de movilización socio-legal, lo que resalta el valor asociado a la defensa y reclamo de derechos como estrategia de acción colectiva en los conflictos cupríferos. Sin embargo, los diseños institucionales en los tres países desplazaron a los tribunales como lugar de arbitraje y establecimiento de gobernanzas, privilegiando los mecanismos operados por agencias administrativas y ejecutivas con diferencias significativas en los resultados distributivos.
En Estados Unidos, la movilización socio-legal sirvió inicialmente para proteger una zona de conservación como patrimonio natural, conteniendo la expansión del proyecto cuprífero durante cerca de veinte años. Más adelante, las modificaciones en las leyes de protección ambiental por disposición gubernamental privilegiaron el desarrollo extractivo sobre los intereses ambientales y los términos de mayor o menor regulación se centraron en la acción de las agencias EPA y BLM.
En Perú, las acciones jurídicas interpuestas por las empresas en contra de manifestantes opositores se inscriben en un contexto más amplio de criminalización como mecanismo de contención del gobierno de la protesta social que se opone o impide la actividad extractiva.
En México, aunque la movilización socio-legal reconoció la injusticia ambiental ocurrida y exigió una reparación del daño, se ha dado una situación de desacato del corporativo a los fallos del más alto tribunal del país, generando impunidad, que ha sido intervenida por la acción gubernamental del gobierno de la Federación.
Los resultados de esta investigación permiten evidenciar la importancia de profundizar en el estudio de los mecanismos explicativos que operan en los diseños institucionales y las capacidades estatales que se desarrollan, así como sus efectos esperados y no esperados, para el establecimiento de gobernanzas en los conflictos sociales y ambientales en el contexto de transición energética.
