Ciudad y urbanismo neoliberal, planes locales y transnacionales en la transformación de San José, Costa Rica

Cidade e urbanismo neoliberal, planos locais e transnacionais na transformação de San José, Costa Rica

City and neoliberal urbanism, local and transnational plans in the transformation of San José, Costa Rica

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Los procesos de neoliberalización urbana se han intensificado y redimensionado en América Latina durante el siglo XXI. Esto ha conducido a una transformación del espacio construido, así como en los modos de gestión y planificación de las ciudades, lo cual ha tenido implicaciones sociales y territoriales, por ejemplo, un desplazamiento de personas, una elitización del espacio, o una estigmatización de grupos sociales. En este contexto, la intervención de áreas urbanas centrales ha representado una pieza fundamental en la circulación del capital, lo cual se explica dentro de procesos de fluctuación que llevan a generar inversión o desinversión en los espacios, de acuerdo con proyectos político-económicos de distintos actores (Smith, 2020). Así, en la región latinoamericana se experimenta una nueva fase de recentralización del capital, lo cual ha impulsado formas de intervención urbana, especialmente, en aquellas ciudades, o áreas de ellas, que son consideradas en abandono o deterioradas (Araya, 2021; Hidalgo, 2019; Salinas, 2014), dentro de lo cual ingresan una serie de actores, en diálogo o en disputa, con el fin de intervenirlas.

A raíz de lo anterior, en este artículo se plantea el objetivo de analizar los modos de complementariedad entre proyectos diseñados e impulsados por actores locales y transnacionales en la intervención de áreas urbanas centrales. Asimismo, se discute cómo esta complementariedad contribuye a una materialización de un urbanismo neoliberal. Para ello, se seleccionó como caso de estudio a la ciudad de San José, capital de Costa Rica; y las acciones ejecutadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), específicamente, en su Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES) en esta misma ciudad. Este estudio de caso permitirá indagar en las formas cómo se interrelacionan y se complementan proyectos con el fin de provocar transformaciones urbanas dirigidas hacia una competitividad económica. Además, se estarán dando insumos para comprender las implicaciones territoriales que tiene este accionar, lo cual permitirá interpretar o poner el diálogo con lo ocurrido en otras realidades urbanas en Latinoamérica.

A partir de este caso, y como un aporte de este trabajo, se logró conceptualizar este accionar como un urbanismo neoliberal imbricado. Este es un urbanismo caracterizado por ejecutarse a través de sincronías e interrelaciones, y producir diferencias en el desarrollo urbano. Existe una sincronía debido a que coinciden en un espacio-tiempo actores locales y transnacionales en el desarrollo de un proyecto de producción de espacio neoliberal. A raíz de esto se gesta una interrelación entre planes, lo cual permite una complementariedad y un impulso de este urbanismo, buscando adecuar la ciudad como un ecosistema idóneo para la inversión privada y la competitividad económica. Lo anterior desencadena un proceso de reestructuración urbana que produce diferencias en el desarrollo urbano, lo cual dirige recursos, trabajo y capital hacias áreas específicas de las ciudades, basado en la ejecución de proyectos de renovación urbana. En síntesis, este tipo de urbanismo alinea planes locales y transnacionales que movilizan un tipo de desarrollo urbano modernizador, selectivo espacialmente y temático en sus proyectos.

El área de estudio escogida fue la ciudad San José, compuesta por cuatro distritos: Merced, Carmen, Hospital y Catedral (figura 1). Este espacio se constituye en la Capital de Costa Rica, e históricamente ha representado el centro político, económico y cultural del país. A pesar de ello, la ciudad vivió un proceso de abandono selectivo que provocó una migración parcial de residentes y comercios fuera de ella, así como una salida de sedes institucionales. A raíz de esta situación, durante la década de 1990, se diseñó un proyecto de recuperación de la ciudad, el cual, a inicios del siglo XXI se organizó y se impulsó a través del Programa de Regeneración y Repoblamiento de San José. Estas son acciones que han impulsado una transformación urbana en las condiciones materiales, pero, también, ha detonado una adecuación institucional para convertir este espacio urbano en uno atrayente de inversiones privadas. En este proceso, el gobierno local ha asumido un papel director de las acciones, en cordinación con el sector privado de la construcción e inmobiliario. En este contexto interesa observar como un actor transnacional, tal como el BID, puede estar generando acciones que intensifiquen una movilización de este proyecto de intervención urbana, sustentado en un urbanismo neoliberal. En general, este es urbanismo que busca establecer lógicas competitivas en el desarrollo urbano, impulsando un cambio en las esferas institucionales-normativas que desestructura modelos previos, y crea nuevas formas destinadas a un crecimiento económico dirigido al mercado, una normativa centrada en el capital, así como una creciente mercantilización de bienes y servicios urbanos (Theodore et al., 2009). En suma, se está ante una reestructuración urbana que tiende a producir una ciudad exclusiva y excluyente.

La metodología utilizada para desarrollar este estudio se basó en un análisis documental a profundidad. En cuanto al gobierno local, se seleccionaron fuentes institucionales, específicamente, el expediente administrativo de actas de reuniones de la Comisión de Regeneración y Repoblamiento de San José, instancia directora del proyecto de intervención urbana en análisis. En este expediente, que abarca discusiones y decisiones realizadas entre los años 2004 y 2020, se sistematizaron cuáles fueron los proyectos propuestos, los cambios institucionales-normativos ejecutados para su realización, así como las principales ideas que dirigen la transformación urbana. Esto fue complementado con una revisión de instrumentos de planificación urbana, particularmente, el plan regulador de San José, para observar cómo este proyecto fue oficializado. Complementariamente, se revisaron planes de desarrollo y otros documentos institucionales, con el fin de identificar otros proyectos que han sido diseñados y ejecutados para una transformación de San José. Asimismo, se realizaron labores de trabajo de campo para observar la materialización de nuevas edificaciones u otros elementos en el área de estudio.

Por otra parte, para el estudio del proyecto del BID, se seleccionaron dos documentos publicados en el marco de la implementación de la ICES en San José. El primero fue el plan de acción realizado para San José en el año 2016, en el cual se genera un diagnóstico de la ciudad y se proponen estrategias para su intervención. El segundo fue un documento que se realizó en el año 2019, en el cual se delinea un proyecto de reconversión productiva para San José. En ambos documentos se extraen las principales propuestas diseñadas por la banca multilateral, para observar su complementariedad con el plan local de transformación.

Figura 1
Localización del área de estudio: Ciudad de San José, Costa Rica
Elaboración propia, 2022.

De modo general, el artículo se enmarca dentro de una teoría urbana crítica, la cual indaga los efectos que tiene en las ciudades la territorialización de un marco de ideas, relaciones de poder y proyectos en la creación o la reproducción de desigualdades y exclusiones (Brenner, 2017b). A través de ello se pretende aportar a un conocimiento que permita entender las realidades transformantes y desiguales del neoliberalismo, como un movimiento que se acerque hacia una totalización abierta (Carlos, 2012). Específicamente, estos enfoques se utilizarán para entender algunas de las implicaciones territoriales que la producción neoliberal del espacio genera en realidades concretas, para lo cual se ahondará sobre las imbricaciones entre planes transnacionales y locales como fuerzas destructivas, pero, a la vez, creadoras de dinámicas urbanas.

Luego de la introducción, se presenta un apartado teórico en el cual se delinean aspectos sobre la producción de espacio en el capitalismo, pero, además, elementos básicos que permitan entender los modos de territorialización del urbanismo neoliberal y sus mutaciones urbanas. Seguidamente, se procede a presentar de manera sintética el proyecto diseñado y ejecutado por el gobierno local para la transformación de San José (escala local). El cuarto apartado se centra en describir el proyecto transnacional del BID y sus planteamientos para San José. Se delínea el diagnóstico realizado a la situación urbana de la ciudad, asimismo, se presenta el plan de acción para la transformación urbana, el cual busca una competitividad económica y la creación de un buen ecosistema para los negocios inmobiliarios y empresariales. Finalmente, en las consideraciones finales se realiza una síntesis de los hallazgos, donde se presenta el aporte conceptual del urbanismo neoliebral imbricado.

El espacio urbano es una producción, la cual se entiende como proceso y resultado del modo actual de producción: el capitalismo (Lefebvre, 1972, 1976). Este es un sistema que se basa en la creación constante de desigualdades entre personas y territorios, lo cual va generando fragmentaciones espaciales y sufrimientos sociales. Este proceder genera expresiones diversas a nivel material (objetos), pero, también, a nivel de simbólico (acciones), constituyendo configuraciones territoriales funcionales para la acumulación de capital, y haciendo uso del espacio de una manera selectiva, acorde a los objetivos que los actores buscan materializar. En este sentido, el geógrafo Miltón Santos (2000) propone estudiar el espacio como un “(…) conjunto indisoluble de sistemas de objetos y sistemas de acciones (…)” (Santos, 2000, p. 54), donde las ciudades son producidas por acciones que se materializan en objetos, pero, a su vez, estos condicionan el despliegue de otras acciones, en un movimiento constante. Lo anterior se desarrolla en un marco de contradicciones y solidaridades desarrolladas en diversas escalas, canalizando en la configuración de paisajes y territorios desiguales.

Las ciudades latinoamericanas han experimentado mutaciones heterogéneas durante el siglo XXI, tanto en sus formas y en sus extensiones, pero, también, en sus marcos institucionales-normativos, y sus roles en el sistema de ciudades nacionales, regionales o globales, producto de una implementación desigual de un neoliberalismo. Lo anterior se explica por transformaciones en la división internacional del trabajo, provocando la aparición de nuevas formas urbanas y una reestructuración territorial que transforma relaciones espaciales dentro de los países (Lemos, 2018). Entre sus resultados destaca un desarrollo intensivo que ha conducido a una centralización de capitales y un retorno a la ciudad construida, lo cual ha propiciado una transformación de usos, paisajes y de la geografía social de los espacios urbanos (Goicochea, 2015; Hidalgo, 2010).

La globalización neoliberal ha estimulado una nueva fase de modernización capitalista en América Latina (De Mattos, 2010), la cual proyecta y materializa una producción de espacio urbano funcional para el mercado. En este contexto, las grandes, medianas y pequeñas ciudades se convierten en objeto de interés por parte de gobiernos, organismos internacionales y empresas nacionales o transnacionales, dentro de lo cual se busca una intervención, con el fin de sacar un provecho económico, a través de la instalación de empresas, inversiones en capital fijo, o la adecuación de proyectos de planificación urbana para el mercado. Entre los cambios experimentados se encuentran: incremento de islas urbanas, barrios especializados, nuevas centralidades comerciales, competencia intra/interurbana o recuperación de centros históricos (Hidalgo, 2019), lo cual potencia modos de segregación, fragmentación y desigualdad territorial, por ejemplo, en el acceso a bienes y servicios urbanos.

Este proceso de globalización ha impactado en todas las escalas de gobierno, y ha permitido la ejecución de un proceso de reescalamiento del Estado, provocando un cambio en la escala de gobierno y gobernanza urbana, pasando del gobierno central al local. En este sentido, las ciudades han sido un espacio privilegiado y estratégico para la ejecución de proyectos de neoliberalización, basado en políticas urbanas que buscan constituir a las ciudades en un producto para la venta (Peck & Tickell, 2002; Peresini, 2020; Theodore et al., 2009). Con esto se produce un territorio apto para el despliegue de actividades de empresas hegemónicas, desencadenando una solidaridad organizacional que busca crear condiciones adecuadas para los negocios empresariales, e imponer formas de ordenamientos orgacionalizacionales-empresariales de orígenes distantes en las ciudades (Santos, 2000; Silveira, 2008).

Uno de los instrumentos que se han utilizado para movilizar una territorialización del neoliberalismo en las ciudades, es la planificación urbana. Dentro de ello, los organismos internacionales han tenido un rol fundamental, ya que han potenciado cambios en los modos cómo se conciben estos procesos, así como los alcances y sus resultados (Peresini, 2020). Asimismo, la banca multilateral es un actor que condiciona la prestación de dinero a los países o las ciudades, bajo la ejecución de proyectos modernizadores, lo cual se justifica bajo un “menú” extenso de ideas y conceptos de un supuesto carácter neutral y universal, desplegándose una despolitización de los proyectos de intervención urbana. Entre ello se encuentran ideas como sostenibilidad, innovación o resiliencia, lo cual permite una activación y una cohesión de transformaciones territoriales bajo supuestos de interés colectivo (Delgadillo, 2014; Musset, 2015; Peresini, 2020).

Esto es potenciado por un urbanismo que ha creado mutaciones territoriales por medio de las cuales se ha tejido imbricaciones entre proyectos transnacionales y nacionales. Por tanto, el neoliberalismo representa un proyecto geopolítico y económico multiescalar, ejecutado y complementado por acciones en distintas escalas, que reestructura las lógicas urbanas (Brenner & Theodore, 2017), y se instauran modos de solidaridad organizacional que se proyectan sobre una red urbana establecida, para adaptarla y producir una nueva red (Silveira, 2008).

Lo anterior permite la puesta en marcha de diversos proyectos que expresan una de las particularidades del capitalismo: la circulación de capital. Así, en su proceso de expansión y movilidad, va adaptando y transformando la realidad a su beneficio (González, 2005). Esto va propiciando una producción constante de escalas de acción, es decir, áreas de influencia y actuación de actores, lo cual permite producir un conjunto de objetos y acciones que transforman las realidades urbanas, y conduce a un desarrollo desigual que genera diferenciaciones y homogenizaciones entre espacios, materializando y reproduciendo diversas formas de desigualdad (Smith, 2020). Para esto se despliegan modos de destrucción creativa, por ejemplo, por medio de una devaluación y revalorización del espacio urbano construido o del suelo, lo cual faculta la instalación de narrativas de recuperación urbana desde donde se desarrollan formas de intervención y generación de proyectos de reconquista (Araya, 2021; González, 2020).

El avance de este proyecto de reestructuración y producción neoliberal del espacio, se logra a través de un cambio en la gestión y planificación urbana, instalándose el concepto de gobernanza, el cual es una idea importada desde el lenguaje empresarial (Garnier, 2022). La gobernanza urbana integra selectivamente actores no estatales, creando una estructura de acción donde representantes de los gobiernos colaboran con organizaciones no gubernamentales, especialistas, banca multilateral, organismos internacionales o representantes de empresas, en la formulación y realización de normativa y proyectos (Swyngedouw, 2011). Asimismo, la gobernanza neoliberal ha convertido a las escalas locales y regionales como sitios donde se experimenta regulatoriamente, lo cual busca ampliar el mercado en la vida pública (Brenner, 2017a), pero, además, se ha incentivado la creación de grandes proyectos urbanos, los cuales articulan procesos de revitalización o renovación urbana, para redirigir y adaptar a las ciudades a un crecimiento y una competitividad económica (Swyngedouw et al., 2001).

Dentro de estos procesos de transformación urbana, propiciados por una globalización neoliberal, es importante considerar que su evolución se desenvuelve en marcos y estrategias de circulación de ideas. Así, los organismos internacionales y la banca multilateral, como actores transnacionales, tienen un rol central, ya que permiten movilizar modelos hegemónicos de desarrollo urbano, los cuales son impuestos en las ciudades. Esta circulación de saberes se realiza a distintos ritmos-tiempos, y de manera diferencial en el espacio, movilizándose en variadas direcciones y adaptándose a las realidades locales (Jajamovich & Delgadillo, 2020). Por tanto, en cada producción de espacio urbano, se puede descubrir los neoliberalismos realmente existentes, en cuanto a sus modos de territorialización, los cuales son dependientes de trayectorias históricas institucionales, normativas, económicas y políticas de las ciudades donde se despliegan estos procesos (Brenner & Theodore, 2017; Theodore et al., 2009).

En este trabajo se explora el urbanismo neoliberal imbricado a partir del estudio de caso de la ciudad San José, Costa Rica. Con esto se entenderán las formas cómo el proyecto neoliberal se territorializa en un espacio, a través de la creación de acciones de intervención del ambiente construido y de las estructuras institucionales-normativas locales. Para ello, se presta atención en las complementaridades que existen entre actores, para dilucidar las interrelaciones que se dan en una reestructuración urbana. A través de una visión territorializada, se estará pensando la totalidad en movimiento de la producción neoliberal de espacio urbano, y con esto se pretende aportar a la literatura especializada en el tema.

Durante la década de 1990, el gobierno local de San José empezó a desplegar acciones para una intervención de la ciudad, esto fue potenciado por una desvalorización simbólica que la ciudad había vivido años atrás, producido por una salida de personas, comercios y capitales, lo cual llevó a reposicionar a la ciudad dentro de la red de ciudades del país. Esta necesidad venía siendo planteada desde el año 1982, cuando el gobierno central realizó un plan de ordenamiento metropolitano donde estableció una intervención especial para San José. En este Plan se estableció una zonificación para los cuatro distritos de San José. Con esto se pretendía consolidar el espacio construido, desarrollar un sector de servicios complementario con el gubernamental y comercial, sostener el carácter residencial de barrios históricos de la élite, potenciar áreas comerciales, o limitar ciertas zonas para que no afectaran negativamente la apreciación de edificios históricos. Entre los aspectos que se propusieron regular estuvieron la altura edilicia, superficies y frentes mínimos de lotes, el área máxima de construcción y estacionamientos, entre otros aspectos. Asimismo, se pretendía posicionar a San José como espacio central dentro de la región metropolitana (Instituto Nacional de Vivenda y Urbanismo, 1982).

Dicho proyecto de intervención quedó latente en el escenario político-institucional. Luego estas ideas fueron retomadas por el gobierno local de San José, alrededor de lo cual se iba a generar un proyecto de intervención urbana. Fue así que en el año 1994, la Municipalidad de San José, realizó un diagnóstico sobre las condiciones urbanas de la ciudad. En este documento se determinó que San José dejó de representar un núcleo residencial, lo que provocó poca actividad nocturna; asimismo, disminuyó su rol como centro de negocios y cultural del país. A lo anterior se suma que existía poca inversión en infraestructura pública, un deterioro de edificaciones históricas y construcciones no acordes con el paisaje (Municipalidad de San José, 1994). Lo anterior fue producto de un abandono selectivo por parte del sector público, lo cual abrió una oportunidad para que el sector privado actuara bajo sus parámetros de negocios, permitiendo la consolidación de una urbanización periférica fuera de San José.

El abandono selectivo de la ciudad representó una de las justificaciones sobre la que se sustentó la formulación del primer instrumento de planificación urbana desde el gobierno local de San José: el Plan Director Urbano. En este intrumento se planteó como objetivo reposicionar a la ciudad como centro económico, gubernamental, político, cultural y social; proponiendo una mayor competitividad económica (Municipalidad de San José, 1994). Esto representó una exteriorización de un movimiento acontecido en América Latina desde la década de 1980, el cual potenció la creación de políticas de recuperación de centros históricos para adecuar el espacio para una acumulación de capital (Araya, 2021). En el caso de San José, se pretendió una reestructuración de la ciudad para provocar un funcionamiento intensivo, para lo cual se propone una modificación de su estética para una atracción de inversión y turismo (Municipalidad de San José, 1994). Asimismo, con estas acciones se pretendió recuperar un pasado de prestigio territorial que tuvo San José desde finales del siglo XIX y hasta mediados del siglo XX, como sitio que albergaba edificios históricos y una efervescente actividad económica (Avendaño-Flores, 2018). Entre los principales logros de esta primera etapa, se encuentra una peatonización de la avenida principal de la ciudad, lo cual, con los años, permitió consolidar un espacio comercial neuráligco en la ciudad.

Posteriormente, a inicios de la década de los 2000, este proyecto sería complementado con acciones de repoblamiento y regeneración urbana. De este modo, entre los años 2003 y 2004 se creó una instancia que reunió actores institucionales, al empresariado y la academia, quienes realizarían un diagnóstico de las condiciones urbanas de San José para proponer un proyecto de intervención urbana. En este diagnóstico se determinó que la ciudad había experimentado una contracción en la inversión, un abandono poblacional, comercial e institucional, existencia de actividades nocturnas peligrosas, alto porcentaje de edificios desocupados, así como que la ciudad poseía una imagen urbana no consolidada, entre otros aspectos. Como resultado, se planteó el repoblamiento como una vía para la regeneración de la ciudad, lo cual tuvo como objetivo ataer inversiones, turistas y nuevos residentes, proyectando una reestructuración urbana que posibilitaría una transformación en la geografía social de la ciudad. Asimismo, el repoblamiento se posicionó como un proyecto de conveniencia nacional que va a permitir recuperar San José, aumentar su competitividad y seguridad (Comisión de Regeneración y Repoblamiento de San José, 2003; Secretaría Técnica del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, 2004).

Por otra parte, este proyecto propuso desplazar actividades informales de espacios públicos, establecer actividades económicas y sociales consideradas como correctas, las cuales serían una vía para atraer población y capitales, pero, además, proyectó brindar incentivos que favorezcan la rentabilidad de los negocios inmobiliarios (por ejemplo, reducción de impuestos o simplificación de trámites), y remozamiento de las condiciones urbanas (Secretaría Técnica del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, 2004). Con esto se emprende un camino de redireccionamiento de las acciones institucionales para ponerlas al servicio de una atracción de inversiones, así como establecer una visión de una ciudad vacía y deteriorada que amerita ser recuperada y regenerada, obviando la actividad social y comercial presente en la ciudad (Araya, 2010).

En el año 2004 este proyecto se oficializó mediante el Decreto Ejecutivo N°. 31730-MIDEPLAN-MIVAH[ii] (del 05 de abril del 2004), estableciéndose el Programa de Regeneración y Repoblamiento de San José (PRRSJ), como instancia de gobierno que va a dirigir estas acciones por medio de políticas urbanas. Con esto se establece una instancia de gobernanza paralela a las establecidas en la estructura del gobierno local, en ella se incopora al sector privado como un actor activo en la dirección del desarrollo urbano, y se activa un recurso para crear proyectos y acciones que promueven una transformación exclusiva y excluyente de la ciudad. Lo anterior debido a que las acciones estarían concentradas en beneficiar a un público concreto (empresariado y clases altas), dejando por fuera una mejora de las condiciones de vida de la población residente.

El Decreto llevó a modificar la normativa institucional, a través del establecimiento de una serie de incentivos a la construcción. Para esto, se tuvo que realizar una modificación del plan regulador del año 1995, con lo que se reproduce una lógica sucedida a escala nacional en la escala local, en cuanto a políticas que favorezcan el desarrollo de negocios empresariales en el territorio (Araya, 2010). Asimismo, estos fueron incentivos diseñados para mercadear a San José en redes de inversión, promocionando beneficios y ventajas competitivas para el desarrollo del sector privado en la ciudad, lo cual ingresa en un contexto de competencia inter-urbana.

En el año 2005 se logró materializar los cambios en la normativa, bajo una modificación del plan regulador local, convirtiendo oficialmente al Programa en una instancia directora del desarrollo urbano. Entre los incentivos normados se encuentran los siguientes: (1) Trámite administrativo expedito de requisitos necesarios para la construcción; (2) Reducción del impuesto de construcción (del 1% al 0,01% del valor total de la obra); (3) Priorización de inversión pública de las áreas circundantes a los nuevos proyectos; y (4) Aprobación de un aumento de la altura de los edificios (Municipalidad de San José, 2005). De estos incentivos, la disminución del impuesto de construcción y el aumento de la altura de los edificios, permiten al empresariado aumentar sus ganancias, por medio de un subsidio a los propietarios en los costos de la construcción, así como permitir una maximización de la inversión, ya que los desarrolladores pueden ofertar una mayor cantidad de viviendas.

Entre los años 2004 y 2019 se desplegaron acciones encaminadas hacia una regeneración urbana y un repoblamiento. En estos años se vieron un total de 35 propuestas de proyectos de uso residencial, mixto (vivienda y comercio), de transporte, institucional y de oficinas. A pesar de ello, se identificaron que solo 11 de estos proyectos fueron construidos en la ciudad (figura 2). De ellos, todos obtuvieron incentivos para su construcción (Comisión de Regeneración y Repoblamiento de San José, 2004). Lo anterior ha llevado a generar mutaciones en el paisaje urbano, donde las edificaciones en altura se empiezan a posicionar como monumentalidades edificadas por el sector privado (figura 3).

Asimismo, este proyecto propició un cambio en la geografía social de la ciudad, debido a que las nuevas opciones habitacionales tienen como público meta a una clase media-alta y alta. En promedio, los precios de las unidades habitacionales, en sus unidades básicas, ascienden los USD 90.000, y para acceder a un crédito para comprar una de estas unidades habitacionales, se necesita un ingreso mensual entre USD 1.800 y USD 2.000. En comparación, al año 2020, el ingreso neto total por trabajo en los hogares de Costa Rica era de alrededor de USD 1.100 (INEC, 2020). Con esto se observa que el público meta de estas nuevas opciones habitacionales se dirige a atraer a la ciudad a una clase media-alta y alta, considerada como la adecuada para residir en San José.

Figura 2
Localización de proyectos desarrollados en el marco del Programa de Regeneración y Repoblamiento de San José
Comisión de Regeneración y Repoblamiento de San José, 2004. Elaboración propia, 2022.

Además, se genera una diferenciación en la ciudad, ya que estos nuevos proyectos ofertan una serie de servicios, tales como espacios de ocio y recreación, los cuales no se localizan de igual forma en el espacio público (figura 4).

Lo anterior forma parte de un movimiento de transformación urbana en América Latina, donde se da un incremento en las alturas de las edificaciones, procesos de recuperación de áreas centrales y una modificación de la geografía social de las metrópolis por proyectos de intervención urbana (Hidalgo, 2019). Con esto se está ante la presencia de una producción del espacio, el cual representa un elemento visible de relaciones sociales (Carlos, 2022), por tanto, estos nuevos objetos en la ciudad, son una expresión de un proyecto de mutaciones urbanas producto de un movimiento para convertir a la ciudad en un ecosistema de inversión.

De modo complementario, se han realizado otras labores que, si bien no entraron dentro del Programa, han servido como un medio que contribuye a las mutaciones urbanas potenciadas o respaldadas por el gobierno local. Entre ello se encontró: peatonalización de calles vehiculares, constitución de barrios temático o étnicos (barrios gastronómicos o barrio chino), creación y delimitación de un centro histórico, formulación de una marca ciudad, aumento de securitización, propuesta de una ciudad tecnológica e institucional, así como planes de intervención urbana diseñadas por firmas de arquitectura privadas (figura 5).

Figura 3
Monumentalidades edilicia producto del Programa de Regeneración y Repoblamiento de San José, Costa Rica
Fotografías de Andrés Jiménez Corrales, acervo personal, 2018-2020.

Figura 4
Amenidades y diferenciación geográfica entre nuevas edificaciones en altura y espacio circundante
Fotografías de Andrés Jiménez Corrales, acervo personal, 2018-2020.

Figura 5
Nuevos elementos dentro del proceso de transformación de San José, Costa Rica
Fotografías de Andrés Jiménez Corrales, acervo personal, 2018-2023.

Entre estas propuestas destacan los siguientes proyectos, ya que se complementan e impulsan con lo planteado por el BID, tal como se anotará más adelante:

· Centro Histórico: En el año 2013 se estableció y delimitó el “Centro Histórico 1851” de San José. Hasta ese momento no existía una delimitación clara de este elemento en la ciudad. Con esto, se busca promover el turismo y dar a conocer el patrimonio histórico de la ciudad. Asimismo, en el año 2014 se declaró este proyecto como de interés cultural y turístico, reconocido por la Presidencia de la República y el Instituto Costarricense de Turismo, lo cual tuvo como intención introducir a San José dentro de la oferta turística de Costa Rica (figura 6).

· Ciudad Gobierno: En el año 2014 se anunció la construcción de este proyecto, el cual pretende construir un nuevo complejo edilicio para concentrar varias instituciones del Gobierno Central, y disminuir los altos costos de alquiler. Asimismo, es un proyecto que recibió declaratoria de interés nacional, además de que se enmarca dentro de la iniciativa de convertir a San José una ciudad competitiva (Informa-tico, 2015; Mora, 2016) (figura 6).

· Ciudad Tecnológica: En el año 2018 se divulgó la creación y adecuación de un área de la ciudad para concentrar empresas relacionadas con el sector de tecnología. Esta es un proyecto que busca potenciar la creación y consolidación de una Zona Económica Especial, y potenciar una mutación de las condiciones urbanas establecidas (Chacón, 2018). Este es un proyecto que se viene gestando desde el año 2009, pretende ser un medio para un desarrollo económico de la ciudad y se encuentra inspirado en el Modelo Barcelona (Chinchilla, 2018; Umaña, 2018; Vargas, 2018) (figura 6).

De acuerdo con la figura 6, se observa que el área de intervención de estos proyectos se ubican en el centro y en el sur de la ciudad. Específicamente, los barrios del sur de San José, históricamente, han sido sitios de residencia de clases populares, por tanto, estos son proyectos pueden generar procesos de desplazamiento de personas, así como establecer una estética hegemónica, dirigida por la ejecución de acciones modernizadoras y excluyentes.

Asimismo, se observa como el proyecto de intervención de San José se ha venido complementando, ya que inició como uno que quería potenciar una recuperación para el turismo, a uno que apostó por el repoblamiento, y, más recientemente, a uno que apuesta por generar grandes proyectos urbanos temáticos: Ciudad Gobierno o Ciudad Tecnológica. En su conjunto, estas son iniciativas que buscan una recuperación selectiva de la ciudad, y apuesta por intervenir el espacio público para generar condiciones urbanas atrayentes para las inversiones de gran capital.

Figura 6
Localización de algunos proyectos de intervención urbana
Banco Interamericano de Desarrollo, 2016b; Banco Interamericano de Desarrollo & Municipalidad de San José, 2019; Comisión de Regeneración y Repoblamiento de San José, 2004. Elaboración propia, 2022.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), tomó como justificación los altos porcentajes de urbanización en América Latina, así como la crisis climática potenciada por un calentamiento global antropogénico, para diseñar e implementar un plan de intervención de ciudades en la región. Este plan fue denominado Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES), el cual surge en el año 2010 y es implementado a partir del año 2012 (Banco Interamericano de Desarrollo, 2011, 2016a). Esta Iniciativa se constituye en una estrategia de la banca multilateral para proponer y difundir un modelo urbano en la región, el cual se va territorializando, en diálogo o en conflicto, con realidades urbanas locales.

La ICES representa un tipo de asistencia técnica y financiera a ciudades de América Latina, la cual se estructura en torno a una metodología de trabajo que incluye un diagnóstico para cada espacio urbano de implementación, dirigido por indicadores genéricos prefijados por la banca. A través de este proceder se determinan problemáticas, base para la creación de un plan de acción, en el cual se establecen estrategias, proyectos y acciones para una intervención urbana para una competitividad económica (Banco Interamericano de Desarrollo, 2016a).

Al año 2022, la ICES ha sido aplicada en al menos una ciudad en todos los países de América Latina continental, y, entre ellas, se ha implementado en una ciudad en los sietes países de América Central (Banco Interamericano de Desarrollo, s.d.). Esta información demuestra la amplitud territorial que tiene la Iniciativa, asimismo, remite a pensar en los modos cómo un actor hegemónico transnacional hace circular ideas sobre modelos urbanos idóneos, lo cual tiene el potencial de impactar en la vida urbana y condicionar el desarrollo urbano.

La ciudad San José (Costa Rica) se encuentra entre las ciudades donde la ICES fue aplicada. De este modo, en el año 2016 se publicó el primer resultado, el cual representa el diagnóstico realizado y el plan de acción diseñado. Este documento fue titulado “San José: De la acción local a la sostenibilidad metropolitana” (Banco Interamericano de Desarrollo, 2016b). En este título se puede observar el papel que se le asigna a la ciudad dentro de la red urbana nacional, donde se pretende posicionar a San José como una centralidad que va a potenciar la ejecución de una sostenibilidad a una escala metropolitana, proyectando un proceso de recentralización de esta ciudad. Este elemento suma a las intenciones del gobierno central y local de convertir, nuevamente, a San José en una centralidad política y económica.

En este documento se establece una perspectiva general sobre lo que se conceptualiza como una “San José sostenible”, proponiendo intervenir la ciudad mediante un establecimiento de un tipo de gobernanza, la cual es una expresión de una neoliberalización urbana:

San José sostenible es un espacio metropolitano en el cual el cantón central contribuye al desarrollo humano, a través de una gobernanza clara y participativa. Esta se inspira en el acceso a los servicios, una movilidad humana y funcional, una ciudadanía segura, un ambiente de alta calidad, la autoeficiencia financiera y la eficiencia energética. (Banco Interamericano de Desarrollo, 2016b, p. 6).

Asimismo, este plan de acción condensa una visión hacia la ciudad, a partir de la cual se definieron temas desde donde se propusieron proyectos (Banco Interamericano de Desarrollo, 2016b). Esta forma de actuación se encuentra mediada por la perspectiva del BID, quien es el actor que implementa dicha Iniciativa, y filtra la propuesta de acciones. Lo anterior demuestra que los documentos de plan de acción representan instrumentos políticos que se activan para planificar y proyectar un tipo de ciudad, dirigida hacia una competitividad económica. Por otra parte, el BID establece que su propuesta se constituye en una herramienta que actúa al margen de instrumentos de planificación urbana establecidos (Banco Interamericano de Desarrollo, 2016b), lo cual demuestra un modo de gobernanza donde ingresan actores económicos externos al gobierno local para generar una planificación que impacte en las condiciones existentes.

En este plan se proyecta una especialización de San José hacia lo institucional, lo histórico, lo cultural, los recursos naturales y un aprovechamiento de la tierra, con el fin de sustentar un financiamiento del desarrollo. Asimismo, se delinea una gobernanza urbana para la coordinación y colaboración entre actores (Banco Interamericano de Desarrollo, 2016b). A pesar de ello, no se menciona el tipo de actores a ser incluidos, lo que abre una ventana hacia una neoliberalización urbana, buscando adaptar a la ciudad en un buen ecosistema para los negocios empresariales (Cuenya & Corral, 2011; Harvey, 2007).

De modo general, en el plan de acción se establecieron cinco áreas de trabajo, a saber:

1. Una mejora de la sostenibilidad metropolitana: incorpora aspectos de movilidad (sistema ferroviario y de buses en un sistemas de transporte rápido de pasajeros), mejoramiento del sistema de agua potable y saneamiento (ampliación de infraestructura y planificación), articulación de sistemas de recolección y tratamiento de residuos sólidos, diseño de una estructura que articule la trama verde con espacios públicos, y creación de una gobernanza metropolitana (instancias de coordinación, alianzas público-privadas, mesas de trabajo y coordinación para trabajar temas de residuos sólidos, espacio público, definiciones de uso del suelo y transporte).

2. Un buen gobierno: incluye temas de transparencia institucional (información abierta y mecanismos de participación ciudadana), tecnológicos (respaldo de información, ventanilla única de trámites, sistemas electrónicos de pago, y aplicaciones para servicios ciudadanos), y de gestión financiera (sistemas informáticos, implementación de una gestión basada en resultados y presupuestos plurianuales enfocados en resultados).

3. Una regeneración urbana: propone trabajar en cuatro áreas enfocadas en intervenir la ciudad bajo la creación de nodos institucionales, comerciales, centros de negocios y residenciales. Lo anterior se plantea como una vía para potenciar una reconversión económica y social de San José.

4. Una gestión ambiental: integra una modernización del sistema de residuos sólidos (creación de un sistema de indicadores, formalización de actividades informales, y asociaciones público-privadas para su gestión), mejoramiento del sistema de drenaje pluvial (proyectos hidraúlicos y estudios técnicos), reducción de inundaciones y manejo de áreas de recarga acuífera.

5. Una competitvidad y desarrollo económico: considera una mejor conectividad, seguridad ciudadana y monitoreo inteligente (ampliación de infraestructura, instalación de sistemas de vigilancia, plan de negocio para crear una ciudad más inteligente), y apuesta por potenciar una competitividad económica (agencia de desarrollo económico local, zona de desarrollo económico especial, y empleo productivo) (Banco Interamericano de Desarrollo, 2016b).

Bajo esta perspectiva, San José se concibe como un espacio estratégico de intervención, el cual se posiciona como un sitio que va a permitir desencadenar una transformación regional, llevando a una activación de un proceso de recentralización, y una vuelta a la ciudad construida. Para ello se propone una serie de propuestas que se encaminan a convertir a la ciudad en un espacio propicio para la inversión. Entre esto se diseñan acciones para adecuar redes logísticas y procesos administrativos que permitan convertir a San José en una ciudad que sea “receptáculo” de negocios empresariales, lo cual es complementado con intervenciones selectivas y temáticas del ambiente construido, así como estructuras institucionales dirigidas hacia las inversiones.

El primer documento generado por el BID, permitió el desarrollo de un nuevo texto, en el cual se diseña un plan concreto para intervenir y transformar el centro de la ciudad. Este documento se publica en el año 2019, y llevó por título “San José Vive: regenerando el centro. Plan maestro de regneración urbana y reconversión productiva de los cuatro distritos centrales de San José, Costa Rica”(Banco Interamericano de Desarrollo & Municipalidad de San José, 2019). Con este título se observa un criterio de una San José degenerada que necesita ser “salvada” o “revivida”, para lo cual se propone una regeneración urbana y una reconversión productiva como vías para transformar las condiciones negativas de la ciudad.

El BID generó dos documentos donde fue canalizado el modelo de ciudad impulsado, el cual entra en diálogo con un proyecto neoliberal que se ha venido impulsado por el gobierno local desde principios del siglo XXI, tal como se detalló en el apartado anterior. El BID se propone trabajar en torno a un poblamiento y un mejoramiento de la actividad productiva que tiene San José, para ello, dirige acciones hacia una actuación temática, a través de un polo institucional, empresarial-tecnológico e histórico (Banco Interamericano de Desarrollo & Municipalidad de San José, 2019).

Entre los referentes considerados para llevar a cabo estas acciones, se encuentran los modelos implementados en las ciudades de Bilbao (España) y Bostón (Estado Unidos de América); asimismo, el trabajo se estructura en torno a una reconversión productiva por medio de una regeneración urbana (Banco Interamericano de Desarrollo & Municipalidad de San José, 2019). Por tanto, la regeneración de la ciudad está mediada por el intereses de hacer más productiva la ciudad para un sector de la economía, lo cual se interpreta como una transformación selectiva. La visión impulsada, en palabras del Alcalde de San José, Johnny Araya Monge, es “(…) promover la competitividad, mediante la modernización y la humanización, en un entorno de desarrollo sostenible, de los Cuatro Distritos Centrales y, en definitiva, de San José y de su región metropolitana” (Banco Interamericano de Desarrollo & Municipalidad de San José, 2019, p. 5).

La ICES promueve una “planificación urbana promotora” que buscará convertir al gobierno local en un ente que promociona San José, para lo cual se pretende poner en valor activos urbanos de la ciudad para atraer inversiones públicas y privadas, esto con dos fines: (1) Resignificar a San José dentro de la red urbana, y (2) Promover mayores ingresos municipales (Banco Interamericano de Desarrollo & Municipalidad de San José, 2019). Con esto se proyecta un viraje del gobierno urbano hacia un rol activo en la gestión, pero bajo principios de rentabilidad, emprendedores e innovadores que pretende captar flujos de capital y un público concreto, a través de una adecuación del espacio local (Harvey, 2007).

En este sentido, se definieron y se seleccionanaron tres centralidades para desarrollar labores de regeneración urbana:

1. Centro Histórico: potencia aspectos históricos patrimoniales que promoverán el turismo y el poblamiento;

2. Ciudad Tecnológica-Transversal 24: promueve el desarrollo de un núcleo tecnológico que buscará una atracción de inversiones, regeneración urbana y la creación de opciones habitacionales; y

3. Ciudad Gobierno-Plaza González Víquez: encaminada a adecuar una infraestructura que permita una concentración de instituciones estatales, regeneración urbana y creación de residencias.

Estos fueron espacios escogidos por su concentración de bienes, servicios y oportunidades variadas: patrimoniales, espaciales, sociales (figura 6) (Banco Interamericano de Desarrollo & Municipalidad de San José, 2019).

Las labores diseñadas por el BID buscan generar una transformación profunda de las condiciones urbanas instaladas, esto por medio de una regeneración urbana, lo cual puede potenciar procesos de desplazamiento de usos, residencias, paisajes y personas que se encuentran localizadas en los lugares. Para lograr estos objetivos se plantea promocionar nueva oferta residencial, mejorar el espacio público, implemetar un sistema integrado y eficiente de movilidad, renovar o mejorar la infraestructura de servicios básicos, fomentar la competitividad de la ciudad desde una innovación, impulsar la competitividad del sector turístico y cultural, así como diseñar nuevos instrumentos de gobernanza (Banco Interamericano de Desarrollo & Municipalidad de San José, 2019). En suma, el BID promueve en el gobierno local acciones que pretenden generar grandes proyectos urbanos y centralidades exclusivas y excluyentes, lo cual tiene como objetivo convertir a la ciudad en una receptora de inversiones (Schiavo & Gelfuso, 2018), así como en un espacio de oportunidad empresarial (Toscana & Nieves, 2018).

La producción de la ciudad San José, durante el siglo XXI, se ha encaminado hacia la creación de buenos ecosistemas para los negocios inmobiliarios y empresariales, así como un sitio adeacuado para que las clases medias-altas y altas residan en la ciudad y disfruten de los beneficios de la centralidad. Esto lleva a la constitución de una ciudad exclusiva y excluyente, que tiende a incrementar desigualdades sociales y potencia un desarrollo espacial desigual. En este proyecto han ingresado distintos actores, por tanto, en este artículo se puntualizó las acciones impulsadas por el gobierno local, en conjunción con el gobierno central y el sector privado, pero, también, estudió los aportes realizados por un actor transnacional: el BID.

En este sentido, se buscó comprender los modos cómo un plan a escala local se complementa con uno de escala transnacional, en un contexto de neoliberalización urbana. Lo anterior se comprobó dando cuenta cómo el plan del BID se entroncó con el proyecto del gobierno local de intervenir la ciudad de San José para generar su adecuación hacia una competitividad económica. Así, el plan transnacional llegó a validar, fortalecer y proyectar una intervención urbana impulsada años atrás por el gobierno de la ciudad. Esto se encuentra en sintonía con los fines del plan local, el cual busca una especialización de San José para producir las condiciones urbanas, institucionales, normativas y estéticas para la atracción de inversiones privadas.

Dentro de este proceso, el BID aportó una forma de trabajo, la cual se basó en una metodología que diagnosticó las condiciones territoriales de San José, valoraciones que se encuentran acordes con lo estipulado por el gobierno local, y, a partir de ello, se generó un plan que ordena en estrategias, proyectos y acciones una transformación de San José. Con esto, la banca multilateral aporta un expertise gerencial y construye un plan basado en resultados, lo cual impulsa las acciones que se venían realizando desde los primeros años de la década del 2000, por el gobierno de la ciudad. En suma, se crean condiciones para impulsar una reconfiguración territorial sustentada en lógicas de rentabilidad inmobiliaria, y el Estado, específicamente, el gobierno local se configura para crear un buen ambiente para el empresariado (Toscana & Nieves, 2018).

El accionar territorial expuesto contribuye en una constitución de una neoliberalización urbana, proceso conceptualizado como un urbanismo neoliberal imbricado. Este urbanismo se caracteriza por contribuir a reposicionar un área central considerada abandonada dentro de los circuitos de inversión de capital, para ello se diseñan y despliegan una serie de acciones tendientes a generar una ciudad para la venta. Para ello se apuesta por generar condiciones institucionales y normativas que impulse la instalación de empresas en la ciudad, pero, también, una inversión en capital fijo, por ejemplo con nuevas torres de vivienda en altura, lo cual modifica el paisaje urbano y la geografía social. Para ello se instrumentaliza la planificación urbana como un recurso que facilita la movilización de la ciudad en el mercado, a través de la generación de incentivos para el sector privado de la construcción. Asimismo, se genera un marco de gobernanza que potencia este proyecto, e integra selectivamente a actores en la gestión de la ciudad.

Lo anterior se encuentra sustentado en la creación de narrativas de recuperación o regeneración de la ciudad, lo cual desvaloriza los usos y los usuarios presentes, considerándolos como negativos o como un obstáculos para la competitividad económica. Esto conduce a acciones que tienden a un desplazamiento de actividades informales, crear proyectos para la atracción de inversiones, turismo y nuevos residentes, pero, además, construye una estructura de mercadeo de San José y un recambio en la imagen urbana que es exclusiva y excluyente.

El urbanismo neoliberal imbricado se basa en tres características:

· Sincronía espacio-temporal: Esto contribuye a que diversos planes actúen en soncronía e impulsen un modelo de ciudad. En el estudio de caso, esto se vivió alrededor del año 2016, cuando el BID aplicó la ICES en San José. A partir de este punto se alínea un plan local con un plan transnacional en la generación de acciones hacia una neoliberalización urbana. Lo anterior permitió retomar el proyecto diseñado por el gobierno local, y que se venía siendo ejecutado desde inicios del siglo XXI, para ser validado y relanzado a través de un plan de acción que ordena el trabajo a ejecutarse. Con esto se refuerza una intervención urbana de San José, la cual está estructurada en la generación de condiciones para una competitividad y desarrollo económico.

· Interrelación programática: Las acciones entre planes de intervención urbana se complementan y se impulsan. En el estudio de caso, el plan local y transnacional se interrelacionan debido a que sus objetivos se encuentran en concordancia: transformar San José en sus condiciones urbanas, institucionales y normativas para la atracción de inversiones. Para ello se instrumentaliza la planificación urbana como un recurso que va a permitir generar condiciones institucionales y normativas para este objetivo. A través de ello se impulsa la creación de polos de desarrollo temáticos alrededor de los cuales se va a potenciar que las condiciones urbanas se adecuen para crear buenos ecosistemas de inversión. Asimismo, se interrelacionan al crear estructuras de gobernanza que permitan al sector privado invertir en la ciudad con seguridad y con réditos económicos, para ello se ofrecen incentivos, se propone crear estructuras municipales, así como brindar una eficiencia en la gestión para la realización de la inversión. Por otra parte, estas son iniciativas que se basan en un vaciamiento, negación o invisibilización de lo existente en la ciudad, aspecto que permite convertir un proyecto particular en uno universal, y proyecta intervenciones en la estética establecida.

· Producción de diferencias en el desarrollo urbano: La implementación de este urbanismo fragmenta la ciudad y contribuye que la intervención sea selectiva espacialmente, pero, también, provoca que sus beneficios sean excluyentes. En el estudio de caso se comprobó una intervención urbana selectiva, en temas y en áreas de la ciudad, lo cual provoca que los beneficios de este proyecto beneficien a un sector de la población y del empresariado. Además, se propone transformar sectores de la ciudad bajo lógicas competitivas y una estética modernizadora, lo cual puede desencadenar procesos de especulación inmobiliaria y propiciar un desplazamiento de usos y de personas que no se consideren como público meta en este proyecto de neoliberalización urbana: comercios tradicionales o residentes históricos. Pero, además, se proyectan una serie de mutaciones en áreas específicas de la ciudad, a través de la propuesta de grandes proyectos urbanos, basados en núcleos empresariales, institucionales e históricos-culturales-turísticos, dejando por fuera la mejora de la calidad de vida de la población en general.

Lo expuesto demuestra la producción de un proyecto de recuperación urbana excluyente, dirigido hacia una competitividad económica, los negocios empresariales y un tipo de poblamiento. Entre los cambios experimentados se encuentran: cambios en la altura edilicia, creación de nueva infraestructura, constitución de nuevos barrios o ciudades, o nuevo mobiliario urbano. La implementación de un urbanismo neoliberal en San José representa un tipo de restructuración regulatoria desarrollada bajo parámetros de experimentación, promueve una competencia entre ciudades por atraer inversiones, erige desigualdades a lo interno de la ciudad, crea formas de criminalización y desplazamiento de clases subalternas, así como oferenta la ciudad a través de un marketing que pretende posicionarla dentro de circuitos de inversión (Brenner & Theodore, 2017; Smith, 2005; Theodore et al., 2009). Como resultado de este proceso se da la producción de una ciudad dirigida por los intereses del mercado y no de las necesidades concretas de las personas que habitan el espacio, por tanto, representa una ciudad exclusiva y excluyente que se convierte en un territorio de indignidad. Con esto, se crean dinámicas urbanas basadas en una solidaridad organizacional sustentada en satisfacer las necesidades empresariales (Silveira, 2008), y, para ello, se activan conceptos funcionales, tal como regeneración urbana, repoblamiento, sostenibilidad o competitividad económica, para justificar y validar el desarrollo de un modelo de ciudad que promueve una reproducción de desigualdades.