La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en su estudio realizado en 2009, afirma que, a pesar de los considerables avances económicos nacionales de las últimas décadas, principalmente comparado a los países vecinos, este crecimiento no ha sido acompañado por el desarrollo de las regiones chilenas, las cuales en su mayoría registran bajas tasas de crecimiento. Uno de los factores apuntados es que la economía chilena depende de algunos sectores ubicados en regiones especificas del país donde se concentra la inversión pública y privada.

La minería (23% del PIB en 2006) y los servicios financieros (14% del PIB) están ubicados principalmente en Antofagasta y la región metropolitana, respectivamente. Antofagasta genera casi 50% del PIB del sector minero, si se incluye a Tarapacá y Atacama, las otras dos regiones nortinas de producción minera, esa tasa aumenta a 75%. Asimismo, la región metropolitana es responsable de casi un 77% de PIB de los servicios financieros (OCDE,2009 p.48).

Esa concentración económica que estructura el país genera un gran impacto en la desigualdad regional. Revelando altos niveles de pobreza y bajo crecimiento en las regiones cuya economía se basa mayormente en la actividad agrícola, como Araucanía, Maule y Coquimbo.

Cuando abordamos el desarrollo territorial, es intrínseca su relación con la calidad de vidas de las personas que habitan en esas regiones. Para Marcel (2016) gran parte de la actividad económica se desarrolla en espacios geográficos específicos, dentro de un mismo país. Por lo anterior, es necesario reconocer al territorio como el espacio concreto, donde ocurren los procesos económicos que determinan la capacidad para producir y competir entre las regiones. El autor defiende que los territorios tengan oportunidad de desarrollar sus ventajas comparativas, con uso estratégico de las dinámicas disponibles, así “una buena política territorial que apunte al pleno aprovechamiento de las economías de la aglomeración y que potencie la competitividad de las regiones debería ser parte de un esfuerzo por elevar la productividad y el potencial de crecimiento del conjunto del país” (p.177)

En el ámbito latinoamericano el concepto de descentralización es entendido como “un proceso de reforma del Estado compuesto por un conjunto de políticas públicas que transfieren responsabilidades, recursos o autoridad de los niveles más altos de gobierno a los más bajos” (Montecinos, 2020 p. 03 apud Falleti, 2006).

En el contexto chileno, el concepto de descentralización está ligado a tres dimensiones analíticas fundamentales: administrativa, fiscal y política. En términos generales, la descentralización administrativa prevé la distribución de competencias entre el gobierno nacional, regional y municipal. La descentralización fiscal, por su parte, consiste en el gerenciamiento de decisión de ingreso y gasto público y, por último, la descentralización política discute la participación ciudadana y su representatividad, enfatizando la distribución del poder político tanto de las autoridades electas como a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones públicas. (Dazarola, 2019)

Para Marcel (2016) la descentralización política se refiere al grado de autonomía de las autoridades locales, sus competencias y sus mecanismos de designación. Es por esta razón que se hace necesaria la existencia de normativas que garanticen la autonomía de autoridades locales y regionales. En sus palabras, “la intensidad de la descentralización política depende del ámbito de las facultades que los gobiernos subnacionales pueden ejercer con autonomía, incluyendo el fiscal, de los recursos de que disponen y de la necesidad de coordinación con órganos desconcentrados del gobierno central” (p.173). Orellana & Arenas (2019) en aquiescencia a lo expuesto, apuntan que uno de los retos políticos actuales es la necesidad de que se reconozca progresivamente la autonomía regional a través de un acto político amplio y convergente, que equilibre el desarrollo y calidad de vida entre y al interior de las regiones del país.

A pesar de que la finalidad de este trabajo es analizar la descentralización política, es importante enfatizar que, en la praxis, esta es acompañada por el avance simultáneo y convergente de los procesos de descentralización administrativa y fiscal (Von Baer, Rozas & Bravo, 2016). En el caso chileno, la descentralización política pasa por un conjunto de reformas electorales y constitucionales, es por esto que, para su estudio, conviene considerar no solo los aspectos teóricos, sino también el aspecto legal del concepto de descentralización (Opazo, 2020). En resumen, se pretende postular la descentralización como una política nacional que, promueva la autonomía, desarrollo y diversidad de las regiones.

Para el avance de la discusión, es necesario entender el contexto sociopolítico y la tensión existente entre el centralismo y la descentralización del Estado. Sin embargo, no se pretende agotar el tema, por el contrario, el objetivo aquí es exponer los principales hitos y reformas políticas que son relevantes para el análisis propuesto.

Dazarola (2019) señala que, a partir de la década de los 90 se ha vivenciado un movimiento a favor de la reestructuración de la administración a nivel regional, muestra de ello es la promulgación de la Ley N°19.175, la cual tiene como consecuencia la creación de los gobiernos y administración regional (LOCGAR).

Por otra parte, en el año 2009 se promulga la ley N° 20.390, la cual introduce una serie de reformas a la Constitución Política en materia de gobierno y descentralización. Estos cambios legislativos, fueron un hecho fundamental para avanzar en el proceso y la discusión de la descentralización regional. (Opazo, 2020)

En este escenario, podemos identificar algunos actores que habían promovido el movimiento mencionado anteriormente como Organizaciones de la Sociedad Civil, como CORBIOBIO (Región de Biobío), CORCHILE, CONAREDE, y grupos recientemente más activo como la SINERGIA, AUR (Grupo de Universidades Regionales), Fundación Piensa (Región de Valparaíso) , organismos internacionales como la OCDE, citado anteriormente y la Fundación Chile Descentraliza, que es una organización plural de la sociedad civil, que promueve propuestas de descentralización en el país. Cabe destacar que las encuestas de opinión realizadas en el año de 2013 apuntaban que el 73% de los chilenos y chilenas están a favor de la descentralización (Opazo 2020)

En ese mismo año, seis años de después de la tramitación de la ley 20.390, concretase su promulgación mediante la ley 20.678, permitiendo la elección directa y universal de los consejeros regionales, que señala un aumento la participación ciudadana en el proceso de elección. Opazo (2020) denominó a ese conjunto de reformas, como ‘leyes de descentralización¹’, donde Chile pasa de un modelo de regionalización desconcentrada a un modelo de descentralización territorial, provocando un cambio entre las relaciones intergubernamentales en diferentes niveles.

En los años del primer gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014) no resultó en grandes avances en términos de descentralización. Pero Valenzuela (2015) destaca dos momentos durante este gobierno, la primera es la elección directa de los consejeros regionales en 2013, que fue formulada durante el primero mandato de la presidenta Bachelet (2006-2009) e implementado durante el Gobierno de Piñera y el segundo fue la creación de un proyecto de fortalecimiento de los gobiernos regionales y de traspaso de competencias, pero sin plazos perentorios ni servicios explícitos. Von Baer y Portales (2019) narran que, mismo con lo que representaba la primera elección directa de consejeros regionales, hubo un alto nivel de votos nulos y blancos (12,7%) y justifica que se debe en parte por la ausencia de una campaña previa de información y motivación ciudadana.

En el año de 2015, Iriarte (2016) realizó una encuesta a nivel nacional aplicada a 80 consejeros y consejeras regionales (CORE). Como resultado, el estudio presenta el análisis de la percepción de los CORE sobre el proceso de descentralización y democratización de la elección para consejeros, destacando algunas conclusiones de ese estudio, que ilustran la percepción del poco avance y optimismo en relación con el futuro.

1. - 59%, piensa que la democratización en su elección no ha cambiado nada o solo un poco la función que realizan actualmente;

2. - 96% de los entrevistados consideró nulo o insignificante los avances descentralizadores propuesto hasta el momento, contra el 4% que declaro significativo el progreso de la descentralización;

3. - Con relación al futuro del país la mayoría de los encuestados, 67%, cree en la perspectiva de un Chile descentralizado hasta el 2030.

En el programa de gobierno de Michelle Bachelet, en 2014, se crea una Comisión asesora presidencial para la descentralización y el desarrollo regional, generando en el país un conjunto de propuestas para una política integral de descentralización. Esa comisión se caracteriza por un “conjunto de propuestas para descentralizar Chile, con el propósito fundamental de romper las inequidades territoriales, transferir poder y generar mejor democracia en las comunas y regiones, y poner a Chile en la senda de un desarrollo integral, impensable sin sus territorios” (Comisión Asesora Presidencial, 2014 p.09), Ortiz & Valenzuela (2018) destacan de la relatoría final tres medidas fundamentales: elección de intendentes, traspaso de competencias y ley de rentas regionales. En suma, en el plan de descentralización, presupone autonomía política, administrativa y fiscal, donde Chile pasa de un Estado unitario a un Estado descentralizado. (Comisión Asesora Presidencial, 2014)

Así, Montecinos (2020) fragmenta la descentralización regional en Chile en tres periodos, los cuales se presentan de manera resumida a continuación:

• 1974 – 1990, cuando se instala el actual modelo de desconcentración político-administrativa regional (primeras oficinas ministeriales y servicios públicos en regiones), a este proceso se le denomina “Regionalización”.

• 1990 – 2013, en este periodo se consolida un modelo con predominancia de la desconcentración basada en la organización diseñada en 1974. Esta estructura se complementa con la creación del gobierno regional, por la ley 19.175 en 1992, compuesto por el consejo regional y su ejecutivo (intendente regional), cuya principal función es asignar recursos (FNDR) en función de la demanda promovida por los municipios y servicios públicos.

• 2013 – 2021, esta etapa comienza con las elecciones por votación directa de los consejeros regionales, ley N° 20.678, y se extiende hasta la futura de elección democrática de los gobernadores regionales.

Opazo (2020) por otra parte, descompone el proceso de descentralización del país en dos etapas:

• 2018 – 2024, caracterizado por la transición o instalación del nuevo modelo de gobierno regional. Pasando de un modelo de regionalización desconcentrada a un modelo de descentralización territorial. La creación de leyes de descentralización y las futuras elección directa del gobernador y el consejo regional,

• Posterior a 2024 – Denominado por el autor como como un modelo Estado flexible, donde entran en vigor todas las leyes y reglamentos. Donde puedes medir el efecto de la transferencia de competencia desde ministerios y servicios públicos a los gobiernos regionales y su capacidad de reversar la transferencia y los cambios en las estructuras del gobierno central y regional.

Como se ha visto, Chile históricamente ha sido conocido como un país centralizado. Ortiz & Valenzuela (2018) sostienen la existencia de factores culturales presentes en el país, como la tradición centralista de la élite chilena, donde existe un predominio de una cultura que no acepta distribuir poder. Eso, sumado a la resistencia frente a procesos descentralizadores, resulta en un impacto negativo en el progreso de las regiones y consecuentemente en el crecimiento del país.

La Comisión asesora presidencial para la descentralización y el desarrollo regional, es enfática al tratar la descentralización y su relación con el desarrollo de las regiones chilenas, y declara que “si se quiere alcanzar un desarrollo económico y social equilibrado y sustentable, reactivar la economía potenciando los territorios, modernizar el Estado y profundizar nuestra democracia, debemos impulsar como política de Estado un conjunto de transformaciones dirigidas a una efectiva descentralización y desarrollo local-regional” (Comisión Asesora Presidencial, 2014, p.10). Esa comisión específica un marco en la discusión sobre la descentralización en el país, reconociendo que una de las medidas esenciales para el avance de todo el proceso es la elección popular del ejecutivo de los gobiernos regionales y la principal medida para hacer efectiva la descentralización política, entendiendo que “extender la democracia regional a la elección de todas sus autoridades dinamiza el proceso descentralizador y lo hace concreto, creíble e irreversible” (Comisión Asesora Presidencial, 2014 p. 27).

Para seguir ese camino haría necesaria una reforma constitucional que permita esa nueva organización de los gobiernos regionales, debido a que la constitución del país limitaba la competencia de los gobiernos regionales.

En su informe final, argumentaba la necesidad de “una definición constitucional precisa de las competencias de los gobiernos regionales no sólo ayuda a reducir los eventuales y previsibles conflictos de competencias que puedan suscitarse entre los distintos niveles de gobierno, sino que es, además, condición necesaria para atribuir al Tribunal Constitucional la función esencial de dirimir tales controversias” (Comisión Asesora Presidencial, 2014, p.28)

Sobre el informe final de la comisión, Portales (2016) en su estudio subraya que:

La Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional cumplió oportunamente con el encargo y formuló un conjunto de recomendaciones que se conciben como una “política de Estado” con el concepto de “Estado Unitario Descentralizado”. Los elementos constitutivos de esa política recogen todas y cada una de las propuestas programáticas y les da un ordenamiento coherente en torno a cinco ejes: descentralización política, descentralización administrativa, descentralización fiscal, desarrollo de capital humano calificado y participación y control social del proceso. (Portales, 2016 p.89)

En el año de 2015, son enviados los proyectos al senado con el objetivo de regular las elecciones directas de los gobernadores regionales. En al año siguiente es cuando la Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado elabora su informe con lo que el proyecto finaliza para su votación general en el Senado, que se concretiza en marzo de 2016 (Von Baer, Rozas & Bravo, 2016). Conforme a lo expuesto por esos autores había una lentitud legislativa y una falta de urgencias fijadas por el poder ejecutivo en concretizar para el mismo año las elecciones de gobernadores, como había sugerido la Comisión Presidencial.

En el año de 2017, con la aprobación de la Reforma Constitucional de ley 20.990², el proceso de descentralización prospera, generando una reforma constitucional para la elección popular y finalmente, en 2018 con las leyes N° 21.073 donde se encuentra regulada la elección de gobernadores regionales y la ley N° 21.074 que introduce una serie de modificaciones a distintos cuerpos legales con el objetivo de fortalecer la regionalización en Chile, adjudicando mayor autonomía en su gestión y aumento de funciones y atribuciones de los gobiernos regionales, la cual constituye un avance sustantivo en materia de descentralización política para Chile.

El Índice de Desarrollo Regional – IDERE-, es una herramienta que mide el desarrollo a nivel territorial de cada una de las regiones del país, desde una perspectiva multidimensional (salud, educación, bienestar socioeconómico, actividad económica, conectividad, seguridad y medio ambiente), donde los índices son mensurados entre 0 y 1 (0 expresa el desarrollo mínimo y 1 el máximo). Este estudio revela que durante el período 2017-2019 (las dos últimas investigaciones) la tendencia de todas las regiones ha sido la mejora de sus indicadores general, aunque existen diferencias en la velocidad con las que estas mejoras se han desarrollado entre las regiones. (IDERE, 2019). Sin embargo, esto se condice con la tendencia de un crecimiento regional percibida en los últimos diez años, como se muestra en la tabla³ a continuación

Los resultados indican un mayor desarrollo en la región de Magallanes, es la que actualmente lidera el ranking. Seguido por las regiones Metropolitana, Valparaíso, y Antofagasta, respectivamente. En contrapartida, Araucanía se mantiene como la región con menor desarrollo del país. Junto a ella, en el grupo de desarrollo bajo, se encuentran las regiones de O’Higgins y Maule. (IDERE, 2019).

Estos resultados se corroboran con los presentados por la OCDE (2009), ya que, las regiones que más se desarrollaron, son las que muestran el mayor PIB per cápita confirmando que poco ha cambiado de 2009 hasta 2019.

Las regiones orientadas hacia la minería y la capital (Región Metropolitana de Santiago, o RM) muestran el mayor PIB per cápita de las regiones chilenas. Los mayores niveles de ingreso per cápita se registran en las regiones nortinas de Antofagasta (USD 20.411 a PPP 2004) y Tarapacá (USD 10.443), que tienen una intensa actividad minera, junto con la escasamente poblada región sureña de Magallanes (USD 11.543) y la región Metropolitana (USD 10.111). Sus niveles de PIB per cápita son hasta cinco veces más alto que en las regiones de la Araucanía (USD 3.951) y Coquimbo (USD 4.887) (OCDE, 2009 p. 50).

El Barómetro Regional (2019) estudia la percepción ciudadana acerca de las regiones del país, en su última encuesta verifico 40% de las personas, en nivel nacional, confirme que las elecciones directas de los gobernadores será un impulso para el desarrollo de las regiones y que afirman que con toda seguridad participarían del proceso decisorio. En contrapartida 80% de los entrevistados no había oído hablar de la futura elección de gobernadores regional. Cuando se aborda el nivel de información sobre el traspaso de competencia y atribución a los gobiernos regionales, el desconocimiento de los entrevistados llegaba a cerca del 90%. Estos datos muestran la necesidad de información a la población sobre el proceso electoral y de las acciones de descentralización en curso en el país.

Es importante enfatizar que estos procesos de descentralización son complejos, por tratarse de una reforma del Estado. Al nivel de descentralización política, la principal medida corresponde a la elección del gobernador regional y al ajuste de la elección de los consejeros regionales. (Opazo, 2020; Valenzuela, 2015; Von Baer, 2016; Montecinos, 2020). Ese cambio, modificará completamente la dinámica política regional pues se trata “de uno de los componentes más complejos del proceso general de descentralización iniciado en Chile” (Von Baer, 2017 p. 69). Con respecto a la descentralización admisntrativa, Ley 21.074 de 2018 representa un ascenso, pues introduce una serie de modificaciones, con la intención de fortalecer la regionalización en Chile, entregando mayor autonomía en la gestión y aumento de funciones y atribuciones de los gobiernos regionales. A pesar de eso, aún no hay una ley de financiamiento y responsabilidad fiscal regional, a pesar de existir reciente propuestas aportadas desde la sociedad civil.