Hacia una descentralización fiscal efectiva: una mirada a las finanzas públicas de Magallanes y la Antártica Chilena

Towards effective fiscal decentralization: a view of the public finances of Magallanes and the Chilean Antarctic

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El centralismo es una doctrina política-social que, en términos simples, aboga para que tanto el poder y la toma de decisiones recaigan sobre el gobierno central. Según Boisier (2004), el centralismo es un fenómeno históricamente construido, totalmente arraigado en la cultura de los países latinoamericanos, por lo que nos encontramos frente a una cuestión de difícil remoción. En cuanto a Chile se refiere, en medio de la crisis social más importante que ha experimentado el país en el último tiempo, si bien las causas del malestar que aqueja a la ciudadanía no pueden no entenderse desde una lógica multifactorial, la mayoría de los análisis coinciden en que una porción importante de la explicación atañe a la desigualdad latente en las condiciones de vida entre distintos estratos sociales. Si sumamos a esta última idea la dimensión territorial, podemos ver que efectivamente, se evidencia una alta concentración de los beneficios de la modernización en torno a la Región Metropolitana (RM de aquí en adelante), donde se ubica Santiago, la capital del país. En ella se encuentran los mejores colegios y universidades, la más variada e importante oferta cultural, la conexión entre regiones y hacia otros lugares del mundo, las mejores clínicas y centros de salud, entre muchos otros aspectos. Tal como esboza Cartes (2018), a pesar de dos siglos republicanos transcurridos, el país aún está muy lejos del necesario equilibrio político-administrativo entre la capital y las regiones.

Aunque todo apunta a que una estructura centralizada no es compatible con un desarrollo territorial armónico, vale decir, aquella configuración que promueve la transformación productiva, la equidad y la sustentabilidad en las diferentes regiones (Boisier, 1992), la descentralización se presenta como un concepto con ciertos grados de ambigüedad, pues se tiende a confundir con desconcentración. Mientras en este último se trata de traspasar capacidad de decisión desde una unidad territorial con mayor jerarquía hacia otra menor, dentro del mismo organismo, la descentralización se entiende como la creación de un ente distinto respecto del cual se va a transferir capacidad decisoria, que la faculta de personalidad jurídica propia, recursos y normas de funcionamiento (Boisier, 2004).

Hay consenso académico con relación a la existencia de tres tipos de descentralización: política, administrativa y fiscal. En perspectiva histórica chilena, se identifican diversos intentos de descentralización en las primeras dos formas mencionadas¹. No obstante, esta investigación se enfoca en lo que concierne a su interpretación fiscal. Letelier (2012) define este tipo de descentralización como un concepto bidimensional, donde por un lado se tiene la participación de los gobiernos subnacionales en los recursos del gobierno general. El autor señala que esta primera dimensión tiene como ventaja analítica su cuantificación, debido a que permite levantar hipótesis respecto a los grados de descentralización fiscal desarrollados. Y la segunda dimensión, se comprende como el rango de competencias y/o atribuciones que los gobiernos subnacionales poseen sobre esos mismos recursos. Esta última lectura es muy importante, pues suele suceder que las unidades descentralizadas de gobierno representan un mero agente del gobierno central, teniendo pocas facultades en la determinación del destino de tales recursos.

Considerando todo lo anterior, este trabajo pretende analizar para la región de Magallanes y la Antártica Chilena –territorio localizado en la Patagonia Austral del país–, la trayectoria y dinámica de sus finanzas públicas en perspectiva comparada a nivel nacional. El interés por estudiar el caso de Magallanes surge a partir de que, dada la configuración de la estructura política-administrativa que rige en Chile, su modelo de desarrollo muestra un patrón del tipo centro-periferia, es decir, hay un centro que goza de los beneficios del crecimiento, en perjuicio de las regiones de la periferia que no logran canalizar las oportunidades que estos progresos producen (Di Filippo, 1998). En función de su particular geografía y condición de aislamiento, la definición anterior se ajusta totalmente a la realidad de Magallanes. Además, la motivación radica en tener un mejor diagnóstico de cara al proceso de descentralización iniciado a raíz de las leyes Nº 21.073 y Nº 21.074², que, en lo fundamental, dará paso a elegir por primera vez en la historia del país, a los Gobernadores Regionales vía consulta popular.

En cuanto a la metodología empleada en el trabajo, se utilizó una orientación no experimental, a través de un enfoque analítico y descriptivo del desarrollo de las finanzas públicas en la región de interés. Las variables que se estudiaron son: (1) concentración de la actividad empresarial y sus implicancias en materia tributaria, (2) trayectoria de los instrumentos relevantes en el presupuesto local, (3) gasto público en inversión que es de decisión regional y (4) efectos de la política fiscal y monetaria en el control de la inflación en el territorio. Para esto se usó como guía los trabajos de Aroca (2009; 2020).

En lo que procede, el trabajo se estructura en el siguiente orden: una breve revisión del entorno económico de la región a modo de contextualización, luego, en la sección de resultados, se analiza en detalle cada una de las variables escogidas, para finalmente, dar paso a algunas reflexiones y conclusiones más importantes.

La región de Magallanes y la Antártica Chilena se encuentra en el extremo austral de Chile, aislada geográficamente del resto del país, por lo tanto, estamos en presencia de una economía bastante pequeña, con dificultades importantes para integrarse a mercados que gozan de mayor dinamismo. Si bien el Producto Interno Bruto (PIB) regional ha experimentado una tendencia al alza desde 1960 a la fecha, también se observan importantes variaciones negativas, las que son más agudas con relación a lo que muestran las demás regiones del país. Por ejemplo, Aroca y Soza-Amigo (2011), muestran que para la crisis de la deuda vivida en Chile en la década del 80`, la actividad económica de Magallanes logró estabilizarse después de seis años del inicio de la recesión, mientras que las demás regiones comienzan una trayectoria ascendente enseguida al año 82`. Siendo más específico, cuando la tasa de crecimiento promedio del país en el período 1960-1992 fue de 3,6%, Magallanes sólo experimentó una media de 1,6%, siendo por lejos, la región con menor crecimiento en Chile en aquel período. Desde una perspectiva más sectorial y en términos históricos, vemos que la economía magallánica en los años sesenta estaba altamente concentrada en el sector minero, asociado fundamentalmente a las operaciones del petróleo, lo que representaba en ese momento el 75% de la producción local total. Ya en los ochenta, la infraestructura económica de Magallanes comienza un proceso de diversificación, con un importante aumento en la participación de los sectores manufactureros y de la industria de servicios. Prueba de aquello, es que mientras la gravitación de la minería en el PIB regional cayó desde un 48,3% en 1985 a 17,9% en 1997, la industria manufacturera avanzó de un 5% a 27,5% en el mismo período de tiempo. En las últimas décadas, la estructura productiva regional se ha volcado en el fortalecimiento de la elaboración de metanol, de notable importancia para la dinámica local; también han cobrado fuerza actividades como la salmonicultura; turismo y ramas relacionada a ella, entre las cuales destacan los sectores comercio, restaurantes, hoteles, transporte y comunicaciones. Según Aroca y Soza-Amigo (2010), una ventaja importante de avanzar hacia una economía más “compleja”, dice relación con que hace menos riesgosa y vulnerable a la región de Magallanes frente a la volatilidad que evidencia la minería en los mercados internacionales.

En lo que respecta a factores económicos-demográficos, la región presenta una realidad bastante preocupante, puesto que se percibe una importante fuga de capital humano desde el territorio hacia otras zonas del país, fundamentalmente a la zona centro de Chile (ver gráfico 1). Una posible explicación a este fenómeno es que la dinámica económica y “arquitectura institucional” que se rige en Magallanes, entrega pocos incentivos al fortalecimiento y retención de talento. A modo de ejemplo, Vera Giusti (2008) muestra que la población en la zona chilena de la Isla Tierra del Fuego ha crecido sólo tres veces desde 1920 al año 2002, en cambio, la población del sector argentino de la misma isla creció casi cuarenta veces en aquella serie temporal.

En definitiva, en línea con el trabajo del último autor citado, pese a la importante diversificación productiva que ha desarrollado Magallanes en las últimas décadas, además de los avances en materia institucional, como, por ejemplo, la aplicación de leyes de excepción para fomento de inversión, hay una persistencia de factores estructurales que hace que la región austral muestre una dinámica económica consistentemente inferior (por más de 50 años) que la del país en su conjunto.

Gráfico 1:
Destino población emigrante de la RM y Magallanes Censo 2017 (%).
Fuente: Elaboración propia en base a datos obtenidos del Instituto Nacional de Estadísticas.

Como se ha comprobado a lo largo de esta investigación, el excesivo centralismo –en su arista fiscal para efectos del presente– vigente en Chile genera enormes desigualdades en el desarrollo territorial de las regiones del país. Quienes más padecen de esta difícil realidad son las zonas extremas, siendo un caso particular en función de su composición geográfica y condición de aislamiento, la región de Magallanes y la Antártica Chilena.

El examen del comportamiento de las finanzas públicas de la región austral, entrega importantes fundamentos para avanzar hacia una descentralización fiscal efectiva. El primero de ellos apunta a que, desde un enfoque tributario, todo intento de descentralización que vincule los ingresos regionales a la generación de ellos a nivel local, perjudicará enormemente a Magallanes, puesto que presenta una base imponible del impuesto de primera categoría extraordinariamente menor en comparación a otras zonas del país. En segundo término, se observa que los cambios metodológicos introducidos para la confección del instrumento FNDR se han traducido en una significativa reducción en la asignación de estos recursos para la región. En este ítem también se resalta la importancia de asegurar la continuidad de la ejecución del programa PEDZE. En tercer plano, se constata que el grado de decisión regional de las distintas iniciativas que se llevan a cabo en la zona, en lo que respecta a inversión pública, es bastante bajo. Sobre este punto es posible inferir que eventualmente, cualquier analista sectorial de la DIPRES tiene mayor poder de decisión que un alto funcionario de la administración pública regional, lo que genera problemas de eficiencia en el uso de los recursos, dado que no se maximiza el conocimiento que se tiene sobre el territorio. Y finalmente en cuarto lugar, debido a que la inflación que experimenta Magallanes no sigue la misma dinámica que la tendencia nacional, tanto la política fiscal y monetaria que se aplica en la zona, podría no estar generando los efectos deseados en la región. Para corregir este problema sería útil avanzar hacia un mayor grado de coordinación entre ambos tipos de políticas, pero al mismo tiempo, se debería exigir que el Banco Central de Chile aplique una TPM diferenciada a nivel regional y por su parte, que el gobierno regional transite en cuanto a gasto público, hacia los efectos que genera una política fiscal como la de superávit estructural¹⁵. Por todo lo anterior, se concluye que las finanzas públicas de la región de interés dan cuenta de que hay un margen de mejora sustantivo, considerando la definición de descentralización fiscal utilizada en este trabajo, es decir, la participación de los recursos que percibe la región proveniente del gobierno central no sigue un patrón estable en el tiempo, y, por otro lado, el poder de decisión que tienen los agentes locales sobre esos recursos es bastante pobre. Es imperiosa la necesidad de acortar estas brechas.

Sin embargo, siguiendo el planteamiento de Arís, Ferreiro y Pinto (2019), el proceso de descentralización fiscal requiere poner acento al mismo tiempo en conceptos como la prevención de la corrupción, transparencia y rendición de cuentas. Sobre esto, el trabajo de instituciones como Contraloría General de la República y el Consejo para la Transparencia es fundamental para garantizar el correcto uso de los recursos públicos, evitando así problemas como el gasto discrecional y arbitrario, la formación de redes clientelares, entre otros.