A pluralidade de conceitos envolvendo o termo “governança” (ou “governação”) revela, por si só, a complexidade da temática, também confirmada pela multiplicidade dos atores envolvidos e pela variedade de formatos. Antes essencialmente procedimental e descritiva, a expressão passou a abranger carga valorativa para, então, transpor a ideia de “boa governança”, definida como as estruturas e os processos decisórios difusos, que, pela capacidade de envolvimento de integração de empresas, associações civis e governo, descentralizariam, de modo eficiente, o controle estatal. Conferindo mecanismos mais céleres e efetivos, a governança passou a ser considerada em meio à globalização, quando os Estados passaram a conviver com a fragmentação de poder em decorrência da atuação de atores privados em níveis nacional, sub e supranacional.

Da erosão interna e externa dos Estados, emergiria a governança com a pretensão de aprimoramento e maior inclusão dos serviços públicos por meio da abertura às iniciativas privadas. O modo “velho” de gestão, fundado em hierarquia e aplicação de sanções, apresentava-se disfuncional, ineficiente, oneroso e pouco transparente. A Nova Administração Pública (NAP) foi uma resposta à denominada “crise do Estado” a partir dos anos 1970, quando o processo de transnacionalização e de crescimento econômico desordenado demandaram a importação de ferramentas de gestão privada para a seara pública.

Era necessário ao Estado conferir liberdade de atuação aos novos atores sociais, deixando um espaço de autonomia para o estabelecimento de objetivos, metas, formas de alocação de recursos, medidas necessárias ao alcance da eficiência pretendida. Sob a perspectiva da autorregulação regulada, fortalece-se a ideia de colaboração, com a aplicação excepcional de instrumentos hierárquicos e coercitivos. Os atores individuais produzem as normas que os regem internamente, com o objetivo de preservar a “boa imagem” fundamental à estabilidade dos negócios, contando com o incentivo e a regulação do Estado.

No ambiente internacional, os contornos da regulação não são definidos, sobretudo com a expansão das atividades das transnacionais que superam as fronteiras internas. O empenho por trás de uma cooperação intergovernamental é, de certo modo, ofuscado com a ênfase, a partir de 1990, das iniciativas voluntárias voltadas à consolidação da responsabilidade social corporativa. O sistema de certificações e a elaboração de Códigos de Conduta traduzem o fenômeno da “governança global” ou da “governança multinível”, quando há deslocamento do modelo decisório de negociações entre Estados para as redes de regulação privadas.

A partir desses conceitos introdutórios e da análise mais aprofundada da reformulação do papel central estatal (interna e externamente), este artigo pretende, por meio do método normativo-dedutivo, fundado em revisão bibliográfica, investigar se os novos núcleos de poder e decisão, frutos da globalização ou, mais precisamente, os modelos de substituição ou complementação do governo, são considerados legítimos.

Partindo da noção de “governança sem governo” (Rosenau, 1992) e da ideia de uma lei global própria que dispensa a presença do Estado, como versam Teubner (2002) e Stone (2006), a pesquisa investiga o risco democrático da nov a organização mundial, debruçando-se sobre algumas de suas mais latentes fragilidades. Ao fim, serão propostos possíveis caminhos ao alcance de uma governança equilibrada.

A palavra “governança” ou “governação” tem diversos significados. Ela pode ser meramente descritiva do processo de tomada de decisão, por um organismo social, bem como os instrumentos de sua execução; o processo de condução da sociedade e da economia por meio da ação coletiva e de acordo com objetivos comuns (Ansell; Torfing, 2022a); a formação da vontade coletiva a partir da pluralidade de interesses (“politics”), bem como o sistema de regras que disciplinam os modos de coordenação social dos atores envolvidos na criação e na implementação de regras e na oferta de bens coletivos (“polity”) e ainda a direção política da sociedade e das relações econômicas (“policy”) (Treib; Bähr; Falkner, 2005).

Nessas acepções procedimentais, a coordenação pode adotar a forma hierárquica, baseada em relações institucionalizadas de dominação e subordinação com reivindicações de legitimidade (Kjaer, 2004); e não hierárquica, fundada no compromisso e no cumprimento voluntários (Keast, 2022); ou a combinação em diferentes graus entre as duas formas (Pierre; Peters, 2000). A governança ainda pode ser pensada como estrutura ou designadamente com as instituições e os atores que se relacionam, por meios hierárquicos convencionais ou por redes de negociação e sistemas de competição (Börzal; Risse, 2010). O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento a definiu como os complexos processos, mecanismos, relações e instituições, por meio dos quais os indivíduos e grupos articulam os seus interesses, exercem os seus direitos e obrigações, bem como resolvem suas diferenças (UNDP, 1997, p. 9).

Em vez de mera descrição das instituições, dos mecanismos e do processo de exercício do poder administrativo, econômico e político, o termo passou a transportar um conceito normativo ou de “boa governança”, a se referir a estruturas e processos decisórios e executivos, baseados na cooperação e na autonomia dos diversos atores sociais e políticos (Treib; Bähr; Falkner, 2005). As organizações hierárquicas, governadas por líderes democraticamente eleitos e integradas por funcionários públicos neutros e competentes, bem como os organismos intergovernamentais teriam de conviver com uma “sociedade multiorganizacional”, composta por empresas, governos e associações civis que atuam em todos os níveis, nacional, sub e supranacional; e, em certa medida, serem por ela substituídas (Hjern; Porter, 1981).

A governança política emergiria da interação dos diversos atores e não de um governo ou do controle estatal externo à sociedade. A pluralidade de atores, de interesses e níveis exigiria combinação de formas hierárquicas e não hierárquicas de governação, tanto na forma de complementos recíprocos quanto de redes híbridas de hierarquia e mercado, a preocupar-se com eficiência (Mayntz, 1983; Klijn, 2008). A abordagem dual de estrutura e processo a refletiria melhor, ao captar um padrão que não é apenas o resultado não intencional da interação social, mas também o mecanismo por meio do qual os atores se têm a capacidade de agir e governar. Embora se reconheça que alguns atores, por deterem posição de poder institucional ou econômico maior, tenham a possibilidade de ditar ou reescrever algumas regras do jogo, nem eles mesmos têm o controle total do processo (Kooiman, 1993). Nessa perspectiva, que governo e governança interagem mútua e permanentemente.

A governança, por fundar-se mais na cooperação e menos na coerção, com o uso de diferentes abordagens, permitiria respostas mais rápidas e eficientes aos desafios criados por um contexto caracterizado pela incerteza e pela mudança contínua (Ansell; Torfing, 2022a). A mudança do governo para governança seria decorrência da fragmentação do Estado interna e externamente, em vista do ganho de complexidade social e econômica, bem como das demandas de eficiência.

A globalização contribuiu para uma fragmentação interna e externa dos Estados. A governança nacional e a governança global, apesar de se diferenciarem quanto ao formato e complexidade, evidenciaram a mesma problemática: a forma como as projeções privadas de poder desafiam o controle do Estado com a inauguração de um regime de “governança sem governo” ou de atuação além da dimensão estatal.

A tese de substituição ou complemento de governo com a governança traz uma série de problemas e críticas, tanto de natureza ideológica quanto de legitimação e mesmo de eficácia. Afirma-se, com a primeira, que a passagem de um a outra seria forma reiterativa do liberalismo clássico de separação da política da economia. A estratégia é transformar certas questões inerentemente políticas como o processo produtivo, a apropriação e a exploração capitalistas, a luta por dominação, como fossem puramente econômicas, fundada na ideia de que, quando muito, são decorrência de relações livres e voluntárias entre indivíduos racionais (Wood, 1985; Harmes, 2006).

O projeto neoliberal se utiliza de mecanismos jurídicos que isolam as decisões e políticas do controle democrático, embora advogue o contrário: por meio da atividade dos diversos atores sociais, a democracia se realizaria de forma diferente e substantiva (Gill, 1998; Hurd, 2019). O modelo (ou o imperativo) de governança seria, portanto, resultado do triunfo neoliberal e representaria a dominação pelo mercado do subsistema político e jurídico. A soberania popular, baseada no princípio republicano e garantidora do interesse público, daria lugar a uma soberania de mercado ou de uma sociedade pragmática e utilitária, que dá prevalência aos interesses econômicos particulares sobre o bem comum (Mathias, 2010). O discurso gerencial das organizações privadas, apropriando-se de termos políticos importantes, como “sociedade civil” e “participação”, acaba por substituir, em conceitos e expressões genéricos ou sem sentido, a política, ela mesma, a democracia e a noção de bem comum (Deneault, 2013; Hofferberth, 2015).

O argumento de legitimidade das novas ou remoçadas formas de organização parece frágil. A legitimidade do poder decorre do fato de ser investido e exercido de acordo com as regras estabelecidas; justificadas pela adesão a crenças compartilhadas e pelo consentimento expresso dos governados. No governo democrático, essa legitimidade é procedimental, a exigir, basicamente, voto universal e igualitário, eleições livres e periódicas, garantia de oposição e de liberdade de imprensa (Schumpeter, 1950). Uma das versões mais atentas ao funcionamento real das democracias até admite que, fora dos períodos extraordinários da política, os cidadãos delegam aos seus representantes amplos poderes decisórios, passando a cuidar de seus projetos pessoais (Ackerman, 1991).

Para os teóricos da governança, a legitimidade seria mais exigente e capaz de superar o descontentamento dos cidadãos com as disfuncionalidades da democracia liberal, tanto pela percepção de que a elite política não está primeiramente interessada em resolver as questões sociais e econômicas que lhes afligem (Dalton; Welzel, 2014) quanto pela falta de instrumentos efetivos de “accountability” e de prestação de contas (Lindblom, 1977). Quanto mais atores afetados por uma política puder opinar na tomada de decisões, maior a probabilidade de aceitarem o resultado da política e ajudarem na sua execução, mesmo que seus interesses e expectativas não tenham sido totalmente atendidos. Uma aceitação que revigora a legitimidade em todo processo de decisão e de implementação, a resultar em efetividade (Reinicke; Copeland, 1998).

A questão por se resolver, que tem sério impacto na legitimidade da governança, é a assimetria de poderes entre os atores, agravada pela informalidade de muitos processos decisórios e executivos sobrepostos que dificultam a identificação não só das razões que os fundamentaram, mas de quem foi por eles responsável (Papadopoulos, 2007; Bekkers et al., 2007). Por mais que se amplie o número de partes interessadas, haverá déficit sério de legitimidade se as partes não detiverem o mesmo nível de informação e de poder de influência. É certo que isso também sucede, em grande medida, nos governos democráticos (Freeman, 2004). No entanto, a Constituição, em regra, oferece meios jurídicos para que se criem políticas de redução de assimetria. No âmbito da governança, como não há garantias formais ou jurídicas de igualdade, apenas a negociação pode promovê-la. É pouco crível que os maiores detentores de poder cedam inteiramente suas posições de vantagem. No mundo real, os atores sociais mais poderosos capturam o processo decisório e os agentes púbicos, institucionalizando a primazia dos interesses privados sobre o bem comum (Bogason; Zolner, 2007; Nowell et al., 2018). A governança sem governo mostra seu lado mais cruel. Para muitos, é decorrência esperada da privatização das funções do Estado e da presença de atores ilegítimos (Kickert, 1993). As empresas não podem ser equiparadas a cidadãos (Cutler, 2003).

A legitimidade se vê reduzida a um apelo de cooperação de atores plurais e a premissas, nem sempre justificadas, de ganhos eficiência ou capacidade de produzir os resultados esperados, medidos por um processo de conformidade com padrões técnicos preestabelecidos (Voeten, 2019). A técnica “gerencial”, imantada de cooperação, substitui a política ou se mostra como uma “tecnologia política”, a se sobrepor como autoevidência a outros argumentos contrários, mascarando a dominação (Hofferberth, 2015; Pouliot; Thérien, 2023).

Os “efeitos colaterais” da globalização, o crescente fosso de riqueza entre os países centrais do Ocidente e o resto de (quase) todo o mundo, bem como as crises econômicas cíclicas que se abatem principalmente nos Estados periféricos, estão a demonstrar que a governança não é tão legítima nem efetiva quanto se defende. A ideia liberal de que uma política e uma economia em rede ampliariam a cooperação internacional e reduziriam estratégias coercitivas unilaterais dos Estados mais poderosos (Keohane; Nye, 1973; Raustiala, 2002) não se parece confirmar (Farrell; Newman, 2019).

É certo que, à medida que a globalização avançou, foram criadas diferentes redes de troca, de natureza financeira (com a integração dos sistemas bancários e de pagamento), informativa (com as tecnologias de informação e comunicação) ou física (com as cadeias de suprimento), que tornaram as economias domésticas mais interconectadas. Uma interconexão, todavia, assimétrica, porque dá a alguns Estados, na condição de nós mais centrais das redes, por neles se localizarem as sedes ou centros principais de comando de transnacionais, a vantagem institucional e econômica de ampliar seu poderio relativo e impor a sua vontade, interesse ou política aos demais (Fagiolo; Reyes; Schiavo, 2009; Winecoff, 2015; Farrell; Newman, 2019). Internamente, eles procuram remodelar as instituições, por meio da criação de leis que instituam e tornem relativamente insindicáveis organismos estatais, como os de inteligência com amplos poderes de vigilância, colocando em risco as garantias constitucionais e a democracia (Oatley, 2011; Sampaio; Assis, 2021).

Esses efeitos são reveladores, primeiramente, de que a transnacionalização (ou a globalização) não foi fruto “natural” do desenvolvimento econômico, mas uma criação, com forte inspiração ideológica, com vistas à derrubada das fronteiras físicas, à acumulação do capital em escala mundial e à dominação cultural, econômica e, em último caso, militar, dos países mais pobres pelos mais ricos (Bourdieu, 1998; Inozemtsey, 2006; Adda, 2012). Depois, não tem resultado em maior equilíbrio de força, menor desigualdade e, ao fim, garantia de paz (Farrell; Newman, 2019; Stiglitz, 2019).

Os impactos assimétricos não se fizeram apenas nas relações entre Estados. Alguns grupos sociais, a exemplo dos trabalhadores, têm sido mais prejudicados do que outros. Não se trata de um fenômeno restrito às economias mais pobres. Mesmo nos mais ricos, eles tiveram que se submeter a piores condições e remuneração do trabalho, sem mais contarem com os níveis de serviços públicos que antes dispunham. A precarização, ainda que tenha ocorrido mais nuns cantos que em outros, tornou-se também transnacional. Tudo em nome da competitividade do país (Stiglitz, 2019).

O processo, todavia, é mais profundo que a mera consequência da governança neoliberal, é seu principal instrumento de disciplina e controle. O modelo mobiliza emocionalmente a subjetividade dos trabalhadores, estimulando a competividade e uma espécie de autogoverno na forma da “empregabilidade” e principalmente do “empreendedorismo”, que leva a uma busca intensiva de conhecimento técnico ou de “know how” e ao borramento das fronteiras entre o trabalho e a vida privada, bem como da produção e da reprodução (Feher, 2009; Penz; Sauer, 2020). Na mesma linha, estão os discursos que seduzem os cidadãos a se converterem em consumidores militantes, o que esconde estrategicamente as razões econômicas e sociais de suas mazelas: o próprio modelo econômico e sua lógica consumista (Frank et al.., 2003). Em sendo a globalização (e seu fruto a governança) uma versão contemporânea do colonialismo e do imperialismo, não se haveria de falar em legitimidade (Ianni, 1996; Bonaglia; Goldstein; Petito, 2006; Kumaravaduvelu, 2006).

Pode-se pensar num meio termo. A governança não se basta com a efetividade, precisando de governo legítimo. A “legitimidade de entrada”, conferida pelo envolvimento de todas as partes interessadas com alguma garantia de igualdade de voz deve ser complementada por uma “legitimidade de saída”. O processo de governança deve não apenas resolver com rapidez os problemas que rotineiramente a ela aparecem, mas também ser capaz de fornecer bens coletivos que permitam uma vida decente para a comunidade como um todo (Scharpf, 1999).

Para isso, é preciso iniciativa e disposição de todos os atores envolvidos e em todos os níveis. No caso das instituições estatais, deve haver uma cooperação entre seus diversos níveis, local, nacional e transnacional, que interajam, preferencialmente, em modos não hierárquicos de governança com atores não estatais, de modo a suprir deficiências de parte a parte. Não se trata, portanto, de o Estado (e o modelo de governo hierárquico) recuar ou desaparecer, mas transformar-se (Hurrelmann et al., 2007; Börzal; Risse, 2010 ⁶).

Volta-se à ideia redentora de uma “autorregulação regulada” e de “metagovernança”, a atribuir ao Estado um papel indutor da cooperação (Torfing, 2022).

A política e a legislação públicas devem ser resultantes de processos participativos e, ao mesmo tempo, criativas e inteligentes, de tal modo que estimulem a capacidade autorreguladora das redes de governança (Sorensen, 2022). Todavia, o nível adequado de atuação estatal é controverso, todavia. Ela não poderia retornar às formas hierárquicas de comando e controle, assumindo a tarefa de estimular a gestão colaborativa com o estabelecimento do desenho institucional de normas e procedimentos, a incluírem a definição de objetivos gerais a serem perseguidos e os instrumentos de auditoria sistemática, por meio sempre de mecanismos inclusivos e igualitários de discussão e deliberação de todos os interessados, de modo a reduzir as desconfianças entre os múltiplos atores e promover-lhes a colaboração (Kooiman, 1993; Ansell; Gash, 2008). Ou também incluir os instrumentos de comando e controle e mediação de agências estatais, ainda que em caráter supletivo⁷, notadamente quando os custos de monitoramento são muito altos (Cole; Grossman, 1999) ou em se tratando de área e atividade muito sensíveis à vida social, que não possam ser deixadas exclusivamente à vigilância privada (Claeys, 2004; Yasuda, 2022). A obter-se uma metagovernança equilibrada, as redes se tornam um complemento em vez de uma ameaça à democracia representativa (Torfing, 2022).

Resta saber quais os instrumentos para garantia de que a pluri-hibridação, com a âncora na autonomia da vontade, não gere mais desigualdade e injustiça social. Os organismos intergovernamentais e as organizações sociais não parecem fazer frente ao poder das transnacionais a ponto de falar-se com propriedade de um constitucionalismo híbrido, público-privado, que mantenham as ideias de liberdade, igualdade e fraternidade.

Para o ambiente de governança multicamada, não surgiram ainda instrumentos equivalentes aos mecanismos de freios e contrapesos existentes nos velhos sistemas constitucionais (Stiglitz, 2019). Nem parece exato supor que a questão de legitimidade esteja resolvida, sobretudo, com a assimetria de poderes dentro, entre e transestados tão grande. Como aprofundador do quadro de assimetria, a governança pode ampliar o descontentamento e a desconfiança populares, abrindo espaços para manipulações emocionais das massas sobre inimigos imaginários, causadores do desespero, tão próprios do populismo. Um dos poucos instrumentos restantes de contraste à crescente desigualação social e entre Estados pode estar na própria existência do modelo em rede, pois o abuso da posição de dominância pode levar ao desmantelamento das redes (Farrell; Newman, 2019). E, na capacidade de o ser humano resistir e reagir à opressão.

A globalização não é um fenômeno puramente econômico e tecnológico. É, na realidade, um processo complexo e multidimensional que passou a exigir reformulação do papel do Estado. As mudanças substanciais da vida dos homens e das mulheres contemporâneos e a inclusão de novos atores econômicos acabaram evidenciando, inicialmente, as fragilidades do modelo de intervencionismo estatal, agora repensando sob a lógica neoliberal de maior eficácia e economia.

A ideia de profissionalização da Administração Pública e de terceirização do trabalho ganhou força com o discurso de eficiência do serviço público, em resposta à crise do Estado de Bem-Estar Social. Os rearranjos internos e externos representaram, de certa forma, o esfacelamento do protagonismo do Estado, que, antes em uma posição central de poder, passou a concorrer com o engendramento de decisões por parte das empresas transnacionais.

O papel minimalista do Estado teria sido justificado pela necessidade de otimização, ou seja, pelo aumento do potencial de realização pelo menor custo possível. O cálculo do custo-benefício, em prol da satisfação dos interesses econômicos imediatos, sinalizou a ruína dos sistemas social e trabalhista. O neoliberalismo revelou a sua faceta hipócrita: tinha como eixo, a princípio, um discurso fiscalista; contudo, beneficia-se da própria ausência ou afrouxamento de determinadas regulações para flexibilizar direitos fundamentais e precarizar relações trabalhistas e sociais.

O modelo de governança, como triunfo neoliberal, revelou traços antidemocráticos. Com o esvaziamento das iniciativas de participação da sociedade civil, seja pela fragilidade dos mecanismos de monitoramento e de supervisão, seja pelo próprio desincentivo ideológico capitalista, as novas formas de organização transpuseram as dimensões de controle dos Estados.

As políticas de incentivo, a exemplo dos programas de responsabilidade social corporativa fundados na concessão de certificações e na criação de códigos regulatórios internos, favoreceram o monopólio regulamentar das empresas dominantes. Como grandes players no mercado internacional, as transnacionais têm sujeitado os Estados às suas próprias regulações - que não contam, portanto, com o consentimento expresso dos governados ou com a legitimidade popular. Essa regulamentação não estatal funciona como um “cheque em branco” para as grandes corporações, que passam a legislar de fato, aproveitando-se da precariedade estatal em acompanhar as inovações econômicas e em assumir todo o monitoramento necessário.

A efetividade e a democraticidade da governança também são questionadas pela assimetria de poderes e de influência dos processos decisórios e executivos. Em uma “governança sem governo”, desprovida de garantias formais ou jurídicas de igualdade, os interesses privados sobrepõem-se ao bem comum, confrontando a proposta liberal inicial, de realização substantiva da democracia e de aumento da cooperação internacional, por meio da diversificação dos atores sociais e do entrelaçamento das economias domésticas em nível mundial. Evidenciou-se, contudo, que a assimetria dessa interconexão global favorece um regime de dominação cultural, econômica, ou, até mesmo, militar, dos países mais pobres pelos mais ricos, onde se situam, em grande parte, os centros de comando das transnacionais.

O colonialismo desse modelo não decorre apenas das relações entre Estados. O desfazimento dos contornos que separam trabalho e vida privada, cidadão e consumidor, traduz uma dominação em nível subjetivo. O estímulo ao autoempreendedorismo e a noção de “consumidor cidadão” escondem, estrategicamente, as mazelas de uma governança que, ao fim, serve ao próprio consumo.

Desafiando a separação de poderes, pela própria tendência de colocar fim à política com a ideia (mais desconfiada) de “privatização” dos Estados (erosão interna) ou pela ameaça à soberania dos Estados Nação (erosão externa), essa assimétrica governança cria espaços de descontentamento populares totalmente vulneráveis à proliferação de discursos de ódio.

A problemática confirma a necessidade de se resgatar o núcleo cooperativo da governança. Como fruto de um formato globalizado perene, a governança tem de ser complementada por “saídas legítimas”, ou seja, por elementos de fiscalização, responsabilidade e controle em todos os níveis, inclusive por instituições estatais.

Sob a perspectiva de colaboração, o presente estudo frisa, ao fim, a importância da “autorregulação regulada”, não necessariamente (e predominantemente) pela técnica do “comando e controle” do Estado, mas (também) por iniciativas estatais de estabelecimento de diretrizes gerais, inclusão de auditoria sistemática e desenvolvimento de mecanismos participativos e igualitários de discussão e deliberação, aptos a resguardar maior transparência aos interessados. Os riscos à democracia representativa podem ser, então, suavizados pela metagovernança equilibrada.

Essa reengenharia do Estado é o ponto inicial para o desenho de uma regulamentação transnacional democrática, sobretudo no momento atual, de dominação da economia pelas grandes empresas de tecnologia.