1 INTRODUCCIÓN

Este trabajo analiza la irregularidad migratoria en Chile desde el año 2018, indagando los factores que han propiciado su incremento y los efectos de las políticas implementadas. Se identifican distintos elementos que han contribuido a su alza, como la inestabilidad y conflictividad en Latinoamérica y el masivo éxodo venezolano. Este escenario resulta clave para examinar tres medidas adoptadas en Chile: las restricciones para la modificación del estatus administrativo, cambios en los visados y el tratamiento de la pandemia del COVID-19.

La política migratoria de un país no puede comprenderse de manera aislada, trasciende fronteras nacionales, por lo que corresponde examinarla dentro de un contexto global y regional dinámico. En ese sentido, la movilidad humana es un fenómeno sociocultural histórico y complejo que responde a una multiplicidad de factores (Thayer, 2016). En Latinoamérica y el Caribe existe una pluralidad de elementos que inciden en los desplazamientos, entre los que destacan, la crisis venezolana, un escenario sociopolítico y económico convulso, políticas migratorias de control y frontera y “la inmovilidad relacionada con la COVID-19 que paralizó a las comunidades en todo el mundo” (Mcauliffe; Triandafyllidou, 2021, p. 12).

Se reconoce que “los procesos históricos o los contextos globales pueden condicionar la acción de los individuos, pero no necesariamente las determinan” (Tapia; Ramos, 2013, p. 237). Por ende, hay una infinidad de causas que explican los flujos de personas, tanto las del país de origen, de las naciones de tránsito y del país de destino, como el panorama global, regional y local, y, la realidad personal y familiar de quienes se desplazan. De allí que la “decisión migratoria, entonces, estaría fundada en una compleja combinación de factores internos y externos” (Aruj, 2008, p. 98).

La diáspora venezolana se sitúa en la Región como el mayor desplazamiento contemporáneo con un estimado, a agosto de 2023, de 7,7 millones de personas, de las cuales 6,5 millones se encuentran en América Latina y el Caribe (Plataforma de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes [en adelante, R4V], 2023, p. 1), es decir, el 84% es intrarregional. Chile es el quinto país en recibir mayor número de venezolanos (444 mil) en la región, luego de Colombia (2,89 millones), Perú (1,54 millones), Brasil (477 mil) y Ecuador (474 mil) (R4V, 2023, p. 1).

El que cerca del 40% del flujo venezolano se asiente en Colombia responde a su contexto de movilidad forzada, que influye para que, en su mayoría, esta diáspora se dirija al territorio más próximo. Lo que es concordante con la dinámica que siguen los desplazamientos forzados, que, por ejemplo, en 2022 reportaron que el “70% de las personas refugiadas y otras personas que necesitan protección internacional vivía en los países vecinos a su país de origen” (Oficina del Alto Comisionado de Las Naciones Unidas para los Refugiados [en adelante, ACNUR], 2023, p. 2).

En la Región, Perú es el segundo país receptor de venezolanos, y luego, muy distantes están Brasil, Ecuador y Chile. El que estas naciones figuren como los mayores receptores de esta diáspora se debe a múltiples causas, como la cercanía geográfica, la estabilidad económica y las redes familiares y políticas que han facilitado su asentamiento. Al respecto, la Organización Internacional para las Migraciones (en adelante, OIM), precisa que “Colombia, Ecuador y Perú han creado programas de regularización para registrar y brindarles estatus legal a los venezolanos […] Brasil ha mantenido sus procesos flexibles y accesibles de regularización” (OIM, 2021, p. 2). Por su parte, Chile, como se examinará en este artículo, ha dictado medidas para esta comunidad, las cuales más que fomentar su regularidad, la han dificultado (Cociña-Cholaky, 2022b).

Por tanto, la afluencia venezolana por su magnitud, su contexto de movilidad forzada y vertiginoso crecimiento se ha erigido en un complejo desafío a nivel regional (Freitez, 2019). Un éxodo que ha tenido disímiles respuestas, que han variado desde la desprotección a la seguridad jurídica (Gandini; Lozano; Prieto, 2019). En este sentido, en su abordaje se ha observado una transformación hacia perspectivas restrictivas de seguridad y control (Gissi et al., 2020).

Al carácter de desplazamiento forzado del flujo venezolano hay que adicionarle el convulso panorama regional marcado por factores como violencia, inestabilidad política y económica, desastres naturales, pobreza, inseguridad alimentaria, vulnerabilidades vinculadas al daño ambiental, entre otros (OIM, 2022, 2023). En este ámbito se ha reconocido que en Latinoamérica se huye de la escasez, la persecución política, la degradación ambiental, la corrupción; y, en general, del complejo escenario político, social y económico que caracteriza a esta región (Facultad Latino Americana de Ciencias Sociales, 2021).

En los últimos años el panorama regional ha experimentado un agravamiento significativo, por diversos conflictos sociopolíticos acaecidos, entre los que cabe destacar: la intensificación de la crisis venezolana, y, en Colombia el recrudecimiento del conflicto armado, la persistencia de la violencia, la centralización del proceso migratorio en los consulados autorizados en Bogotá, el paro nacional de 2019 y la revuelta social de 2021. En 2019 Bolivia sufrió un estallido social y Haití vivenció una aguda fractura sociopolítica acompañada de manifestaciones ciudadanas. También en 2019 Ecuador tuvo fuertes protestas nacionales y en Nicaragua continuaron las movilizaciones iniciadas en 2018, producto de la grave crisis sociopolítica que experimenta dicha nación. Estos episodios internos de cada país contribuyeron a generar un complejo panorama regional de vulneraciones a garantías esenciales, lo que ha incidido en el incremento de las movilidades (Morales; Quezada, 2022).

En lo que respecta a Chile y a la decisión de emigrar a este territorio, la OIM (2023) ha develado que las razones económicas resultan esenciales a la hora de asentarse en este país; si se especifica por comunidad de extranjeros, para los bolivianos la falta de oportunidades laborales se ha configurado en uno de los principales motivos para residir en Chile, en el caso de los venezolanos la crisis socioeconómica ha tenido un papel trascendental y para los peruanos los lazos familiares han jugado un rol central (OIM, 2023).

Los factores anteriormente esbozados, en parte, han sido abordados por la literatura especializada (Cociña-Cholaky, 2022b; Dufraix; Rodríguez; Quinteros, 2020; Mcauliffe; Triandafyllidou, 2021; OIM, 2022; Thayer, 2021). Con la finalidad de aportar a los estudios sobre movilidad y gobernanza migratoria, este artículo, se centrará en las siguientes medidas del gobierno chileno desde 2018:

• restricciones al cambio de estatus administrativo;

• modificaciones al sistema de visado, y;

• gestión de la pandemia.

La delimitación temporal responde a que en 2018 se inicia una nueva etapa en la política bajo la premisa de “migración ordenada, segura y regular” (Dufraix; Rodríguez; Quinteros, 2020; Thayer, 2021; Vásquez; Finn; Umpierrez, 2021). Asimismo, el análisis se circunscribió a esas tres recientes medidas que incidirían en el aumento de las denuncias de ingresos por paso no habilitado.

Por tanto, la novedad de este trabajo radica en indagar acerca del alza de la irregularidad, vinculando políticas migratorias dictadas a nivel central con el material estadístico de organismos públicos, deliberando sobre sus implicancias. Ello con el objetivo de contribuir a la literatura que ha evidenciado que la gobernanza chilena ha incidido en una mayor precarización de las travesías (Cociña-Cholaky, 2022b).

Este artículo se estructura en 3 apartados. En el primer apartado de “Desarrollo”, se describe la metodología cualitativa empleada, detallando el análisis documental realizado; luego, se explora el escenario migratorio chileno de los últimos años, en específico cómo han evolucionado las denuncias de ingresos por paso no habilitados, dando cuenta de su aumento y en torno a qué comunidades de extranjeros se concentran. Después, en el apartado de “Resultados-Discusión” se examinan las medidas gubernamentales escogidas, indagando su aplicación y las consecuencias que han tenido en las trayectorias. Para finalizar, concluyendo que el Estado chileno, con estas políticas, se ha configurado en productor de irregularidad, generando mayor vulnerabilidad en los desplazamientos.

2 METODOLOGÍA

Con el objetivo de comprender las principales causas del incremento de las denuncias de ingresos por pasos no habilitado en Chile, este artículo, sustentado en una indagación cualitativa de análisis documental, examina los factores que han influido en el aumento de la irregularidad. Se emplea el examen documental en tanto constituye una forma de investigación técnica, que describe y representa los documentos de forma unificada sistemática, incorporando el procesamiento analítico-sintético (Dulzaides; Molina, 2004). Esta metodología es útil en la medida que permite identificar los aspectos medulares y accesorios, obteniendo una visión más amplia, que profundiza en los contenidos (Peña; Pirela, 2007).

El análisis documental se ha efectuado respecto de los siguientes 4 grupos de fuentes:

• literatura especializada: se realizó una revisión bibliográfica sobre la política migratoria chilena, de publicaciones científicas, con énfasis en los últimos años. La búsqueda en línea de fuentes secundarias se hizo mediante palabras claves como: “Chile”, “política migratoria”. Asimismo, la delimitación se sustentó en estudios previos en los que se exploró cómo el Estado chileno a nivel contemporáneo ha abordado la migración (Cociña-Cholaky, 2022a, 2022b, 2022c, 2023; Lucero; Diaz, 2022);

• material estadístico proporcionado por los organismos públicos: se solicitó a la Policía de Investigaciones (en adelante, PDI) las denuncias de ingresos por paso no habilitado, desglosadas por año y nacionalidad; y, asimismo, se pidió a la Subsecretaría del Ministerio del Interior y de Seguridad Pública y a la Subsecretaría de Relaciones Exteriores el número de visas consulares y su estado de tramitación;

• informes, reportes y boletines de instituciones expertas: se han examinado informes de las OIM sobre migración en el mundo (Mcauliffe; Triandafyllidou, 2021; OIM, 2021) y de tendencias de movilidad en la región (OIM, 2022, 2023). También se han considerado informes de ACNUR de tendencias globales de desplazamiento forzado (ACNUR, 2023) e informes del Servicio Jesuita a Migrantes (en adelante, SJM, 2020, 2022); capítulos sobre la temática (Álvarez et al., 2022; Vargas; Canessa, 2021), boletines de la OIM (2020) y reportes sobre refugiados y migrantes de Venezuela (R4V, 2023);

• normativa sobre migración: se ha examinado legislación relativa a movilidad en Chile, tanto la ley marco hasta febrero de 2022 (Decreto Ley 1.094 de 1975 del Ministerio de Seguridad Pública “Establece normas sobre extranjeros en Chile” [en adelante, DL 1094]) y la normativa que ha entrado en vigor recientemente, como la Ley 21.325 de 2021 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública “Ley de migración y extranjería” y su reglamento (Decreto 296 "Aprueba Reglamento de la Ley 21.325, de Migración y Extranjería” del Ministerio del Interior y Seguridad Pública [en adelante, Reglamento de la Ley de migración y extranjería]). También se han considerado decretos y resoluciones ministeriales emitidas sobre movilidad.

Estos documentos se sistematizaron y analizaron, lo que permitió reconocer las principales medidas administrativas decretadas por la Administración chilena desde 2018, centrándose este articulo en tres de ellas.

3 CONTEXTUALIZACIÓN: EL INCREMENTO DE LA IRREGULARIDAD MIGRATORIA EN CHILE

Para examinar el escenario migratorio en Chile cabe tener presente que no es posible cuantificar con exactitud la irregularidad, debido a que no hay estadísticas que reflejen la totalidad de personas extranjeras en dicha situación administrativa. La información oficial solo registra las denuncias de ingresos por paso no habilitado, ya sea por flagrancia, fiscalización o declaración voluntaria (artículo 69 del DL 1094). Esta cifra no es fidedigna de la irregularidad, ya que no contempla a quienes entrando a Chile por paso no habilitado han omitido efectuar ese trámite.

La autodenuncia es una diligencia no regulada en la legislación, que pone en conocimiento de la PDI el ingreso por paso no habilitado. Implica “una autoincriminación en lo que era considerado un delito que no era perseguido penalmente” (Álvarez et al., 2022, p. 317). Resulta paradójico, pues los migrantes la conciben como una figura que posibilitará regularizarse, no obstante, efectuada ésta se procede a dictar la expulsión. Lo complejo, es que “sin la medida de expulsión en mano, no hay manera de que la persona pueda intentar una defensa jurídica, ni menos regularizar su situación migratoria en el país, precisamente por la absoluta ausencia de un procedimiento administrativo previo” (Vargas; Canessa, 2021, p. 317).

Los motivos para abstenerse de hacer la autodenuncia radican, principalmente, en el temor a ser deportados (Ramírez, 2020). Este miedo obedece a que extranjeros que han acudido a la PDI a realizar la declaración voluntaria de ingreso clandestino, se les ha iniciado el proceso de deportación, o directamente se les ha expulsado. Algunos de estos casos han sido difundidos a nivel mediático (Fuentes et al., 2021), generando aprensión en segmentos de la población migrante por las consecuencias que podría generar autodenunciarse. También puede influir en la renuencia a autodenunciarse el que la anterior normativa (DL 1094), vigente hasta febrero de 2022, tipificaba como delito el ingreso por paso no habilitado, configurando sanciones de presidio y expulsión para quienes incurrieran en esa conducta (artículo 69 DL 1094). Dicha regulación se derogó en 2022.

Por tanto, en Chile existe un número desconocido de migrantes en irregularidad, una población “oculta” que no se puede estimar (Liberona; Piñones; Dilla, 2021). Teniendo lo anterior presente, en este país las denuncias de ingresos por paso no habilitado se han incrementado en los últimos años, en particular desde 2018, tal como se expone a continuación:

Gráfico 1
Denuncias de ingresos por paso no habilitado a Chile de 2010-22

Fuente: elaboración basada en solicitud de información a PDI AD010T0020177 de 16 de marzo de 2023.

Como se ilustra, Chile en la última década ha experimentado un crecimiento sostenido de las denuncias de entradas irregulares, lo que es manifiesto en los últimos años siete años: de 2015 a 2016 se duplicaron, al año siguiente siguieron aumentando, de 2017 a 2018 se dobló su número, pasando a más de 6 mil, en 2019 se contabilizaron 8 mil y en 2020 alcanzaron más de 16 mil. En 2021 el alza fue exponencial, aumentando 3,4 veces, llegando a más de 56 mil, lo que se mantuvo relativamente constante en 2022 con más de 53 mil.

Como muestra el gráfico anterior, en un breve lapso de 4 años (de 2017 a 2021) las denuncias registradas aumentaron más de 19 veces. El año 2023 seguiría una tendencia similar, ya que hasta agosto de 2023 se contabilizaron 34.543 denuncias de ingresos por paso no habilitado, correspondiendo el 78% a venezolanos (con 26.798 denuncias)². Esta marcada prevalencia venezolana se percibe desde 2020, año en que constituye el 77% de las denuncias, lo que se mantiene en 2021 y en 2022 levemente, equivaliendo al 74%³. Ahora si se examinan los ingresos clandestinos por nacionalidades, el escenario es el siguiente:

Gráfico 2
Denuncias de ingresos por paso no habilitado a Chile según principales comunidades de extranjeros de 2010-22

Fuente: elaboración propia en base a solicitud de información a PDI AD010T0020177 de 16.3.23.

En el período graficado, Venezuela detenta el mayor número de denuncias de ingresos clandestinos, alcanzando casi 100 mil, lo que representa el 64% de las denuncias de todo ese lapso. En particular las denuncias de venezolanos se registraron en los últimos años: hasta 2012 esta comunidad no reportó denuncias y hasta 2017 apenas superaban la decena anual, recién en 2018 emerge con fuerza en la irregularidad, contabilizándose un centenar de denuncias, para en 2019 elevarse 330 veces. Lo anterior, como plantea el SJM, “lleva a la reflexión sobre otras estrategias que buscan desincentivar el ingreso irregular, y que tampoco han reducido el ingreso de flujos enmarcados en las situaciones de crisis humanitaria” (SJM, 2022, p. 30). Lo que se condice con el éxodo venezolano, en tanto, la grave fractura sociopolítica y económica de dicha nación ha influido para entender su diáspora como movilidad forzada (Cociña-Cholaky, 2022c).

Luego, en valores muy menores, se encuentran Colombia y República Dominicana, representando cada uno el 7% de las denuncias de ingresos por paso no habilitado de ese período. Después aparece Cuba, cuyas denuncias equivalen al 4% del total (concentrando el 57% de las denuncias en 2018); y, por último, Haití, que detenta el 3% de las denuncias de 2010 a 2022 (el 85% de sus denuncias se registran en los últimos tres años).

Si se especifica por gobierno se evidencia que en la Administración de Piñera estas denuncias se incrementaron con el paso de los años, en particular en 2020 y 2021, alcanzando en todo su mandato las 87.792 denuncias. Por parte del Presidente Boric, desde su asunción (en marzo de 2022) a agosto 2023, las denuncias suman 88.418, como se expone:

Como muestra la tabla 1, en lo que ha transcurrido del gobierno de Boric las denuncias son mayores a la totalidad de las denuncias de los 4 años previos, así mientras con Piñera la media rondó cerca de las 22 mil denuncias anuales, bajo la Administración en funciones alcanza las 58 mil, es decir, 2,6 veces más que el gobierno anterior. Si bien aún es muy reciente para evaluar la gestión migratoria del actual Ejecutivo, en especial debido a que apenas se ha cumplido la mitad de su período, cabe subrayar que a pesar de que la retórica presidencial ha asegurado que “nuestra prioridad [como gobierno] está en proteger la frontera para asegurar una migración que sea regular, segura y ordenada” (Prensa Presidencia, 2023), las denuncias de ingresos por paso no habilitado casi llegan a las 59 mil anuales.

Tabla 1

Denuncias ingresos por paso no habilitado en Chile, 2018- agosto 2023

En consecuencia, el discurso que propende al fortalecimiento de las capacidades del Estado en control fronterizo, como el pronunciado en marzo de 2023, no ha sido eficiente, al menos, para disminuir las entradas clandestinas. Así, las retóricas del Ejecutivo enfocadas en controlar el espacio fronterizo e imponer mayor vigilancia militar, no han tenido como correlato el descenso de las denuncias, sino que más bien han generado la precarización de las travesías, esto ya que los flujos no se han pausado y/o disminuido, sino que se han buscado otros canales de ingreso. Ergo, frente a las barreras que se erigen, se inventan “contornos, diversas formas de evitar el control impuesto «desde arriba»” (Haesbaert, 2016, p. 131), así emergen dinámicas que se van desplegando para eludir los controles instaurados.

En este contexto es fundamental evidenciar la relación causa-efecto de las medidas migratorias adoptadas desde 2018 y el incremento de las denuncias de ingresos por paso no habilitado.

4 MEDIDAS ADOPTADAS POR EL GOBIERNO CHILENO DESDE 2018

Reconociendo la multiplicidad de factores que influyen en la movilidad humana, este apartado analiza tres medidas migratorias del gobierno chileno desde 2018, examinando la correlación entre lo estatuido por la Administración y el material estadístico oficial.

4.1 RESTRICCIONES AL CAMBIO DE ESTATUS MIGRATORIO

El Decreto Ley 1.094 de 1975, a partir de 2015, permitió modificar la situación administrativa del extranjero en territorio nacional (artículos 9 y 49). De este modo quienes ingresaban a Chile en calidad de turistas y luego acreditasen una contratación laboral, podían solicitar el cambio de residencia. Ello se debió a que, en el año 2015, bajo el segundo mandato de Michelle Bachelet, se implementó la visa temporaria por motivos laborales, que posibilitó regularizar a quienes entraban con visado de turismo y cambiaban su estatus al encontrar trabajo durante su estadía.

Lo anterior quedó sin efecto en 2018, bajo el gobierno de Piñera⁴, quien con el objetivo de actualizar la legislación migratoria y sustentándose en la premisa de garantizar una “migración segura, ordenada y regular” firmó las indicaciones al proyecto de ley (Boletín 8970-06 de 20 de mayo de 2013) junto a un Instructivo Presidencial y decretos complementarios, que, entre otros, impidieron en territorio chileno el cambio de turistas a residentes (Departamento de Extranjería y Migración, 2018). Dicha circunstancia es ratificada por los artículos 58 de la Ley de Migración y Extranjería y el 81 del Reglamento de la Ley de Migración y Extranjería, que contempla que los titulares de permanencia transitoria (turismo) que estén en Chile, no podrán postular a un permiso de residencia, a menos que cumplan los requisitos del artículo 69 de la Ley 21.325. Salvo 3 excepciones:

• personas que demuestren tener lazos familiares con ciudadanos chilenos o residentes permanentes;

• aquellos cuya permanencia se encuentre acorde a los objetivos de la Política Nacional de Migración y Extranjería;

• otras situaciones que sean debidamente evaluadas y aprobadas por la Subsecretaría del Interior a través de una resolución.

A contrario sensu, cuando no se cumplen los supuestos del referido artículo 69, los titulares de permanencia transitoria deberán abandonar Chile antes del vencimiento del permiso de residencia transitoria (turismo) y solicitar un permiso de residencia desde el exterior. Dicho procedimiento, se debe realizar en la plataforma del Servicio Nacional de Migraciones (en adelante, SERMIG) (inciso tercero del artículo 69 de la Ley de Migración y Extranjería y artículo 51 del Reglamento de dicha ley).

Por tanto, el nuevo sistema de otorgamiento de visa configuró el cambio de categoría migratoria como excepción. Ello supuso una reforma muy relevante, en tanto ahora con la Ley 21.325, las personas extranjeras que quieran venir a Chile a residir deben previamente solicitar el visado en el consulado chileno de su país de origen. De esta manera se restringieron las causales para modificar la situación administrativa, eliminando la posibilidad para quienes ingresando como turistas acreditaran una contratación laboral.

La obligación de irse de Chile para solicitar modificar el estatus genera dinámicas informales de movilidad y propicia el incremento de riesgo asociado a la búsqueda de canales irregulares. Lo que ostenta el potencial de socavar los propósitos de la gestión migratoria, en cuanto a control y regularización. Esta imposibilidad de efectuar alteraciones en la situación administrativa (transición desde residencia transitoria a temporal), ha adquirido mayor relevancia en el contexto migratorio sur-sur, producto de las fracturas sociopolíticas regionales que inciden en términos de configurarse como movilidad forzada.

En consecuencia, el actual panorama nacional se muestra lejos de alcanzar la premisa de “migración segura y ordenada” que inspira, al menos discursivamente, la política chilena. Por el contrario, la limitación de cambio de estatus incidiría en el aumento de personas migrantes con irregularidad sobreviniente, esto es, extranjeros que estando regular caen en irregularidad.

4.2 MODIFICACIONES AL SISTEMA DE VISADO

Otro factor crucial que da cuenta del incremento de denuncias de ingresos por paso no habilitado a Chile es la exigencia de visas consulares. El sistema de visado pretende gestionar el arribo y permanencia de colectivos migrantes a través de la instauración de barreras administrativas en el propio país de origen (Stang; Lara; Andrade, 2020). Así, se establece una lógica de desterritorialización, en tanto, las medidas de control y regulación de la movilidad se desplazan desde el país de destino hacia el origen. En particular, esta sección analiza la relación causal entre la creación de visados, su baja concesión y el alza en las entradas clandestinas a Chile.

4.2.1 Visado consular de turismo para haitianos

En 2012 el gobierno chileno impuso visa consular a personas dominicanas, lo que en la práctica operó, según un estudio, como “recurso de cierre de la frontera. Así lo muestra la baja en las visas otorgadas […] de 4.390 en 2012 a 1.290 en 2016, a la par que las expulsiones por ingresos clandestinos se incrementaron en una relación inversa” (Thayer, 2021, p. 15). Lo que se refleja en las cifras, pues en 2013 las denuncias de entradas por paso no habilitado de dominicanos aumentaron más de 9 veces, se duplicaron en 2014 y en 2015 alcanzaron más de mil⁵.

Asimismo, hay que considerar la exigencia “no oficial” de una bolsa de viaje para ingresar como turista a Chile, cuya suma variaba dependiendo de los días de estadía. Ergo, el valor no se encontraba reglamentado y quedaba a la discrecionalidad del funcionario. Esto conllevó a justificar la “no autorización de entrada” en la falta de la suma de dinero para sustentar su estancia, lo que afectó en particular a la población afrodescendiente (Liberona, 2015). Además, en la práctica se configuró la exigencia de una carta de invitación, circunstancia que, en el caso de los haitianos, incentivó un mercado de venta de cartas de invitación (Rojas; Amode; Vázquez, 2017).

Las políticas gubernamentales frente al arribo de migrantes haitianos se intensificaron en 2018 con la exigencia de la visa consular de turismo (Decreto 776 del 9 de abril del 2018 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública). Este requisito se fijó para el ingreso y permanencia por hasta 90 días en Chile, para desarrollar actividades vinculadas al turismo, deportes, religiosas u otras similares, pero sin la intención de residir o realizar trabajo remunerado.

La medida, según el referido decreto, se justifica desde la óptica nacional para propender a una migración ordenada y regular y para proteger a los migrantes, en cuanto permitiría el ejercicio pleno de sus derechos. Si bien esta visa fue presentada como una política proteccionista hacia la población haitiana, en aras de evitar riesgos asociados a redes de tráfico, como peligros derivados de la situación irregular (Decreto 776 2018 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública), lo cierto es que fortaleció e intensificó las limitaciones de entrada y permanencia de esta comunidad (Dufraix; Rodríguez; Quinteros; Thayer, 2021), debido a su baja concesión, como se ilustra a continuación:

Gráfico 3
Visa consular de turismo a haitianos de 2018-22

Fuente: elaboración en base a información solicitada a la Subsecretaría de Relaciones Exteriores.

Como se observa el otorgamiento de este visado en el período 2018-2022, apenas alcanza un 13% de las solicitudes formalizadas, mientras que el 70% de las solicitudes se rechazaron.

Instituida la visa consular de turismo a personas haitianas, aumentaron sustantivamente las denuncias de entradas por paso no habilitado de este colectivo, como se expone a continuación:

Gráfico 4
Denuncias de ingresos por paso no habilitado de haitianos de 2010-22

Fuente: elaboración propia en base a solicitud de información a PDI AD010T0020177 de 16.3.23.

Mientras en 2018 se registran 19 denuncias de haitianos, impuesta la visa consular aumenta en 2019 casi 34 veces, en 2020 supera las mil, para casi duplicar en 2021 y en 2022 disminuye a 1.349. Entonces lo que se evidencia con esta nueva política de visado es una relación inversamente proporcional, en la que junto a una baja concesión de visas se incrementan sustancialmente las denuncias clandestinas. Por tanto, lejos de frenar o regular los desplazamientos, las modificaciones efectuadas al sistema de visado precarizaron las travesías, profundizado la situación de vulnerabilidad de miles de migrantes (Dufraix; Rodríguez; Quinteros, 2020).

Asimismo, en el análisis de esta nacionalidad hay que considerar que la Administración chilena ha instaurado políticas específicas para la comunidad haitiana, como el “Plan de retorno humanitario” (Cociña-Cholaky, 2018a), que más que promover su inclusión, ha optado por la “devolución”, lo que también podría incidir en la búsqueda de otros destinos (Paúl, 2021). Al respecto, la literatura da cuenta del “efecto restrictivo, e indirectamente expulsor, de las medidas recientes tomadas en Chile respecto de la migración haitiana” (Stang; Lara; Andrade, 2020, p. 177).

Ahora, reconociendo la multiplicidad de factores que influyen en la movilidad, una de las posibles causas de la reducción de las denuncias de ingresos por paso no habilitado de haitianos a Chile en 2022, son factores externos a la gestión migratoria nacional. Así, por ejemplo, el término de la denominada política de “Tolerancia cero” instaurada por Donald Trump, y, por consiguiente, el levantamiento de restricciones para el ingreso a Estados Unidos de América (en adelante, EEUU)⁶, podrían explicar el desplazamiento desde Chile a EEUU, manifestado en la movilidad de niños, niñas y adolescentes (en adelante, NNA) de nacionalidad chilena por el Tapón del Darién. Una riesgosa ruta que no hace más que agudizarse y se ha estimado que ha afectado a más de 16 mil NNA chilenos (Cociña-Cholaky; Diaz, 2023, p. 461). Profundizar en estos motivos excede el objetivo de este artículo, por lo que se configura como una línea de investigación futura.

4.2.2 Visa de responsabilidad democrática y visa de turismo para venezolanos

Antes de 2018 a los venezolanos les bastaba el pasaporte para ingresar a Chile. Luego, bajo el segundo mandato de Piñera se les instauró visas consulares, que impusieron nuevos requerimientos para su ingreso y estancia regular. Estas modificaciones se establecieron en el contexto del alza exponencial del flujo venezolano en un breve lapso: de 2017 a 2018 se cuadruplicó su número, de 83.045 a 334.168 (Chile, 2018, p. 10).

El 16 de abril de 2018 entró en vigor la visa de responsabilidad democrática (en adelante, VRD) para los venezolanos que deseen emprender y trabajar en Chile. Esta visa se otorgaba en el consulado chileno en Caracas, pero ello cambió el 12 de febrero de 2022, con la vigencia de la nueva ley de migración y extranjería, que fijó que las solicitudes de residencia temporales deben ser ingresadas en la plataforma virtual del SERMIG (Consulado de Chile, 2022). La VRD visa se concede por un período de 12 meses, prorrogable por otro igual período, posterior al cual se viabiliza la solicitud de la residencia definitiva. La dificultad de esta visa es que, al ser emitida en los consulados en Venezuela, y debido a las crisis política, social y económica de dicho país, conllevó alta burocracia y baja concesión, como se ilustra a continuación:

Gráfico 5
Estado de visas de responsabilidad democrática a venezolanos de 2018-22

Fuente: elaboración en base a solicitud de información a Subsecretaría de Relaciones Exteriores AC001T0004976 de 16.3.23.

Como se observa, desde la creación de la VRD hasta 2022, la mayoría han sido denegadas, un porcentaje ínfimo se encuentra en tramitación y apenas el 15% se han concedido. Por lo que, pese a las expectativas que generó esta visa, al publicitarse como una política con “rostro humanitario” (Domenech, 2013), se evidencia su escaso otorgamiento (Stefoni; Lube; Gonzálvez, 2018).

Luego, en 2019 se crea la visa de turismo para venezolanos, por un máximo de 90 días, dirigida a quienes “deseen ingresar a Chile sin la intención de establecerse de forma permanente, inmigrar o llevar a cabo actividades remuneradas en el país”. Similar a las consideraciones de la visa de turismo a haitianos, esta visa se estableció como una medida proteccionista hacia la población venezolana, para evitar riesgos asociados a la irregularidad, en particular de grupos familiares con NNA (Decreto N° 237 de 2019 del Ministerio del Interior, considerandos 4 y 6). No obstante, el discurso proteccionista y garante de derechos expuesto, las modificaciones al sistema de visado restringieron el ingreso y permanencia regular de venezolanos, como se manifiesta a continuación:

Gráfico 6
Estado de visas consulares de turismo a personas venezolanas 2019-22

Fuente: elaboración en base a solicitud de información a Subsecretaría de Relaciones Exteriores AC001T0004976 de 16 de marzo de 2023.

Como se expone, desde la creación del visado consular de turismo para venezolanos, su concesión no ha superado ni el 10%, siendo en su gran mayoría rechazadas. Paralelo a su escaso otorgamiento, desde 2018 se incrementan las denuncias de entradas por paso no habilitado de este colectivo, como muestra el siguiente gráfico:

Gráfico 7
Denuncias de ingresos por pasos no habilitado de venezolanos y del total de personas extranjeras de 2010-22

Fuente: elaboración en base a solicitud de información a PDI AD010T0020177 de 16.3.23.

La línea punteada muestra las denuncias de venezolanos y la línea continua, el total de denuncias de extranjeros. Esta comparativa expone cómo han evolucionado las entradas irregulares de venezolanos en relación con el total, observándose una sincronía entre ambas, y, lo determinante que resultan las denuncias de ese colectivo en el total, así si en 2018 las denuncias de venezolanos representaron el 1,6% del total, en 2019 superan el 40%, en 2020 y 2021 el 76% y en 2022 el 74%. Es decir, en pocos años se transforma de una comunidad que apenas tenía relevancia en estas denuncias de entradas clandestinas, para constituirse en la principal nacionalidad. Proporción que se mantiene de enero a abril de 2023, en tanto la PDI registra 14.530 denuncias, de las que 10.787 corresponden a venezolanos⁷, lo que equivale al 75% del total de denuncias.

En consecuencia, se evidencia que la explosiva alza de la totalidad de las denuncias de paso no habilitado a Chile se corresponde con el incremento de las denuncias de venezolanos. Lo que es acuciante desde 2018, año en que se les impusieron visados consulares, que tuvieron como consecuencia el vertiginoso aumento de entradas clandestinas de esta comunidad, así mientras en 2018 se contabilizaron 101 denuncias de venezolanos, en 2019 ascienden a más de 3 mil, en 2020 se cuadruplican y en 2021 se reportan más de 40 mil, para disminuir levemente en 2022.

Como devela la literatura, en las políticas migratorias “prima la rigidez de los controles fronterizos y las restricciones en el sistema de visado. Como consecuencia, este tipo de políticas trae consigo el aumento de ingresos clandestinos” (Salinas; Liberona, 2020, p. 51). Entonces, como aconteció con los haitianos, la regulación del ingreso a través de visas consulares, no frenó el flujo venezolano, sino que lo precarizó. De este modo, el gobierno chileno se ha establecido en productor de “estatus legal y social precario” (Thayer; Stang; Abarca, 2017, p. 11 y ss.), dando una respuesta que ha generado una “migración desordenada, altamente insegura y masivamente irregular” (Cociña-Cholaky; Quinteros, 2021).

En definitiva, la magnitud de las denuncias de ingresos por paso no habilitado puede explicarse por la conjunción de factores propios de la política migratoria chilena (imposición de visas, demora en la tramitación de éstas y altas tasas de rechazo) y elementos en el país de origen (en el caso venezolano ligadas a la aguda crisis social, política y económica del país), que en contexto de movilidad forzada motiva a quienes se desplazan a buscar alternativas para entrar a Chile (Vargas; Canessa, 2021).

En este contexto, la irregularidad juega un rol crucial en la inestabilidad de las condiciones laborales de quienes se desplazan, así como en sus oportunidades y visibilidad en la esfera pública. Esto conlleva a transpolar la concepción restringida de frontera geográfica, hacia una noción amplia que abarque los obstáculos que se erigen en los desplazamientos, así comprender las barreras de naturaleza legal, social, cultural y política que restringen el acceso a los derechos laborales, civiles, económicos, y culturales (Rodríguez; Gissi, 2021), derivados de la construcción del migrante como sujeto “irregular”. De allí que, en la actualidad, como devela la literatura, “más que eliminar los muros se han redescubierto los mismos, se han establecido nuevas formas de control justificadas en el surgimiento de nuevas amenazas, como supuestamente lo sería la inmigración en situación irregular” (Cociña-Cholaky, 2018b, p. 55).

Este escenario puede agudizar aún más si se aprueba la iniciativa presentada el 17 de abril de 2023 en la Cámara de Diputados, que modifica la Ley 21.325 de Migración y Extranjería, para tipificar el delito de ingreso clandestino (Boletín 15.261). Este proyecto propone criminalizar las entradas por paso no habilitado, lo que constituiría un retroceso, en tanto, pretende resolver la irregularidad sancionando penalmente, siendo que más bien cabría instaurar mecanismos expeditos y estables que permitan a la población regularizarse. Justo lo contrario que se debatió en noviembre de 2023, en el Senado en el marco de la Ley de presupuestos, en cuanto, se aprobó la indicación que “prohíbe al Servicio Nacional de Migraciones emplear recursos para regularizar el estatus migratorio de personas que hayan hecho ingreso clandestino al país” (Mellado, 2023).

Lo anterior contraría lo consagrado en el artículo 9 de la Ley 21.325, que contempla la “no criminalización de la migración irregular”. Asimismo, castigar penalmente el ingreso irregular, como arguye Nash, “no tendrá ninguna posibilidad de cumplir eficazmente con el objetivo planteado, ya que este costo de migrar en condiciones riesgosas o ilegales es parte de los costos que las personas están normalmente dispuestas a asumir” (Facuse, 2023), en especial cuando se trata de desplazamientos forzados. Además, resultaría poco eficiente, considerando lo costoso y complejo que es expulsar, lo que queda de manifiesto en el alto número de deportaciones dictadas en Chile que no se han materializado (Cociña-Cholaky, 2022a), lo que se calcula en más de 12 mil expulsiones pendientes notificadas (Cooperativa, 2023).

4.3 GESTIÓN DE LA PANDEMIA DEL COVID-19 POR EL GOBIERNO CHILENO

Otro elemento clave en el análisis de la irregularidad migratoria en Chile, es la gestión de la pandemia del COVID-19, ello pues, esta epidemia “alteró radicalmente la movilidad en todo el mundo” (Mcauliffe; Triandafyllidou, 2021, p. 2), generándose un “escenario de inmovilidad a nivel global sin registro en la historia mundial” (Stefoni; Sánchez, 2021, p. 47). En este ámbito, América Latina y el Caribe, en el marco de desigualdades estructurales que la identifican, “enfrenta un período de dificultades económicas, sociales y políticas que se han visto agravadas por la pandemia de COVID-19” (OIM, 2022, p. 7). Para hacer frente a la pandemia los países adoptaron estrategias que incidieron en los movimientos, confinamientos, cuarentenas, controles sanitarios, cierre de fronteras y restricciones de viaje (OIM, 2023).

El cierre de fronteras y las restricciones a la circulación implementadas en Chile en la pandemia desempeñan un papel significativo en la comprensión del aumento de la movilidad por paso no habilitado. La manera en que se ha abordado esta epidemia ha exacerbado la inequidad, afectando con especial fuerza a personas y grupos en vulnerabilidad, como es la población desplazada, que en este período ha experimentado mayor marginación (Cociña-Cholaky, 2023; OIM, 2020). Así en Chile, durante el COVID-19 “se han hecho más visibles algunas dinámicas de precarización asociada con las movilidades, la frontera y las personas migrantes” (SJM, 2020, p. 25).

En Chile, el Decreto 4 del 5 de febrero de 2020 del Ministerio de Salud (MINSAL) declaró la alerta sanitaria en todo el territorio nacional y otorgó facultades extraordinarias, entre las que, se dispuso la denegación de entrada al país, la imposición de cuarentenas a extranjeros no residentes, sospechosos de contagio y la suspensión temporal de la llegada de barcos y aviones⁸. Luego, el 16 de marzo de 2020 el Decreto Supremo N° 102 de 2020 del Ministerio del Interior dispuso el cierre temporal de lugares habilitados para el ingreso y egreso de extranjeros. Esta medida contemplada inicialmente por 15 días fue prorrogada en diversas ocasiones. Después, se dictó la Resolución Exenta N° 672 de 2021 del MINSAL que creó el Plan de “Fronteras protegidas” que reguló las condiciones que deben cumplir quienes entran y salen del país. Las restricciones asociadas a la pandemia finalizaron en Chile el 12 de mayo de 2023, cuando dejó de regir el “Plan Fronteras Protegidas”, eliminando las exigencias de prueba de reacción en cadena de la polimerasa, los testeos aleatorios al ingreso al país y el certificado de vacunación vigente.

Las limitaciones a la movilidad internacional derivada de la gestión de pandemia constituyen uno de los diversos factores que explican el incremento de las denuncias de entradas clandestinas a partir del 2020. Los principales riesgos asociados al COVID-19 en el contexto de desplazamiento humano son el cierre y militarización de las fronteras, la irregularidad migratoria, los procesos de retorno forzado, dificultades para la reunificación familiar, entre otros (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2020).

La literatura evidencia que “producto del cierre fronterizo por la pandemia y la implementación de políticas migratorias adoptadas por el Gobierno chileno desde 2018, aumentó la irregularidad y las sanciones hacia miles de ciudadanos extranjeros, particularmente de origen venezolano” (Aguilar; Villalobos; Ramos, 2023, p. 37). Lo que se tornó más acuciante en el linde norte, en tanto “la idea de la frontera como separación, resguardo y escudo protector se reforzó con la pandemia y estructuró las movilidades de quienes la cruzaron, haciéndolas más precarias y vulnerables” (Tapia; Quinteros, 2023, p. 2). Es en este contexto que se advierte que, aunque a partir del 2018 se percibe un alza considerable en las denuncias de ingresos irregulares a Chile, que reconoce como hito la imposición de visas consulares a ciudadanos de Haití y Venezuela, la cifra se incrementa exponencialmente en los años 2020 y 2021. También se observa un incremento en personas colombianas y bolivianas, lo que podría deberse a las limitaciones instauradas en el marco de la gobernanza sanitaria por la pandemia mundial de COVID-19.

5 CONCLUSIONES

La movilidad humana en Chile post-2018 revela la existencia de múltiples desafíos que han surgido como resultado de la combinación de factores internacionales, regionales y nacionales. La inestabilidad en la región, en particular la diáspora venezolana y su contexto de movilidad forzada, ha generado un aumento significativo de la migración sur-sur. Además, las políticas migratorias implementadas por el gobierno chileno han demostrado no ser efectivas para abordar adecuadamente este fenómeno, contribuyendo, al incremento de denuncias por ingresos por pasos no habilitados.

El enfoque cualitativo de este estudio ha permitido identificar las deficiencias específicas en las políticas nacionales implementadas, destacando la restricción para cambiar el estatus administrativo, las modificaciones al sistema de visado y la gestión de la pandemia del COVID-19. Estas medidas, en lugar de fomentar la regularidad de los desplazamientos, han dificultado la inclusión de la población migrante.

Las modificaciones recientes al sistema de visado se han impuesto como medidas de “control con rostro humano” (Domenech, 2013) bajo un discurso proteccionista, no obstante, en la práctica se evidencia una escasa concesión de visado, incertidumbre y falta de información en los procesos y en la tramitación. Como se evidenció esta política no frena la movilidad, sino que incidió en su precarización, incrementando la vulnerabilidad de quienes se desplazan; lo que es sumamente preocupante, en particular debido a que “la condición migratoria irregular, propicia una serie de violencias” (Salinas; Liberona, 2020, p. 52).

Finalmente, esta investigación destaca la escasez de estadísticas exhaustivas sobre la irregularidad migratoria, un aspecto crucial para comprender esta problemática. La falta de cifras certeras subraya la necesidad de realizar un análisis en futuras investigaciones, con el objetivo de entender la magnitud de las dinámicas irregulares y su impacto en la precarización de las travesías. Asimismo, es imperativo explorar el contexto internacional y regional para explorar los factores que influyen en la movilidad y cómo han incidido en el panorama nacional.

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Notas

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