Introdução

Este texto⁴ tem por objetivo analisar artigos acadêmicos que tratam do Programa Aprendizagem na Idade Certa (Paic) e compreender de que forma a literatura vem se apropriando do tema à luz de categorias da ciência política que visam traduzir as fases das políticas públicas. Pretende ainda identificar as instituições e localidades que o estudam, a temporalidade das produções e seus os principais objetivos. Parte-se do pressuposto de que políticas públicas podem ser analisadas como um ciclo que perpassa as fases de agenda, formulação, implementação e avaliação (HAM; HILL, 1993; LOTTA, 2019; SARAVIA; FERRAREZI, 2006). Ainda que tal separação tenha características meramente didáticas, uma vez que os limites entre as fases e sua operacionalização, muitas vezes, se confundem, considera-se esta divisão como um instrumento analítico para compreensão dos processos decisórios associados as políticas públicas (SOUZA, 2003).

De acordo com as delimitações apresentadas por Lotta (2019), a agenda seria o momento de definição dos temas prioritários a serem tratados pelo Estado; na fase de formulação as políticas são desenhadas, com planejamento e decisões sobre suas diretrizes, objetivos e modelos; a implementação busca concretizar os planos formulados; e a avaliação, qualifica e mensura seus resultados.

Na fase nominada como agenda, a literatura destaca ainda, que é constituída uma a constituição de uma lista de “problemas” ou “assuntos” que chamam a atenção do governo e dos cidadãos, sendo que os estudos voltados a essa fase do ciclo de políticas buscam compreender como e por que esses temas têm maior ou menor prioridade na atenção governamental ao longo do tempo (SOUZA, 2003; CAPELLA, 2006 apud LOTTA, 2019, p. 12).

Na fase implementação, a literatura tem destacado que a concretização da política pública depende, fortemente, da ação de burocratas, considerando suas crenças, interações e valores, e dos instrumentos e normas da ação estatal (HAM; HILL, 1993; LOTTA, 2019).

Justifica-se o mapeamento e análise das produções científicas referentes ao Paic, devido à sua relevância no alcance de resultados educacionais no estado do Ceará, inclusive em termos de equidade, quando comparado à situação brasileira (KASMIRSKI; GUSMÃO; RIBEIRO, 2017). O Paic também serviu de inspiração para a elaboração do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (Pnaic) (GIUSTO; RIBEIRO; VÓVIO, 2021).

Estudos como o de Cruz, Farah e Ribeiro (2020), apontam que estratégias adotadas pelos gestores do Paic e o processo de implementação do Programa fazem parte da lista de fatores que levaram os alunos cearenses a alcançarem e superarem metas de aprendizagem estipuladas e medidas pelas avaliações da aprendizagem em larga escala. Para as autoras (2020, p. 1286), as principais estratégias de gestão foram:

[...] a reordenação da Secretaria de Educação do Estado do Ceará, com a criação de um departamento dedicado à cooperação com os municípios; a adoção de eixos que organiza a ação do Paic em cascata, partindo da Secretaria até chegar às escolas; a adoção de instrumentos e ferramentas que colocam os agentes implementadores em torno de objetivos comuns; a ação sistêmica; o acompanhamento e o monitoramento das ações e dos resultados, com divulgação dos avanços; e a mobilização dos municípios e outros atores sociais (CRUZ; FARAH; RIBEIRO, 2020, p. 1286).

Uma análise dos dados do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) de 2005 a 2019, que compara escolas públicas e privadas do Brasil e do estado do Ceará, demonstra que as escolas públicas cearenses se aproximaram da média das escolas particulares do estado, ultrapassando a média das escolas públicas brasileiras, conforme explicitado no Gráfico 1.

Gráfico 1
Ideb das escolas privadas e públicas do Brasil e Ceará
Fonte: Mamede et al. (2021, no prelo)

Os dados apresentados reforçam os achados de Padilha et al. (2012) que, explorando relações entre qualidade do Ensino Público no Fundamental II, a partir do Ideb 2009 e características dos municípios, dentre os estados do Nordeste, o Ceará sobressai com a média mais elevada, tendo 46% de seus municípios com Ideb acima da média da região (3,6) e apenas dois municípios abaixo dela. De acordo com os autores, fatores como o forte investimento na implementação de políticas educacionais – com modernização da gestão pública, avaliação e apoio aos agentes implementadores –, a articulação entre as redes estadual e municipais, e a continuidade da política educacional podem ter influenciado o alcance de tais resultados.

Para Carnoy et al. (2017) e Segatto e Abrucio (2016), os resultados do estado também advêm da visão sistêmica do desenho do Programa e do regime de colaboração entre o estado e seus municípios. Carnoy et al. (2017) buscaram compreender as possíveis diferenças na "eficácia" das administrações estaduais brasileiras nas políticas de educação, e observaram que, ao longo de um período de 14 anos, o aumento no desempenho de matemática está associado à eficácia com que os estados subnacionais foram capazes de trabalhar de forma colaborativa. Esses autores destacam o estado do Ceará e sua governança como exemplo positivo. Conforme apontado por Padilha et al. (2012, p. 79), “tudo indica que o Ceará viveu, paradoxalmente, uma descentralização (a municipalização) fortemente centralizada (pelo controle do estado)”, o que foi nominado como “descentralização orquestrada”.

Na mesma linha, Vieira e Vidal (2013) destacam que a municipalização da educação no estado do Ceará “foi buscada ao longo do tempo e em permanente processo de aproximação e negociação entre o governo estadual e os governos municipais” (p. 1081), diferente de outros processos de municipalização no país, que tiveram como prioridade a colaboração direta da União com municípios e escolas. Para as autoras, características como a colaboração entre estado e municípios, o estabelecimento de organismos regionais e a colaboração entre escolas, foram algumas das características que orientaram o trabalho desenvolvido.

O desenho e a forma de implementação do programa também são vistos por alguns autores como fatores que levaram ao aumento da equidade educacional. Kasmirski, Gusmão e Ribeiro (2017), mencionadas acima, verificou se o Programa Alfabetização na Idade Certa (Paic) contribuiu para a melhoria da equidade nas redes municipais de ensino do estado do Ceará. Afirmam, após fazerem uso de uma metodologia do tipo diferenças em diferenças, que

Tanto no nível do aluno quanto no da escola, em relação a ambos os grupos de controle, o Paic aumentou a probabilidade de uma criança atingir o nível adequado de proficiência em LP. Os coeficientes variam de 9,6 a 13 pontos percentuais (p.p.). Considerando-se que o percentual de alunos com desempenho acima ou igual ao piso aumentou 25 p.p. entre 2007 e 2011 para a coorte (Tabela 2), pode-se dizer que o Paic foi responsável por, pelo menos, 39% dessa elevação (KASMIRSKI; GUSMÃO; RIBEIRO, 2017, p. 869).

Elas apontam também que, no processo de implementação do programa, pode-se observar

a existência de um sistema de monitoramento da aprendizagem de cada aluno, ações de planejamento e acompanhamento nas escolas e outros níveis administrativos, indução de reorganização de processos nas redes municipais, formação de professores, uso de material estruturado, indução de políticas para a educação infantil, interpretação pedagógica dos resultados das avaliações externas na rede para correção de rumos e apoio adicional aos municípios com resultados mais baixos. Essas ações se aproximam do que foi nominado por Crahay (2000) de “sistema de pilotagem”, necessário, segundo o autor, para a consecução da equidade (KASMIRSKI; GUSMÃO; RIBEIRO, 2017, p. 869).

Tais elementos sugerem que os efeitos positivos observados no desempenho escolar e na equidade dos alunos cearenses estão diretamente associados às ações integradas e articuladas desenvolvidas no âmbito do Programa e das políticas educacionais do estado do Ceará.

O Programa Aprendizagem na Idade Certa

O processo de elaboração do Programa Alfabetização na Idade Certa teve início em 2005, inspirando-se na experiência de Sobral (CE) e seguindo as recomendações do relatório produzido pelo Comitê da Assembleia Legislativa Cearense sobre a problemática do analfabetismo escolar. Por meio de uma cooperação entre a União dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime) do Ceará e a Associação dos Municípios e Prefeitos do Estado do Ceará (Aprece), e com apoio técnico e financeiro do Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), o Programa tinha como objetivo apoiar os municípios para elevar a qualidade da alfabetização das crianças (BRASIL, 2005; CEARÁ, 2012). A adoção de um modelo de parceria com outras instituições representativas dos municípios e com base técnica reconhecida tornou-se um elemento central nas políticas educacionais cearenses.

Ao longo dos anos de 2005 e 2006, o Programa envolveu 56 municípios sob coordenação não governamental, com apoio financeiro do Unicef. Na mesma ocasião, o Programa realizou estudos, seminários e orientações aos secretários municipais por meio de assessoria técnica sobre gestão e avaliação externa, funcionando como um programa piloto (BRASIL, 2005; CEARÁ, 2012).

O Programa Alfabetização na Idade Certa foi lançado como política pública em 2007 e institucionalizado por meio da Lei nº 14.026, de 17 de dezembro de 2007. À época, por reconhecer a alfabetização como prioridade, o objetivo do Programa era alfabetizar todos os alunos cearenses até o segundo ano do Ensino Fundamental. Para tal, em regime de colaboração com os municípios, o Paic foi organizado em cinco eixos: (1) Educação Infantil; (2) Gestão Pedagógica – Alfabetização e Formação de Professores; (3) Gestão da Educação Municipal; (4) Formação do Leitor; e (5) Avaliação Externa de Aprendizagem.

Em 2008, por meio do Decreto nº 29.306, de 5 de junho de 2008, 25% dos recursos do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) pertencentes aos municípios é distribuída em função dos resultados na saúde, educação e meio ambiente. Sendo que 18% deste valor é distribuído em função do Índice Municipal de Qualidade Educacional de cada município, estabelecido pela taxa de aprovação dos alunos do 1º ao 5º ano do Ensino Fundamental e pela média obtida pelos alunos de 2º e 5º ano da rede municipal em avaliações de aprendizagem. Em 2009, por meio da Lei nº 14.371, de 19 de junho de 2009, há a criação do Prêmio Escola Nota Dez, destinado a bonificar financeiramente até 150 escolas públicas que tivessem obtido os melhores resultados de alfabetização, expressos por médias entre 8,5 e 10,0 no Índice de Desempenho Escolar – Alfabetização (IDE-Alfa) dos 2º anos do Ensino Fundamental. As escolas premiadas ficam responsáveis por realizar ações de cooperação técnico-pedagógica, por um ano, às 150 escolas com os menores resultados de alfabetização a partir do IDE-Alfa.

Em 2011, por meio da Lei n° 14.949, de 27 de junho de 2011, ampliou-se as ações do Programa para o 5º ano do Ensino Fundamental e buscou-se o estabelecimento de condições necessárias para que todos os alunos cearenses alcançassem a aprendizagem esperada sem distorção de idade-série e com o domínio das competências de leitura, escrita e cálculo adequados à sua idade e ao seu nível de escolarização. Ao mesmo tempo, o Estado, em cumprimento ao regime de colaboração, prestaria cooperação técnica e financeira aos municípios cearenses, com vistas à melhoria dos resultados de aprendizagem.

Ainda nesse mesmo ano, por meio da Lei nº 15.052, de 6 de dezembro de 2011, o Prêmio Escola Nota Dez foi ampliado para avaliação da aprendizagem de língua portuguesa e matemática também dos alunos do 5º ano do Ensino Fundamental, expresso pelo Índice de Desempenho Escolar - 5º ano (IDE-5). O programa passa a ser denominado Paic+5. A referida Lei ainda condicionou o Prêmio àquelas escolas que pertencessem a redes municipais que apresentassem, no mínimo, 70% de todos os alunos do 2º ano do Ensino Fundamental situados no nível desejável dentro da escala de alfabetização do Sistema Permanente de Avaliação da Educação Básica do Ceará (Spaece), fazendo com que resultados isolados das escolas não resultassem em premiação. Além disso, ficou disposto que as escolas premiadas ou apoiadas com o Prêmio Escola Nota 10 ficariam impedidas de concorrer ao prêmio em sua próxima edição.

Na sequência, por meio do Decreto nº 30.797, de 29 de dezembro de 2011, acrescentou-se o chamado “Fator de Ajuste para a Universalização da Aprendizagem”, que teve por finalidade estimular escolas a contarem com um maior percentual de alunos nos níveis de ensino considerados adequados. Com isso, não basta que os alunos apresentem, de forma individual, bons resultados proficiência no Spaece. Para contemplar o fator de ajuste, é necessário um elevado grau de universalização da aprendizagem, ou seja, que o conjunto de alunos tenha bons resultados.

Com a promulgação da Lei nº 15.921, de 15 de dezembro de 2015, amplia-se a abrangência do Programa e seu nome é alterado para Programa Aprendizagem na Idade Certa (Mais Paic). O Programa expande seu público-alvo, passando a ter como objetivo o estabelecimento de condições necessárias para que todos os alunos cearenses cheguem ao 9º ano do Ensino Fundamental sem distorção idade-série e com domínio das competências de leitura, escrita, cálculo e ciências adequadas à sua idade e ao seu nível de escolarização.

Nesse momento, os eixos iniciais do Programa foram modificados. Assim, o Mais Paic se encontra organizado em: (1) Gestão da Educação Municipal; (2) Ensino Fundamental I; (3) Ensino Fundamental II; (4) Educação Infantil; (5) Literatura e Formação do Leitor; e (6) Avaliação Externa.

O Paic é regulado por diferentes leis, decretos e protocolos publicados desde 2007, conforme apresentado no Quadro 1.

Quadro 1
Legislação referente ao Programa Aprendizagem na Idade Certa

Fonte: Elaborado pelas autoras – adaptado de Ceará (s/d)

TIPO	NORMATIVA	DIRETRIZ
Leis	Lei n° 14.026, de 17 de dezembro de 2007	Cria o Programa Alfabetização na Idade Certa - Paic
	Lei n° 14.371, de 19 de junho de 2009.(Revogado pela Lei nº 15.923, de 15.12.15)	Cria o Prêmio Escola Nota 10, destinado a premiar as escolas públicas com o melhor resultado no índice de Desempenho Escolar-Alfabetização - IDE - Alfa, e dá outras providências
	Lei n° 14.580, 21 de dezembro de 2009	Altera dispositivos da Lei n° 14.371, de 19 de junho de 2009
	Lei n° 14.949, de 27 de junho de 2011	Acrescenta dispositivo à Lei n° 14.371, de 19 de junho de 2009, e dá outras providências.
	Lei nº 15.052, de 06 de dezembro de 2011.(Revogado pela Lei nº 15.923, de 15 de dezembro de 2015)	Institui o Prêmio Escola Nota Dez.
	Lei nº 15.164, de 25 de maio de 2012	Acrescenta o art. 5º-a a Lei nº 14.026, de 17 de dezembro de 2007.
	Lei n° 15.246, de 06 de dezembro de 2012	Altera a redação dos artigos 2º e 3º da Lei nº 15.052, de 6 de dezembro de 2011, e dá outras providências.
	Lei nº 15.276, de 28 de dezembro de 2012.	Disciplina regras adicionais à Lei nº 14.026, de 17 de dezembro de 2007.
	Lei nº 15.921, de 15 de dezembro de 2015(Altera a Redação do Caput do Art. 2º da Lei Nº 14.026, de 17 de dezembro de 2007.)	Cria o Programa Aprendizagem na Idade Certa - Mais Paic.
	Lei nº 15.922, de 15 de dezembro de 2015	Altera a redação do inciso II do art.1º da Lei nº 12.612, de 7 de agosto de 1996 - Lei do ICMS.
	Lei nº 15.923, de 15 de dezembro de 2015	Institui o Prêmio Escola Nota 10, destinado a premiar as Escolas Públicas com melhores resultados de aprendizagem no segundo, quinto e nono anos do Ensino Fundamental.
Decretos	Decreto n° 29.306, de 05 de junho de 2008	Dispõe sobre os critérios de apuração dos índices percentuais destinados à entrega de 25% do ICMS pertencente aos municípios, na forma da Lei nº 12.612, de 7 de agosto de 1996, alterada pela Lei nº 14.023, de 17 de dezembro de 2007, e dá outras providências.
	Decreto n° 29.896, de 16 de setembro de 2009	Regulamenta a Lei n° 14.371, de 19 de junho de 2009, que cria o Prêmio Escola Nota 10, destinado a premiar as escolas públicas com melhor resultado no Índice de Desempenho Escolar-Alfabetização, IDE - Alfa, e dá outras providências.
	Decreto n° 30.797, de 29 de dezembro de 2011	Regulamenta a Lei nº 15.052, de 06 de dezembro de 2011, que cria o Prêmio Escola Nota 10, destinado a premiar as escolas públicas com melhores resultados de aprendizagem no segundo e quinto anos do Ensino Fundamental, e dá outras providências.
	Decreto n° 30.796, de 29 de dezembro de 2011	Altera dispositivos do Decreto n° 29.881, de 31 de agosto de 2009 e dá outras providências.
	Decreto nº 32.079, de 09 de novembro de 2016	Regulamenta a Lei nº 15.923, de 15 de dezembro de 2015, que cria o Prêmio Escola Nota 10, destinado a premiar as Escolas Públicas com melhores resultados de aprendizagem no segundo, quinto e nono anos do Ensino Fundamental, e dá outras providências.
Outros	Protocolo de intenções, de 24 de maio de 2007	Protocolo de intenções celebrado entre o governo do estado do Ceará e os 184 municípios do estado.
	Termo de parceria, de 25 de maio de 2011.	Termo de parceria celebrado entre o governo do estado do Ceará e as instituições parceiras do Paic
	Parecer nº 906, de 06 de dezembro de 2018.	Aprova normas complementares para instituir e orientar a implementação do Documento Curricular Referencial do Ceará: Princípios, Direitos e Orientações, com fundamento na Base Nacional Comum Curricular (BNCC) da educação infantil e do Ensino Fundamental, no âmbito do Sistema de Ensino do Estado do Ceará.
	Resolução nº 474, de 06 de dezembro de 2018.	Fixa normas complementares para instituir o Documento Curricular Referencial do Ceará, Princípios, Direitos e Orientações, fundamentado na Base Nacional Comum Curricular (BNCC) da educação infantil e do Ensino Fundamental e orienta a elaboração de currículos e sua implementação nas unidades escolares dos sistemas estadual e municipais do Ceará.

A Lei nº 15.164, de 25 de maio de 2012, acrescenta o art. 5º à Lei nº 14.026, de 17 de dezembro de 2007, autorizando a Seduc/CE a conceder bolsa de pesquisa, inovação ou extensão tecnológica, com o objetivo de realizar pesquisas, exercer atividades técnicas e ministrar treinamentos e capacitação de equipes da Secretaria e dos técnicos e professores da rede municipal de ensino.

Costa e Ramos (2020) apontam que, conforme abordado pela literatura e confirmado pelas entrevistas realizadas em sua pesquisa, a partir do Paic houve o fortalecimento do regime de colaboração entre a Seduc/CE e as Secretarias Municipais de Educação, por meio de um processo de restruturação política que estabeleceu um novo modus operandi nas relações intergovernamentais, transformando o Paic no “carro-chefe” da política educacional desde o governo Gomes (2007-2014), até a gestão de Camilo Santana (2015 – atual).

Procedimentos metodológicos

Esta é uma pesquisa de estado de conhecimento, conforme conceituada e operacionalizada por Nogueira (2015). Para a autora, esse tipo de pesquisa apresenta caráter documental, bibliográfico e descritivo, e aborda um único setor das publicações sobre um tema, diferenciando-se de estado da arte, que possui maior abrangência.

Para a adequada análise dos textos, foram realizadas oficinas de trabalho/discussão entre as autoras e tomou-se como base a metodologia da análise de conteúdo elaborada por Bardin (1979), compreendida como um conjunto de técnicas de análise de comunicação que busca resultados sistemáticos para a produção de inferências para os diversos tipos de estudo.

Bardin (1979) sugere três etapas na fase de planejamento de uma análise de conteúdo: (1) a pré-análise; (2) a exploração do material; e (3) o tratamento dos dados.

A pré-análise consiste na seleção dos documentos a serem estudados e na formulação de questões e hipóteses que embasam o trabalho. Para que sejam garantidas a validade e a confiabilidade dos resultados, Bardin (1979) indica que, nessa etapa, deve-se esgotar a totalidade da comunicação; ter um conjunto de documentos representativo; os documentos e dados devem ser selecionados por meio de procedimentos e técnicas iguais⁵; os documentos devem estar relacionados ao objetivo da pesquisa; e cada elemento deve compor apenas uma categoria de análise.

Na etapa da pré-análise foram levantados, em abril de 2020, artigos disponíveis no Educa e Scielo, considerando os descritores “Ceará” (com e sem acento) e “Paic”. Também foram selecionados artigos mapeados por pesquisadoras associados à Rede de Estudos sobre Implementação de Políticas Públicas Educacionais (REIPPE). Após esse processo, foram selecionados 52 artigos.

Na sequência, iniciou-se a segunda etapa, de exploração do material. Para tal, realizou-se a leitura dos resumos desses artigos, a fim de apreender seus conteúdos e, dessa forma, chegou-se a 39 artigos que se referiam ao objeto de pesquisa em foco: artigos acadêmicos que analisam o Paic ou aspectos relacionados ao Programa.

Na terceira etapa, de tratamento dos dados (inferências e interpretações), procedeu-se, então, à elaboração de categorias de análise e à classificação dos textos.

Inicialmente, de acordo com o objetivo precípuo apresentado em cada um dos textos, realizou-se uma classificação dos artigos de acordo com as fases do ciclo de políticas públicas aos quais se referem: agenda, formulação, implementação e avaliação. Além dessas fases, também se considerou o “contexto de implementação” devido à sua influência na implementação das políticas públicas.

Na sequência, as demais categorias foram definidas para exploração dos textos relacionam-se aos objetivos dos artigos, suas metodologias e principais conclusões. Também foram destacados o ano de publicação do artigo, as palavras-chaves, os autores e suas filiações institucionais no momento da publicação. Trechos dos artigos foram classificados e analisados de acordo com a literatura base, de forma a relacionar os resultados do trabalho de revisão bibliográfica com o conhecimento acumulado na área.

Análise

Com relação ao ano de publicação dos artigos selecionados, observa-se que a produção tem início em 2008, o que deve estar relacionado ao ano de criação/implementação oficial do Programa (2007), apresentando tendência de crescimento a partir de então.

Gráfico 2
Número de artigos por ano
Fonte: Elaborado pelas autoras

Também foram identificadas as filiações institucionais dos autores no momento da publicação dos artigos. Considerando as 39 publicações selecionadas, foram identificados 77 autores distintos, associados a 41 instituições diferentes. Essa dispersão indica que a política estabelecida pelo Paic chama atenção de diferentes instituições (universidades, ONGs, fundações, etc) e de pesquisadores (acadêmicos, professores de redes de ensino, gestores públicos, etc) interessados em compreender essa política.

No que tange às Universidades e Instituições de Ensino Superior (IES) brasileiras, observa-se um grande número de instituições e de pesquisadores que publicaram sobre o Programa. Dentre essas, destacam-se aquelas com maior número de pesquisadores: (1) Universidade Federal do Ceará (UFC), com 20 autores envolvidos na produção de 12 artigos; (2) Universidade Estadual do Ceará (UECE), com nove autores participantes de sete artigos; (3) Fundação Getúlio Vargas (FGV), com sete autores em sete artigos; (4) Universidade de São Paulo (USP), com seis autores em seis artigos; e (5) Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará (IFCE), com cinco pesquisadores em dois artigos.

Menor quantidade de pesquisadores de outras 19 Universidades e IES brasileiras produziram sobre o Paic: Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN); Universidade de Campinas (Unicamp); Universidade Cidade de São Paulo (Unicid); Universidade Federal da Paraíba (UFPB); Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio); Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos); Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUCPR); Universidade de Brasília (UnB); Universidade Ibirapuera – SP; Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-Campinas); Universidade Cândido Mendes (UCAM); Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ); Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper); Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF); Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); Universidade Federal do Piauí (UFPI); Universidade Estadual Vale do Acaraú (UVA) – Sobral (CE); e Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (Unesp).

Para além das já citadas UFC, UECE, IFCE e Universidade Estadual Vale do Acaraú – Sobral, todas cearenses, também foram identificados pesquisadores que são gestores públicos ou professores relacionados à Secretaria de Educação do Estado do Ceará (cinco pesquisadores envolvidos na produção de dois artigos) e às Rede Públicas de Ensino Cearenses, estadual e municipais (três pesquisadores autores de dois artigos).

Um pesquisador está associado ao Colégio Dom Pedro II, da rede municipal do Rio de Janeiro, e outro à rede municipal de São José dos Pinhais (SP). Ambos estiveram envolvidos na produção de um artigo cada.

Sobre as Organizações Não-Governamentais e outros institutos e fundações nacionais, destaca-se o Centro de Estudos e Pesquisa em Educação Cultura e Ação Comunitária (Cenpec), com sete pesquisadores responsáveis pela produção de quatro artigos; além do Unicef; e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), com um pesquisador cada, envolvido na produção de um artigo respectivamente.

Foram identificadas oito instituições internacionais, com nove autores envolvidos na produção de seis artigos sobre o Paic: Stanford University; Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira (Unilab); Universidade de Sussex; Universidad Complutense de Madrid; World Bank; National Research University Higher School of Economics (Russia); Universidad de Aysén (UAY); e Inter-American Development Bank.

Um pesquisador ligado a uma empresa privada que presta serviços sobre avaliação educacional também esteve relacionado à produção de um dos artigos selecionados.

Com esses resultados, observa-se que o Paic vem sendo estudado, nacionalmente, por pesquisadores de quase todas as regiões do país, exceto da região norte, em 24 universidades. Também se nota o interesse internacional pelo Programa, com estudos realizados em países como Estados Unidos, Chile, Espanha e Inglaterra.

As palavras-chave dos artigos foram analisadas, uma vez que estas (ou um grupo delas) descrevem o tema ou o assunto de um texto, sendo utilizadas por outros pesquisadores como ferramentas de busca de artigos em bases de dados. Pode-se inferir que as palavras-chave também refletem, assim, o campo de conhecimento ao qual o pesquisador relaciona seu trabalho, pois espera que ele seja encontrado por seus pares.

A análise identificou que, nos 39 artigos selecionados, foram utilizadas 67 palavras-chave distintas, que puderam ser agrupas em sete conjuntos temáticos:

1. 1. Políticas públicas e políticas educacionais, com 14 palavras distintas e 38 ocorrências, com palavras que remetem à política educacional, mecanismos de gestão, compreensões políticas e relações governamentais;
2. 2. Avaliação, com 16 palavras distintas e 28 ocorrências, que reportam aos diversos modelos e desenhos avaliativos empregados pelo estado, nomes de iniciativas de avaliação da aprendizagem em larga escala, indicadores de qualidade e conceitos relacionados ao desempenho escolar;
3. 3. Financiamento e incentivos, com nove palavras distintas e 14 ocorrências, que indicam trabalhos sobre políticas de bonificação e responsabilização empenhadas pelos governos nacional e subnacionais, premiações e incentivos fiscais;
4. 4. Localização, com duas palavras distintas e sete ocorrências, que remetem ao local ou rede educacional à qual o estudo se relaciona;
5. 5. Qualidade e equidade, com seis palavras distintas e 17 ocorrências, que remetem às discussões de qualidade na educação, princípios de equidade e justiça;
6. 6. Paic e alfabetização, com seis palavras distintas e 19 ocorrências, que dizem respeito ao Programa abordado neste artigo, conceitos de alfabetização e dinâmicas pedagógicas;
7. 7. Outros, com 14 palavras distintas e 18 ocorrências, que tratam de educação básica, formação de professores, redes de educação e formas de governança.

A diversidade de palavras-chave encontradas e as temáticas às quais se relacionam demonstram a abrangência de possibilidades de estudos sobre distintas temáticas quando se trata do Paic. Essa abrangência pode ser considerado um indicador do modo sistêmico como o programa foi desenhado e implementado, conforme apontam Cruz, Farah e Ribeiro (2020) e outros autores aqui mencionados.

Para exploração do conteúdo dos artigos selecionados, fez-se uso de duas categorias: ciclo de políticas, considerando suas diferentes fases (aqui consideradas como subcategorias), e análise dos objetivos dos artigos classificados em cada uma das subcategorias do ciclo de políticas.

Destaca-se que, devido à complexidade do estudo de políticas (PALUMBO, 1988), diversos autores fazem uso do modelo do ciclo de políticas por conta de seu caráter didático, que facilita o entendimento do encadeamento das fases que compõe a política pública, desmembrando o processo multidimensional em fases estanques que possibilitam seu exame isolado ou em conjunto (HOWLETT, 1995 apud HENRIQUE, 2018).

Neste estudo, a partir dos principais aspectos tratados pelos autores nos artigos selecionados, buscou-se classificá-los de acordo com as fases do ciclo de políticas aqui consideradas: Agenda; Formulação; Implementação e contexto de implementação; e Avaliação (LOTTA, 2019; SECCHI; COELHO; PIRES, 2019). No âmbito dessa classificação, explorou-se os objetivos dos estudos, buscando a intencionalidade dos pesquisadores que vêm tratando do Paic.

Foram identificados dois estudos relacionados à subcategoria agenda, sendo este grupo o que tem menor representatividade entre os artigos selecionados. Ambos os trabalhos buscam explorar os fatores que levaram a agenda de alfabetização escolar e outras ações a ela relacionadas a ganharem relevância na pauta educacional do estado do Ceará, com foco para o desenvolvimento do Paic (SUMIYA; DUARTE DE ARAÚJO; SANO, 2017; SUMIYA; SANO, 2021). Destaca-se, ainda, que ambos artigos têm como primeira autora a mesma pesquisadora.

Na subcategoria formulação, foram identificados 15 estudos, resultando no maior dos grupos aqui categorizados. Analisando os objetivos dos textos, foram identificados os seguintes pontos de interesse:

1. 1. Desenho do Paic, com três textos que abordam o desenho do Programa, explorando suas diretrizes e as políticas educacionais para a educação básica. São focalizados os processos do Paic e suas estratégias de gestão (ALFLEN; VIEIRA, 2018; GUSMÃO; RIBEIRO, 2011; CRUZ; FARAH; RIBEIRO, 2020).
2. 2. Desenho do Prêmio Escola Nota Dez, com dois textos que exploram a criação do Prêmio, seus objetivos e ferramentas (uso de premiação e incentivos financeiros para os diferentes atores educacionais a partir dos resultados dos alunos nessas avaliações) (CALDERÓN; RAQUEL; CABRAL, 2015; SOARES; WERLE, 2018).
3. 3. Desenho do regime distributivo do ICMS aos municípios, com dois textos que exploram a importância da avaliação educacional na política de repasse da cota-parte do ICMS pelo governo cearense aos municípios, jogando luzes sobre o modo como essa distribuição de recursos se relaciona com a educação (SIMÕES; ARAÚJO, 2019; BATISTA et al., 2019).
4. 4. Desenho da avaliação realizada pelo Spaece no âmbito do Paic, com cinco textos que abordam os fundamentos conceituais que embasaram a criação do Sistema, seus procedimentos metodológicos, os mecanismos de divulgação e as principais ações desenvolvidas pelo governo (LIMA, 2012; LIMA; PEQUENO; MELO, 2008; MAGALHÃES JÚNIOR; LIMA; FARIAS, 2013; MARQUES; AGUIAR; CAMPOS, 2009; MARQUES; RIBEIRO; CIASCA, 2008).
5. 5. Dinâmicas de regulação, com um texto que discute sobre a política de responsabilização escolar, reconhecendo e distinguindo seus efeitos (low-stakes e highstakes) no âmbito da administração pública da educação cearense no decorrer dos últimos 15 anos (ARAÚJO; LEITE; ANDRIOLA, 2019); e
6. 6. Regime de colaboração, com um texto que trata de formas de colaboração entre entes federativos desenvolvidas no campo educacional no estado do Ceará (VIEIRA; VIDAL, 2013).

No que tange aos estudos de implementação, foram classificados oito estudos, sendo que dois deles também correspondem à subcategoria formulação e um à subcategoria avaliação. Os pontos de interesse identificados neste grupo se referem à:

1. 1. Questões de regulação, com três textos que buscam analisar a implementação de programas educacionais específicos, entre eles o Paic, por meio da atuação dos governos estaduais e de seus modelos de regulação (SEGATTO, 2012; SEGATTO; ABRUCIO, 2016; RIBEIRO; BONAMINO; MARTINIC, 2020);
2. 2. Regime de colaboração entre os entes federados, com dois textos que buscam compreender o funcionamento do pacto federativo brasileiro, a partir da relação estabelecida entre estados e municípios na concretização do Paic (COSTA; RAMOS, 2020; SEGATTO; ABRUCIO, 2016);
3. 3. Gestão, com um texto que analisa o comportamento do Ideb das séries iniciais e finais do Ensino Fundamental em dez municípios cearenses, sob o pressuposto observar até que ponto a gestão municipal tem uma visão sistêmica para a rede educacional (VIDAL; VIEIRA, 2011).
4. 4. Implementação do Prêmio Escola Nota Dez, com dois textos voltados à exploração do Prêmio como uma política indutora de melhorias de resultados do Spaece (CALDERÓN; RAQUEL; CABRAL, 2015), considerando, ainda, o discurso dos professores de escola premiadas (MOTA; MOTA, 2019).

No que concerne à subcategoria avaliação, os pesquisadores buscam mapear os diferentes instrumentos de avaliação utilizados, os resultados alcançados nas diversas dimensões da política, os atores envolvidos e os usos de tais resultados. Foram identificados 14 artigos, configurando o segundo maior grupo categórico deste estudo. Ressalta-se que três estudos aqui classificados também correspondem à subcategoria formulação, e um à subcategoria implementação. Os pontos de interesse sobre os quais se referem os estudos de avaliação são:

1. 1. Ampliação da qualidade da educação, com três textos que buscam avaliar o programa desde sua concepção, até seus impactos sociais, por meio de discussões sobre as políticas de responsabilização escolar, as relações estabelecidas entre estado e municípios e qualidade da educação (ARAÚJO; LEITE; ANDRIOLA, 2019; MOREIRA et al., 2015.; PADILHA et al., 2012)
2. 2. Promoção da equidade, com seis textos que, por meio de diferentes metodologias, buscaram analisar as estratégias do Paic e seu efeito causal na incidência sobre a equidade educacional entre alunos e escolas cearenses de Ensino Fundamental (COSTA; CARNOY, 2015; CARNOY et al., 2017; CRUZ; FARAH; RIBEIRO, 2020; SILVA; MAGALHÃES JUNIOR, 2014; PADILHA et al., 2013; KASMIRSKI; GUSMÃO; RIBEIRO, 2017)
3. 3. Efeitos do Prêmio Escola Nota Dez, com dois textos que abordam as políticas educacionais de responsabilização e bonificação, elaboradas e aplicadas pelo governo do estado do Ceará, com destaque ao Prêmio Escola Nota Dez e seu desenho de incentivos (KOSLINSKI; RIBEIRO; OLIVEIRA, 2017; ARAÚJO; LEITE; PASSONE, 2018).
4. 4. Eficiência do Paic, com dois textos que buscam identificar determinantes de eficiência que levaram o estado do Ceará a melhorar seu desempenho educacional, considerando as diferentes políticas educacionais adotadas, com destaque ao Paic (GRAMANI, 2017; LAVOR; ARRAES, 2014).
5. 5. Efeitos da distribuição do ICMS, com um texto que se propõe a examinar arquétipos de vinculação orçamentária efetivados no estado do Ceará, testando sua eficácia em aumentar a proficiência dos alunos de suas redes municipais de ensino (CARNEIRO; IRFFI, 2017).

Considerando que a literatura sobre políticas públicas avalia que o contexto de implementação com seus aspectos institucionais, políticos, culturais, sociais e financeiros tem forte interferência nos resultados e na configuração concreta de uma política pública (SANTOS, 1979; ARRETCHE, 2001; LOTTA, 2014; GOMES, 2019), optou-se também por incluir contexto de implementação como categoria analítica, no âmbito da qual foram classificados quatro estudos.

Parte desses textos exploram o contexto cearense buscando focalizar sua relação com as características governamentais impostas pela ideia da modernização do estado, via princípios da Nova Administração Pública (New Public Management) e do neoliberalismo econômico (SAMPAIO, 2016; ZIENTARSKI; MENEZES; SILVA, 2019). Observa-se, ainda, outra linha de análise que explora o contexto por meio de teorias de governança, dependência da trajetória - Path dependence (VIEIRA; PLANK; VIDAL, 2019), gestão democrática e participativa (SOUSA; VIDAL, 2020; ZIENTARSKI; MENEZES; SILVA, 2019).

Considerações finais

As análises permitem apontar que o Paic vem sendo estudado em contexto nacional e internacional, com pesquisadores associados de diversas instituições públicas, privadas e não governamentais. A diversidade de palavras-chave pelos autores utilizadas denota distintas temáticas e corroboram a literatura que afirma ser o Paic um programa sistêmico que atua por meio de diversos meios e estratégias.

Destaca-se a ampliação da produção científica ao longo dos anos da implementação do Programa que teve início em 2007, denotando ser crescente o interesse por compreendê-lo na área de educação e de gestão pública.

Também pode-se identificar que os pesquisadores que se voltam para o estudo do Paic têm como principais focos as fases de formulação do Paic (com suas estratégias) e de avaliação, buscando, neste caso, compreender seus efeitos e resultados em termos de aprendizagem dos alunos e enfrentamento da desigualdade escolar. Esse destaque incita a questionar se essa concentração nestas duas fases do ciclo de políticas seria uma tendência das áreas de políticas educacionais e da gestão pública. E ratifica a importância de ampliar o olhar sobre esse Programa no que concerne à sua instituição como agenda pública e também no que concerne à sua implementação. É nos estudos de contextos que aparecem alguns estudos questionadores dos fundamentos do Programa, relacionando suas estratégias ao neoliberalismo. Mais estudos sobre a implementação do programa e reflexões sobre princípios de justiça, considerando ser o neoliberalismo um proponente do Estado Mínimo e do utilitarismo (RAWLS, 2003), poderiam jogar luzes sobre esse debate.

Agradecimentos

Agradecemos à Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp), que financiou essa pesquisa, e também às contribuições advindas do debate no IV Encontro Nacional de Ensino e Pesquisas do Campo de Públicas (Enepcp), realizado em 2021.

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Notas

Notas de autor

Información adicional

Como referenciar este artigo: BRAVO, M. H. A.; Vanda Mendes RIBEIRO, V. M.; CRUZ, M. C. M. T. O programa Aprendizagem na Idade Certa (Paic) segundo artigos acadêmicos brasileiros. Revista on line de Política e Gestão Educacional, Araraquara, v. 25, n. 3, p. 2910-2932, set./dez. 2021. e-ISSN:1519-9029. DOI: https://doi.org/10.22633/rpge.v25i3.15560