Resumen: El resultado que se presentó tomó en cuenta la concepción teórica del procedimiento para la implementación de políticas agrarias en el ámbito local, propuesto por los autores, cuyo fin fue contribuir a la toma de decisiones con relación a los cursos alternativos de acción que en el ámbito local definieron las estrategias de desarrollo del sector agropecuario, a partir de la implicación de los actores locales en el aprovechamiento de los recursos endógenos y de la articulación entre intereses nacionales, sectoriales y territoriales que fomenten el desarrollo local sostenible. Para ello seimplementaron un conjunto de fases, pasos y técnicas para su instrumentación. Como parte de la implementación del procedimiento se trabajó con el Grupo Municipal de Desarrollo Local y el Consejo de la Administración Municipal del municipio de San Juan y Martínez. Esta experiencia constituyó la generalización de dicho procedimiento en los municipios de la provincia de Pinar del Río, primera de su tipo en el país pues hasta la fecha los gobiernos locales no contaban con instrumentos para implementar políticas territoriales, esta propuesta es específicamente en el sector agrícola, por la importancia estratégica que tiene este sector en función del desarrollo local.Como resultados más significativos se obtuvieron: la implementación de un procedimiento estructurado en pasos y etapas, la definición de las políticas agrarias, la identificación de los programas y proyectos que permiten la implementación de dichas políticas y la capacitación impartida a más de 120 decisoresde la localidad en cada una de las estructuras productivas.
Palabras clave:desarrollo localdesarrollo local,políticas agrariaspolíticas agrarias,sostenibilidadsostenibilidad,estrategiaestrategia.
Abstract: The result presented takes into account the theoretical conception of the procedure for the implementation of agricultural policies at the local level, proposed by the authors, whose purpose is to contribute to decision-making in relation to alternative courses of action in the field local define the development strategies of the agricultural sector, based on the involvement of local actors in the use of endogenous resources and the articulation between national, sectoral and territorial interests that promote sustainable local development. For this, a set of phases, steps and techniques for its instrumentation are implemented. As part of the implementation of the procedure, we worked with the Municipal Group for Local Development and the Municipal Administration Council of the municipality of San Juan and Martínez. This experience constitutes the generalization of this procedure in the municipalities of the province of Pinar del Río, the first of its kind in the country because to date local governments did not have instruments to implement territorial policies, this proposal is specifically in the agricultural sector, due to the strategic importance of this sector in terms of local development. The most significant results are: the implementation of a structured procedure in steps and stages, the definition of agricultural policies, the identification of programs and projects that allow the implementation of these policies and the training given to more than 120 local decision makers in each of the productive structures.
Keywords: local development, agricultural policies, sustainability, strategy.
Aplicación de procedimiento para implementar políticas agrarias en el municipio San Juan y Martínez
Procedure application to implement political agrarian in San Juan and Martínez
Rancel Cardoso Carreño rancel.cardoso@upr.edu.cu
Carlos Cesar Torres Páez carlosc@upr.edu.cu
Recepción: 18 Junio 2019
Aprobación: 16 Septiembre 2019
La política de desarrollo local es un planteamiento más flexible en la gestión pública ante los problemas derivados de la reestructuración productiva y la necesidad de adaptarse a las nuevas exigencias en las distintas localidades, a partir de un correcto proceso de planificación de los recursos humanos y económico-financieros en función de la implementación y ejecución de las iniciativas de desarrollo local ( Vásquez?Barquero, 1988; Torres, 2011).
El manejo de este tema no es ajeno a Cuba, ya que en estos momentos se está llevando a cabo la actualización del modelo económico sobre la base de descentralizar determinados mecanismos de toma de decisiones en función de empoderar a los gobiernos locales y promover la gestión del desarrollo local ( Torres, 2011). Lo cual se evidencia en los lineamientos número 37, 207 y 185 que se refieren al papel de los territorios en la nueva Política Económica y Social del Partido y la Revolución aprobada en el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba ( PCC, 2011).
Cardoso, Torres y Menoya (2016), refieren la necesidad de potenciar las políticas públicas desde la gestión local, como una oportunidad para los actores de asumir su verdadero rol y contribuir desde una posición decisiva al mejoramiento de las condiciones de vida de las localidades. Por lo que es necesario incorporar dentro de las funciones de los gobiernos municipales la gestión de políticas en el ámbito local que permitan integrar a los actores locales, así como a los intereses nacionales, sectoriales y territoriales en función del aprovechamiento de sus recursos endógenos. Un sector estratégico para el desarrollo del país y al cual se le debe prestar especial atención desde la gestión pública es el sector agropecuario.
En la investigación preliminar se pudo constatar que en la actualidad persiste un déficit de investigaciones suficientemente sistematizadas que complementen el sistema categorial de la economía política de la construcción del socialismo y la economía aplicada, orientadas a tratar el proceso de implementación de las políticas agrarias en el ámbito local, el cual se adolece de instrumentos con enfoque sistémico e integral para su ejecución.
La investigación se propuso aplicar el procedimiento para la implementación de políticas agrarias en el ámbito local en función de la gestión del sector agrario del municipio de San Juan y Martínez.
Para la elaboración del marco teórico se utilizaron comométodos teóricos:
Dialéctico-materialista: para destacar el carácter contradictorio, y a la vez desarrollador que tienen las relaciones de los componentes del objeto de investigación, encauzando las pesquisas a la búsqueda de nuevas regularidades, funciones y estructuras en el proceso de implementación de políticas agrarias.
Abstracto y concreto: la abstracción se emplea en busca de la esencia de la implementación de políticas agrarias que permitan la gestión eficiente del desarrollo local, así como sus regularidades a partir de la observación científica de la realidad objetiva y el paso a lo concreto se percibe cuando se analiza la expresión visible y práctica en el municipio de San Juan y Martínez.
Análisis y síntesis: en este se tomó la totalidad que significa las Políticas Públicas aplicadas al sector agrario y se descompone mentalmente en sus partes integrantes, la síntesis se encarga de recomponer mentalmente la totalidad teniendo ahora una visión clara de las leyes que rigen o gobiernan tal totalidad, lo que nos permite identificar los componentes del procedimiento a proponer.
Histórico y lógico: su aplicación está dada en el reconocimiento de que en el plano de su desarrollo histórico, haciendo abstracción de desviaciones más o menos frecuentes, existe una experiencia en materia de implementación de políticas públicas, por lo que emplea para analizar cómo esas experiencias muestran limitaciones para propiciar adecuados niveles de gestión del desarrollo local y que, por tanto, dichas experiencias podían y debían ser abordadas teóricamente como un proceso lógico y necesario en el proceso de perfeccionamiento de la implementación de políticas agrarias.
Para la obtención de la información se utilizaron los métodos empíricos:
Revisión bibliográfica: se emplea para el estudio de los fundamentos teórico metodológicos sobre la gestión de políticas agrarias en el ámbito local.
Análisis documental: para estudiar las características del sector agrario en el Municipio de San Juan y Martínez, así como las experiencias concretas existentes relativas a la elaboración de políticas territoriales en ese sector.
Observación científica:se apoyará en técnicas como la encuesta, entrevista y el cuestionario que se emplearán en la aplicación de un diagnóstico cuyos resultados nos permitan caracterizar el sector agrario del municipio San Juan y Martínez.
Para el procesamiento y análisis de la información se empleó como método estadístico: Estadística descriptiva: para el procesamiento y análisis de los datos, y arribar a conclusiones mediante la utilización del Programa Statistical Package For Social Sciences (SPSS Versión 17.0).
Fundamentos teóricos del proceso de gestión de políticas agrarias en el ámbito local.
La agricultura es un tema crucial en la agenda de los países, sobre todo, los subdesarrollados que basan su economía en el sector primario y esfácil comprender como cada uno de ellos, defienden sus posiciones hasta el extremo en lo referido a su gestión. El reto, de estos países, en la administración de este sector, es diseñar políticas que estimulen la producción agrícola y agroindustrial destinada a los mercados, particularmente enfocados en satisfacer demandas internas que aseguren soberanía alimentaria.
El autor coincide con los expresado por Cardoso 2014 en que el diseño de las políticas agrarias y su posterior implementación por parte de los sujetos se hace muy compleja, debido a que estas hacen alusión a la estructura de la propiedad de la tierra en primer lugar, es esencial la combinación de la política agraria con un conjunto de políticas o acciones públicas relacionadas con esta tales como la política agrícola o forestal, la política de seguridad alimentaria, la política laboral en el campo, la política de desarrollo rural, la jurisdicción agraria, la política fiscal en el área rural, los programas de género o las políticas dirigidas hacia las etnias.
La aplicación de las políticas agrarias asegura no solamente fines económicos, sino también asegura fines sociales o societarios, además de permitir el aprovechamiento máximo para la agricultura y el medio rural, la misma debe estar relacionada con la promoción del desarrollo humano mediante el aseguramiento de la nutrición y otras necesidades básicas, debe ser capaz también de contribuir a la seguridad alimentaria de la sociedad, así como al mejoramiento de la calidad de vida tanto en el medio urbano como rural ( Norton, 1992).
Cabe destacar por el autor, siguiendo la idea de Norton 1992, que el ambiente rural ha sido por mucho tiempo partícipe de la actividad agrícola, como principal fuente de ingreso para sus pobladores, la cual se ha desarrollado a lo largo del tiempo con medios de producción carente de tecnología y rudimentarios, y en los últimos tiempos han existido limitaciones en utilización de fuerza de trabajo por lo antes expuesto y debido la alta migración del campo a la ciudad, por esto se hace muy necesario la implementación de políticas agrarias que integren cuatro dimensiones fundamentales del desarrollo: la económica, política-institucional, medioambiental y sociocultural que contribuyan a un mejoramiento de las condiciones del ámbito rural haciendo énfasis en el trabajo con jóvenes, mujeres y ancianos en virtud de elevar su calidad de vida.
En el ímpetu de lograr un equilibrio en el ámbito rural las políticas agrariassegún EEA, 2006se basa en un conjunto de principios que marcan las condiciones o límites de acciones utilizables para alcanzar los objetivos estratégicos referidos a:
Sostenibilidad económica. La estrategia se centra en gestionar beneficios económicos reales que estimulen el desarrollo del sector rural, ya que es de vital importancia del desarrollo agrícola para el crecimiento de toda la economía, para asegurar una apropiada producción de alimentos y una seguridad alimentaria adecuada.
Sostenibilidad social. La estrategia debe asegurar el mejoramiento continuo del bienestar económico de los grupos de bajos ingresos, de otra manera no aseguraría su viabilidad social.
Sostenibilidad fiscal. No se deben emprender políticas, programas y proyectos cuyas fuentes de financiamiento no sean plenamente identificadas. En una época decreciente estrechez fiscal en todos los países, la aplicación de este principio incentiva la búsqueda de nuevas fuentes de ingresos fiscales y las maneras mediante las cuales los beneficiarios de las políticas, programas y proyectos puedan contribuir a su financiamiento, es decir, maneras de fomentar la recuperación de los costos.
Sostenibilidad institucional. Las instituciones creadas o apoyadas por las políticas deberían ser robustas y capaces de sostenerse por sí solas en el futuro.
Sostenibilidad ambiental. Se deberían aplicar políticas que fomenten el manejo sostenible de bosques, pesquerías y recursos en general, además de ser capaz de reducir a niveles manejables la contaminación de las fuentes de agua y la degradación del suelo.
Los autores de la presente investigación concuerdan con lo planteado por EEA (2006)y agregan que el término de sostenibilidad fiscal utilizado contribuye a la gestión de financiamiento por parte de las instituciones agrarias y los gobiernos municipales como coordinadores de las políticas agrarias.
Es muy importante señalar que una tarea principal de la política agrícola hasido mejorar el funcionamiento de los mercados de productos y factores en el medio rural, los mercados de factores incluyen los de tierras, capital financiero, mano de obra y, en algunos casos, agua de riego y condiciones ambientales, además es necesario mantener atención en la inversión en infraestructura y también en la coordinación buenas políticas que realmente estimulen el desarrollo del sector.
Otra tarea principal, a decir de Baker 1997, de toda política agrícola es promover el desarrollo de instituciones adecuadas que satisfagan los requerimientos de la economía rural en expansión, siendo así una responsabilidad grande del sector público fomentar el desarrollo de las capacidades necesarias, vigilar su despegue y asegurar su funcionamiento durante el período inicial. En tal sentido se sugiere, que en el caso de Cuba, por ser un sector eminentemente cooperativo, con independencia de su tipo, las Asambleas de asociados, por otra parte la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP), las empresas de subordinación local referentes a la actividad agrícola y los gobierno municipales son los encargados de la identificación de problemas públicos, diseño de las políticas y su posterior implementación en el sector agrario y deben velar por el cumplimiento de lo antes expuesto.
Las sociedades vieron la actividad agrícola como fuente generadores de bienes (alimentos) y materias primas en sentido general, pero ha sido una actividad que ha constituido, con el de cursar del tiempo, el primer paso para el desarrollo de las naciones, como sector primario de la economía, por lo que debió considerarse un rasgo básico de la identidad regional que condiciona el esparcimiento de la población por todo su territorio, paisaje, el estado natural, etc. Atendiendo a ello se considera que la agricultura tiene carácter multifuncional, y que para su análisis es necesario la combinación de varias ciencias que expliquen la totalidad de los procesos que ocurren en su gestión.
De ahí que, según los autores, la política agraria debe ser coordinada con otras políticas y con los organismos a cargo de éstas: por ejemplo, con el Banco Central y el Ministerio de Finanzas y Precios para las políticas de créditos y precios de las producciones, con el Ministerio de Economía y Planificación para las políticas de comercio interno, el CITMA para el avance al unísono con la investigación, y la conservación del Medio Ambiente y Recursos Naturales. En la esfera de gobierno, la política agraria concierne cada vezmás a muchos ministerios y entidades.
El buen diseño y aplicación de la política agrícola requiere la participación de gobiernos locales, asociaciones de productores, oficinas regionales del Ministerio de Agricultura y otras organizaciones descentralizadas. El papel de coordinación depolíticas entre el Ministerio de Agricultura, Gobierno central y Gobierno local ocupa de manera creciente el escenario central.
La conformación de políticas agrarias constituyó un instrumento que controla y marca las acciones del sector agrario. En los primeros años del triunfo de la Revolución la política agraria del gobierno cubano estuvo dirigida a eliminar los principales problemas agrarios existentes en nuestro país, siendo posible a través de la promulgación y consecuente aplicación de las leyes de reforma agraria fundamentalmente, las que nacionalizaron las tierras a los latifundistas e iniciaronun proceso acelerado de socialización de la tierra y el medio rural mediante las granjas del pueblo, granjas agropecuarias ganaderas, algunas de cultivos varios y granjas cañeras.
Desde entonces han existido muchos los programas, estrategias y proyecciones, que han sido muestras concretas de la política agraria que se lleva a cabo en nuestro país, adecuándose en lo posible a los cambios existentes en la esfera económica, social, tecnológica, ambiental, e institucional.
En el marco del VI y VII Congreso del Partido Comunista de Cuba se trazaron las pautas del proceso de actualización del modelo económico cubano, y se le dio una importancia considerable a la política agroindustrial del país, resultando de ello 38 lineamientos que marcaran las perspectivas de desarrollo del sector agrario en los años siguientes ( PCC, 2011). Además en la conceptualización del Modelo de desarrollo socialista de nuestro país y en su plan nacional de desarrollo hasta 2030 se materializa la importancia de este sector en el eje estratégico uno sobre la transformación productiva e inserción social cuando se plantea en su objetivo específico cinco: ?Elevar la producción, productividad, competitividad y sostenibilidad ambiental y financiera de las cadenas productivas agroalimentarias a fin de contribuir a la seguridad alimentaria, aprovechar el potencial exportador, incrementar la sustitución eficiente de las importaciones y generar empleos e ingresos, particularmente, en la población rural? ( PCC, 2016). p.21
La propuesta de procedimiento de Cardoso en 2014, que se muestra en la Tabla 1, se utilizó como un instrumento para las políticas públicas definidas en el sector agrario a nivel local y contribuye al perfeccionamiento de la gestión pública del desarrollo local en el contexto de la actualización del modelo económico cubano.
El procedimiento se compone de un conjunto de premisas que sientan las bases para su implementación, además de un conjunto de etapas, pasos, técnicas utilizadas, descripción y responsables.
Para determinar las premisas que sirven de base a la aplicación del procedimientose realizó un trabajo con los miembros del Grupo Provincial de Diseño Estratégicode Pinar del Río, cuyo resultado fue el siguiente:
Voluntad del gobierno municipal para asumir el nuevo procedimiento que se propone.
La existencia de un Grupo Municipal de Desarrollo Local (GMDL) con enfoque multidisciplinario y capacidad de decisión en sus respectivas instituciones que facilite
El proceso de implementación de políticas agrarias en el ámbito local deberealizarse sobre la base de la participación activa de los actores locales (gobiernomunicipal, sector empresarial, organizaciones no lucrativas y comunidad) y conenfoque de sostenibilidad. El proceso de implementación de las políticas agrarias en el ámbito local.
Existencia de políticas agrarias diseñadas en el ámbito local.
El cumplimiento de estas premisas creará las condiciones necesarias para favorecer la implementación del procedimiento que se expone a continuación.
El objetivo general del procedimiento fue contribuir al perfeccionamiento del proceso de implementación de políticas agrarias a escala local con enfoque desostenibilidad. Se consideró que el responsable de la implementación y control del procedimiento deba ser el Consejo de la Administración Municipal (CAM) el cual puede asesorarse en un Grupo Técnico que perfectamente puede ser el Grupo Municipal de Desarrollo Local (GMDL).
La aplicación del procedimiento exige el cumplimiento de las premisas descritas anteriormente. El cumplimiento de estas premisas permitirá la creación de las condiciones favorables para el desenvolvimiento de los pasos subsiguientes propuestos. De no cumplirse alguna, debe volverse al paso de sensibilización y realizar las acciones pertinentes para lograr el compromiso y la implicación de los actores hacia la IPA.
Para implementar el procedimiento se debe garantizar que entre los miembros del GMDL existan personas que cumplan con las siguientes características: 1) Tener un nivel de conocimiento sobre el sector agropecuario; 2) Experiencia en la ejecución de programas y proyectos agropecuarios; 3) Habilidades y potencialidades que brinda la especialidad de la cual es graduado; 4) Disposición, compromiso e imparcialidad; 5) Habilidades para la comunicación y liderazgo participativo; 6) Estar vinculado a la gestión y desarrollo de proyectos agropecuarios.
En la primera fase se seleccionó las políticas agrarias a partir de las propuestas realizada por los miembros del GMDL y la composición estuvo en dependencia de los programas a implementar. Aquí se definieron los actores locales que mayor influencia pueden tener en el proceso de evaluación de los proyectos, se procedió a la ambientación del proceso de implementación. Se analizaron los componentes del diseño de cada una de las políticas agrarias, precisando los actores locales involucrados en su implementación y el posible horizonte temporal de la misma. Se identificaron las estructuras, sistemas de planificación y programas ya existentes que contribuyeran al cumplimiento de la política señalando las posibles transformaciones que se deben realizar. Además de precisaron los vacíos existentes que deberían ser objeto de nuevos programas.
En la segunda fase se identificaron aquellos programas y proyectos a diseñar para poder implementar cada una de las políticas agrarias formuladas. Puede darse el caso de que un mismo programa y/o proyecto permita implementar total o parcialmente más de una política, lo cual estará en dependencia del nivel de complementariedad que exista entre las políticas y el nivel de complejidad de los programas. De igual manera puede suceder que una política requiera de más de un programa y/o proyecto para su implementación. Se señalarán además las transformaciones a realizar a los espacios y mecanismos ya existentes en función de su adecuación a la nueva política agraria. No siempre una política tiene que tener un nuevo programa para su implementación. También se realizaron las especificaciones necesarias para la puesta en ejecución de los programas que permitan la IPA.
Una vez diseñados los programas y proyectos se seleccionaron los mismos para su ejecución en función de las fuentes de financiamiento gestionadas. Es importante en esta etapa aplicar métodos matemáticos como la toma de decisiones multicriterios para dar rigor a la selección que se realice y que la decisión final sea tomada sobre la base de la combinación de métodos cuantitativos y cualitativos. Los programas y proyectos a financiar fueron aprobados por el Consejo de la Administración Municipal a partir de las propuestas realizadas por el GMDL.
En todos los casos se tuvo en cuenta las inversiones a realizar, las acciones de mantenimiento, los posibles incrementos productivos, el sistema de contratos, el horizonte temporal con el cual se trabajará, su articulación con el sistema de planificación del país, la conciliación con cada uno de los organismos provinciales y nacionales que tienen que respaldar cada uno de los componentes del programa. Se propuso la realización de estudios de factibilidad correspondientes.
En la Tabla 2 se exponen los principales resultados obtenidos con la aplicación de este procedimiento en el sector agropecuario del municipio San Juan y Martínez, tomando solo como referencia tres de las 15 políticas agrarias definidas.
Es meritorio subrayar que se impartieron cursos a los miembros del GMDL, principales dirigentes de la agricultura en el municipio y miembros del CAM, en temas relacionados con la gestión de políticas públicas; se desarrollaron entrenamientos a los encargados directos del proceso de implementación (miembros del GMDL), se capacitaron a cooperativistas en nuevas formas de producción, diversificación de productos, riego, utilización de biofertilizantes, etc. Todo este proceso de capacitación contribuyó a la eficiencia en la implementación de las políticas agrarias definidas en el territorio como parte de la estrategia de desarrollo local.
Es importante destacar que este municipio es referencia nacional en la producción tabacalera y cultiva la mejor hoja del mundo, teniendo varios hombres habanos en sus tierras.
Este proceso se desarrolló en sesiones de trabajo con los miembros del GMDL de San Juan y Martínez que está integrado por representantes de las formas de gestión estatal y no estatal, de las organizaciones no lucrativas, del gobierno y de la comunidad. Esto garantiza que el proceso sea participativo.
A continuación, se muestra de forma sintetizada el resultado de la matriz de implementación de tres de las políticas agrarias del municipio San Juan y Martínez.
La introducción del procedimiento demostró su contribución a la elevación de los indicadores económicos relativos al trabajo vivo en los actores implicados, lo que se manifiesta en: incremento en el nivel de competencias de los tomadores de decisión para la gestión de políticas agrarias, mejor desempeño de indicadores económicos y productivos como la productividad del trabajo, las producciones agrícolas y el salario medio mensual del municipio.
El procedimiento constituyó una herramienta de trabajo para el GMDL que contribuye al perfeccionamiento de la gestión de las políticas agrarias en el municipio al identificar los programas y proyectos asociados a las políticas agrarias, así como las fuentes financiamiento que se pudieran utilizar para el diseño de nuevos proyectos de inversión. El procedimiento debe velar, en su implementación, por las políticas sectoriales orientadas por el Ministerio de la Agricultura (MINAG) que respondan a intereses nacionales como es el caso de la producción tabacalera, renglón exportable de la provincia y el país.
La implementación de políticas públicas en el sector agrario posibilita un aprovechamiento de las capacidades y oportunidades con que cuentan las localidades, lo que facilita las formas de gestionar los recursos endógenos enfunción del desarrollo agrario municipal y trazanlos límites de actuación de los actores locales, estableciendo las condiciones de bienestar y calidad de vida de la población.
Se implementaron 15 políticas agrarias pertenecientes a dos programas de desarrollo agropecuarios que forman parte de la estrategia de desarrollo local del municipio San Juan y Martínez, con sus subprogramas, en los cuales se propusieron 12 proyectos y cinco estaban en el proceso de estudios de factibilidad económica.
La validación del procedimiento para la implementación de políticas agrarias en el Municipio San Juan y Martínez demuestra la factibilidad y viabilidad de la herramienta como tecnología para el perfeccionamiento de la gestión pública del desarrollo local en el sector agrario, rama de vital importancia para el desarrollo socioeconómico de nuestros territorios y del país en sentido general.
