Gestión tributaria municipal. Estudio de caso en los municipios de Norte de Santander, Colombia, en el periodo 1995-2023

Municipal Tax Management. A Case Study in Municipalities in Norte de Santander, Colombia, From 1995 to 2023

Carlos Andrés Sánchez Becerra casanchezb@ufpso.edu.co

Universidad Francisco de Paula Santander Ocaña, Colombia

Blanca Mery Velasco-Burgos bmvelasco@ufpso.edu.co

Universidad Francisco de Paula Santander Ocaña, Colombia

Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional.

• En pocos municipios existe una cultura tributaria permanente.

• La eficiencia en el recaudo responde a la gestión de las administraciones municipales.

• En general las administraciones evitan tomar decisiones tributarias con costo político.

• En los municipios donde el recaudo creció rápidamente, impactó su categorización.

• Only in a few of these municipalities there is a permanent tax culture.

• The efficiency of tax collection depends on the work of municipal administrations.

• In general, these administrations avoid fiscal decisions that have a political cost.

• Rapidly growing tax collection in some municipalities influenced their categorization.

Las últimas décadas del siglo XX representaron para muchos países del mundo, especialmente los de América Latina, un periodo de reformas constitucionales y políticas, que prometían el establecimiento o fortalecimiento de la democracia en cada uno de ellos (Ordorika, 2022). Algunas de estas reformas implican la asignación de funciones relacionadas con la satisfacción de necesidades de los ciudadanos a los gobiernos locales, las cuales ya no serían atendidas en su totalidad de forma homogénea para el conjunto universal de ciudadanos de determinado país, por un gobierno central. Esta asignación a unidades de gobierno subnacionales incluye funciones en la administración de ingresos (recaudo) y de gastos, «buscando afrontar con efectividad sus problemáticas territoriales específicas» (Escobar Carmelo et al., 2021, p. 597), y que es conocida como descentralización.

En el caso colombiano, la década de los ochenta significó un periodo de cambios legales y normativos encaminados a descentralizar algunas funciones del Estado, pero es a partir de la Constitución Política de 1991 (Urrego Estrada y Muñoz Caicedo, 2018) que Colombia se reconoce a sí misma como una república unitaria, descentralizada y con la autonomía de las entidades territoriales, entre las que se encuentran los departamentos y municipios. En este orden de ideas, la Constitución otorga a estas entidades territoriales el derecho a «administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones» (p. 605), así como a participar de las rentas nacionales, por lo que «destaca que la administración de las finanzas es vital para el funcionamiento de las organizaciones, en este caso los entes territoriales» (Zambrano-Mercado et al., 2020, p. 37).

El presente estudio se centra en un conjunto de entidades territoriales, integrado por los cuarenta municipios del departamento Norte de Santander, distribuidos en seis subregiones, así: norte (115 466 habitantes), occidental (260 268 habitantes), centro (51 111 habitantes), oriental (1 047 716 habitantes), suroccidente (87 615 habitantes) y suroriente (70 279 habitantes) (Gobernación de Norte de Santander, 2020), y aborda el tema de los ingresos tributarios municipales, es decir, aquellos recaudados por los municipios por concepto de gravámenes establecidos en la ley con carácter de impuestos, a cargo de personas naturales y jurídicas (Sánchez Cubides, 2014), los cuales, en su gran mayoría, constituyen los ingresos corrientes de libre destinación de los municipios colombianos.

En este orden de ideas, el objetivo de la presente investigación ha sido determinar la gestión de los ingresos tributarios territoriales por parte de los municipios de Norte de Santander entre los años 1995 y 2023, abarcando el periodo de ocho administraciones. Para lograrlo, se ha tomado la información financiera pública reportada por la Contaduría General de la Nación y el Departamento Nacional de Planeación, aplicando herramientas estadísticas y de análisis financiero.

La descentralización es entendida por diferentes autores, tanto clásicos y contemporáneos, entre ellos Rondinelli y Nellis (1986), Aghón (1993), Prud’homme (1994), Ariza Marin y Chavarro Plazas (2019), Aninat et al. (2020) y Livert et al. (2024), como la transferencia desde el gobierno central y sus agencias, de recursos, funciones y responsabilidades en la planificación, gestión y recaudo a niveles de gobierno locales. Frente a este último aspecto, Oates (1972), Musgrave y Peacock (1958) y Stigler (1957) resaltan que mientras en el ámbito central se deben prestar bienes públicos como la defensa nacional, la redistribución de la renta, la estabilización de la economía y las relaciones exteriores, o regular y gestionar otros bienes públicos como las telecomunicaciones y el transporte, hay otros cuya eficiencia es mejor cuando se desarrollan desde lo local, como el acueducto, el alcantarillado, el transporte municipal y las vías locales, en lo cual concuerdan autores recientes, como Baskaran et al. (2016), Slavinskaite et al. (2020), Digdowiseiso et al. (2020) y Siburian (2019). En su teoría pura de los gastos locales, Tiebout (1956) señala la importancia de la satisfacción de la demanda de bienes públicos y su relación con la carga impositiva para financiarlos a instancias subnacionales de gobierno, donde los ciudadanos tienen capacidad directa de influir en las decisiones políticas, por lo que, hipotéticamente, la participación democrática no se limita al ejercicio de un voto. Frente a este último aspecto, Ramírez Gómez et al. (2023), Medina Sotelo et al. (2023) y Oluyko et al. (2022) resaltan la importancia de la descentralización en el fortalecimiento de la democracia, ya que traslada la toma de decisiones a unidades de gobierno donde es más cercana la participación de la ciudadanía.

Por otra parte, estudios como el de Ángeles Castro et al. (2019) señalan, a partir de la teoría de las finanzas públicas, tres funciones principales de los gobiernos: la primera, consiste en la estabilización macroeconómica y crecimiento económico, la cual recae en el gobierno central (Melo-Becerra, 2015); la segunda, es la distribución de ingresos a través del presupuesto nacional, por lo que recae en el gobierno central; y la tercera, es la prestación de bienes y servicios públicos, que recae, en gran medida, en gobiernos locales. Así mismo, Ángel (2021) y Wu et al. (2017) plantean que, si bien la descentralización se concibe como transferencia de recursos, la cuestión política implícita en ella es otorgar mayor autonomía en la solución de los problemas particulares. Aninat et al. (2020) indican que el traspaso de poder, funciones y responsabilidades entre niveles de gobierno origina diferentes tipos de descentralización: administrativa, política y fiscal, los cuales se encuentran inmersos en las descripciones teóricas previas.

Sour (2008), Lago Peñas y Martínez-Vázquez (2010) y Slavinskaite (2020) señalan que, en décadas recientes, en diferentes países del mundo, la descentralización fiscal ha sido muy importante debido a las oportunidades de bienestar regional que ofrece en comparación a la uniformidad de tipos que implica la centralización (Esteller-Moré, 2021). Lavrovskii et al. (2022) y Cifuentes-Faura et al. (2023) plantean la importancia de que las regiones se interesen en la inversión en bienes públicos que promuevan el desarrollo del potencial económico y fiscal, abandonando la fuerte dependencia de apoyos externos y de las transferencias, de modo que los recursos locales disponibles no solo cubren gastos corrientes, sino que permiten nuevas apuestas de desarrollo regional. Ante esto último, Aldasoro et al. (2014) indican que este sistema puede conducir al aumento del gasto público que no alcanza a ser financiado con recursos propios, por lo cual se tiende a incrementar la deuda pública.

En Colombia, desde la segunda mitad del siglo XX se inició una serie de reformas políticas de este tipo, orientadas a solucionar diferentes problemáticas en los gobiernos subnacionales (departamentales y municipales) para la oferta adecuada de servicios, las cuales, generalmente, se encontraban desfinanciadas. Como lo señala Cifuentes Noyes (1994), entre 1970 y 1986 más del 62 % de los paros cívicos tenían como origen la oferta de servicios públicos domiciliarios, ya fuera por su calidad, su ausencia o su costo. Así mismo, señala Cifuentes Noyes (1994) que, si bien la Constitución de 1886 concebía un Estado centralista capaz de lograr la unidad nacional, el siglo XX planteaba nuevos retos, lo que condujo a descentralizar funciones, iniciando con las fiscales (ley 14 de 1983) y políticas (la elección popular de alcaldes), seguido de programas de impacto social y ambiental para los municipios de mayor violencia, la regionalización del país, entre otros (Rodríguez Téllez y Pacheco Sánchez, 2019). Ya en la década de los 90, con la Constitución Política de 1991, el país reconoce la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales en su modelo de república unitaria.

En lo que respecta a la financiación de las entidades territoriales, estas básicamente cuentan con tres fuentes: los recursos propios, los ingresos corrientes de la nación y rentas que producen las empresas, y el patrimonio de los municipios y departamentos (Piza Rodríguez, 2017). Por recursos propios se entienden los ingresos provenientes de impuestos y contribuciones recaudados; en la segunda fuente de financiación se encuentran las regalías y demás transferencias; y el tercer rubro corresponde a las rentas producidas por las empresas propiedad de las entidades territoriales, o en las que tiene participación societaria. Los ingresos tributarios municipales son aquellos recaudados por los municipios por concepto de gravámenes establecidos en la ley con carácter de impuestos (Sánchez Cubides, 2014), los cuales en su gran mayoría constituyen los ingresos corrientes de libre destinación de los municipios colombianos. García Garzón y Fino Serrano (2014) señalan la existencia de veintitrés impuestos diferentes, de los cuales el de industria y comercio, el predial y sobretasa a la gasolina concentran el 90 % del recaudo total. Restrepo Salazar (2014) indica que, en los estados democráticos y capitalistas, como es el caso de Colombia, la dependencia del Estado para gran parte de su funcionamiento recae sobre el sistema tributario, y que los esfuerzos sobre la tributación directa o indirecta obedecen a otras circunstancias, como son las situaciones comerciales, industriales o sociales. Lo anterior aplica igualmente en los entes territoriales que constituyen el Estado, como es el caso de los departamentos y municipios, encontrando en estos últimos algunos que orientan mayores esfuerzos, por ejemplo, sobre el recaudo del impuesto de industria y comercio que sobre el impuesto predial y viceversa.

Así mismo, Castro indica en su prólogo (Piza Rodríguez, 2017) sobre los ingresos tributarios, que son pocos los alcaldes que toman decisiones que mejoren la situación fiscal de los municipios, más allá de solucionar problemas de déficit, de caja o tesorería a través de un reajuste del impuesto predial o del de industria y comercio, coincidiendo en ello Coronel Blanchar y Pérez Guerra (2023). Debido a lo anterior, en muchos municipios ha aumentado la dependencia de las transferencias nacionales, cayendo en ciclos de pereza fiscal, como lo exponen Lavrovskii et al. (2022), Muñoz Caicedo (2016), Oates (1999), Peterson (1997) y Sánchez Becerra et al. (2023), contrastando con Bonet-Morón et al. (2018), Jaimes (2020), Pinedo López et al. (2023) y Adanu (2024), quienes indican que no hay evidencia de que las transferencias hayan afectado de manera negativa el recaudo municipal. Al cambiar la perspectiva, Bird y Tarasov (2004), Li y Du (2021), Mosquera Campas (2023) e Iregui et al. (2001) señalan que es el traslado de responsabilidades a gobiernos locales lo que ocasiona un desequilibrio en las finanzas territoriales debido al aumento del gasto público y una brecha cada vez mayor entre estos y los ingresos, la cual es financiada en gran medida por transferencias nacionales, logrando así sostenibilidad fiscal en los territorios y disminuyendo su desequilibrio fiscal a costo de la autonomía.

Por otra parte, hay diferentes estudios que se aproximan al tema propuesto, como el desarrollado por Sánchez-Becerra y Rodríguez (2020), donde se analiza la generación de rentas propias en Ocaña, evidenciando que, a pesar de que allí se presenten avances en el recaudo, los municipios con condiciones sociodemográficas similares están recaudando más. De igual forma, Asela Molina (2015) indica que, entre 2004 y 2012, en los municipios del departamento de Santander la dependencia de recursos de transferencias y regalías fue cercana al 74.4 %, mientras que en los del departamento de Boyacá rondó el 62.9 % (Delgado Ruiz y Acero Jiménez, 2015). En este orden de ideas, Yáñez Henríquez (2017) expresa que, para el caso colombiano, en el año 2012 los ingresos propios representaban el 43.9 % de los ingresos totales municipales, similar al promedio sudamericano, donde las transferencias del gobierno central permitieron financiar el 53.4 % de los gastos en los gobiernos subnacionales.

Finalmente, la Constitución Política de 1991 estableció la necesidad de crear categorías municipales en atención a la población, los recursos fiscales, la importancia económica y la situación geográfica, aspectos que engloban gran parte de los elementos descritos hasta este momento. En el año 2000 se aprueba la ley 617 (Congreso de la República, 2000) que tiene como propósito el fortalecimiento de la descentralización, para lo cual, entre otros aspectos, definió ciertos criterios que permiten clasificar a los municipios del país en virtud del tamaño demográfico y de los de ingresos corrientes de libre destinación, así: categoría especial, primera categoría, segunda categoría, tercera categoría, cuarta categoría, quinta categoría y sexta categoría. En la Tabla 1 se presentan los niveles para pertenecer a cada categoría, así como el número de municipios en Colombia y Norte de Santander ubicados en cada una de ellas para el año 2024, con base en la Resolución 410 de la Contaduría General de la Nación (2023a).

Tabla 1
Categorización de municipios en Colombia según Ley 617 del 2000

Table 1. Categorization of municipalities in Colombia in accordance with Law 617 of 2000

Fuente: elaboración propia.

Frente al modelo de descentralización y categorización de los municipios, Acosta y Reina-Aranza (2023) señalan que la primera se presenta en forma asimétrica debido a que las capacidades de los gobiernos locales difieren dramáticamente, por lo cual la categorización y clasificación del territorio es fundamental.

El presente estudio se ha desarrollado con una metodología descriptiva, con un diseño de tipo documental, basado en un proceso de búsqueda, análisis e interpretación de datos secundarios (Arias, 2012); por lo tanto, la información ha sido tomada del sitio web del Departamento Nacional de Planeación (DNP) en el documento «Ejecuciones presupuestales de los municipios 1993-1999» (DNP, n.d.), a través de la herramienta SISFUT en el documento Operaciones Efectivas de Caja (OEC) 2000-2021 (DNP, 2022) y de la Categoría Única de Información del Presupuesto Ordinario (CUIPO) para las vigencias 2022 y 2023 (Contaduría General de la Nación, 2024). A partir de estos documentos, se han tomado los ingresos tributarios de los cuarenta municipios de Norte de Santander, entre los años 1995 y 2023, que abarca ocho administraciones municipales o Gobiernos (G) posteriores a la concepción descentralizada del Estado establecida en la Constitución de 1991, así: 1995-1997 (G1), 1998-2000 (G2), 2001-2003 (G3), los cuales eran gobiernos de tres años y 2004-2007 (G4), 2008-2011 (G5), 2012-2015 (G6), 2016-2019 (G7) y 2020-2023 (G8).

El estudio se desarrolló llevando a cabo las siguientes etapas:

Análisis vertical de los ingresos municipales. Toma como referencia el total de ingresos tributarios de los municipios del departamento, lo que ha permitido determinar el nivel de ingresos de un municipio con respecto a los demás del departamento, así como aquellos con mayor y menor recaudación. Este proceso se ha efectuado para municipios, subregiones y periodos de gobierno municipal.

Análisis horizontal por municipio y subregión. Determina tasas de crecimiento promedios para el periodo de estudio y diferentes administraciones o periodos de gobierno, permitiendo conocer aquellos municipios y regiones con mayor y menor crecimiento de recaudo entre 1995 y 2023.

Aplicación de índices de promedio simple (IPS). Con el propósito de clasificar la eficiencia en la gestión de las diferentes administraciones municipales, se ha procedido a la aplicación de índices simples (IS), los cuales son definidos por Calduch Cervera (n.d.) como una medida estadística que permite estudiar los cambios que se producen en una magnitud simple o compleja con respecto al tiempo o al espacio. En este sentido, se ha tomado el recaudo del año 1997 por ser el último del primer G1 como fecha focal, a partir del cual se determinó el IPS para los siguientes gobiernos, es decir, número de veces que por periodo creció determinada subregión o municipio, para, finalmente, encontrar un promedio de la gestión para los veintiocho años del estudio y de sus ocho administraciones.

A partir de las ejecuciones presupuestales entre los años 1995 al 2023, se procesaron e interpretaron los datos a través de hojas de cálculo para estimar el comportamiento de los ingresos tributarios y determinar la eficiencia en la gestión de cada ente territorial.

Como se ha mencionado, el presente estudio se centra en los ingresos tributarios generados por los municipios del departamento Norte de Santander durante los años 1995 y 2023, bajo ocho periodos de gobiernos diferentes. En la Tabla 2 se presenta la clasificación de los municipios del departamento según la subregión a la que pertenecen, el ingreso tributario del último año de gobierno de cada alcaldía, al igual que el índice promedio simple (IPS) y la tasa de crecimiento anual.

Tabla 2
Ingresos tributarios de los municipios de Norte de Santander en diferentes gobiernos, IPS y tasa de crecimiento anual

Table 2. Tax revenues in Norte de Santander municipalities during different administrations, simple index numbers, and annual growth rate

Fuente: elaboración propia. Nota. Ingresos corrientes expresados en millones de pesos.

Los ingresos tributarios de los cuarenta municipios de Norte de Santander pasaron de sumar $7587 millones de pesos en el año 1995 (DNP, n.d.), a $561 782 millones de pesos, en el año 2023, lo que se traduce que en el ciclo de ocho administraciones municipales el recaudo en estos municipios creció 74.04 veces. No obstante, al comparar, no con el año 95, sino con la gestión del primer gobierno (1995-1997) en su último año, se tiene que a partir de entonces el recaudo de tributos municipales incrementó 37.7 veces, implicando un crecimiento medio anual del 15 % y del 67.93 % por periodo de gobierno.

No obstante, el recaudo en los municipios no ha sido uniforme, encontrando disparidades en la evolución de los ingresos en cada uno de ellos, ya que, durante el periodo de estudio, en municipios como Cúcuta y Los Patios los gobiernos recibieron sucesivamente recaudos por ingresos tributarios de la administración anterior, los cuales continuaban incrementando desde el primer año, evidenciándolo que evidenciaba una cultura hacia el esfuerzo fiscal. Así mismo, se encuentra que doce de estos municipios, en todos los gobiernos, entregaron el recaudo tributario mejor que como lo recibieron: Arboledas, Bochalema, Chinácota, Cúcuta, Cucutilla, La Playa, Labateca, Los Patios, Ocaña, Pamplona, Puerto Santander y Villa Del Rosario. Contrasta esto con la situación de Ábrego, donde todas las administraciones, a partir del año 2000, presentaron disminución en el recaudo tributario durante su primer año de gobierno, lo que es similar en Bucarasica, Cáchira, Ragonvalia y Teorama, donde se evidencia esta situación en cinco de las ocho administraciones.

Al observar el ingreso tributario total de los municipios de Norte de Santander y los aportes de cada uno a este total, hay seis de ellos que han contribuido entre el 82 % y el 91 % de este total: Cúcuta, Ocaña, Los Patios, Villa del Rosario, Pamplona y Tibú, donde Cúcuta ha representado entre el 57 % y 73 % del total del departamento, desde 1995 al 2023, como puede verse en la imagen izquierda de la Figura 1, en la cual se presenta la participación porcentual de los seis municipios que más recaudaron ingresos tributarios para el departamento durante los gobiernos de las ocho administraciones. La imagen derecha excluye a Cúcuta, pues, al ser tan alta equiparada con los demás, distorsiona visualmente la comparación del recaudo en los otros cinco municipios.

Durante este periodo, Ocaña el segundo municipio en tamaño poblacional después de Cúcuta, fue el segundo municipio con más recaudo del departamento hasta la administración G5 (2008-2011) y a partir de entonces comienza a perder participación en el recaudo departamental para al finalizar la última administración (G8) del periodo (2020-2023), ubicarse como el cuarto municipio con mayores ingresos tributarios, presentando, al igual que Pamplona, una disminución continua en la participación del ingreso tributario total de los municipios del departamento. De este modo, la imagen del lado derecho de la Figura 1 presenta cómo ha sido la participación de los municipios que más aportan en el ingreso tributario total del departamento, teniéndose que, en contraste con la situación de Ocaña y Pamplona, los municipios de Los Patios, Villa del Rosario y Tibú tienen una tendencia positiva, ubicándose en importancia como el segundo, tercero, y quinto municipio que más recaudan tributos locales a Norte de Santander. Es importante resaltar que en el año 2015 Cúcuta registró su menor participación en el recaudo del departamento, con un 57.21 %, mientras en Los Patios y Villa del Rosario aumentó su recaudo hasta ocupar el 5.5 % y el 4.5 % del total departamental, respectivamente, consolidándose como los dos municipios, después de Cúcuta, que más generan este tipo de recursos, ya que, para el año 2023, Los Patios y Villa del Rosario aportaron el 8.5 % y el 8.2 % del recaudo departamental, correspondientemente.

Figura 1
Distribución del ingreso tributario total de los municipios de Norte de Santander

Figure 1. Distribution of total tax revenue in Norte de Santander classified by municipality

Fuente: elaboración propia.

En lo que respecta al nivel de crecimiento de los ingresos tributarios por municipio, sobresale el caso de Hacarí, donde pasa de recaudar $2.5 millones en 1995 a $1062 millones en 2023, lo que representa un aumento de cuatrocientas veintinueve veces, aproximadamente, y una tasa de crecimiento anual de 24.2 %, a pesar de que, en 2019, antes de pandemia, había reportado un recaudo de $1152 millones. Siguen, en este orden, los municipios que realizaron mayores esfuerzos durante el periodo: Teorama, San Cayetano, Toledo, San Calixto y Villa del Rosario con un crecimiento doscientas veces superior al ingreso tributario registrado en 1995, y con tasas de crecimiento anuales superiores al 20 %. Es importante mencionar que Hacarí, pese a ser aquel en el cual el recaudo creció en mayor medida durante el tiempo de estudio, fue uno de los cuatro municipios donde disminuyeron los ingresos tributarios luego de pandemia del COVID-19, junto a Cácota, Gramalote y Salazar, ya que, si bien el número de municipios afectados en sus ingresos durante el 2020 y el 2021 fue mayor, lograron recuperarse en 2022 y 2023.

Al emplear el método IPS para comparar la eficiencia en el recaudo de los ingresos tributarios en los municipios, los resultados obtenidos son similares al de tasas de crecimiento. Es así como, a partir del IPS, es posible determinar los municipios que han tenido mejor recaudo de impuestos entre 1995 y el 2023, como Hacarí, San Calixto, Toledo, San Cayetano, La Playa y El Tarra, con un IPS superior a 50 (ver Tabla 1).

Sin embargo, como ya se ha planteado, existen fuertes contrastes en la gestión del recaudo de tributos de los diferentes municipios del departamento, teniendo, por ejemplo, que los tres en los que más ha crecido el recaudo tributario y los tres en que menos ha crecido (comparando por el método de IPS) presentan condiciones socioeconómicas similares y una población que ronda entre ocho mil y dieciocho mil habitantes (ver Figura 2). En el eje vertical de la gráfica se presenta la variable de índices simples (IS) y en el eje horizontal la serie de tiempo. Finalmente, en la parte inferior se presenta el IPS para la serie de las ocho administraciones en cada municipio.

Figura 2
Crecimiento de los ingresos tributarios de los municipios de Norte de Santander mediante IS

Figure 2. Tax revenue growth in Norte de Santander municipalities calculated as an index number

Fuente: elaboración propia.

Por otra parte, se ha analizado el comportamiento regional en el recaudo de ingresos tributarios. Como se mencionó en capítulos previos, la mayor parte de la población del departamento se concentra en la región oriental, la cual, a su vez, es la que más ingresos tributarios recoge en el ámbito municipal. Como se observa en la imagen izquierda de Figura 3, a lo largo de las ocho administraciones del periodo de estudio, esta región recaudó cerca del 80 % del total de ingresos tributarios. No obstante, en la imagen derecha de la misma figura, en la región occidental, que es la segunda más poblada, la cantidad de dinero recaudado, comparado con el total de los otros municipios del departamento, bajó aproximadamente dos puntos porcentuales durante los veintiocho años de estudio, y la región norte, la tercera más poblada, en 2023, después de pandemia, alcanzó el cuarto puesto en recaudación, (en 2019, al finalizar el séptimo gobierno de estudio, estaba en quinto lugar), siendo, junto a la región suroriental, las que han crecido y tomado mayor participación en el recaudo global del departamento. En cuanto a la región suroccidental, se evidencia que para el periodo del G1 (1995-1997) esta era la tercera región en recaudación de impuestos municipales, con cerca del 6 % del total del departamento; sin embargo, desde ese entonces ha disminuido, hasta llegar aproximadamente al 4 %. Es importante resaltar que en la imagen derecha se excluye la región oriental debido a que su altura, comparada con las otras, distorsiona visualmente la comparación ingresos.

Figura 3
Distribución del ingreso tributario municipal total de las subregiones de Norte de Santander

Figure 3. Distribution of total tax revenue in Norte de Santander classified by subregion

Fuente: elaboración propia.

Por su parte, las regiones centro y suroriente, las menos pobladas, a pesar de tener un leve incremento en el aporte total del ingreso tributario, son las regiones donde se presenta menor variación en la participación.

Por otra parte, al indagar el crecimiento regional de los ingresos tributarios municipales, se observa que las tres regiones que comparten frontera con Venezuela son las que más crecieron en el periodo de estudio, contando, por ejemplo, con la región norte, donde los ingresos crecieron 152.4 veces entre 1995 y 2023, es decir, un crecimiento medio anual del 19.7 %, teniendo condiciones similares en la región oriental y suroriental, donde hubo crecimientos de 75.4 y 129.6 veces, respectivamente. Sin embargo, en las otras tres regiones se evidencia que, si bien hay un crecimiento durante los veintiocho años, estos niveles no son similares a los que se dan en las zonas de frontera, presentándose diferencias entre estas, incluso superiores al triple, como por ejemplo en la región norte, donde el recaudo creció 152.4 veces, mientras en la región suroccidente este incremento fue de 35.8 veces (ver Figura 4).

Figura 4
Tasas de crecimiento e índices de los ingresos tributarios municipales en las regiones del departamento

Figure 4. Growth rates and municipal tax revenue indexes in Norte de Santander regions

Fuente: elaboración propia.

La Figura 5 muestra cómo ha sido el desempeño de las administraciones municipales en las diferentes regiones del departamento. Se observa que, en algunas regiones, cuando un municipio aumenta su recaudo tributario debido su gestión, permite que la media regional crezca más rápido, como sucede en la región norte con el crecimiento en los ingresos tributarios del municipio de Tibú que impulsa, a su vez, el crecimiento regional, evidenciando, en la imagen izquierda, que la región norte es la que presenta un mejor índice a lo largo del periodo de estudio, a pesar de la contracción dada durante el G7. Al comparar por gestión de la administración municipal, la imagen derecha presenta que en todas las regiones el crecimiento del recaudo tributario no se da de modo uniforme, hallando picos y valles (esfuerzo y pereza fiscal, respectivamente). Igualmente, se destaca que hay dos momentos cuando todas las regiones respondieron en forma uniforme: en el G3 (2001-2003) hubo un crecimiento general del recaudo, y en el G7 (2016-2019), cuando se presentó una disminución en los ingresos tributarios de todas las regiones, presentando, inclusive, una disminución en recaudo de la región norte.

Figura 5
Desempeño por administración municipal en las diferentes regiones

Figure 5. Performance of municipal administrations in different regions

Fuente: elaboración propia.

Así mismo, la imagen derecha de la Figura 5 muestra que, en general, el crecimiento de los ingresos tributarios en las diferentes regiones obedece al voluntad y empeño de los alcaldes en sus respectivos municipios, lo que significa que la responsabilidad de los esfuerzos fiscales recae en la voluntad política de los mandatarios locales y no en una cultura fiscal que permita mejorar las condiciones financieras de los municipios del departamento.

Los resultados presentados en la Tabla 1 dan cuenta de que a pesar de que algunos municipios han aumentado sus ingresos tributarios de manera más acelerados que otros, estos avances no se ven reflejados en su categorización, ya que la mayoría de ellos son clasificados como de sexta categoría, y aquellos que para el año 2024 están en categoría 1 y 4, cuentan con una población suficiente para estar en categorías superiores. Por ejemplo, Cúcuta, con más de 798 000 habitantes, debería ser considerada como categoría especial, pero sus ingresos corrientes de libre destinación (ICLD) suman 236 434 SMMLV, similar a los de Los Patios y Villa del Rosario, que tienen menos habitantes (101 869 y 114 196 habitantes, respectivamente), por lo que les correspondería ser de categoría 1, pero por sus ICLD, de 29 396 y 27 263 SMMLV, respectivamente, se encuentran en cuarta categoría. Por su parte, el municipio de Ocaña cuenta con 132 949 habitantes, siendo el segundo en tamaño del departamento; sin embargo, sus ICLD son de solo 16 910 SMMLV, convirtiendo su categorización en un caso especial, ya que, por habitantes, debiera ser de primera categoría, y por ingresos, de quinta, pero, al ser un municipio fronterizo que supera los 70 000 habitantes, se categoriza en nivel 4, evidenciando rangos de pereza fiscal, o de menor esfuerzo al compararlo con Los Patios o Villa del Rosario, donde, a pesar de tener menos habitantes, sus ICLD fueron 1.7 y 1.6 veces más altos, respectivamente, que los de Ocaña durante el año 2022.

Pese a que el recaudo tributario en los municipios de Norte de Santander ha crecido significativamente, su relación con la evolución de la categorización de los municipios no ha tenido el mismo comportamiento. Esta comparación es importante porque permite medir el desempeño de cada municipio contra estándares establecidos, considerando el efecto de la inflación para cada periodo, como es la medida de los ICLD en SMMLV. Con base en el informe publicado por la Contaduría General de la Nación (2023b), en Históricos hasta Vigencia 2024, se elaboró la Figura 6, en la cual se resume el número de municipios del departamento por categoría, excluyéndose los de sexta, que son la mayoría, esto con el fin de poder visualizar las otras categorías. Para saber cuántos municipios de sexta categoría hay, es suficiente con restar el total de cada periodo a los cuarenta municipios en total que tiene el departamento (ver Figura 6).

Figura 6
Total de municipios por categoría para el periodo 2005 a 2024

Figure 6. Total number of municipalities in each category from 2005 to 2024

Fuente: elaboración propia.

Hasta el año 2015, seis municipios fueron clasificados en categoría 4, como se observa en la Figura 6, y, a partir de entonces, San Cayetano, Puerto Santander y El Zulia descendieron a categoría 6, mientras que en el periodo 2022 y 2023, Ocaña pasó a categoría 5, evidenciando esto que, a pesar de que el recaudo creció, no lo hicieron al ritmo del salario mínimo para mantener la categoría en la que estaban.

La Figura 7 muestra lo planteado anteriormente, al ilustrar los ICLD per cápita con datos tomados de la resolución 410 (Contaduría General de la Nación, 2023a) para los municipios de Norte de Santander. De este modo, se observa la existencia de grandes disparidades, como la existente entre San Cayetano y Ábrego, donde el primero recaudó para 6.25 veces más por habitante en el año 2022 a pesar de que el último tenía una población 4.5 veces mayor.

Figura 7
Ingresos corrientes de libre destinación per cápita por municipio para el año 2022

Figure 7. Unearmarked current revenue per capita in each municipality in 2022

Fuente: elaboración propia.

El análisis de la gestión de los ingresos tributarios en el periodo de tiempo comprendido entre 1995 y 2023, encontró que, bajo el modelo de descentralización y la autonomía para el recaudo de los ingresos, los gobernantes municipales han logrado un crecimiento que, en promedio, ronda un 71.3 % durante la fase de gobierno, y un 16.6 % anual, permitiendo que el monto total recaudado por los municipios del departamento se multiplicara aproximadamente setenta y cuatro veces en veintiocho años.

Restrepo Salazar (2014) indica que los esfuerzos sobre la tributación directa o indirecta obedecen a circunstancias, como son las situaciones comerciales, industriales o sociales, lo cual causa que algunos entes realicen mayores esfuerzos sobre el recaudo del impuesto de industria y comercio y otros sobre el impuesto predial, hecho que se ha evidenciado en regiones comerciales e industriales, como son los municipios Norte de Santander ubicados en zona de frontera con Venezuela adjuntos a las subregiones norte, oriente y suroriente, que son las que han realizado mayores recaudos que aquellos municipios apartados geográfica y socialmente presentes en las otras tres subregiones.

Durante los años 2020 y 2021, causa raíz de la crisis surgida por la pandemia de la COVID-19, existen algunos referentes internacionales, como es el caso de las finanzas municipales en México. A este respecto, Madrigal Delgado (2022) indica que los recaudos tributarios locales en este periodo de crisis se vieron afectados, al igual que presenta un ejemplo de dos municipios con diferencias poblacionales donde el menor logró, a través de mayores esfuerzos, un mayor recaudo, lo que deriva en mejores tasas de crecimiento. Igualmente, Rosas Arellano et al. (2022) indican que, en el estado de Jalisco, donde algunos pequeños municipios que presentaban bajos recaudos, estos lograron mejores tasas de crecimiento en el ingreso tributario, inclusive, en tiempos de pandemia. Lo anterior es similar a lo sucedido en Norte de Santander, donde no solo en pandemia, sino históricamente, algunos municipios menos poblados, como Hacarí, Teorama y La Playa, han logrado multiplicar sus ingresos más rápidamente que municipios de mayor población, como Ocaña, Los Patios o Cúcuta.

Aspectos como los descritos convergen con los expuestos por Sánchez Becerra et al. (2023), quienes indican que solo cuatro de los cuarenta municipios del departamento presentan baja dependencia de las transferencias de la nación, por lo que diecinueve y diecisiete de ellos, respectivamente, presentan media y alta dependencia de las transferencias, lo que permite plantear que gran parte de los municipios del departamento están realizando poco esfuerzo fiscal, no porque se evite el recaudo, sino por prácticas como aplicación de descuentos y beneficios a los contribuyentes, bases catastrales desactualizadas y ausencia de procesos de fiscalización en otros impuestos como industria y comercio o sobretasa a la gasolina, provocando que, en muchos casos, la elusión en el pago o la contribución de valores inferiores a los reales; en otras palabras, Castañeda Rodríguez (2023) afirma que la «la brecha entre la recaudación efectividad de un municipio y su capacidad tributaria en buena parte obedece a decisiones que toman los gobiernos -como es el caso de la creación de beneficios (e. g., deducciones especiales, exenciones y descuentos)» (p. 351), pero también se ve afectada por agencias de impuestos ineficientes.

Es importante resaltar que no todos los impuestos recaudados por los municipios son ingresos corrientes de libre destinación, pero aquellos que sí lo son representan la mayor parte del recaudo, como el impuesto predial, industria y comercio y la sobretasa a la gasolina, por nombrar algunos. En este orden de ideas, conocer la gestión del recaudo de impuestos en los municipios de Norte de Santander permite aproximarse a la gestión de los ICLD en estas entidades territoriales, los cuales permiten la autonomía de estos.

El estudio encontró que hay aspectos fiscales en los municipios de Norte de Santander que no obedecen a características poblacionales, como es el caso del crecimiento del recaudo tributario, donde se tiene que los tres municipios que más lograron incrementarlo y los tres que menos lo hicieron, presentan un número de habitantes relativamente bajo. En el caso particular de los municipios que lograron aumentarlo, se observa que, si bien las administraciones municipales iniciaban el gobierno con un descenso en el recaudo, al finalizar su periodo este fue, en algunas ocasiones, superior a la inicial, permitiendo que municipios como Hacarí pasaran de recaudar $2.5 millones en 1995 a $1062 millones en 2023.

Igualmente, se determinó que las regiones ubicadas en la frontera con Venezuela (norte, oriental y suroriental) presentaron en promedio mejor comportamiento en el recaudo tributario municipal que las regiones occidente, centro y suroccidente. En este punto es importante resaltar también que las primeras tienen en común aspectos socioeconómicos, adicionales a la frontera con Venezuela, y que también pueden incidir en este comportamiento aspectos como la influencia del área metropolitana de Cúcuta y su zona industrial y comercial, la dinámica del petróleo en la subregión norte y el auge de su precio desde inicios del siglo XXI y hasta el año 2014.

A pesar de lo anterior, es evidente que en la mayor parte de los municipios del departamento el recaudo de ingresos tributarios obedece más a esfuerzos fiscales periódicos, de modo que, salvo pocas excepciones, ha sido la voluntad política de algunos mandatarios locales lo que ha permitido que los municipios del departamento cuenten con esta importante fuente de ingresos corrientes de libre destinación.

Los periodos de mayor pereza fiscal y disminución del recaudo tributario ponen en evidencia la ausencia de una cultura fiscal fuerte en muchos municipios, donde la capacidad fiscal es superior a la ejecutada, debido a la toma de decisiones orientadas a incentivar el recaudo, otorgando beneficios a los contribuyentes o por la ausencia de decisiones que implican un costo político para los mandatarios, como la actualización catastral o procesos de fiscalización que eviten la evasión y la elusión. Frente a ello, se requiere la participación de administraciones políticamente vinculadas con la financiación de los municipios, en términos de sus recursos propios y de libre destinación que permitan dar respuesta a muchas de las necesidades presentes en los territorios.

Cómo citar / How to cite: Sánchez Becerra, C. A., y Velasco-Burgos, B. M. (2024). Gestión tributaria municipal. Estudio de caso en los municipios de Norte de Santander, Colombia, en el periodo 1995-2023. Revista CEA, 10(23), e2683. https://doi.org/10.22430/24223182.2683