El origen del SACT se remonta al período de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) de mediados del siglo XX. Como señalan Bisang (1995) y Hurtado (2019), la conformación institucional del sistema respondió a la necesidad de crear capacidades científico-tecnológicas que dieran soporte al proceso de industrialización. Este período fundacional estuvo marcado por la creación de cinco instituciones clave: la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) en 1950, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) en 1956, el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) en 1957, el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) en 1958 y la Comisión Nacional de Investigaciones Espaciales en 1960 (devenida en 1991 en Comisión Nacional de Actividades Espaciales, CONAE). Oszlak (1976) destaca que la creación de estas instituciones siguió una lógica sectorial y descentralizada, donde cada organismo respondía a demandas específicas, mientras el CONICET nació con una vocación más universalista.

La evolución del sistema universitario siguió una trayectoria particular que refleja diferentes concepciones sobre el rol de la educación superior. Como se observa en la Figura 1, hasta mediados del siglo XX el sistema se componía de universidades tradicionales concentradas en centros urbanos (BUCHBINDER, 2012). La creación de la Universidad Tecnológica Nacional marcó un primer quiebre, introduciendo una orientación industrial y estructura federal (DUSSEL; PINEAU, 1995). Las tres oleadas posteriores de expansión respondieron a diferentes paradigmas: 1970-1990 priorizó la investigación y transferencia tecnológica en línea con el modelo desarrollista (GORDON, 2013); 1990-2010 incorporó la dimensión territorial y democratización del acceso, especialmente en el conurbano bonaerense (BUCHBINDER, 2020); y desde 2010 profundizó la vinculación con el desarrollo local-regional (BUCHBINDER, 2020; RASETTI, 2014).

FIGURA 1
Creación de universidades e institutosuniversitarios de gestión pública por etapas. Argentina y Área Metropolitana Buenos Aires, 2024.
Fuente: Elaboración propia

Esta configuración histórica del SACT evidencia la tensión entre dos lógicas diferentes: instituciones sectoriales nacidas bajo el modelo lineal y un sistema universitario crecientemente orientado al desarrollo territorial. Como señalan NIEMBRO; CALÁ (2022), esta tensión se manifiesta en fuertes asimetrías regionales en la distribución de capacidades científico-tecnológicas. El desafío actual, según Abeles y Villafañe (2022), radica en articular estas diferentes capas institucionales para responder tanto a objetivos de excelencia científica como a demandas territoriales específicas de desarrollo.

La Figura 2 proporciona una visión de la evolución del personal dedicado a la Ciencia y Tecnología (CyT) en Argentina. El CONICET, como principal organismo de investigación científica y tecnológica en Argentina, ha experimentado un aumento notable, con un incremento del 315% del personal. Las universidades también han contribuido significativamente al sistema de CyT, alcanzando la mitad de los recursos humanos en CyT al final del período. Un fenómeno destacable ha sido el crecimiento del sector privado en actividades de CyT. El personal en CyT del sector privado experimentó un incremento del 400% entre 2002 y 2022. Este aumento se explica por la combinación de la recuperación económica post-2001, el fortalecimiento de instrumentos de promoción a la investigación, y la consolidación de sectores intensivos en conocimiento como el software y la biotecnología¹ (DE DEANE et al., 2014; DEL BELLO et al., 2007).

FIGURA 2
Personal en CyT en Argentina, incluye Investigadores Científicos y Becarios (1993, 2002, 2013 y 2022).
Fuente: Elaboración propia en base a Bisang (1995) y SICYTAR. Nota: el total de investigadores/as incluye becarios/as de investigación. “Resto de instituciones CyT” excluye al CONICET, “Sector privado” incluye empresas, universidades privadas y entidades sin fines de lucro.

Una evolución similar se observa en materia de las inversiones públicas en CyT. Tal como puede observarse, la Figura 3 proporciona información sobre el gasto total como porcentaje del Producto Bruto Interno e información desglosada del gasto en I+D. Se observa que el gasto en I+D ha fluctuado a lo largo del período. Esto sugiere cierta volatilidad en el gasto en Argentina, con aumentos notables en los años posteriores a 2008, seguidos de una disminución constante desde el 2015. En este sentido, el incremento de la participación del gasto del sector privado se explica fundamentalmente por la caída de la participación del sector público. Los Organismos Públicos representaron una parte significativa de la inversión durante todo el período. Es interesante notar que, a pesar de la apertura de nuevas universidades durante este período, el gasto en Universidades Públicas perdió participación en comparación con el CONICET. Aunque las universidades desempeñan un papel fundamental en la educación superior y la investigación en Argentina, la inversión relativa en el CONICET, centrado en la investigación científica y tecnológica, aumentó constantemente.

FIGURA 3
Gasto en I+D en Argentina: cómo porcentaje del PBI y composición según organismo (1999 - 2022).
Fuente: Elaboración propia en base a SYCITAR

Entre los orígenes con las citadas cinco grandes instituciones nacionales y el presente, se observa un crecimiento exponencial de organismos públicos de CyT. El último relevamiento del Sistema de Información de Ciencia y Tecnología Argentino (SICYTAR) muestra 1355 organismos públicos de CyT que operan en distintos niveles de jerarquía gubernamental a escala nacional, provincial y municipal. Sin embargo, seis instituciones - INTA, INTI, CNEA, CONAE, CONICET y la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación (Agencia I+D+i) concentran el 78% del presupuesto público del sistema para el año 2022. La mayoría de estas instituciones fueron creadas bajo la lógica del modelo lineal. La Agencia I+D+i, creada en la década de 1990, representa una excepción, ya que surge en el marco de un nuevo paradigma de política científica y tecnológica que se desarrollará más adelante.

Las instituciones del SACT han dependido históricamente de diferentes carteras ministeriales, lo que ha influido en su funcionamiento y capacidad de acción (tema que se analizará en detalle en la próxima sección). La actual configuración institucional, resultado de la reorganización ministerial de 2023, se presenta en el ESQUEMA 1, que sintetiza las relaciones jerárquicas entre las diferentes dependencias del sistema.

ESQUEMA 1
Organización del SACT - 2024.
Fuente: Elaboración propia. Nota: Esquema basado en la composición de gobierno en febrero del 2024

Para entender la lógica de funcionamiento del sistema, es necesario mirar los indicadores de manera integral. La evolución de la estructura muestra una expansión significativa de la cantidad de instituciones de CyT, pero en combinación con la expansión de la investigación en las universidades nacionales. El resto de las instituciones, esto es, aquellas especializadas bien en C, bien T, se ha mantenido constante en cantidad durante los últimos 40 años. Sin embargo, la expansión en materia de cantidad de universidades nacionales no se vio acompañada por incrementos similares en los recursos financieros allí alocados.

Entre 1990 y el presente, la cantidad de universidades nacionales aumentó en un 52% (31 nuevas instituciones) y el personal en CyT en valores absolutos se multiplicó por 3. Así, de poco más de 400 personas en CyT promedio por universidad nacional en 1993, se registraban más de 700 en 2021. Sin embargo, esto se produjo en un contexto de expansión generalizada del sector de CyT, que alcanza su mayor expresión en el personal en CyT radicado en CONICET, que se multiplicó por más de 5. Estos valores además deben leerse en el marco de acción más amplio que se da en las universidades nacionales, donde el tiempo de las personas debe repartirse entre las actividades formativas, de extensión y vinculación y de gestión académica.

La comparación en términos de recursos financieros muestra resultados preocupantes para todo el sistema. Mientras que la cantidad de personas en CyT entre 2002 y 2021 se multiplicó por 2, el gasto en relación con el PBI sólo se incrementó en un 15%, con fuertes fluctuaciones según ciclos económicos y políticos. Esta situación afectó particularmente a las universidades públicas: mientras el CONICET logró mantener su ratio gasto/personal e incrementar su participación en el gasto total del 8% al 17.29%, las universidades vieron reducir a la mitad sus recursos por investigador (de 0.0005‰ a 0.0002‰ del PBI), aun cuando expandían su plantel de investigadores y su cobertura territorial.

Adicionalmente, la evolución de la estructura en términos de instituciones y recursos explica en gran parte por qué, a pesar del incremento en el número absoluto y de personas en CyT radicadas en universidades púbicas, sigue siendo el CONICET el eje rector de la CyT en Argentina, que funciona como un faro de referencia para los procesos de promoción. Para hacer ciencia se requiere de acceso a infraestructura, a recursos y a cierta estabilidad en el acceso a fondos. Aunque se observan fuertes vaivenes en todo el sistema, estos resultan menos pronunciados en el CONICET, que ha logrado atravesar con mayor éxito las crisis económicas y políticas. Se suma a esto su especialización en ciencia y tecnología, mientras que en las universidades la función de formación y la rápida expansión de la matrícula vinculada a la cercanía geográfica (cuestión que está en el centro de la estrategia de creación de universidades públicas) obligaba a repartir los de por sí escasos recursos en más actividades. Como señalan Niembro y Calá (2022), esta dinámica ha profundizado las asimetrías territoriales en la distribución de capacidades científico-tecnológicas, que también son centrales para el SACT (claramente, la formación de profesionales y la transferencia de tecnología) pero que resultan menos visibilizadas por el proceso tradicional -y hegemónico- de valuación de la CyT. En otros términos, esta expansión del sistema universitario, que buscó conciliar el triple objetivo de formación, investigación y localización, no se vio reflejado en la asignación de recursos para la CyT.

La segunda dimensión bajo análisis tiene que ver con el enforcement institucional derivado de las reglas de juego que moldean la conducta de las instituciones de CyT. El momento de nacimiento del SACT marca en gran medida la lógica de funcionamiento que se le imprimió por aquel entonces. El período de posguerra estuvo signado por una racionalidad ofertista, donde las instituciones surgían como respuesta a problemas tecnológicos específicos. Las prácticas y normas que implementó el Estado Argentino durante estos años se basaron en la creación directa de instituciones establecidas bajo la órbita de los ministerios y secretarías más afines al problema tecnológico-sectorial a resolver, sin un marco regulatorio que permitiera coordinar las acciones y estableciera normas para el destino del presupuesto, tanto a nivel de instituciones como entre sus programas y/o líneas (KATZ; KOSACOFF, 1989). Por tanto, su capacidad de acción quedaba circunscripta al sector que les cabía por definición estatutaria, acentuando así la falta de articulación del sistema de innovación.

A principios de la década de 1970, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que había ganado protagonismo en la arena de las políticas públicas, logra penetrar en el discurso de la política de CyT con una visión tecnocrática y utilitarista de la ciencia (ALBORNOZ, 2009). Se produce entonces un cambio de paradigma en materia de CyT. La lógica lineal y ofertista del modelo previo se ve paulatinamente reemplazada por un modelo interactivo y de demanda. La intervención del estado ahora respondía a la necesidad de incentivar la investigación aplicada y orientar la investigación básica a partir de una racionalidad donde se sostenía que su progreso debía generar derrames positivos para toda la sociedad. Así, parafraseando a Albornoz (1999) se pasó de política científica a ciencia para la política. Todo ello se da en un marco de profunda crisis política, económica y social en la Argentina que incluye entre otros elementos, un descrédito generalizado a la intervención estatal en la economía, y con ello la apertura y desregulación (CRESPI; DUTRÉNIT, 2014).

Dado el contexto, las instituciones de CyT se vieron inmersas en fuertes crisis presupuestarias y una salida generalizada de recursos humanos calificados. Como resultado, a principios de los 80 y durante toda la década, el enforcement institucional estuvo signado por la necesidad de financiamiento a partir de la captación de recursos privados y recursos internacionales (HURTADO, 2019). Los recursos privados se generaron a partir de la realización de servicios que en general resultaban de pruebas y ensayos de baja complejidad, perdiendo así capacidades científico-tecnológicas en las tecnologías más dinámicas, en parte por el deterioro en infraestructura y equipamiento, en parte por la salida masiva de recursos humanos altamente calificados. Desde luego, todo esto se produce en detrimento de su vinculación con los problemas sociales que debía resolver, lo que agravaba aún más su acceso a recursos públicos (CHUDNOVSKY, 1999). Así, hacia finales de la década de 1980, el SACT se encontraba en una situación en extremo precaria, por lo que las reglas de juego estaban determinadas por la necesidad de subsistencia.

La década de 1990 marca el inicio de un nuevo esquema regulatorio para el SACT. En línea con el proceso de apertura y desregulación que se inició con el Plan de Convertibilidad, los cambios en el marco regulatorio incluyeron la reducción significativa de los fondos asignados a fines científicos y tecnológicos, la introducción de un enfoque competitivo en la distribución de recursos y el fortalecimiento de los derechos de propiedad intelectual (YOGUEL et al., 2007). En términos de políticas de CyT, se dio prioridad a un régimen basado en la búsqueda de rentabilidad y competencia, con una visión lineal de la innovación (CIMOLI et al., 2005; KATZ, 1999). Así, la desregulación del sistema universitario pretendía colocarlas en una situación “competitiva” dentro del mercado de conocimiento, en línea con la denominada tercera misión de las universidades, la vinculación (GIBBONS, 1998). La reducción en los fondos asignados a la CyT pretendía también generar incentivos a la articulación con el sector privados y la lógica de asignación de cuasi-mercado de los fondos públicos respondió a la concepción respecto de la eficiencia del mercado como asignador eficiente.

Casi como una paradoja de época, también durante 1990 se sanciona la Ley de Innovación (Ley 23877), que crea el Fondo Tecnológico Argentino y el Fondo para la CyT (FONTAR y FONCYT, respectivamente)², y son puestos bajo la órbita de la Agencia I+D+i, creada con el fin específico de promover y fomentar la CTI. Se suman a estas iniciativas la Secretaría de CyT (SECyT), como organismo a cargo de la coordinación, de la Agencia y sus fondos, así como de todo el sistema.

Durante la segunda mitad de la década de 1990 se produce una nueva ronda de reformas enfocadas específicamente en la coordinación. Se creó el Gabinete Científico Tecnológico (GACTEC) y el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología (COFECyT), este último para incorporar a las provincias en la definición de las prioridades regionales. Con este objetivo, en 1997 el GACTEC aprobó el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología 1998 - 2000. Aunque de manera incipiente, se adoptó una perspectiva sistémica de la innovación y se reconocieron las limitaciones del mercado que requerían intervención estatal (FIORENTIN, 2023). Se definieron además “problemas sistémicos” y lineamientos para herramientas de promoción que permitieran operar sobre las condiciones de base para la emergencia de innovaciones.

Al igual que los planes que le precedieron y los que le precederán, la falta de articulación del sistema, así como el escaso diálogo de la SECYT con el resto de las carteras públicas, determinó un bajo impacto (FIORENTIN, 2023). La formulación e implementación de políticas se basaron en un enfoque lineal de “fallas de mercado”, asumiendo en alguna medida que las faltas de coordinación se debían a fallas en el acceso a financiamiento, y que por tanto la oferta de recursos públicos de bajo costo serían incentivos suficientes para la generación de dinámicas virtuosas de articulación. Por otra parte, el contexto macro de desindustrialización y fuerte incertidumbre tampoco resultó el más adecuado para la promoción de inversiones de riesgo económico y tecnológico (HURTADO, 2019).

Tras atravesar una profunda crisis política, económica y social entre 1998 y 2001, Argentina inició un proceso de recuperación a partir de 2002. En coincidencia con la mejora en múltiples rubros del presupuesto nacional, se observó un aumento constante en los presupuestos destinados a ciencia, tecnología y educación superior. La recuperación económica y financiera de las instituciones de CyT, así como cambios en las jerarquías de la antigua SECYT, ahora Ministerio (MINCYT) y el reconocimiento del CONICET y las universidades públicas como instituciones clave de la ciencia argentina dieron al SACT un nuevo impulso (UNZUÉ; EMILIOZZI, 2017).

La racionalidad de estos cambios tuvo que ver con un cambio de paradigma respecto de los procesos de CyT, junto con una retórica de reindustrialización y ampliación de derechos, con la educación entre los fundamentales. Este cambio se reflejó en el diseño del “Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (2006-2010)”. Así, se comenzó a considerar de manera más profunda los “problemas sistémicos” en la política CyT (FIORENTIN, 2023). Más adelante, en 2011, se desarrolló el “Argentina Innovadora 2020. Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación. Lineamientos estratégicos 2012 - 2015”. Este plan ampliaba de manera más clara los aspectos abordados por el enfoque de “problemas sistémicos”, al proponer una transición hacia políticas de largo plazo, más sistemáticas y con objetivos estratégicos definidos y una mayor integración y coordinación de las instituciones y procesos (FIORENTIN, 2023). En ese sentido, se planteaba un cambio gradual de políticas horizontales hacia políticas diferenciadas y focalizadas (SUÁREZ et al., 2022).

La política de CTI conservó muchas características y desafíos del modelo anterior, lo que generó contradicciones en términos teóricos, discursivos y prácticos debido a la falta de complementariedad entre enfoques (GORDON, 2013). Se mantuvo la lógica de eficiencia, asociada a la noción de fallas de mercado, y aunque se incorporaron elementos que buscaban generar capacidades, el cortoplacismo de los incentivos y ciclos de gobierno entraban en contradicción con los plazos necesarios para la generación de capacidades tecnológicas (HURTADO, 2019). En este sentido, no se observan grandes cambios en el marco regulatorio del SACT sino más bien la adición de capas por encima de los marcos anteriores. La conformación del Consejo Interinstitucional de Ciencia y Tecnología (CICYT) durante la primera década de los 2000 ilustra esta problemática. Este se compone de las autoridades de las principales instituciones de CyT, y su función principal es la de promover mecanismos de coordinación entre los organismos del SNI. Sin embargo, las decisiones que puede tomar el CICYT se limitan a la forma de “recomendaciones”, “comunicaciones” y “declaraciones” (Resolución MINCYT 319/08). Esto genera que las decisiones tomadas por el consejo no tengan poder de decisión vinculante, ya que sus recomendaciones no son obligatorias para los organismos de CyT.

El período 2015-2019 representó un punto de inflexión, caracterizado por la reducción sistemática en el financiamiento de la CyT, que se materializó en la vuelta a nivel de secretaría del MINCYT, la reducción en los ingresos y becas CONICET, y el congelamiento nominal de los fondos para investigación en un contexto inflacionario (HURTADO, 2019). El cambio de gobierno en 2019 trajo un nuevo enfoque con el Plan Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2030, la restitución del MINCYT y la descentralización de la Agencia I+D+i, aunque la crisis del COVID-19 reorientó las prioridades del sistema.

La pandemia puso a la CyT en la vidriera del debate público y demostró la capacidad de articulación del sistema, que respondió tanto con mecanismos históricos como con nuevas instancias ad-hoc (SUÁREZ et al., 2022). Sin embargo, la post-pandemia y el cambio de gobierno en 2023 marcaron el inicio de un nuevo ciclo crítico: la inflación y depreciación cambiaria impactaron el financiamiento, mientras que la degradación del MINCYT a subsecretaría y la reducción presupuestaria anticipan un período donde los marcos regulatorios quedan subordinados a la urgencia de la supervivencia institucional.

El análisis del período 2000-2024 evidencia dos características persistentes del marco regulatorio del SACT. Por un lado, la sucesiva sanción de planes estratégicos que, aunque incorporaron progresivamente elementos sistémicos y territoriales, no lograron trascender la lógica sectorial original ni generar mecanismos efectivos de articulación. Por otro lado, la ausencia de una instancia de coordinación con verdadero poder vinculante - como ilustra el caso del CICYT, cuyas recomendaciones no son obligatorias para los organismos. La combinación de estas características con la inestabilidad político-institucional ha resultado en la superposición de marcos regulatorios que, paradójicamente, dificultan la coordinación que pretenden promover. La respuesta articulada durante la pandemia sugiere que el sistema tiene capacidad de coordinación, pero requiere mecanismos institucionales más robustos que trasciendan la coyuntura y permitan sostener esa articulación en el tiempo.

La tercera dimensión bajo análisis es la de los incentivos. Esto da cuenta del sistema de premios y castigos para el sistema de CyT, y cómo ello ha mantenido la coherencia con los objetivos por detrás de la evolución de la estructura y el despliegue de marcos regulatorios. En líneas generales, el set de incentivos tiene que ver, por un lado, con los instrumentos de promoción de la CyT; por el otro, con los procesos de validación de la actividad científica, que se erigen en el ámbito de la corporación académica, que en el caso del SACT se vincula con el funcionamiento de las universidades y el CONICET, y su mayor o menor articulación con la comunidad científica internacional.

Uno de los resultados de las reformas estructurales de los 90s qué más hondo a calado en la dinámica de funcionamiento del SACT es la lógica de estabilidad laboral y competencia por el financiamiento. Las instituciones de CyT tienen asegurados sus presupuestos para el financiamiento de los salarios bajo la modalidad de puestos concursados, pero la distribución de recursos para la actividad de CyT se realiza a través de mecanismos competitivos. Es decir, el ingreso como investigador/a a una institución de CyT garantiza el salario, no así la disponibilidad de recursos para la investigación. Estos recursos deben obtenerse a partir de la presentación de proyectos, con frecuencias anuales o plurianuales según la institución, a través de convocatorias con temáticas predeterminadas. Estas postulaciones son luego sometidas a procesos de evaluación meritocráticos, seguidos finalmente por la instancia de adjudicación, que queda en manos del organismo financiador, y se define dentro de un gradiente que va desde la asignación meritocrática pura hasta la aplicación de criterios de equidad, estratégicos y/o de territorialización. Así, el set de incentivos queda determinado, por un lado, por los objetivos de la política, sea esta institucional o nacional, y los esquemas de promoción de la ciencia.

La dinámica de retroalimentación que se establece entre la publicación en revistas especializadas, el acceso a fondos públicos para la CyT y la acumulación de prestigio y capacidades es un proceso ampliamente estudiando por los estudios de la ciencia, bautizado por (MERTON, 1968) como efecto Mateo. El SACT no es una excepción (SUAREZ; FIORENTIN; PEREIRA, 2023; SUAREZ; FIORENTIN, 2022), siendo el CONICET el principal referente en la materia. El CONICET ha sido desde su creación un faro para la definición de criterios. Los procesos de evaluación dentro de esta institución siguen estándares internacionales. Dada la escasa tasa de patentamiento de nuestro país (DULCICH, 2018; GUZMÁN; GUZMÁN, 2009), las publicaciones son en la práctica la instancia más importante de reconocimiento de pares.

Respecto a esto, la comunidad científica argentina siempre ha estado integrada a la comunidad científica de los países centrales, por tanto se rige por los mismos esquemas de evaluación. Ello es independiente del momento histórico que se analice. Los cambios entre períodos se relacionan más con la cantidad de revistas en los que se valida el conocimiento, que con las formas de expresión. La ecuación es simple y lineal: a mayor cantidad de publicaciones, mayor capacidad de CyT.

El problema de esta forma de validación de la ciencia es que queda subsumida a las agendas editoriales de las revistas, que no necesariamente están en línea con los objetivos de desarrollo de un país, menos aun con los desafíos de Argentina. Existen innumerables estudios que muestran cómo las revistas moldean trayectorias de generación de conocimiento, en particular hacia los problemas de los países desarrollados (KREIMER, 2006, 2011). En estos casos, se observa también la verificación del modelo lineal de innovación en donde las PUBLICACIONES dan lugar a ciencia aplicada que se transforma en patentes (FELD; KREIMER, 2019). Aquí el mundo del conocimiento como bien público colisiona con el mundo de la apropiabilidad y los bienes privados. Las publicaciones ponen a disposición conocimiento de libre acceso y luego las patentes lo limitan. El escenario más perverso es aquel en que el conocimiento producido por un país o una comunidad es apropiado y restringido por otra (BECERRA et al., 2012; CODNER et al., 2013).

Así, el desempeño de las personas, los equipos y los proyectos se mide en gran medida por la cantidad de publicaciones realizadas. En ese sentido, las publicaciones del SACT muestran un crecimiento constante que, aunque se produce en un momento de expansión generalizada de las publicaciones del sistema, da cuenta de su relevancia como mecanismo de evaluación. El número de artículos científicos publicados ha ido aumentando gradualmente a lo largo de los años. En 2011, se publicaron 10.811 artículos científicos, mientras que en 2022 se publicaron 13.497, lo que representa un aumento del 24,8% (GONZÁLEZ PARIAS et al., 2022). Sin embargo, al comparar la producción de publicaciones en Argentina con el resto de la región, se aprecia que durante los últimos diez años ha perdido participación.

En síntesis, a pesar de los cambios en los marcos regulatorios, del mayor énfasis en la ciencia al servicio del desarrollo y de los cuantiosos recursos públicos destinados a la promoción, parecería seguir primando en el SACT un esquema de incentivos vinculados más al modelo lineal que a cualquiera de los modelos sistémicos que hoy se debaten en la literatura (paradójicamente, en esas mismas revistas especializadas). La contabilización de papers, como se la conoce en la jerga, habilita el ingreso a carreras en las personas y a financiamiento de los equipos (KREIMER; UGARTEMENDÍA, 2007). Esto pone en tensión un modo de hacer ciencia de corte netamente academicista, con procesos de desarrollo tecnológico aplicado, tanto en relación con el sector productivo como con el resto de los problemas sociales, mucho más enfocado a problemáticas concretas del entramado productivo. En otras palabras, el esquema de incentivos otorga premios a la publicación académica y tiende a castigar otras formas de transferencia de conocimiento.

La formación de recursos humanos es una actividad fundamental del sistema científico, por un lado, porque nutre el mismo sistema, por el otro porque genera capacidades en el resto del SNI. La figura del/la investigador/a docente nace de la mano de la carrera de investigación dentro de las universidades públicas (no es un requisito de la carrera CONICET), y desde temprano la política de CyT buscó generar incentivos que impulsaran su valoración. Con este objetivo, hacia 1993 se crea el Programa de Incentivos a Docentes Investigadores de Universidades Nacionales, en el marco de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU), del Ministerio de Educación. Fue un programa de evaluación y financiamiento condicionado, diseñado para incentivar la investigación científica en las universidades. El Programa se considera exitoso ya que ha aumentado la dimensión, visibilidad y legitimidad de la investigación en universidades públicas (BEKERMAN, 2019). Además, ha fomentado prácticas científicas en la comunidad académica, promovido la evaluación de la investigación y afectado tanto a docentes-investigadores como a instituciones universitarias (SARTHOU; ARAYA, 2015). No obstante, demoras en los procesos de categorización y en las convocatorias a categorizarse y el monto del estipendio que rápidamente quedó desactualizado y resultó insignificante respecto de los salarios y otros incentivos monetarios, condujeron a que rápidamente perdiera capacidad de tracción sobre el sistema, aun cuando permaneciera vigente.

Otra dimensión poco valorada por el sistema es la dirección de becas y tesis. Tanto en el programa original de Incentivos docentes, como en el nuevo PRINUAR o en la carrera CONICET, la incidencia de este incentivo ha sido marginal, y en todo caso en un orden inferior al que se otorga a otras dimensiones de la carrera, en particular la dirección de proyectos y la publicación en revistas especializadas (SARTHOU; ARAYA, 2015).

Así, la formación de recursos humanos, aunque fundamental dentro de la actividad, ocupa también un lugar subalterno dentro del esquema de incentivos a la actividad científica. Por este motivo, se observa dentro del sistema un rango heterogéneo de situaciones que van desde la aceptación casi indiscriminada de direcciones de tesis y becas de posgrado, que suman a los antecedentes pero que en la práctica se asigna poca atención (dilatando las tesis) hasta la negativa directa a la realización de esta actividad. Ni desde la política pública ni desde la política institucional, se han logrado generar incentivos para un cambio en la conducta que promueva un compromiso más activo con la actividad.

La última dimensión de incentivos a analizar es la que emana de la política de CyT, que debería, en teoría, diseñarse e implementarse, en el marco de los planes estratégicos mencionados en las secciones precedentes. Para 2024, los principales organismos para la promoción de la CyT eran la subsecretaría de Ciencia y Tecnología, y la Agencia I+D+i y el CONICET. Estas instituciones manejan casi la totalidad de los instrumentos de promoción de alcance nacional, siendo las agencias provinciales y la SPU el resto de las instituciones de promoción con algún grado de impacto en el régimen de incentivos, pero que tienden a replicar las lógicas de evaluación del CONICET .

Desde la creación de la Ley de Innovación y la Agencia I+D+i, la política de promoción de la CyT ha girado en torno al FONCYT. Este se ocupa de entregar subsidios para la CyT bajo un esquema de aportes no reembolsables en el que las instituciones, equipos y personas beneficiarias postulan a través de proyectos de I+D, y luego de un proceso de evaluación por pares, son adjudicados. Se trata de programas en los que la Agencia contribuye con una parte significativa del financiamiento siendo el aporte restante compromiso de las instituciones beneficiarias. Así, a través de las distintas líneas de promoción se ha buscado generar incentivos a la conformación de equipos y el despliegue de temas de investigación.

Dentro del FONCYT, el instrumento de promoción más importante a nivel nacional es la línea denominada Proyectos de Investigación Científica y Tecnológica (PICT).³ Este se ha mantenido vigente los últimos 20 años y funciona como una guía para el resto de los instrumentos de promoción, tanto de la Agencia y como de las instituciones de CyT en general. Se basa en un esquema de competencia en la que se evalúan tres dimensiones de los proyectos presentados: la relevancia, la factibilidad y los antecedentes de los equipos o personas a cargo. En mayor o menor medida, todos los instrumentos se apoyan en las bases de las convocatorias PICT.

Ahora bien, el proceso de evaluación, que incluye una revisión por pares siguiendo la lógica meritocrática, queda nuevamente atravesado por el sistema científico y sus reglas de incentivos. Es decir, aunque la política tiene por objetivo dirigir la investigación en línea con definiciones estratégicas dadas por los planes de CyT o prioridades nacionales, toda vez que la revisión por pares es realizada por las mismas personas que forman parte de esa comunidad, y en particular, que forman parte del CONCIET, las prioridades nacionales vuelven a quedar subsumidas a requisitos de excelencia académica, impresos por las dinámicas de funcionamiento de la corporación científica. Aun cuando a la instancia de evaluación por pares le sigue una instancia de adjudicación por parte de comisiones ad-hoc y el mismo directorio de la Agencia I+D+i, la impronta academicista se impone por encima de los objetivos de la política. Esto se refleja en la distribución institucional, disciplinar y territorial de los PICT, que replica la dinámica del SACT y su concentración. En efecto, al analizar la evolución de las adjudicaciones, se observa que el CONICET ha ganado participación dentro de las asignaciones. Mientras que durante los años 2003 a 2005, el promedio adjudicaciones era del 28%, para las universidades públicas era del 53%. Para los años 2018 – 2020, la participación promedio de CONICET se incrementó al 47%, superando el 45% de las universidades.

A lo largo de los últimos años la Agencia ha encarado proyectos que permitieran desconcentrar la actividad de CyT, tanto en términos institucionales y temáticos como geográficos⁴. No ha pasado suficiente tiempo aun como para evaluar su impacto y es probable que el cambio en las condiciones institucionales conduzca a dilatar posibles impactos de estas políticas. Si bien los estándares internacionales para la producción de conocimiento aseguran su calidad, no necesariamente están alineados con los objetivos estratégicos de la CyT en Argentina. Por ello, es necesario que el Estado defina estos objetivos para poder diseñar procesos de asignación de recursos que incentiven la producción de conocimiento al servicio de los problemas del desarrollo.