INTRODUCCIÓN

No solo la OCDE ha sido poco estudiada, sino que la mayoría de la literatura existente sobre ella ha sido producida bajo el auspicio de su propia organización. Sin duda, la aproximación a ese tipo de documentos requiere de cierta distancia, de manera que se los considere parte del objeto de examen y no tanto una referencia valorativa del funcionamiento de esa institución internacional.

Por esta razón a continuación se presenta lo que podría considerarse un estado del arte crítico acerca del perfil y funcionamiento de la ocde. De modo que, esta lectura permite equilibrar la comprensión de este importante actor global, entre una descripción más cercana a su visión institucional y un examen “desde afuera” de las principales líneas de actuación que permiten caracterizarla. Asimismo, esta aproximaciónhace posible advertir cómo la invocación de la ocde como organización legitimadora de la inevitabilidad y de la convergencia global en materia de políticas públicas, naturaliza algunas de las inclinaciones generales que ha presentado esta institución internacional en su actuación.

Esta caracterización de la labor de la OCDE no tiene por objeto presentarla como una institución monolítica, con una orientación única para todas las materias, que ofrece las mismas fórmulas para todos los contextos y circunstancias. No obstante, sí pretende advertir cómo la ocde está lejos de ser el espacio de promoción y divulgación de ideas formadas sobre la base de un conocimiento experto, técnicamente sustentadas y políticamente balanceadas (si es que eso existe), sobre las cuales se afirma de forma acrítica la convergencia de políticas. Precisamente esta aproximación acrítica ha dominado el análisis en el país durante los últimos años, a propósito de la reciente conclusión del proceso de admisión del Estado como miembro de esta organización.

En ese sentido, se observa que desde la década de 1970 la OCDE ha presentado una evidente orientación neoliberal, que ha sido reemplazada más recientemente por una aproximación de “liberalismo inclusivo”.A pesar de que actualmente hay una mayor atención hacia asuntos directamente relacionados con el bienestar social de los ciudadanos, este impulso no ha implicado un abandono de los imperativos macroeconómicos bajo los cuales ha actuado esta organización desde la década de 1970.

Con esta perspectiva, este artículo presenta a continuación: (a) el origen y la proyección global de la OCDE; (b) las tareas y los medios que emplea habitualmente; (c) las críticas que han surgido de acuerdo a la manera en que interpreta la evidencia existente acerca de las mejores políticas implementadas a nivel global; (d) la racionalidad rectoraque predomina en ella, y (e) la forma en que esta se materializa en la promoción de una identidad de Estado moderno y de una subjetividad específica.

ORIGEN Y PROYECCIÓN GLOBAL

En el contexto de la gobernanza global contemporánea, la OCDE ha operado de forma persistente y muchas veces inadvertida sobre las condiciones en que gobiernos, sociedades e individuos dirigen sus vidas, se trazan objetivos, determinan medios para alcanzarlos y valoran su existencia. Para ello, la OCDE ha sido pionera en la utilización de medios de incidencia sobre las sociedades, que posteriormente han sido usados por organizaciones internacionales más visibles y tradicionales, como los ejercicios de revisión por pares o el uso de redes de políticas (Mahon & McBride, 2008). Estos medios parten de comprender la importancia de la socialización entre actores con presencia internacional, como un aspecto decisivo en el seguimiento de los Estados a marcos regulatorios y modelos de políticas públicas, importancia destacada por Goodman y Jinks (2013).

Lo anterior posiciona a la OCDE como una de las instituciones que mejor interpreta el sentido y las formas de la gobernanza global contemporánea, en tanto que contribuye a articular una densa constelación de redes, actores e intereses (que definen conjuntamente modelos regulatorios) y asigna el prestigio de seguir las mejores prácticas de gobierno, aquellas implementadas por las “economías líderes”.

En términos históricos, la OCDE surge a partir del proyecto de la Organización para la Cooperación Económica Europea (OEEC, por sus siglas en inglés), institución creada en 1948 como espacio de “consulta intra-europea” en el marco de la cooperación del Plan Marshall para la reconstrucción de parte del continente, que con el tiempo desarrolló una agenda de promoción de la cooperación, el libre comercio y la unión en materia arancelaria (Salzman, 2005; Leimgruber & Schmelzer, 2017). La oeec agrupaba en su primera década de existencia a los países europeos (con excepción de España), a los cuales se asociaron Estados Unidos y Canadá. Para 1958, todos los miembros de la oeec eran al mismo tiempo miembros de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) (Wolfe, 2008).

Ante la firma del Tratado de Roma de 1957- con las perspectivas de crear un mercado común entre los seis países fundadores de la Comunidad Económica Europea (CEE), para 1958 se ponía en duda la importancia dela oeec. En esa coyuntura se realizó una cumbre entre los gobiernos de Francia, Estados Unidos, República Federal de Alemania y el Reino Unido en París, en la que se lanzaron las negociaciones que dieron lugar a la constitución de la actual OCDE. La cumbre se inspiraba en la convicciónde que “el imperativo político de la cohesión atlántica durante la Guerra Fría era tan importante como la cooperación en política económica”¹ y se convino que se “destinasen esfuerzos a promover el progreso de los países menos desarrollados” (Wolfe, 2008, p. 27). En consecuencia, la OCDE se perfiló desde sus orígenes en 1960, como una organización principalmente “atlántica, no europea”, que debía establecer un diálogo con los países“menos desarrollados” (Wolfe, 2008, p. 27)², particularmente con Europa del Este y el Sur Global (Leimgruber & Schmelzer, 2017). En sus inicios, la OCDE se pensó como una especie de “otan económica” y se caracterizó por promover los valores de desarrollo propios de “occidente” (Leimgruber & Schmelzer, 2017, p. 43)³.

Desde esa inspiración noratlántica original, la OCDE ha comprendido especialmente a partir del fortalecimiento del proceso de integración europea y el surgimiento de relevantes foros como el G7, la posibilidad de caer en la irrelevancia, así como la importancia de extender su margende influencia más allá de ese marco geopolítico original. Con el paso de los años, la OCDE “dedica más tiempo hablando a terceros países [no miembros] que el que ocupa a hablar acerca de ellos [miembros]” (Wolfe, 2008, p. 28). Así, la meta fundamental de la OCDE a finales del siglo XX y comienzosdel XXI ha sido “ampliar la zona de paz estable mediante la difusión del conocimiento acerca de cómo funciona la economía liberal hacia un número mayor de países” (Wolfe, 2008, p. 33). La organización ha desarrolladoun proceso que paulatinamente le ha permitido ampliar su audiencia, incluyendo nuevos participantes y dirigiéndose al diálogo con Estados no miembros, interesados en atender sus recomendaciones⁴. En particular, esta organización ha mostrado especial deferencia en las últimas décadas hacia la audiencia que puede encontrar dentro de las economías más importantes de Asia y América Latina (Mahon & McBride, 2009).

Ahora bien, en cuanto a América Latina, la OCDE lanzó en el 2016 un programa de cooperación para fortalecer los lazos y canales de intercambio con la Región. Lo cual resultó de especial interés para laOCDE, con tres miembros de la organización en esta región, México, Colombia y Chile; uno en proceso de admisión, Costa Rica; un actor de importancia global como Brasil en calidad de “socio clave”⁵; un programa específico de país para el Perú y sucesivos planes acción con el Gobierno de Argentina.

El programa regional de cooperación (como la actuación general de la OCDE en el mundo) dice promover las mejores prácticas de gobierno, que permitan el aumento de la productividad y el crecimiento económico de Latinoamérica, al tiempo que integren una orientación “inclusiva”. Lostres ejes del programa regional son “gobernanza, productividad e inclusión social” y se enmarcan en la apuesta general de la Organización por promover el uso y aplicación de sus estándares regulatorios y de políticas a través del ciclo: (a) estadísticas comparables; (b) evaluación; (c) diálogo; y (d) asesoramiento sobre políticas (OCDE, 2017).

Asimismo, la Organización se ha abierto a un mayor rango de materias de interés, bajo una extensión de los asuntos del trabajo de décadas como economía, energía, desarrollo, capital y políticas de inversión, a otros que considera relacionados, en tanto que harían posible la paz, la democracia liberal y el adecuado funcionamiento de economías de mercado. De manera que ahora merecen atención de la OCDE asuntos como educación, empleo, ciencia, tecnología, ambiente, entre otros, y se procura la convergencia de políticas en estas temáticas (Wolfe, 2008).

Salzman (2005) describe entonces a la OCDE como una institución internacional que “lejos de ser una reliquia de la Guerra Fría”, se ha constituido en “una amalgama entre un club de países ricos, una firma consultora para gobiernos en materia de administración y un cuerpo legislativo”, que “ofrece un foro restringido para asuntos virtualmente ilimitados” (p. 192).

TAREAS Y MEDIOS UTILIZADOS

En primer lugar, en la actualidad la OCDE puede ser definida como una organización que “crea, provee y legitima ideas y las ideas cumplen un papel muy importante en la gobernanza global contemporánea (Mahon& McBride, 2008, 2009), en cuanto esta supone el interés de Estados, actores no estatales e instituciones internacionales en sumar esfuerzos para enfrentar desafíos que se perciben como compartidos, dada la ausencia (e inconveniencia) de un gobierno de naturaleza global.

En particular, en materia de creación de ideas, la OCDE se ha posicionado como una institución reconocida por su capacidad investigativa y técnica, gracias a su habilidad para atraer expertos sectoriales al diálogo que promueve en las redes de gobernanza sobre las que tiene influencia⁶. Asimismo, la OCDE cuenta con una posición privilegiada en materia de información, dada la habilidad que hadesarrollado para recopilar material cuantitativo comparable acerca del desempeño en diversas materias, tanto de países miembros de la OCDE, como de aquellos que se han interesado en participar de sus actividades.

Las ideas así formadas imprimen fuerza política, cultural y social a las normas y estándares que circulan internacionalmente en cuanto a lo que las administraciones públicas, sociedades y sujetos deben ser. Dichas ideas se materializan, entre otros, en las cerca de 250 publicaciones anualesque produce esta organización, las cuales se divulgan en su portal, en las diversas redes de gobernanza que articula, así como en el amplio número de encuentros que coorganiza en diversos lugares del planeta, en los que reúne anualmente a más de 40.000 funcionarios oficiales y expertos.

En segunda instancia, de la mano de la promoción y circulaciónde ideas, en el contexto de “gobernanza sin gobierno global”, la OCDE se ha comprometido de forma cada vez más evidente durante las últimas décadas en la construcción de estándares, principalmente en la forma de soft law⁷, que resultan de la interacción de actores convocados en las diversas redes que auspicia y a las que ofrece apoyo (Porter & Webb, 2008; Woodward, 2008)⁸.

En este sentido, la OCDE cuenta con cerca de 245 instrumentos jurídicos internacionales (Organization for Economic Co-operation and Development, 2018) que incluyen “decisiones, recomendaciones, declaraciones, acuerdos internacionales y arreglos” desarrollados en el marco de la labor de su organización (OECD, 2013, párr. 17). Dichos estándares ejercen una importante influencia no solo respecto de los Estados miembros de la Organización, sino también en relación conaquellos que se encuentran en proceso de admisión, o que mantienen con ella alguna relación de cooperación.

Por ejemplo, en el caso de un Estado en proceso de admisión⁹, este debe declarar si (a) acepta, (b) acepta y solicita un periodo de implementación, (c) acepta bajo reservas u observaciones o (d) rechaza, los estándares jurídicos de la OCDE. Por supuesto, la OCDE espera que los países que aspiran a ser miembros utilicen lo menos posible la aceptación bajo reservas u observaciones, así como los rechazos de las disposiciones que ha adoptado la Organización. Así mismo, la idea es que el Estado examinado justifique adecuadamente cualquier decisión diferente de la aceptaciónsin condiciones, la cual puede ser materia de discusión con los comités de revisión en el marco del proceso de adhesión (OECD, 2013, párr. 18).

En tercer lugar, la OCDE juega un papel destacado en cuanto a promover procesos de socialización entre Estados, partes de Estados, actores privados, firmas consultoras y ong, entes a los que convoca permanentemente en redes, así como todo tipo de espacios de intercambio, foros y encuentros de expertos, en los que se discuten las “mejores” experiencias de gobierno, marcos regulatorios y políticas públicas. De esta manera, la OCDE cumple un importante rol en la conformación y proliferación de redes de gobernanza (Salzman,2005; Slaugther, 2004), a través de las cuales promueve (pero tambiéndefine y canaliza) debates globales acerca de los marcos regulatorios y las políticas públicas más urgentes para las sociedades en el contexto de la globalización¹⁰.

En cuarto lugar, como se verá, la OCDE juega un papel simbólico de distribución y asignación de prestigio a los Estados que siguensus lineamientos, se someten a sus exámenes y se encuentran en los mejores lugares de sus rankings. La capacidad de ejercer esta función le es atribuida a partir de la autoridad que se otorga a su actuación(pues sus recomendaciones y evaluaciones se apoyan presuntamente en conocimiento experto, construido a partir de investigaciones y evidencias comprobables), a su papel en la identificación de las “mejores prácticas de gobierno” y al carácter limitado (casi exclusivo) de su membresía.

La OCDE cuenta con un “sello de calidad”, que le confiere la potestad de certificar a quienes mejor se han articulado a las tendencias generalesy condiciones de la globalización contemporánea. En este sentido, la Organización administra una importante idea en el marco de la interacción entre actores en el plano internacional, aquella que asocia prestigio y reconocimiento con los Estados que han interiorizadoe implementado cotidianamente sus valores, métricas y marcos de actuación¹¹.

En consecuencia, este “club de naciones ricas”, como ya es usual denominar a la OCDE en todo tipo de declaraciones oficiales y literatura (Mahon & McBride, 2008. 2009), constituye un lugar privilegiado para la circulación de marcos regulatorios e ideas sobre la solución de los problemas que, al parecer de forma más o menos semejante, enfrentan las sociedades. A diferencia de otras organizaciones internacionales, la membresía en la OCDE es más reducida, en cuanto convoca a los Estados más seriamente comprometidos con la “economía de mercado y la democracia liberal” (Mahon & McBride, 2008). Es, en estos términos,un importante (pero poco advertido hasta ahora) nodo de globalización (globalization hub), que se concentra en la transferencia de políticas (policy transfer) como recomendaciones sobre buenas prácticas y en el aprendizaje sobre ellas (policy learning) (Mahon & McBride, 2008).

Para Wolfe (2008), la gran contribución de la OCDE radica en su capacidad para influir en las políticas públicas mediante “la identificación de normas y principios para las negociaciones que tienen lugar en otras organizaciones internacionales que usan sus ideas, especialmente el G8 y la omc” (p. 41). En la actualidad, más que procurar una acción internacional conjunta sobre los desafíos globales, la OCDE le apuesta a la convergenciay coordinación de políticas nacionales, bajo la consolidación de lo que algunos de sus funcionarios denominan una “cultura común de políticas” (common policy culture) (Wolfe, 2008; Leimgruber & Schmelzer, 2017).

LECTURA DE LA EVIDENCIA

Aunque uno de los pilares del trabajo de la OCDE consiste en la transferencia de marcos regulatorios y de políticas, mediante el “aprendizaje” y la circulación del conocimiento experto (Mahon & McBride, 2009) ‒como se indica en cualquier documento de esta institución y en muchos análisis sobre las premisas que fundan su labor‒, lo cierto es que muy a menudo se ha puesto en duda la capacidad de la organización para tomarse en serio la evidencia existente y construir recomendaciones sobre hechos comprobables. Es decir, la habilidad de una institución a la que se confiere autoridad a propósito de su presunta trayectoria “analítica”, experiencia técnica y competencia investigativa,se pone en entredicho cuando se examina de cerca el fundamento de sus recomendaciones¹².

Como lo anotan Leimgruber y Schmelzer (2017), las deficiencias empíricas en los hallazgos y recomendaciones de la OCDE parecen encontrar explicación en su trayectoria histórica y en su interés por presentarse a sí misma como organización experta. Entre 1950 y 1960, la OCDE pasó de ser una institución con una “reputación estadística‘notoriamente mala’” a convertirse “en un centro para la recolección, armonización y presentación de estadísticas neutrales y confiables” (p. 46).

De esta manera, no es extraño encontrar que muchas de las orientaciones de la OCDE, construidas desde las redes de diálogo, intercambio, aprendizaje y conocimiento en las que juega un papel central, o a partir del trabajo de expertos a los que la Organización integra ensu labor, tienen al final un sustento más bien cuestionable. Es posible entonces que muchas de las premisas sobre las que se construyen las recomendaciones de política, provengan de estudios “no conclusivos” o se promuevan sobre la base de un carácter técnico, que es solo aparente. Porter y Webb (2008) presentan este punto en los siguientes términos, al hacer referencia a los principios sobre gobierno corporativo promovidos por la OCDE:

El grado en que los principios no son expresión de un consenso basado en evidencia experta es manifiesta no sólo en el importante papel del juicio en la metodología o en los conflictos políticos que son manejados y suprimidos al no reconocerlos en la formulación e implementaciónde los principios, sino también en la falta de evidencia científica que sustente el modelo que promueven los principios […] las afirmaciones que indican que las prácticas de gobernanza corporativa producen resultados económicos positivos ‘aún tienen que pasar la prueba de un análisis empírico conclusivo’ […]

Bajo una observación más cercana entonces, el papel de la OCDE ha sido reforzar tendencias que ya se presentan en los mercados globales y usar su autoridad para presentar un problema potencialmente político y conflictivo como una buena práctica (p. 56).

Siems y Álvarez-Macotela (2017) llegan exactamente a la misma conclusión en cuanto a estos principios, en su versión del 2015, al observar que,

una posible línea de crítica puede ser que las fallas en el gobierno corporativo no fueron las principales razones de la crisisfinanciera del 2008 y que la investigación empírica sobre si el gobierno corporativo importa en el desarrollo financiero no ha producido resultados inequívocos (p. 18).

De otro lado, en cuanto a las estrategias de generación de empleo promovidas por la OCDE entre 1990 y el 2000, se cuestionó en su momento la paradójica “incapacidad para aprender” a partir de la evidencia existente que presenta la Organización. A pesar de la ausencia de evidencia empírica que respaldara de forma concluyente su apuesta de1994 por una aproximación neoliberal a las políticas de empleo, y a pesar del buen comportamiento durante la década posterior de los países que no acataron completamente la receta de la Organización, esta insistió en el 2006 en privilegiar su lectura del problema (McBride et al., 2008)¹³.

En la revisión del 2006 de los términos de su política, la OCDE reconoció la existencia de enfoques alternativos en cuanto a las estrategias de empleo, al tiempo que procuró desacreditarlos por todos los medios, para advertir que los “generosos” esquemas de beneficiossociales que conservan algunos países, ocultan problemas más extendidos de desempleo y constituyen una política riesgosa (McBride et al., 2008; Jackson, 2008; Mahon & McBride, 2009). Contra toda evidencia, la OCDE desaconseja la idea de mantener los niveles de gasto público de algunos países en el otorgamiento de beneficios sociales y protección al trabajo,e insiste en la “buena práctica” de reducir todas las condiciones que generen rigideces en el mercado laboral (McBride et al., 2008; Jackson,2008; Mahon & McBride, 2009).

En materia educativa también se ha cuestionado que la OCDE presente una agenda de políticas sobre una base técnica, cuando realmente se sustenta en una “lectura ideológica”, “diametralmente opuesta de las lecciones de política” que resultan de los datos y hallazgos existentes (Rubenson, 2008). En este campo, las orientaciones de la Organización se han dirigido a recomendar limitaciones del gasto público, con un consecuente aumento del gasto privado de empresas, familias e individuos (Rubenson, 2008).

Se privilegia así la construcción y divulgación de ciertas “buenas prácticas”, en particular, aquellas que revelan austeridad fiscal, reducción de gasto público, gasto de individuos y familias en la adquisición de servicios sociales. Al mismo tiempo, se excluyen las experiencias exitosas que revelarían las virtudes opuestas.

De esta manera, la capacidad investigativa y analítica de la OCDE, así como la autoridad que se desprende de ella, no deja de ser una afirmación de principio, con propósitos retóricos y con enormes efectos políticos. De las altamente apreciadas fortalezas intelectuales de la OCDE, se deriva en buena medida la importancia que se asigna globalmente alas recomendaciones sobre buenas prácticas que organiza, sistematiza e impulsa esa institución. La imagen que ha construido a menudole permite dotar a sus recomendaciones de un aura de experticia incontestable, no siempre fundada en evidencia comprobable, en estudios conclusivos y en análisis alejados de cualquier orientación política.

¿ENTRE NEOLIBERALISMO Y (NEO) LIBER ALISMO INCLUSIVO?

La orientación general de la OCDE con su idea de una estructura estatal amigable para los mercados, insistencia en la reducción del gasto público en la satisfacción de necesidades ciudadanas, promoción de reformas institucionales que privilegiaran la eficiencia, énfasis tantoen el monetarismo como en la ortodoxia financiera y, en general, su comprensión del ideal de Estado moderno, ha estado determinada poruna racionalidad neoliberal, al menos entre la mitad de la década de 1970, hasta la mitad de los 1990 y comienzos de los 2000.

En efecto, la publicación del informe McCracken en 1977 sobre la relación entre la estabilidad de precios y el pleno empleo, representó el momento exacto en el que el neoliberalismo se posicionó como la orientación manifiesta de la OCDE (Mahon & McBride, 2008; Wolfe, 2008)¹⁴. Este informe ofrecía una interpretación de los problemas que en ese entonces enfrentaban las economías capitalistas¹⁵, hacía recomendaciones para su solución en la forma de un inevitable y estrecho “margen de acción” (narrow path), y observaba la necesidad de un cambio de naturaleza política¹⁶.

En este último aspecto, como lo señalaba Keohane (1978), el reporte sugería que “en nombre de la prosperidad económica […] los Estados democráticos modernos ejerzan mayor disciplina respecto de sus economías, al tiempo que resistan la tentación de otorgar beneficios de corto plazo a sus ciudadanos mediante un gasto público extendido” (Keohane, 1978, p. 109). Sin mayores evidencias, el informe McCracken señala que una de las principales causas del aumento de la inflación consistía en el “rápido aumento” de “aspiraciones populares” y de la negociación colectiva del aumento de salarios (Keohane, 1978, p. 113). El reporte señalaba expresamente que “el creciente interés público en objetivos relacionados con distribución del ingreso y el bienestar de laspoblaciones de países en desarrollo, ha alterado las metas económicas y ha llevado a presiones por una mayor intervención estatal y administrativa enlos asuntos económicos” (Keohane, 1978, p. 113):

El profesor McCracken y sus colegas no se contentan simplemente con señalar los dilemas que el capitalismo plantea para la democracia.Por el contrario, defienden enérgicamente políticas pro-capitalistas, utilizando supuestos y valores conservadores no sometidos a examen para plantear su punto. Aunque no emprenden un análisis sofisticado de las instituciones y los procesos políticos y sociales, están dispuestos a hacer recomendaciones de política que descansan en una ideología política y en un alegato económico. Así, el informe muestra un sesgo consistente en contra del aumento de la participación estatal en la economía, en particular mediante una mayor propiedad pública o controles salariales y de precios (Keohane, 1978, p. 118).

De esta forma, es posible afirmar la existencia de una tradición de compromiso de la OCDE con una agenda neoliberal, debido a su inclinación a privilegiar la austeridad fiscal, la privatización de servicios, la presión por la liberalización del comercio internacional, entre otros, quese posicionó de forma franca y abierta desde la mitad de la década de 1970, hasta mediados y fines de la década de 1990. Como afirmó en un momento determinado un antiguo funcionario de la organización, “la OCDE es a la economía clásica lo que San Pedro es a la cristiandad, es decir, es quien guarda las llaves” (Porter & Webb, 2008, p. 46).

A pesar de esta orientación general, que marca en buena medida hasta la actualidad su comprensión del Estado y de las actuaciones en las que este debe comprometerse, la OCDE no es uni-dimensional. Las “ideas dominantes en los departamentos económicos” (de una mayorinclinación neoliberal), no necesariamente son compartidas por otras áreas que se ocupan de políticas sectoriales de empleo, educación, ambiente, seguridad social, entre otras. La agenda neoliberal de la OCDE dista deser completamente coherente y puede encontrarse con discursos, incluso algunos promovidos por esa organización internacional, que la retan o cuestionan, al menos parcialmente. La Organización tendría hoy en día una aproximación más diversa a una serie de materias, que se movería entre el neoliberalismo y un “liberalismo inclusivo” o “liberalismo innovador”. Esto le permitiría interesarse por asuntos relativos a la superación de la pobreza y la desigualdad (Mahon & McBride, 2008,2009; Porter & Webb, 2008; Pal, 2008)¹⁷. Se trataría en realidad de un girodesde una perspectiva francamente neoliberal de ajuste estructural, a una aproximación más “suave”, con atención a la pobreza, la participación y la“buena gobernanza” (Walker, 2008).

Sin embargo, al menos dos razones permiten dudar del impulso inclusivo de la Organización. De un lado, la innegable influencia que han ejercido los departamentos económicos, y en general la economía como disciplina sobre el conjunto de la OCDE, entre otras razones, por el destacado papel que juegan de acuerdo con los propósitos generalesde la institución y, en particular, en el marco del examen de las políticas nacionales (Leimgruber & Schmelzer, 2017). Por otro lado, como lo observa Ruckert (2008), la OCDE reconoce cierto margen de decisiónen las instituciones nacionales y muestra mayor interés por una agenda inclusiva, sin dejar de recordar que los Estados deberían seguir políticas macroeconómicas y financieras “apropiadas”, considerando por supuesto como tales, aquellas que más correspondan o se acerquen al “conocimiento técnico” y a las “buenas prácticas” construidas en los espacios de expertos y en las redes que la OCDE despliega para el diálogo global:

Lo que es ciertamente problemático de este emergente consenso neoliberal inclusivo, es que las preocupaciones por la inclusión siguen estando circunscritas a un marco macroeconómico que nose aleja sustancialmente de ideales neoliberales anteriores (Ruckert,2008, p. 107).

En ese marco, a comienzos de la década del 2000 se empieza a gestar un movimiento “inclusivo” en las orientaciones de la OCDE en los sectores más directamente relacionados con el bienestar social de los ciudadanos, como salud y trabajo, o materias como desarrollo infantil e igualdad de género, sin abandonar el contexto general de direccionamiento haciaun marco macroeconómico que privilegia el control del gasto público,la flexibilización laboral, la privatización de servicios y la eliminación de barreras al comercio¹⁸.

UN IDEAL DE ESTADO Y DE SUJETO

La orientación general de la OCDE, con sus eventuales matices y tensiones, se materializa en la comprensión de lo que debe ser el comportamiento colectivo e individual de las poblaciones. Así, el Estado y los sujetos constituyen aspectos de especial atención para sus análisis y recomendaciones.

En primer lugar, la OCDE juega un importante papel en la formación de redes de conocimiento, y a través de estas, desempeña un papel decisivo en la construcción de las identidades de los Estados. Las conclusiones de Porter y Webb (2008), a partir del análisis de las recomendaciones de la OCDE sobre gobierno corporativo, revelan que la Organización contribuyea la definición de una suerte de identidad, basada en una idea difusa de liderazgo y superioridad, que muchos Estados, tanto miembros como no miembros están interesados en obtener y retener.

Lo anterior se acompaña de la capacidad de la OCDE, dado el prestigio que se le confiere en materia de marcos regulatorios y políticas públicas,de presentar ciertas prácticas relativas al funcionamiento de los mercados como “no problemáticas, apolíticas, y relativamente rutinarias formas de hacer las cosas, que son conocidas por ser las mejores, dada la apariencia de consenso que la OCDE crea” (Porter & Webb, 2008, p. 57). En este sentido, la OCDE juega entonces un papel destacado en la construcción de un sentido común acerca de lo que es normal, sensato, práctico y deseable en el desarrollo de políticas y prácticas institucionales sobre el gobierno de las poblaciones.

Esto se logra a través de los medios de operación de la OCDE explicados previamente: la construcción de estándares sobre la base de la identificación de las mejores prácticas de gobierno, la difusión de losmismos a través de redes de gobernanza, la determinación de indicadores, la elaboración de rankings, la interacción entre “constelaciones de actores privados y públicos” de diversa naturaleza y nivel, la apertura del Estadoa la revisión por pares de su performance y prácticas administrativascotidianas, así como de la socialización entre funcionarios públicos en un amplísimo listado de eventos y reuniones convocadas por esa misma organización, en alianza con diversas instituciones internacionales¹⁹.

A partir de actividades como las mencionadas, la OCDE participa de un proceso global de determinación de las expectativas que caracterizan qué significa un Estado moderno. En efecto, “define estándares sobre el comportamiento adecuado para Estados que buscan identificarse como modernos, liberales, amigables con los mercados (market friendly) y eficientes” (Porter & Webb, 2008, p. 44). Se trata de una “lógica de lo apropiado” que en algún sentido señala una corrección, un ideal de ser, que se espera de las administracionespúblicas que quieren ser consideradas respetables y que como tales estén en condiciones de atraer inversiones, capitales y, en general, atención de actores de otras partes del planeta. En una palabra, lo anterior suponeen última instancia una sofisticada disciplina, en la que la OCDE juegaun papel central como facilitador y árbitro en la circulación de ideas, así como en la construcción de reglas y parámetros conforme a los cuales se valora a los Estados.

En segundo lugar, esta comprensión del Estado se desdobla y reproduce en la racionalidad rectora que orienta la formación de los sujetos. Por supuesto no se sugiere una correspondencia absoluta, pero sí se observa una cierta convergencia, de manera que el ideal de Estado moderno se acompaña de un ideal de “capital humano”.

En este sentido, la OCDE ha llegado a controlar en muy buena medida la orientación global de las políticas educativas (al punto de desplazar a la Unesco) mediante “la construcción de un ‘sentido común’de sociedad” (Rubenson, 2008, p. 242), y de una estrecha relación entre las esferas económicas y educativas (Walker, 2008)²⁰. En particular, medianteel desarrollo e implementación de indicadores para el seguimiento del desempeño de los estudiantes y de los sistemas educativos, la OCDE ha procurado articular logros educativos con resultados económicos.

El cambio de orientación de la OCDE en la década de 1970 en términos de política económica, se reprodujo en una modificación delos contenidos e inclinaciones de su agenda educativa. Hasta entonces, la apuesta debía consistir en procurar el acceso más extendido posible a una educación gratuita o al menos de bajo costo para el ciudadano. A partir de la década de 1970 y en el contexto del creciente interés de la organización por los mercados de trabajo, la aproximación a la educación cambió. Dela atención al funcionamiento de los sistemas educativos como bienes públicos, se comenzó a posicionar un énfasis en la educación para el “mundo del trabajo” y como factor de producción²¹.

Este giro en la agenda sectorial de la OCDE supuso un creciente interés por la reevaluación del papel de la educación, de manera que esta diera respuesta a las necesidades de la competencia económica, garantizara una mayor adaptación de las personas a los mercados de trabajo, permitierael involucramiento del sector privado, así como una relación más estrecha entre establecimientos educativos y empresas empleadoras²².

A lo anterior se suma el papel central que ha jugado la OCDE en la construcción de una convergencia global en materia de educación financiera, en particular, a partir de la crisis de los mercados bursátiles del 2008, a través de la Red Internacional sobre Educación Financiera (infe, por sus siglas en inglés), creada y auspiciada por la OCDE (G20-OECD, 2013; G20, 2012). Conforme a los estándares de la OCDE y del G20 en materiade educación financiera, resulta imperativo que los sujetos aprendan a actuar conforme a criterios corporativos, que les permitan fortalecer su portafolio, atraer inversiones, emprender, manejar riesgos financieros, invertir de forma adecuada y planear financieramente toda su existencia (Arthur, 2012; Asobancaria, 2014a, 2014b; G20, 2012, 2011). Entre otros medios, esta formación debería ser ofrecida desde la edad más temprana posible a través de la inclusión de contenidos curriculares en la educación básica formal (OECD, 2005; OCDE-infe, 2015)²³.

En consecuencia, la racionalidad rectora que ha orientado de manera general la actuación de la OCDE, se materializa en la promoción global de una subjetividad específica. Bajo la convergencia global sobre la educación financiera y a propósito del papel destacado de la organización en materia educativa, se promueve el ideal de un sujeto que se ve obligado a afirmarse como un capital humano, que debe usar mecanismos del mercado financiero para aumentar su valor y procurar el logro de sus objetivos. Este sujeto debe gestionar de forma individual, con el apoyodel sector financiero y asegurador, los diferentes riesgos de la vida, entre ellos, invalidez, vejez, muerte y desempleo, ante la renuncia a una apuesta colectiva, basada en criterios de solidaridad para la gestión de esas contingencias.

REFERENCIAS

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Arthur, C. (2012). Financial Literacy Education: Neoliberalism, the Consumer and the Citizen. Sense Publishers.

Asobancaria. (2014a). Semana económica. Asobancaria.

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Notas