1. Introducción

El agua es un recurso cada vez más escaso debido al cambio climático y la lógica del desarrollo a cualquier precio, medido en función de los productos y servicios consumidos, que alimenta la hiperexplotación de los recursos hídricos y los derroches considerables en el ámbito del consumo (Larrabeiti Rodríguez, 2013). Según la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el planeta cuenta sólo con un 3% de agua dulce, de la cual, sólo un 1% es accesible (ONU, 2010). Debido al escaso porcentaje de agua accesible, se estima que, en los próximos años, la insuficiencia de este líquido afectará a casi el 48% de la población mundial, es decir, al menos 3.5 mil millones de personas sufrirán por problemas de agua (Nieto, 2011).

A escala regional, Nieto (2011) menciona que, en la mayoría de los países latinoamericanos, el déficit de agua es un denominador común, incluidos aquellos países que tienen los mayores lagos y ríos en el mundo, tales como Brasil, Venezuela y Argentina. Además, varios países han enfrentado problemas de acceso al agua potable, lo que contribuye a acentuar las desigualdades sociales. En América Latina, “la exclusión de grandes segmentos de la población urbana pobre al acceso directo del agua expresa y desencadena una tremenda lucha social, política y económica dentro del terreno urbano por el control y el acceso del agua” (Swyngedouw & Bovarnick, 1994, p. 22).

Mendoza se inserta en la diagonal árida sudamericana donde las precipitaciones son escasas, es decir que las mismas resultan insuficientes para cubrir la cantidad total de agua evaporada a la atmósfera. La provincia presenta tres oasis principales formados por las tierras irrigadas por los cursos de agua permanentes. El área de estudio se encuentra en el oasis norte de Mendoza y concentra la mayor parte de la producción agrícola y de la población de la provincia (Figura 1). Existen numerosos trabajos sobre el agua en Mendoza y las desigualdades que se generan entre las zonas irrigadas y el secano, o aguas arriba y aguas abajo de la cuenca. Sin embargo, no se han investigado en profundidad en áreas urbanas. En este artículo nos centraremos en el Área Metropolitana de Mendoza (AMM).

Figura 1
Área Metropolitana de Mendoza y Oasis
Elaboración propia a partir de la base de datos cartográficos del Sistema de Información Ambiental Territorial de Mendoza (2018) y de Unicipio (2016)

El análisis lo realizamos desde el enfoque de la Ecología Política Urbana (EPU), porque nos permite comprender las injusticias socioambientales asociadas al proceso de urbanización. Para ello tomamos como referencia los aportes de autores que han desarrollado dicho enfoque y las relaciones naturaleza-sociedad en el espacio urbano (Harvey, 2018; Smith, 1990; Swyngedouw, 2018; Swyngedouw & Bovarnick, 1994; Swyngedouw, Kaïka, & Castro, 2002; Villar Navascués, 2017). Dentro de esta perspectiva, abordamos el concepto de paisaje hídrico (Budds, 2010; Grosso Cepparo, 2014; Larsimont & Grosso Cepparo, 2014). A partir de este marco teórico realizamos un análisis documental de la legislación sobre urbanizaciones y fraccionamientos del Departamento General de Irrigación (DGI), del gobierno provincial y de los municipios. También analizamos el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial y notas periodísticas en relación con el agua en las urbanizaciones. Complementamos el análisis de documentos con información estadística sobre el acceso al agua potable y entrevistas realizadas a funcionarios y técnicos del DGI, funcionarios municipales y referentes de distintos tipos de urbanizaciones.

El objetivo es identificar las estrategias de acceso al agua para uso doméstico y residencial en el área urbana, para de esta manera conocer quiénes se benefician y quiénes quedan excluidos en el acceso y control sobre el agua urbanizada y la naturaleza que está siendo transformada. Para ello analizamos tres tipos diferentes de urbanización: las urbanizaciones cerradas, las urbanizaciones estatales, y las villas y asentamientos. La hipótesis que guía la investigación es que las estrategias, así como la gestión estatal, varían según el tipo de urbanización, siendo beneficiada la lógica de urbanización del mercado.

2. La Ecología Política Urbana como marco teórico

Para analizar la importancia del agua en la urbanización en una zona árida como el AMM abordaremos el problema desde el enfoque de la Ecología Política Urbana, la cual parte de cuestionar las relaciones entre la naturaleza y la sociedad en el ámbito urbano, y entender las ciudades como naturalezas socialmente producidas o socionaturalezas urbanas (Villar Navascués, 2017). El campo de estudio abarca temas como los conflictos ambientales, la contaminación y los movimientos sociales de resistencia, pero aquí nos centraremos en las desigualdades en el acceso a los recursos, así como las relaciones de poder en relación con el agua. Como lo plantea Swyngedouw (2018) “nuestro destino urbano y la transformación de la naturaleza están irrevocablemente vinculados en un íntimo e intenso, pero muy desigual, patrón coreografiado por las relaciones de poder que animan al capitalismo neoliberal” (p. 155).

La EPU se nutre principalmente de los aportes de David Harvey y Neil Smith, aunque ellos no utilizan ese término. David Harvey (2018) plantea que “la actividad humana no puede considerarse externa a los proyectos ecosistémicos. Considerarla así no tiene más sentido que tratar de estudiar la polinización sin las abejas o el ecosistema precolonial del noreste de Estados Unidos sin el castor” (p. 241). Esto lo dice para la ciudad de Nueva York, cuya frase “no hay nada no natural en Nueva York” es muy citada en los trabajos de EPU. En su obra se esfuerza por demostrar la importancia del ámbito urbano para los estudios de ecología, ya que las masivas transformaciones provocadas por la urbanización suelen estar excluidas de la reflexión ecológica a pesar de ser uno de los procesos de modificación medioambiental más significativos.

Por otra parte, Neil Smith (1990) en 1984 desarrolla lo que entiende por producción de la naturaleza, lo cual a primera vista puede parecer una idea paradójica o absurda:

La naturaleza generalmente se ve como precisamente lo que no se puede producir; es una antítesis de la actividad productiva humana. [...] pero con el progreso de la acumulación de capital y la expansión del desarrollo económico, este sustrato material es cada vez más el producto de una producción social, y los ejes dominantes de diferenciación son cada vez más de origen social. En resumen, cuando esta apariencia inmediata de la naturaleza se ubica en un contexto histórico, el desarrollo del paisaje material se presenta como un proceso de producción de naturaleza (traducción propia, p. 34).

A partir de los aportes de estos dos autores, Erik Swyngedouw ha teorizado acerca de una ecología política urbana marxista y fue él quien en 1996 acuñó el término como respuesta a la falta de atención a la Ecología Política de los estudios urbanos. Rubén Villar Navascués (2017) identifica dos aportes principales de esta disciplina, por un lado, un nuevo enfoque ontológico que replantea el concepto de naturaleza y propone el de híbridos socionaturales para concebir a las ciudades como naturalezas producidas socialmente, y por otro, una particular interpretación del concepto metabolismo urbano que, a diferencia de otras disciplinas, la EPU entiende que tiene un fuerte componente político. El metabolismo urbano se entiende como una “metáfora para explicar los procesos de intercambio por los cuales las ciudades transforman materias primas, energía y agua en ambiente construido, biomasa urbana y residuos” (Villar Navascués, 2017, p. 175).

También menciona que la EPU critica a la teoría urbana del siglo XX que no tiene en cuenta las injusticias socioambientales asociadas a los procesos de urbanización, y critica a los estudios ambientales por la poca atención a la urbanización como motor de las transformaciones socio-metabólicas. Erik Swyngedouw, María Kaïka y Esteban Castro (2002) identifican la principales características que comparten los enfoques ecológico-políticos: la codeterminación de cambios sociales y ambientales; el interés en las relaciones de poder social (geometrías de poder y actores) que deciden quién tiene acceso o control sobre los componentes del medio ambiente y quiénes serán excluidos; las cuestiones de sostenibilidad socioambiental que son fundamentalmente políticas, y la búsqueda de una distribución más equitativa del poder social y un modo más inclusivo de producción ambiental.

Para estos autores, “mientras que las cualidades ambientales (tanto sociales como físicas) pueden ser mejoradas en algunos lugares y para algunas personas, a menudo esas mejoras conllevan el deterioro de las cualidades y condiciones sociales y físicas de otros lugares” (2002, p. 4). De esta manera, desde un enfoque de la Ecología Política no se puede analizar la zona de avance urbano sin comprender los procesos de apropiación y control sobre el agua que se producen en otras zonas del área urbana, como el piedemonte al oeste del AMM. En este sentido, en el marco de la EPU algunos autores han desarrollado el concepto de paisaje hídrico, el cual para Jessica Budds (2010) se refiere a geografías de agua con asimetrías de poder y al conjunto de temas relacionados con los ámbitos, flujos y prácticas de agua en un contexto determinado. La noción de paisaje hídrico, entendido como las circulaciones entrelazadas de agua, capital y poder, permite abordar los modos de control, de apropiación y las maneras de gestionar el recurso por parte de los diferentes actores (Larsimont & Grosso Cepparo, 2014). Es por ello que incorporamos diferentes actores o formas de urbanización, como los desarrollos inmobiliarios, barrios estatales o asentamientos que avanzan sobre tierras agrícolas.

En la cuenca del río Mendoza existen numerosos trabajos que analizan las desigualdades en la acumulación (de agua o de capital) entre las tierras irrigadas y las no irrigadas de la cuenca (Larsimont & Grosso Cepparo, 2014; Martín & Larsimont, 2016; Montaña, 2008), no así del agua en áreas urbanas desde esta perspectiva. Aquí nos enfocaremos en este último aspecto.

3. La centralidad del agua en el Área Metropolitana de Mendoza

El agua es de vital importancia en el proceso de urbanización, especialmente en Mendoza, ya que es una zona árida donde las precipitaciones son escasas (200 mm anuales) y la reproducción de la vida depende del acceso al agua proveniente de la fusión de las nieves y glaciares ubicados en la Cordillera de los Andes. La provincia de Mendoza se encuentra en el centro oeste de Argentina y el AMM en el oasis norte de la provincia, el cual se forma a partir del río Mendoza y el Tunuyán inferior. La superficie que abarcan estos oasis es el 3% de la superficie total provincial y están conformados por la zona irrigada por el agua superficial y subterránea que administra el DGI. Aunque el uso más importante del agua es el riego agrícola (93,75%), en los últimos años la demanda de agua potable ha aumentado aproximadamente a un 5,45%, mientras que el uso industrial representa el 1% (DGI, 2016).

El AMM es el quinto conglomerado en cantidad de población de Argentina y concentra la actividad agroindustrial y de servicios de la región oeste del país. Está compuesta por los departamentos de Las Heras, Mendoza Capital, Guaymallén, Godoy Cruz, Maipú y Luján de Cuyo (Figura 2), abarca una superficie de 255 km² (D’Inca & Berón, 2013) y concentra el 65% de la población provincial , 1.123.371 habitantes (INDEC, 2010).

La expansión urbana sobre tierras productivas es un fenómeno que afecta a numerosas ciudades y tiene un gran impacto en el territorio. En el caso del AMM la urbanización implica un cambio en la propiedad y el control del suelo, pero también del agua, ya que el derecho al agua es inherente a la tierra. Es decir, según la Ley General de Aguas cuando se adquiere tierra rural, también se adquiere el derecho a riego que le corresponde a la parcela. Lo que implica que formalmente no se pueden comercializar derechos de agua en forma separada a las transacciones de tierras, tema sobre el que volveremos más adelante.

Hasta los años 70 el periurbano se caracterizaba por la actividad agrícola e industrial del vino, sin embargo, en la década de los 80, la crisis del modelo vitivinícola fue un importantísimo factor económico que influyó en que el precio de la tierra productiva disminuyera y que muchas personas compraran terrenos para viviendas de fin de semana, para residencias permanentes o simplemente, como especulación inmobiliaria (Mesa & De Rosa, 2006). Por otro lado, a fines de la década del 70 comenzó la expansión urbana en el área del piedemonte al oeste de la ciudad, tanto en forma de vivienda social o villas inestables como de casas de clases medias en loteos públicos o urbanizaciones cerradas (D’Inca & Berón, 2013).

Figura 2
Crecimiento urbano del Área Metropolitana de Mendoza. 1986, 1999 y 2010
Instituto CIFOT, UNCuyo.

La suburbanización de los sectores medios y populares fue resultado de la intervención del estado, que con diferentes operatorias del Instituto Provincial de la Vivienda (IPV) construyó alrededor de 53 mil viviendas entre 1976 y 1987, en el oeste de Ciudad, oeste y sudeste de Godoy Cruz y Pedro Molina en Guaymallén principalmente (Tosoni, 2011). En 2003 se implementó el Programa Federal de Construcción de Viviendas, el cual se sumó el ya existente Financiamiento FO.NA.VI. y en el 2004, con financiamiento internacional del BID, se puso en marcha el Programa Mejoramiento de Barrios (ProMeBa). Hasta el 2017 se beneficiaron de manera directa 16.389 familias a través del ProMeBa., principalmente en barrios de Capital, Guaymallén y Las Heras (70 años. Instituto Provincial de la Vivienda, 2017).

En los noventa comenzaron a desarrollarse urbanizaciones cerradas en mayor cantidad, las cuales se localizaron principalmente en el sur y sureste del AMM, en los departamentos de Luján de Cuyo y Maipú, y los primeros barrios en el departamento de Guaymallén hacia el este de la mancha urbana. A partir del 2000 el mayor crecimiento de urbanizaciones cerradas se produjo en el departamento de Guaymallén, una zona donde no eran tradicionales estos tipos de emprendimientos, y en los últimos diez años las zonas de mayor crecimiento fueron el sur y este del AMM (Bernabeu & Martín, 2019). En un contexto de mínimas regulaciones y de una celebración del libre mercado la expansión residencial se transformó en el dominio de las urbanizaciones cerradas, proceso legitimado con argumentos como la búsqueda de seguridad, el acercamiento a la naturaleza o una identidad común (Pintos, 2012, p. 783)

La expansión periférica dispersa de las ciudades da lugar a una elevación en cascada de las diferentes rentas del suelo y de su precio, expulsando, por la vía del mercado o de los costos de infraestructuras, servicios, o impuestos prediales, a los habitantes pobres hacia las periferias alejadas, o fijándolos en sus territorios degradados y carentes de servicios (Márquez López & Pradilla Cobos, 2017, p. 47). Ya desde la década de los noventa, con la descentralización de las operatorias de vivienda, se condicionó a los sectores populares del AMM a buscar terrenos más baratos en áreas degradadas o alejadas (Tosoni, 2011). De esta manera la periferia va a ser ocupada por ambos extremos de la pirámide social, los territorios producidos por la lógica de la necesidad con una urbanización de baja calidad y la de acumulación de capital con alta calidad del hábitat, y se constituye en un espacio de competencia desigual por el suelo disponible (Pintos, 2012; Pírez, 2016)

En el área de estudio la urbanización además avanza sobre tierras agrícolas, las cuales son tierras con derecho a riego y se da una disputa entre usos y usuarios del agua urbanos y rurales. Son tierras tradicionalmente agrícolas y que, por el avance urbano, terminan en subdivisiones y loteos para uso residencial. De esta manera, el uso del suelo agrícola que durante años caracterizó las zonas de Luján de Cuyo, Guaymallén y Maipú, está siendo transformado por la urbanización. Ese cambio de uso del suelo, como mencionamos, está asociado a un cambio de uso del agua.

4. La gestión del agua en el AMM

La Autoridad superior del agua en Mendoza es el DGI, un organismo público conformado a partir de la Ley de Aguas de 1884, descentralizado y que tiene autarquía institucional, presupuestaria y jerarquía constitucional. La Ley General de Aguas amplía y ratifica el principio de inherencia establecido en artículo 186 de la Constitución Provincial y estipula en el artículo 24 que “todo contrato sobre un terreno cultivado comprende también el derecho de agua correspondiente al mismo” (Ley de Aguas, 1884). La ley estableció las tierras con derechos de uso de agua a través de concesiones definitivas a aquellos que usaban el agua al momento de la ley, que consistió en la mayoría de las tierras productivas según el DGI. Actualmente el sistema de riego de la provincia sigue regulado por una ley de hace más de un siglo.

En el DGI los usuarios participan a través de las Inspecciones de Cauce que se encargan de administrar la red secundaria de riego, con facultades de monitoreo y sanción. En los 90 se produjo un proceso de descentralización del DGI pero que no repercutió en una mayor participación y democratización de las decisiones, sino que generó que los regantes con grandes propiedades sean los que tengan más altos niveles de participación mientras que entre los propietarios más pequeños (menos de 5 has.) ésta disminuye.

En relación a la urbanización, la resolución 623 del año 1984 el DGI estableció los requisitos de servidumbre y sistemas de riego que deben realizar las urbanizaciones, sin embargo, era insuficiente y las inspecciones de cauce empezaron a exigir otras cuestiones, como por ejemplo el revestimiento de canales. Luego con la resolución 723 del año 2015 y la 623 de 2016 se establecieron las obras que el usuario y/o emprendedor debería efectivamente realizar en forma obligatoria en la zona de influencia del fraccionamiento (ver Cuadro 1). A partir de ciertos conceptos como la superficie de las parcelas, obras ejecutadas en el cauce, prorrata, zonificación y cantidad de fracciones, se realiza una fórmula que se traduce en metros cuadrados de obras de impermeabilización o similar a realizar. Dichas obras son necesarias para obtener el certificado de factibilidad del DGI, requisito necesario para realizar un fraccionamiento. Sin embargo, en la práctica se realizan los fraccionamientos y luego se solicita la aprobación del DGI, generando inconvenientes que afectan el derecho de aguas y dejando infraestructura de riego sin uso (Bernabeu & Martín, 2019).

Por otro lado, la gestión del agua para uso doméstico está a cargo del Ente Provincial del Agua y Saneamiento (EPAS) que dicta “las normas reglamentarias de carácter técnico a las cuales deberá ajustarse el desarrollo de la infraestructura, la prestación de los servicios de provisión de agua potable, de saneamiento y la protección de la calidad del agua” (Ente Provincial del Agua y Saneamiento, 2017). Los operadores que tienen a cargo la prestación de servicios de agua potable y/o cloacas en el AMM son: la empresa pública Agua y Saneamiento de Mendoza (AYSAM), la Municipalidad de Maipú, la Municipalidad de Luján de Cuyo y otros operadores comunitarios y comerciales.

En relación con la gestión del recurso, en Mendoza se aprobó el 23 de agosto de 2017, el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT). Entre los programas estructurantes y prioritarios del Plan se encuentra la “Gestión integrada de los recursos hídricos y del territorio” que tiene tres subprogramas, de los cuales dos son sobre el agua superficial y el agua subterránea para usos rurales y en vinculación con el DGI. Respecto a las nuevas urbanizaciones en el periurbano y el acceso al agua, el Plan establece lo que ya se mencionó sobre las resoluciones del DGI y el certificado de factibilidad (ver Cuadro 1). Además, en el apartado sobre zonificación establece que “los conjuntos inmobiliarios solo serán autorizados o habilitados en áreas urbanas o de interfaces. Y se obliga a que los barrios privados se inscriban con la reglamentación de propiedad horizontal.

También se prohíbe que se aprueben por vía de excepción municipal y no se podrán cortar calles públicas” (Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, 2017, p. 82). Sin embargo, todavía se observan excepciones de emprendimientos fuera del área urbana o de interfase, aunque cabe aclarar que todavía no están terminados los planes municipales que deberán realizar sus zonificaciones.

En los municipios de Guaymallén y Maipú directamente se suspendió el otorgamiento de factibilidades de loteos o fraccionamientos en todo el territorio municipal, hasta se ponga en vigencia la nueva zonificación. Por otro lado, en febrero de 2019 el Ejecutivo provincial declaró mediante el Decreto N.° 219 la emergencia ambiental en el piedemonte y se suspendió por 12 meses las autorizaciones para construir en la zona (ver Cuadro 1).

El tercer subprograma es sobre la “Gestión Integrada de Agua para el Sistema Urbano”. En este último se hace referencia a amortiguar el riesgo aluvional y de inundación, mejorar la calidad de las redes de distribución de agua potable para evitar pérdidas y aumentar las conexiones a la red de líquidos cloacales. Sin embargo, no hace mención a aspectos como mejorar el acceso al agua potable o extender la red en aquellos lugares donde no hay acceso actualmente. Respecto a la normativa y regulación encontramos una desarticulación y competencia institucional en el proceso de urbanización y autorización de los fraccionamientos, siendo aún una deuda pendiente la Gestión Integrada del Recurso Hídrico.

La EPU entiende que una resolución, un plan o una política pública no son suficientes para solucionar un acceso desigual al agua sino se tienen en cuenta las relaciones de poder que sostienen formas de apropiación diferenciales de los recursos. “No puede producirse un futuro urbano igualitario, democrático, solidario y ecológicamente sensible sin excluir a quienes insisten en la apropiación privada de los bienes comunes de la tierra y su movilización para la acumulación, el enriquecimiento personal y la transferencia hereditaria de recursos acumulados” (Swyngedouw, 2018, p. 162).

5. El acceso al agua según el tipo de urbanización

La escasez de agua no afecta a todos los actores y áreas por igual, es por eso por lo que en este apartado realizaremos una comparación en las formas de acceso al agua según el tipo de urbanización. En Mendoza, como en las “ciudades latinoamericanas, durante las últimas décadas se produjo un crecimiento físico hacia el área periurbana que necesitó de un crecimiento de los servicios urbanos. Sin embargo, las desigualdades sociales y económicas dieron como resultado un proceso de segregación espacial en dichas áreas” (Swyngedouw & Bovarnick, 1994, p. 22) En el AMM la segregación espacial se ha dado no sólo en el sector socioeconómico más pobre en villas y asentamientos, sino también por los sectores de ingresos medios y altos mediante urbanizaciones cerradas (Lentini, Palero, & Montaña, 2010). Algunos autores denominan a las urbanizaciones según la lógica que mueve al agente urbanizador y distinguen entre la lógica de la necesidad, la lógica del mercado y la lógica estatal (Abramo, 2012; Lentini et al., 2010; Pírez, 2016)

En primer lugar, veremos las urbanizaciones cerradas, que son realizadas por desarrolladores inmobiliarios o por alguna otra forma de organización como cooperativas de vivienda. El proceso de urbanización seguirá caminos diferentes según los actores que la lleven a cabo, ya que puede haber grandes diferencias entre una cooperativa de vivienda que construye un barrio de pocas casas y un desarrollador que construye varias urbanizaciones

Figura 3
Urbanizaciones cerradas en el Área Metropolitana de Mendoza, 2015
elaboración propia a partir de la base de datos cartográficos del informe La Década Loteada, Unidiversidad.

La aparición de urbanizaciones cerradas constituye un fenómeno urbano que ha tomado gran relevancia en la provincia y que se encuentra muy relacionado con un proceso de fragmentación social que se torna cada vez más evidente. En el AMM existen alrededor de 300 urbanizaciones cerradas (Unidiversidad, 25 de mayo de 2015) que ocupan el 12% de la superficie de la mancha urbana (Morgani & Rizzo, 2014) y de las cuales la mitad se han construido en la última década. Este tipo de urbanizaciones de baja densidad y que ha sido dominante en el periurbano del AMM, implica un estilo de vida y un modelo constructivo más exigentes en recursos, energía y territorio (Larrabeiti Rodríguez, 2013). Muchas se expanden sobre tierras agrícolas con derechos a riego por lo que cuando se urbaniza pueden darse dos situaciones respecto al DGI: que soliciten el cambio de categoría de uso agrícola a uso recreativo o urbano (que implica pagar un canon entre 1,5 y 4 veces más elevado) o directamente solicitar la renuncia al derecho (Figura 3). Cuando un usuario renuncia a un derecho a riego el DGI puede disponer de ese caudal y reasignarlo para permisos temporarios o eventuales. Luego de solicitar la renuncia al DGI, se debe tramitar el agua para uso doméstico con un ente administrador del agua, que puede ser la empresa provincial AYSAM, la municipalidad o un operador comunitario o comercial. Según las entrevistas realizadas, estos trámites suelen realizarlos los residentes de los barrios, no los desarrolladores inmobiliarios. En las zonas de avance urbano los operadores de agua han aumentado significativamente la cantidad de conexiones a sus redes, por ejemplo, una cooperativa de la zona del periurbano de Guaymallén pasó de tener 500 conexiones en el año 2003, 1500 en 2010 y 4667 en 2017.

En las zonas de mayo expansión urbana, el DGI no está otorgando las renuncias a los derechos al agua, entonces se genera una situación de superposición de accesos al agua por diferentes fuentes. Por un lado, las tierras reciben agua por tener derecho a riego y por otro, las personas residentes del barrio se conectan a las redes de agua doméstica. Incluso algunos barrios también tienen pozos de agua subterránea que utilizan para el riego de espacios verdes comunes. Las urbanizaciones más grandes realizan cisternas lo que les permite tener reservorios de agua para el riego de espacios comunes. De esta manera, las urbanizaciones cerradas no presentan problemas graves de acceso en calidad y en cantidad al recurso.

Por otro lado, es importante mencionar el consumo de agua que realizan al interior de las urbanizaciones cerradas donde se riegan grandes jardines y se llenan piscinas. Elena Domene Gómez (2006) identifica a los jardines privados urbanos como “espacios de consumo y de producción que actúan como representaciones de aspectos sociales y culturales más amplios” (p. 174), lo que resulta en una diferenciación de las naturalezas producidas según el nivel de ingresos o la clase social. En las urbanizaciones cerradas hay normativas internas que exigen un espacio verde mínimo, retiro y superficies de ocupación (FOS y FOT

^[2]) que no suelen superar el 50%, lo cual implica un mayor consumo de agua. El problema es que, según los funcionarios del DGI entrevistados, utilizan agua potable para regar jardines y llenar piscinas debido a que el costo es menor que el agua de riego e implica menos trabajo (mantenimiento de canales, conocer horarios de riego, etc.).

Es por ello que el DGI les exige obras de sistema de riego parcelarias. Si el desarrollo inmobiliario tiene un nuevo sistema de tecnificación, de retención de aguas pluviales u otra mejora, puede beneficiarse con un descuento de hasta 50% de las obras exigidas en el certificado de factibilidad. De esta manera, se busca promover urbanizaciones sustentables por parte de los discursos de los gobiernos y de los agentes privados; sin embargo, detrás de esa “sustentabilidad” se esconden diferentes niveles de consumo de agua así como de acceso a las tecnologías que permiten ahorrar en el recurso. Como lo analizaron Elena Domene Gómez y David Saurí Pujol (2003) para la Región Metropolitana de Barcelona, existe una mayor eficiencia del riego en los municipios de ingresos más elevados, pero la misma queda contrarrestada por la presencia de especies altamente consumidoras de agua (césped, sobretodo), menos frecuentes en los municipios de ingresos menores.

Encontramos diferencias en las estrategias de los actores frente a las exigencias del DGI y los municipios para aprobar los fraccionamientos. Mientras una cooperativa tiene paralizado el trámite para la urbanización y la construcción porque no puede realizar la renuncia al derecho a riego o la inversión que se les solicita, un desarrollador inmobiliario realiza inversiones millonarias para acceder a los permisos y servicios. Cabe aclarar que los tiempos y trabas en los trámites para urbanizar no sólo dependen del certificado de factibilidad del DGI sino, y principalmente, de los municipios. En el urbanismo privado, a diferencia del estatal o el informal, suele darse simultáneamente la formulación del proyecto, el reconocimiento legal y la venta (Ludeña Urquizo, 2006). En este sentido, si bien suelen denominarse como “informales” a aquellos asentamientos realizados por sectores populares, en las urbanizaciones cerradas también encontramos situaciones de informalidad, como el comienzo de la construcción antes de obtener los títulos o la negociación de permisos por fuera de los canales legales tradicionales.

En estas urbanizaciones el problema paradójicamente no es el acceso al agua sino el “exceso” de agua. Como el DGI no otorga la renuncia al derecho al agua en ocasiones los propietarios deben pagar por un recurso que no utilizan o se inundan sus jardines porque no conocen los horarios de riego. El sistema de distribución del agua y los horarios de riego del DGI fueron pensados para un uso productivo y los usuarios urbanos no conocen dichas condiciones. Un técnico del DGI comentaba en una entrevista que los nuevos usuarios del agua no conocen cuáles son sus obligaciones, como por ejemplo que tienen que ir a limpiar el cupo, que deben respeta el turno y mantener su compuerta.

Frente al acceso al agua potable desde múltiples fuentes o inversiones millonarias en urbanizaciones cerradas, existen barrios que no tienen acceso a la red de agua potable. En Mendoza un 31,2% de las viviendas tiene problemas en el suministro de agua por baja presión, turbidez, cortes recurrentes, etc. (DEIE, 2016). Teniendo en cuenta el tipo de urbanización, esto afecta principalmente a las villas y asentamientos del piedemonte al oeste de la ciudad. Por ejemplo, en el barrio El Edén de La Favorita, una de las entrevistadas menciona que el servicio de agua potable “no se encuentra garantizado, no hay presión y se corta todo el tiempo” (educadora, comunicación personal, 27 de diciembre de 2018).

Figura 4
Barrios populares en el Área Metropolitana de Mendoza, 2016
Elaboración propia a partir de la información cartográfica de TECHO

En el caso del AMM al funcionamiento injusto del mercado de suelos se suman limitaciones geográficas como la escasez de agua, el riesgo ambiental de ocupar el piedemonte al oeste y el impacto de urbanizar los escasos suelos fértiles de la periferia que se extiende hacia el sur, este y norte. A partir de esta situación, y sobre la base de las escasas posibilidades que brinda el AMM, los sectores de bajos ingresos van escogiendo los sitios que quedan libres para localizarse, principalmente en terrenos vecinos a asentamientos existentes, en el piedemonte, en tierras fiscales, en cercanías a basurales o canales de riego, en construcciones abandonadas, entre otros (Lentini et al., 2010). La mayoría de los asentamientos se localizan al oeste de la mancha urbana en los departamentos de Capital y Godoy Cruz, específicamente, sobre el piedemonte en tierras que no disponen de los servicios básicos (Figura 4).

En el año 2016 la organización TECHO junto a otras organizaciones (CTEP, Corriente Clasista Combativa, Barrios de Pie y Cáritas) realizó un relevamiento de villas y asentamientos a escala nacional. Allí se identificaron 205 villas y asentamientos en la provincia de Mendoza, donde viven 11772 familias, siendo la quinta provincia con mayor cantidad en el país. En relación con los servicios básicos, el 84,5% de las villas y asentamientos tienen acceso al agua mediante conexión irregular a la red pública (Gráfico 1), el 81,5% no tiene red cloacal y el 75% tiene conexión irregular a la red pública de energía eléctrica. Respecto a la recolección de residuos no hay información relevada (Relevamiento de Asentamientos Informales, 2016).

Gráfico 1
Tipo de acceso al agua en las villas y asentamientos de los departamentos del AMM.
elaboración propia a partir de la información del relevamiento de asentamientos informales 2016 de TECHO.

En el gráfico se pueden observar las formas de acceso al agua en las villas y asentamientos, donde predomina el acceso informal al agua, lo cual se traduce en menor calidad y cantidad de agua, siendo además más frecuentes los cortes del servicio. En el caso de los hogares más alejados, el municipio abastece con camiones cisternas sólo una vez a la semana, lo cual no resulta suficiente. Este tipo de urbanización es fundamentalmente distinto al de las urbanizaciones cerradas porque en la secuencia de operaciones se produce primero la ocupación y finalmente se accede, aunque no siempre, al reconocimiento legal. Entre ambas etapas se suele dar de manera simultánea la ocupación, el diseño, la adjudicación, la construcción y el acceso a los servicios (Ludeña Urquizo, 2006).

Además de las urbanizaciones cerradas y los asentamientos, o la lógica del mercado y la lógica de la necesidad, se encuentra la lógica estatal destinada a los sectores de ingresos medios y bajos, “que se basa en la búsqueda de legitimidad política a través de la provisión de viviendas y de infraestructura urbana y, por esta vía, ofrece respuestas- fragmentarias e insuficientes- a un persistente déficit habitacional” (Lentini et al., 2010, p. 5). A partir de 2018 se dio la particularidad de que el IPV lanzó el Programa Provincial de Viviendas “Mendoza Construye” bajo el sistema de Participación Público Privada en el cual ofrece préstamos hipotecarios para la compra de viviendas en emprendimientos que en su mayoría son de tipo privado. De esta manera encontramos urbanizaciones cerradas también en la lógica estatal.

Los lotes de las viviendas del IPV (sin contar aquellos bajo el sistema de Participación Público Privada) son pequeños, con un tamaño promedio entre 200 y 250 metros. En ese caso, les corresponde la eliminación del derecho a riego por parte del DGI y se elimina la deuda que pueda a llegar a tener el loteo. Desde el DGI no se les exigen obras parcelarias, sino un sistema de riego para los espacios comunes, es decir, el arbolado y las plazas. Los espacios verdes son menores que en las urbanizaciones cerradas y son muy pocas las casas que cuentan con piscinas, y cuando lo hacen son pequeñas. En la Figura 3 se puede observar la diferencia en cantidad de espacios verdes y piletas en mil metros cuadrados entre una urbanización cerrada (1), un barrio del IPV (2) y un asentamiento (3).

Figura 5
Espacio verde en una urbanización cerrada, un barrio del IPV y un asentamiento
Elaboración propia

Los sectores de ingresos medios y bajos que acceden a la vivienda mediante el IPV tienen conexión de agua a la red pública por lo que presentan menores problemas de abastecimiento que en las villas y asentamientos. Sin embargo, son los sectores más afectados por los aumentos de tarifas, ya que las condiciones de consumo de la población dependen del mercado de trabajo, y la sociedad no garantiza a todos sus miembros la adecuación entre ingresos y costos de su reproducción (Pírez, 2016). En el año 2018 el gobierno provincial autorizó el aumento de la tarifa por el servicio de agua potable de un 78% de forma escalonada propuesto por el EPAS (decreto 531/2018, EPAS). Si bien el agua no es un servicio de los más costosos, el incremento supera ampliamente los aumentos salariales de un trabajador y se implemenó en un año de importantes aumentos tarifarios de otros servicios básicos como la luz y el gas.

Las relaciones de poder social establecidas por los mecanismos de acceso y exclusión del agua forman paisajes hídricos y, por lo tanto, mediante el examen de las características de los paisajes hídricos podemos descubrir la dinámica del poder que está en juego (Budds, 2010). A partir de una primera aproximación a las formas de acceso al agua vemos que existe una desigualdad respecto a las estrategias de los diferentes actores frente a la problemática, ya que los desarrolladores inmobiliarios pueden afrontar los costos e inversiones necesarias para la urbanización. Por ejemplo, pueden pagar las deudas de derecho a riego del agua; negocian con la municipalidad o las cooperativas para la instalación de agua doméstica a cambio de pozos de agua u obras de infraestructura, o construyen cisternas para almacenar agua de los turnos de riego. Los desarrolladores inmobiliarios invierten recursos para asegurar el acceso al agua en sus emprendimientos y para vender los lotes ya urbanizados y así sacar una mayor renta de suelo. De esta manera, como el agua es esencial para la acumulación de capital, se convierte en un “lubricante” crucial del proceso de desarrollo económico, en este caso para los desarrolladores inmobiliarios (Larrabeiti Rodríguez, 2013).

Mientras que por otro lado las villas y asentamientos dependen del Estado o de otras estrategias dentro de la informalidad, las cuales son más precarias que aquellas que puede desarrollar un empresario. Así la población que habita en dichas villas y asentamientos no tiene acceso al agua en cantidad y calidad suficientes, además de los repetidos cortes en el servicio. En una provincia donde se habla mucho de la escasez del recurso hídrico es importante mencionar que, como desarrolla Virginia Grosso Cepparo (2015), el concepto de escasez “se define a partir del uso exclusivo de un indicador, de una noción absoluta, neutral y atemporal, desconociendo así, las dimensiones histórico-geográficas, políticas, económicas y culturales que intervienen en la explicación del problema” (p.74). En el marco de esta lógica, quedan excluidos de la definición oficial de escasez hídrica, los ciudadanos que no poseen derechos de riego, quienes se conectan de manera informal a la red pública, quienes sufren cortes recurrentes del servicio o dependen de un camión cisterna a la semana.

La producción discursiva de la escasez le presta mayor atención a la demanda y sirve para justificar la expansión de la oferta. Se busca disminuir la demanda por ahorro mediante campañas de concientización o estableciendo horarios para riego doméstico, o soluciones tecnológicas pero que dependen del precio de la tecnología, como el riego presurizado. Swyngedouw (2011) plantea que “la idea de sostenibilidad, significante vacío por excelencia, reemplaza a lo real reprimido de que el mundo está realmente mal y necesita soluciones drásticas, es decir, revolucionarias” (p. 53). Es necesario entonces generar propuestas que apunten a las causas del problema que tiene que ver con las desigualdades socioecológicas que, en el caso que analizamos, implica que mientras hay una acumulación de capital y agua para ciertos sectores, habrá escasez para otros. De este modo, la escasez hídrica que se difunde como una problemática homogénea y general desde el gobierno provincial, lejos está de afectar por igual a todo el territorio y a todos sus ciudadanos (Grosso Cepparo, 2015). “No solo los ricos ocupan nichos privilegiados en el hábitat mientras que los pobres tienden a trabajar y vivir en las zonas más tóxicas o peligrosas, sino que el mismo diseño del ecosistema transformado es evocador de sus relaciones sociales” (Harvey, 2018, p. 240).

6. Conclusiones

En este artículo nos propusimos identificar las estrategias de acceso al agua para uso doméstico y residencial en el área urbana, y su relación con las distintas lógicas de urbanización. Por un lado, encontramos el avance de desarrollos inmobiliarios cuyos habitantes son de sectores socioeconómicos medios y altos que realizan un consumo mayor y desde diferentes fuentes de agua. Los desarrolladores invierten recursos para asegurar el acceso al agua en sus emprendimientos y así sacar una mayor renta de suelo. Por otro lado, en las villas y asentamientos no tienen acceso al agua en cantidad y calidad, además de los repetidos cortes en el servicio. Frente a esta problemática realizan conexiones informales, dependen de los camiones cisternas que envía el Estado o se movilizan cuando se producen cortes del servicio.

El rol del Estado lo observamos en las normativas, regulaciones y planes municipales y provinciales, así como en las instituciones que gestionan el agua. El Estado actúa como facilitador del avance de desarrollos inmobiliarios ya que, si bien establece instrumentos legales para regular el avance de urbanizaciones cerradas en el periurbano, también realiza acuerdos público-privados o inversiones en infraestructura que benefician este tipo de emprendimientos.

Teniendo en cuenta el concepto de paisaje hídrico, encontramos que la circulación del agua en el área del periurbano agrícola, implica la circulación de capital de desarrolladores inmobiliarios que invierten en esa zona y se apropian de la renta de suelo. De esta manera, en una región árida como el Área Metropolitana de Mendoza, la escasez no afecta a todos los habitantes por igual, sino que el agua fluye en el circuito de acumulación del capital inmobiliario. El discurso de la escasez desde los ámbitos de gestión ayuda además a invisibilizar las desigualdades mostrándola como una problemática homogénea y general.

El presente artículo es una primera aproximación a la problemática del agua en el Área Metropolitana de Mendoza según las diferentes lógicas de urbanización a partir del análisis documental y de entrevistas. Sería interesante analizar en investigaciones futuras la perspectiva de quienes habitan las urbanizaciones e identificar sus estrategias de acceso al agua. Así como el rol de los municipios y el impacto de los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial que comenzarán a aplicarse pronto.

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Notas