1. Introducción

El trabajo que presentamos a continuación incluye avances de una investigación sobre la formación de agencias estatales cuya puesta en funcionamiento implicó la incorporación de conocimientos técnicos en las estructuras y dinámicas del gobierno de la Provincia de Mendoza. Se trata de una línea de investigación que comenzamos a recorrer en el marco de discusiones propias de los estudios sociales y políticos de la ciencia y la tecnología y que actualmente proponemos enfocar desde la conjunción de conceptos y reflexiones de la ciencia política y de la historia social o la sociología de la estadística. Centralmente nos interesa proponer una relectura del proceso de formación histórica del Estado provincial a partir de la recreación de las prácticas orientadas a la producción de datos oficiales en Mendoza. Por otra parte, intentamos aportar elementos para interpretar el proceso de configuración del Sistema Estadístico Nacional argentino desde una perspectiva subnacional. Del extendido periodo de estudio que configura el horizonte temporal de una tesis doctoral (1887-1968), presentamos en este artículo los primeros avances correspondientes al subperiodo en el que funcionó el Instituto de Investigaciones y Orientación Económica de la Producción (en adelante ITIyOEP), esto ocurrió entre 1938 y 1945. La riqueza de estudiar la producción estadística en este subperiodo deviene de la articulación de nuevos espacios de intervención estatal con la incorporación de nuevos saberes a la gestión pública provincial, la formación de cuerpos técnicos-burocráticos y la formación de una comunidad académica local receptivo de la estadística como disciplina socialmente utilitaria.

Los estudios sociales de la estadística (la sociología estadística, la historia social y política de la estadística) conforman un promisorio campo de investigación para la investigación social en tanto conjuga prácticas establecidas en la interacción entre Estado, ciencia y sociedad. Como sugiere Camargo (2009), el campo normalmente reconocido como sociología de la estadística debe su nombre al libro de Paul Carr, The sociology of oficial statistics publicado en 1983. En esta obra, Starr distingue entre el estudio de la producción de datos oficiales como organización cognitiva (proceso intelectual de construcción técnico-metodológica) y como organización social (proceso social en el que participan distintos agentes interesados en la producción, distribución y usos de los datos). En las investigaciones realizadas para el caso argentino, están presentes ambas configuraciones prevalenciendo en un primer momento aquellas cuyo objeto de estudio fueron la estadística oficial como actividad cognitiva y emergiendo en los últimos años aportes que enfatizan en la estadística pública como organización social. Así, la evolución de los estudios sociales de la estadística refleja el paso dado desde las investigaciones centradas en aspectos formales (Mentz, 1991; Novick, 2001) o en la reconstrucción de series estadísticas extendidas (Vázquez Presedo, 1971) a un conjunto de estudios que permiten aproximarnos al entramado de intereses y actores sociales que participaron en la construcción de la estadística como una actividad estatal. Estos últimos estudios tuvieron como objeto la relación entre el desarrollo de la estadística y la construcción de una imagen de nación (Otero, 2006), el complejo proceso de estructuración de una oficina nacional de estadística (González Bollo, 2010, 2014) y la emergencia y recepción del discurso estadístico en la Argentina (Daniel, 2009, 2012). Salvo excepciones para los grandes centros urbanos (CABA, Rosario, Córdoba) la atención de estos estudios se centró en la producción estadística en el Estado Nacional. Respecto al ITIyOEP, hasta el momento no hemos encontrado indagaciones académicas que aborden sistemáticamente la experiencia del ITIyOEP, sino solo menciones secundarias a esta agencia (Micale, 1999, Ospital, 2008; Hirschegger, 2017; González Bollo, 2012).

Un desafío para el estudio de las transformaciones producidas históricamente en el Estado es poder reconstruir las relaciones entre las lógicas macrosociales que configuran escenarios de poder internacional, nacional y provincial con las prácticas y objetivos que orientan la acción de una agencia estatal determinada. Con la mirada puesta en interpretar al Estado en clave relacional, consideramos necesario indagar en la complejidad y heterogeneidad que habita el Estado, en las transformaciones que se explican por dinámicas políticas y sociales más amplias y también por las prácticas cotidianas que reflejan objetivos y estrategias, más o menos conscientes o explícitos, que se dan entre los propios agentes de una institución. Una mirada como la propuesta requiere “abrir” el estudio del Estado, pensar en sus agencias, reconstruir no solo la línea de logros y progresos institucionales sino también aquellos hechos que generaron controversias o que resultaron poco exitosos (Bohoslavsky y Soprano, 2010). Por su parte, la noción capacidad estatal entendida como “la aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le han sido asignados interna o externamente” (Bertranou, 2015:39). El concepto, que resultó muy productivo para adentrarnos en el estudio del ITIyOEP, permite abordar de manera analítica ciertas dimensiones de las agencias estatales tales como el vínculo actor estatal/otros actores, legitimidad del actor estatal, características de los arreglos institucionales y la formación de estructuras burocráticas y del capital de acción intergubernamental (Bertranou, 2015). En nuestra propuesta consideramos a la historicidad como una dimensión central para comprender cabalmente la dinámica de configuración de las capacidades estatales de la actual Dirección de Estadísticas e Investigaciones Económicas de la provincia de Mendoza.

La metodología aplicada fue de carácter cualitativo e implicó un intenso trabajo de recopilación y análisis de fuentes documentales. La recopilación se realizó en distintos reservorios institucionales nacionales y provinciales ^[2]

El acceso a las normas fundacionales de la agencia y las memorias de gestión del Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego fueron el puntapié inicial. La tarea continuó con la identificación de decretos que reflejan definiciones concretas tomadas para la agencia; memorias gubernativas y discursos pronunciados por los gobernadores Rodolfo Corominas Segura y Adolfo Vicchi; y, publicaciones periódicas y notas publicadas en la prensa local. Esta reunión de fuentes secundarias nos permitió construir una primera noción de la estructura y funcionamiento de la agencia productora de datos oficiales de Mendoza. En cuanto al análisis, el material fue sistematizado y codificado con software Atlas.Ti. Luego, su contenido fue contextualizado con lecturas de historia social y política de Mendoza e interpretado a partir de conceptos y categorías de la sociología de la estadística y del enfoque de capacidades estatales.

Luego de presentar algunas notas generales sobre la agencia estatal objeto de nuestro estudio, exponemos de manera sucinta la trayectoria general de la agencia y, en particular, sobre la experiencia vinculada a la realización de un censo general en 1942. A modo de conclusión, presentamos sintéticamente los principales hallazgos en la construcción de capacidades técnicas para la producción de estadísticas en la provincial de Mendoza durante los años 1938-1945.

2. Una agencia estatal para orientar la economía regional

Claudia Daniel (2012) analiza cómo la estadística, al mismo tiempo que logró construir su propio reconocimiento social, brindó a las políticas públicas nuevos fundamentos de legitimidad. Ya desde el siglo XIX, la construcción del Estado Nacional fue acompañada de la realización de distintos censos (de población, económicos, escolares) que fundamentaron distintas políticas en cuya elaboración colaboraron un conjunto de funcionarios que se esforzaron por marcar el carácter apolítico de su participación. Estos cuadros técnicos no se limitaron a tener el rol de “asesores del Príncipe”: su misión se elevó a “educar al Soberano”, a formar a la clase dirigente para una administración científica de la sociedad. Especialmente en momentos de crisis, los gobiernos acudieron a la brújula de la estadística y los números devinieron en un recurso fundamental para legitimar la acción pública. Las cifras oficiales aparecieron vinculadas a valores como objetividad, imparcialidad, no arbitrariedad. La estadística dejó de ser solo una variante de las matemáticas para transformarse en una disciplina socialmente utilitaria. Al mismo tiempo, la actividad de estos técnicos comenzó a ser objeto de discusión en determinados ámbitos: qué debía medirse, de qué forma lograrlo y cómo organizar la estadística oficial fueron algunos puntos de debate en los que participaron expertos y legos, desde académicos hasta estadígrafos oficiales, referentes de agrupaciones obreras y entidades corporativas, entre otros.

En el momento de organizarse el ITIyOEP, la oficina de estadísticas del Gobierno de la Provincia de Mendoza llevaba cinco décadas de funcionamiento prácticamente ininterrumpido. La novedad de los años 40 fue el impulso dado a la producción de datos, la incorporación de la investigación económica y la ampliación del público que podía utilizar la información producida. Este proceso estuvo signado por el significativo apoyo gubernamental para crear una organización moderna y profesional.

El ITIyOEP fue creado en el ámbito del Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego del Gobierno de la Provincia de Mendoza en diciembre de 1938. El contexto en el que surgió condensaba experiencias previas de intervención estatal para sostener a la producción vitivinícola luego de la Gran Depresión y la preocupación por las consecuencias que el conflicto bélico en ciernes tendría para la economía regional. La misión de esta agencia fue constituirse en un ámbito de producción datos y estudios aplicados para que los productores pudieran afrontar distintas problemáticas de la economía regional y también para administrar “científicamente” los asuntos comunes de la Provincia.

Los fundamentos para la creación del ITIyOEP se vincularon de manera directa con la crítica situación del mercado nacional producto del impacto de la Gran Recesión y de los prolegómenos de una nueva guerra mundial que amenazaba la sostenibilidad de las relaciones comerciales con los mercados de ultramar. En Mendoza, el impacto de la crisis se tradujo fundamentalmente en la sostenida desvalorización de la producción de uva y vinos por la escasez de plazas donde ubicarlo. En el tramo final de la gobernación de Guillermo Cano (1935-1938), el candidato a gobernador por el partido conservador, Rodolfo Corominas Segura pronunció un discurso en el que destacó como elementos críticos de la economía regional los siguientes puntos:

1. 1. La paradójica situación de riqueza sin valor, generada por la acumulación de existencias y la disminución de ventas en todas las ramas de la producción local, y especialmente en el sector vitivinícola.
2. 2. La agudización del problema de la desocupación y la caída del poder adquisitivo de la clase trabajadora.
3. 3. La identificación de la comercialización como un punto débil de la cadena de valor reflejo del “absoluto individualismo” imperante en las estrategias empresarias y a partir de ello, la necesidad de que el gobierno asumiera el rol de orientar acciones individuales en contextos de incertidumbre.
4. 4. La necesidad de buscar nuevos mercados y la construcción de las rutas comerciales que los nuevos destinos requirieran.
5. 5. El énfasis puesto en la industrialización de los productos primarios.
6. 6. La incorporación de la técnica y del conocimiento científico objetivo para la racionalización de la producción y comercialización.
7. 7. La valoración de experiencias de intervención estatal para organizar un mercado que se habían desarrollado en los años previos, por ejemplo, con la creación de juntas reguladoras.

A partir de este cuadro de situación, el ITIyOEP fue un anuncio de campaña presentado como una iniciativa que permitiría fortalecer la economía regional a partir de la racionalización de la actividad económica conducida por la conveniencia pública y la disposición de horizontes que permitieran superar las medidas de emergencia frente a eventuales situaciones de crisis. El anuncio reforzaba un mensaje de campaña que intentaba recrear en el imaginario social la definición de la actividad gubernativa como una función técnica. En este sentido, se proponían estadísticas y datos precisos para superar prácticas de gobierno fundadas en la intuición, el simple empirismo o la improvisación.

Levantar un censo general de población y riqueza como base racional para la organización de la producción, asesorar a los agricultores para diversificar cultivos, elaborar estudios para que la agricultura se desarrolle sobre bases científicas y no por el precio de plaza vigente y proyectar nuevos mercados fueron algunos de los lineamientos iniciales. Para el desarrollo de estos cometidos se propuso la reorganización de la Dirección General de Estadísticas, repartición que a pesar de contar con una larga trayectoria en el gobierno provincial (fue creada en 1887) mostraba debilidades institucionales y financieras que limitaban su capacidad operativa para responder satisfactoriamente a las nuevas demandas de la clase política. Las memorias de la dirección provincial de estadísticas señalan la carencia de apoyo oficial durante sus primeros años de funcionamiento. Este apoyo refiere a recursos de autoridad para solicitar información a otras dependencias como recursos financieros. En sus comienzos la oficina contaba con dos empleados y su actividad dependía de la respuesta de un conjunto de oficinas provinciales que remitían la información que procesaban. En relación a la concreción de relevamientos resulta ineludible mencionar la realización de un censo provincial en 1909. El mismo fue un encargo del gobernador de Mendoza a Francisco Latzina y Alberto Martínez. Fue sin dudas relevante, pero, desde nuestro punto de vista, a diferencia de lo ocurrido en la década del 40 no se tradujo en la incorporación de capacidades estatales en el gobierno provincial.

Tal como lo presentaba Corominas Segura, los números estadísticos brindaban las razones “objetivas e incuestionables” para adoptar medidas gubernamentales adecuadas. Y más allá del uso intragubernamental, los beneficios de la producción de datos no se circunscribían a los decisores públicos, sino que se estimaba que se propagaban con mayor impacto como insumo para orientar las decisiones de los particulares vinculados a la producción económica y otras actividades sociales. En este sentido, la mención a la función gobierno como una cuestión técnica y a la estadística como una herramienta imprescindible para la toma de decisiones públicas y privadas, fue una constante para los gobiernos conservadores cuya legitimidad política era cuestionada desde otras aristas. La creación de la agencia dedicada a producir conocimiento sobre los problemas económicos y sociales de la Provincia contribuía a suplir con tecnicismo la cuestionada legitimidad del régimen democrático imperante^[3]. En este sentido, en el mencionado discurso pronunciado por Rodolfo Corominas Segura en ocasión de ser proclamado candidato a gobernador de Mendoza por el Partido Demócrata Nacional afirmaba:

“La labor gubernativa es cada vez más, una función técnica, que no puede estar librada a la intuición o al simple empirismo de los hombres llamados a desempeñar las tareas directivas.

Nada serio y seguro se puede hacer sin estadísticas exactas y datos precisos. Para proyectar y aconsejar las medidas que se debe adoptar a fin de mejorar, encauzar y corregir las actividades agrícolas o industriales, es imprescindible conocer qué es lo que existe y se cultiva, lo que elaboramos y poseemos, es impostergable el levantamiento de un Censo General de la Provincia” (Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego: 1941:8).

Asimismo, en el extenso mensaje emitido por el ejecutivo provincial como antecedente del proyecto de ley ingresado a la Legislatura de Mendoza en julio de 1938, la estadística adquirió un explícito protagonismo:

“En las funciones del Estado moderno —como así en el orden de las actividades privadas— las estadísticas exactas y completas adquieren un alto valor, y su reconocimiento es indispensable para impedir impresiones fragmentarias de la realidad económica.

La estadística es una ciencia en sí misma, —la ciencia de los hechos, recopilación, cálculos y probabilidades—, estrechamente vinculada con el progreso económico. Convencidos de la imposibilidad de abarcar con nuestra propia experiencia el extenso panorama de una realidad económica a diario más complicada, la estadística en su finalidad primordial de informar sobre los hechos concretos, permite también el esclarecimiento gradual de los ciclos económicos, y la indagación sobre el carácter de las fluctuaciones y sus síntomas, facilitando el material para medidas muy importantes de previsión económica” (Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego: 1941:18).

Y más adelante,

“Será cierto que Mendoza necesita diversificar sus cultivos, que debe intensificar más ciertas producciones, que tiene que ampliar sus actividades industriales, pero nada de eso puede hacerse provechosamente sin los estudios previos, sin la adecuada preparación, sin examinar todas las consecuencias y los múltiples aspectos de cada iniciativa. Esa es la misión que se atribuye a este nuevo organismo de gobierno” (Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego: 1941:19).

El proyecto de ley fue ingresado en la Legislatura de Mendoza en julio de 1938. Las actividades de la agencia propuesta se organizaban en cuatro secciones: Economía; Rural; Industrias y Comercio; y, Finanzas^[4]. El 28 de diciembre de 1938 el proyecto se convirtió en la ley provincial 1297. El texto aprobado encargaba al ITIyOEP la realización de estudios económicos, la organización y atención de la estadística provincial (y la compilación de estadísticas nacionales en las que la provincia tuviera interés), la resolución de consultas sobre los temas de su incumbencia provenientes de particulares y público en general y la publicación periódica de información de interés para los productores y comerciantes. Con tal objeto, se dotó a la agencia del presupuesto necesario para cubrir veintidós cargos (entre ellos seis cargos jerárquicos), para formar una biblioteca, para publicar y difundir el trabajo realizado a través de boletines y otras publicaciones especiales y para otros gastos corrientes. De manera extraordinaria, se autorizó un presupuesto especial para la instalación de la agencia y se sumaron a los recursos mencionados todos aquellos que correspondían a la Dirección General de Estadística. No solo se trataba de recursos materiales: el ITIyOEP quedaba facultado para reorganizar las actividades y rutinas de esta dependencia, disponer de la producción estadística anterior, dejar sin efecto compilaciones, ampliar datos solicitados y realizar nuevos estudios retrospectivos.

La ley 1297 estableció además recursos de autoridad clave para la concreción de la estadística pública: la obligatoriedad de suministrar información (que recaía sobre todas las autoridades de reparticiones provinciales y municipales, habitantes, empresas y sociedades con asiento en la Provincia) y la facultad de aplicar sanciones a aquellos que rehusaran a suministrar o alterasen los datos solicitados (la exoneración para el caso de los empleados públicos y la aplicación de multas para los particulares). La producción de estadísticas contó entonces con dos recursos reclamados desde la creación de la dependencia en 1887: presupuesto y apoyo oficial para requerir los datos a otras dependencias públicas y particulares. A partir de lo anterior, las estadísticas oficiales adquirieron una inusitada centralidad hacia la década del ‘40.

3. La puesta en acción

El ITIyOEP quedó formalmente inaugurado el 29 de agosto de 1939. Participaron del acto el gobernador de la provincia de Mendoza, representantes de la industria y el comercio y el Ministro de Economía, Obras Públicas y Riego, José María Alurralde, quien dirigiéndose al público expresó estas palabras:

“La estadística, como elemento de investigación de los fenómenos económicos y sociológicos, se ha constituido en una ciencia y tiene cátedra en las Universidades. Ha dejado de ser simple registro de datos coleccionados con orden, para dar vida a las antiguas planillas convirtiéndolas en elementos de análisis, con vistas a la previsión, que es lo que interesa al Estado, a los factores de la riqueza pública y privada, y a los gremios del trabajo. Extraña a toda improvisación, exige la investigación inteligente y consagración total, de suerte que sus conclusiones ostenten el sello de la verdad, tal como ésta fuere, con abstracción absoluta de conveniencias transitorias. (…) Para que el Estado desempeñe ‘su función en la orientación y control de la actividad económica-social’, hará falta que en esta casa se interpreten los anhelos sustentados en la ley de su creación; que se estudie con la disposición intelectual del sabio, refugiado en un oasis de calma en medio del tumulto urbano; que se investigue para descubrir la verdad en la trama de los sucesos; que se trabaje, para decirlo de una vez, con la misma dedicación que tanto admiramos en los gremios laboriosos de la Provincia, a despecho de eventualidades y sin dejarse vencer nunca por el desaliento” (Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego, 1941:69-70).

En la prefiguración de la simbiótica relación planteada entre la técnica y la política por los políticos impulsores de este proyecto, resultó clave la figura de Alejandro Bunge. Si bien su nombre aparece explícitamente en esta historia luego de la aprobación de la ley de creación del ITIyOEP, la interpretación documental sugiere su participación en la definición previa de los lineamientos que organizarían la agencia. Además de la convergencia del análisis de situación realizado por el entonces candidato a gobernador con las propuestas económicas de Alejandro Bunge expuestas en la Revista de Economía Argentina, luego de aprobarse la ley el gobernador autorizó la contratación de un grupo de expertos no residentes en Mendoza (posibilidad que asimismo había quedado manifiesta en la ley) al contemplar la necesidad de formar técnicos locales con el asesoramiento externo. El primero de esos contratos fue para el propio Bunge^[5]. Por otro lado, la enumeración de estudios prioritarios requeridos por el gobierno de Mendoza resultó compatible con la agenda de investigación de este ingeniero y la mención a vinculaciones con oficinas nacionales relacionadas a su persona nos anima a suponer su participación y autoría^[6].

Figura 1
Mandos altos y medios del ITIyOEP, externos a Mendoza
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Para cubrir los puestos de mandos altos y medios, se proyectó que los cargos del ITIyOEP estuvieran ocupados por profesionales con alta formación en ciencias económicas. En los primeros años estos perfiles fueron cubiertos por expertos residentes fuera de la Provincia, acción justificada en el hecho de considerar insuficiente la disponibilidad de profesionales formados en Mendoza^[7]. En este sentido, podemos afirmar que Bunge no solo trajo a Mendoza sus vínculos institucionales y sus originales trabajos sino también a un conjunto de colaboradores que fueron contratados por el gobierno provincial (Figura 1). En primer lugar, se designó al director y a un grupo de profesionales, en general provenientes de las ciencias económicas, para ocupar cargos de jerarquía^[8] y cargos de oficiales y auxiliares. Por otra parte, algunas actividades más operativas, como la compilación y la realización de cálculos básicos se cubrieron con egresados de la Escuela de Comercio “Martín Zapata”. A través de la firma de un conjunto de decretos el gobernador instrumentó las acciones necesarias para designar al personal del ITIyOEP. Además de esta primera decena de designaciones, y en aras de aplicar en la dependencia instrumentos propios de la burocracia moderna, otras seis personas fueron contratadas por medio de un concurso público que fue difundido masivamente en los principales periódicos de Mendoza^[9]. Estas acciones transformaron cuantitativa y cualitativamente la disponibilidad de recursos humanos del ITIyOEP, que contó además con el apoyo financiero necesario para alquilar un local propio, comprar equipamiento, consolidar una biblioteca especializada, entre otras acciones. Estos recursos fueron aprovechados y potenciados con la organización de un censo provincial que finalmente se llevó a cabo en 1942.

4. El Instituto como faro

La labor del ITIyOEP estuvo orientada a interpretar y difundir datos que en muchos casos ya existían desde hace tiempo en Mendoza, pero no habían tenido una circulación masiva. Entonces resultó novedoso que se escribieran y publicaran artículos sobre la economía regional. En esta tarea nos interesa destacar, por un lado, el rol que cumplieron los expertos externos y su relación con la incipiente comunidad científica local; y, por otro lado, los esfuerzos por colocar a estos estudios y proyecciones como bien público, en el sentido de brindar conocimientos social y localmente relevantes a un conjunto de productores indefinidos, pero al mismo tiempo delimitados sectorialmente.

Figura 2
Primer ejemplar de la Revista Economía y Finanzas de Mendoza
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Los resultados de estas actividades se difundieron a través de dos publicaciones: la Revista Economía y Finanzas de Mendoza y el Boletín informativo. La Revista Economía y Finanzas de Mendoza, de carácter trimestral, constituyó el órgano principal de información del Instituto. Se organizaba en dos partes. En la primera presentaba artículos de análisis sostenidos en estadísticas nacionales y locales; en la segunda, disponía de estadísticas actualizadas para la provincia de Mendoza sobre diversos temas (demografía, industria frutícola, vitivinícola, ganadería, minería, finanzas. Los artículos, que en ocasiones fueron replicados o mencionados en la Revista de Economía Argentina, referían a temas vinculados a la coyuntura económica y también a lecturas de largo plazo de las estadísticas económicas y sociales. Entre los años 1939 y 1942 se publicaron dos volúmenes de la Revista. El primero tuvo 5 números, en los cuales el análisis y las prospectivas económicas estuvieron teñidos por el contexto internacional y la búsqueda de mercados alternativos al europeo. El primer ejemplar (Figura 2) fue presentado con un mensaje atribuido al gobernador quien caracterizó el contexto y las tendencias de la política económica en el orden global y las particularidades que estos rasgos asumían para una economía de base agraria. En ese marco, sugirió que la producción de estadísticas debía ser la base científica que permitiría construir la prospectiva social en la Provincia de Mendoza. En el cierre del mensaje se afirmaba que:

“[En esta Revista] el pueblo mendocino de productores, industriales y hombre de negocios en general, encontrará una fuente de orientación de seriedad insospechable; y los investigadores particulares que con su esfuerzo personal contribuyen a dilucidar los problemas de la Provincia, hallarán, también, una información clara y concisa, con datos prolijamente elaborados” (ITIyOEP, 1939:2).

El segundo instrumento de difusión fue el Boletín informativo que se publicó desde el año 1939. En el mismo se presentaba semanalmente información para la toma de decisiones: precios, salidas y existencias de vino en Mendoza y San Juan; información sobre el mercado de la papa, exportaciones de frutas. Este boletín de circulación masiva llegó a tener 2000 suscriptores y sus contenidos, además, fueron frecuentemente replicados por la prensa local. Por otra parte, el ITIyOEP se propuso emitir claras señales para los estudiosos de la economía y particularmente constituir un ámbito de consulta regional para profesores y estudiantes de la recientemente la universidad creada en 1939 (UNCUYO). Con este propósito se creó una biblioteca especializada en asuntos económicos que puso a disposición de investigadores y público en general la colección de publicaciones del ITIyOEP y el material reunido a través de un sistema de consultas y préstamos a otras entidades oficiales y a particulares. La formación de la biblioteca implicó establecer vínculos con otras instituciones nacionales e internacionales para lograr el intercambio de publicaciones periódicas y la adquisición de libros especializados en economía, estadísticas y administración. En esta empresa, la participación de un grupo de expertos con trayectoria y reconocimiento nacional facilitó el acceso a las oficinas técnicas del ámbito nacional que generaban información sobre producción y mercados^[10]. Si bien la Segunda Guerra Mundial limitó el alcance de la circulación bibliográfica estipulada inicialmente, este hecho reorientó los esfuerzos institucionales hacia otras entidades del continente americano con quienes hubo un fluido intercambio de publicaciones (Ministerio de Economía, Obras Públicas y Riego, 1941:77).

5. La realización del proyecto pendiente: el Censo General de Población y Riqueza de la provincia de Mendoza

En Mendoza, como en el resto del país, la realización de un censo representaba un anhelo de larga data, luego de cumplirse casi treinta años desde la realización del Tercer Censo Nacional en 1914. La iniciativa de asumir localmente esa tarea estuvo presente tanto en el discurso que el entonces candidato a gobernador, Rodolfo Corominas Segura; como en el proyecto de creación del ITIyOEP, ingresado a la Legislatura en julio de 1938. Un año después, cuando la agencia estatal se encontraba próxima al inicio de sus actividades, el Poder Ejecutivo Provincial presentó el proyecto de ley para la realización del ambicioso relevamiento. En los fundamentos de éste resaltó la importancia que los censos tuvieron en la historia argentina y se propuso continuar esa larga trayectoria interrumpida por “cuestiones eminentemente políticas”^[11]. Más allá de los argumentos atravesados por cuestiones de índole política y fiscal que interesaban particularmente al gobierno, los propósitos más generales del censo fueron sostenidos en la prensa local por medio de notas editoriales, apoyos institucionales y por la palabra autorizada de los expertos académicos que asumieron un lugar clave en el periodo de difusión del censo.

El censo se consideró como la base racional para la posterior organización estadística provincial y fue presentado por el gobernador como el complemento necesario para que el ITIyOEP quedara integrado como “organismo completo y armónico” (Corominas Segura, R., 1941:557). El proyecto presentado a la Legislatura preveía la realización periódica y decenal de un censo que comprendiera “una descripción física de su territorio y resumen histórico, demografía estática y dinámica, el comercio, la industria, la agricultura, la ganadería, habitación y propiedad inmueble y demás actividades económicas y sociales (Art.1, del proyecto de ley). Concedía al Poder Ejecutivo amplias facultades para la organización y realización del censo: designar y remover personal, ampliar o limitar el material objeto del censo, establecer las bases generales y estructura de la descripción física y memoria histórica de la provincia y de los instrumentos de difusión del censo. La iniciativa, sin embargo, debió esperar hasta el próximo gobierno para su sanción y fue aprobada sin mayores modificaciones como ley 1398, oficializada en mayo de 1941^[12]. Aprobada la ley, el gobernador Adolfo Vicchi, obtuvo las facultades necesarias para definir la nómina de temas a relevar y para crear en la órbita del ITIyOEP la Sección ad hoc Censo General de Población y Riqueza. A cargo de ésta se designó a Carlos Raimondi, jefe de la Sección Rural del ITIyOEP (Dec. 433/1941).

6. El precenso: la movilización de recursos para llevar adelante el relevamiento

Una vez aprobada la ley 1398, en junio de 1941 se presentó un plan para realizar el censo cuyas actividades se llevaron adelante fundamentalmente entre septiembre de ese año y febrero de 1942. Entre los meses de febrero y abril se levantaron los censos de ganadería y cultivos permanentes. Este último mes, comenzó la instrucción a los censistas que llevarían adelante el censo de población que se realizó el 24 de junio en simultáneo con una intensa campaña publicitaria.

El levantamiento del censo implicó desarrollar un conjunto de acciones que permitieron alcanzar un nuevo umbral de capacidades estatales vinculadas a la función estadística. Debieron realizarse tareas de relevamiento catastral y organización del trabajo de campo en el que finalmente participaron unas 9.000 personas entre empleados públicos y particulares que debieron colaborar bajo la figura de carga pública. Sobre la base de mapas elaborados por otras reparticiones y entidades que fueron revisados y corregidos por el personal técnico del ITIyOEP, se confeccionaron planos de todas las zonas pobladas de Mendoza, tanto rurales como urbanas. Para esta tarea se consideraron además aerofotogramas provistos por el Instituto Geográfico Militar. Además, se definieron con mayor precisión los límites departamentales y distritales a partir de archivos provinciales, municipales y documentos históricos e incluso, cuando estás no existieron o no fueron lo suficientemente claras, se recurrió al testimonio de los “vecinos conocedores” para delimitar de acuerdo con la costumbre aquello que no estaba explícito en la ley. Según relata la memoria oficial, de estas tareas surgieron planos precisos con zonas y subzonas claramente identificadas y sin superposiciones ni omisiones.

El Censo comprendió originalmente cuatro relevamientos: Censo de Población, Censo Agrícola, Censo Ganadero y Censo de Comercio e Industria. Una de las dificultades para la ejecución del censo fue la disponibilidad de máquinas para la compilación del censo de Población. Este inconveniente motivó la decisión de efectuar manualmente los censos Agrícola y Ganadero y de interrumpir la realización del Censo de Comercio e Industria previsto en la ley 1398.

Figura 3
Propaganda gráfica de difusión del Censo de Población de 1942
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Aunque hasta el momento no hay indicios de que los resultados hayan sido publicados, en la Memoria de gestión del gobernador Adolfo Vicchi se indicó que de manera concomitante al precenso se levantó un censo de viviendas que alcanzó a las zonas urbanas y las zonas rurales cultivadas. En este caso se consideraron las características de la construcción de las viviendas, la condición de propiedad de los ocupantes, el monto de los alquileres. En este caso, el mensaje del gobernador enfatizó la oportunidad para conocer el nivel de vida de la familia obrera y poder encauzar con esa información la obra del Estado tendiente a atender problemas habitacionales (Gobierno de la Provincia de Mendoza, 1942:267).

La realización del Censo de Población se acompañó de un conjunto de acciones de propaganda destinadas a lograr la colaboración de los habitantes de Mendoza. Estas acciones comprendieron notas editoriales, difusión de la agenda de reuniones con los jefes de campos en cada departamento y distrito, propagandas gráficas publicadas periódicamente durante el mes de mayo (Figura 3) y la realización de concursos que invitaban a la población a involucrarse en la empresa que se llevó a cabo el 24 de junio. La participación de académicos también resultó estratégica para este fin. Se publicaron solicitadas de la UNCUYO (Diarios Los Andes, 18 de junio de 1942:7; 24 de junio de 1942: 4) y algunos profesores colaboraron brindando charlas alusivas o escribiendo directamente para la prensa local^[13]. En todos los casos, las comunicaciones a la población resaltaban los beneficios que el censo significaba para la labor de gobierno, para el trabajo, para la industria y para el comercio. Para los ciudadanos más temerosos, algunas propagandas aclaraban que los datos recabados no se utilizarían para la aplicación de impuestos. Para los menos convencidos, algunas publicidades señalaban el carácter obligatorio del censo y explicitaban penalidades para aquellos que se negasen a contestar o tergiversaran la información. Como medida aleccionadora, una semana antes del relevamiento se publicó una pequeña nota en la que se expusieron los montos de las multas aplicadas a personas que no habían colaborado en las tareas previstas para el censo. Finalmente, una serie de concursos con premios en efectivo, se destinaron a promocionar el censo. Entre ellos, se realizaron concursos de afiches destinados a artistas locales, de “composiciones escolares” alusivas a los censos para entusiasmar a los alumnos de escuelas primarias, y un concurso que desafiaba a la ciudadanía en general a presagiar la cifra de población total de la provincia.

El levantamiento del censo de población de Mendoza implicó discusiones académicas y sociales relativas a los diversos aspectos implicados en un tema tan acontecimiento como el conteo de la población. ¿Contaba Mendoza con las capacidades estatales necesarias para llevar adelante esta tarea? Una acción táctica para validar el trabajo realizado fue apelar a la autoridad de cuadros técnicos del gobierno nacional. En este caso, desde la semana previa al relevamiento estuvo presente el jefe de la Sección Industrial de la Dirección de Estadística de la Nación, quien colaboró en las últimas tareas preliminares y realizó junto a las autoridades locales una gira por los departamentos más poblados durante la jornada del 24.

Los datos arrojados por el censo provincial validaron las proyecciones demográficas realizadas por Alejandro Bunge como asesor técnico del ITIyOEP, en 1940^[14]. Eduardo Coghlan y Carlos Luzzetti extendieron la aplicación de la metodología a los años siguientes y obtuvieron una cifra muy aproximada a las cifras que Bunge había proyectado en 1940 sobre la base del último censo nacional y tasas de mortalidad. La diferencia entre las estimaciones de Bunge proyectadas al año 1942 (536.540 personas) y la cifra resultante del censo (533.607) fue de 2.933 personas que representaban el 0,5% de la población, un margen aceptable para Luzzetti y Coghlan quienes lo consideraron "una coincidencia absoluta, realmente extraordinaria". La Revista de Economía Argentina^[15], fue el órgano de difusión elegido para señalar el acierto y la bondad del método.

Si bien el cálculo de la población total de Mendoza logró obtenerse y transmitirse con una prontitud inusitada (el mismo día del relevamiento), el entusiasmo y las celebraciones iniciales se vieron opacadas por la ralentización en la agregación de los datos, las impugnaciones a definiciones metodológicas del relevamiento y el cambio del régimen político de gobierno en junio de 1943.

7. El argumento interno de la estadística para sostenerse en el tiempo: la continuidad de las series

El apoyo al ITIyOEP fue sostenido durante el siguiente gobierno. Adolfo Vicchi, gobernador de Mendoza entre los años 1941-1943, no solo apoyó las actividades realizadas sino también se comprometió y logró la sanción de la ley requerida para impulsar el levamiento del censo provincial analizado en las páginas anteriores. A los argumentos de su antecesor sumaba la afirmación de que la función de la labor estadística sostenida en el tiempo permitía reconstruir o conservar el registro de las transformaciones acaecidas en las principales variables de la vida social. Sostener la producción de cifras oficiales, constituía entonces, más que una opción de gobierno, una prescripción para la dirigencia política. Así lo expresaba en un balance de su gestión presentado a la Legislatura, poco antes de producirse el golpe de Estado, en junio de 1943:

“(…) los gobiernos tienen la obligación de legar un caudal de información estadísticas, en la que puedan basar sus estudios los gobiernos futuros. Nosotros escasamente tenemos alguna información de valor sobre la evolución histórica de nuestra economía, y de la demografía, y ello cercena nuestras posibilidades de estudio, pues no conocemos a fondo las reacciones que ha experimentado el cuerpo social ante cada uno de los hechos ocurridos.

La acción gubernativa puede considerarse, una ciencia experimental. Sin la estadística, fuente inagotable de información en el campo experimental de esta ciencia, son inevitables los errores de apreciación y de medición.

Por ello, Mendoza no puede, frente a la compleja vida económica que la caracteriza, carecer de estadísticas científicamente realizadas” (Gobierno de la Provincia de Mendoza, 1943: 286).

Los principales esfuerzos del ITIyOEP durante los primeros años de gobernación de Adolfo Vicchi estuvieron dedicados no solo a organizar y levantar el censo sino también a resolver las tareas posteriores de reunión, sistematización e interpretación de los datos. Las distintas fuentes que incluimos en este trabajo sugieren que se trató de un proceso con muchas dificultades relacionadas con la falta de equipos mecánicos para su tabulación y con otras debilidades non sanctas que denunciaron quienes ocuparon el gobierno a partir de junio de 1943.

En relación a los aportes realizados a distintas iniciativas de gobierno, y según el mensaje que brindó a la Legislatura el gobernador Vicchi pocos días antes de su destitución en junio de 1943, el ITIyOEP se había destacado por colaborar en la formulación de distintas políticas estatales. Algunos ejemplos, son la participación en: la elaboración de un proyecto de ley para la repoblación ganadera; en el estudio sobre la situación financiera de la Caja de Jubilaciones de Mendoza (con proyecciones a ser reestructurada), la diagramación de un proyecto de ley para el fomento de la sericultura, la preparación de un plan frutihortícola, y la indagación acerca de la viabilidad para establecer un seguro para la producción agrícola. A pesar de la interrupción institucional que se produjo con el Golpe de 1943, algunas de estas iniciativas —como el repoblamiento ganadero o el seguro agrícola— continuaron vigentes y fueron desarrolladas durante la década del ‘40.

Si bien el hecho de que la intervención federal de la Provincia de Mendoza, producto del golpe de Estado de junio de 1943, buscó tener un sustento local en las filas del Partido Demócrata Nacional (Garzón Rogé, 2014, Micale, 1999), durante la gobernación del interventor Elías Villanueva la decisión de formar comisiones para investigar los actos de irregularidad y corrupción cometidos por las gestiones señalaron uno de los puntos de conflicto entre militares y la alianza conservadora que gobernaba desde 1930. El ITIyOEP fue una de las instituciones investigadas, en particular, se revisaron las actuaciones vinculadas a la realización del Censo de Población y Riqueza. Sus resultados fueron declarados nulos en marzo de 1945. Este mismo año. el ITIyOEP fue reconfigurado en el marco de una nueva agencia con funciones más amplias y con propuestas de intervención más directa en el sector productivo, el Instituto de Investigaciones Económicas y Tecnológicas cuya actividad se proyectó hasta fines de los años ‘60. En este nuevo marco, la producción de datos resultó clave en acciones consideradas estratégicas como la elaboración de planes de gobierno (en particular el Segundo Plan Quinquenal Provincial de 1952) o el levantamiento de los censos nacionales de 1947 y 1960, en los que la Provincia participó activamente.

8. Conclusiones

En este trabajo abordamos una nueva relación entre conocimiento estadístico y política establecida presente en los preceptos fundacionales del ITIyOEP en 1938 y en la realización de un censo general de población y riqueza que finalmente el gobierno provincial realizó en 1942. Las acciones de difusión de este censo y la discusión abierta en el campo científico y en el político sobre los cálculos finales de la población de Mendoza señalan un entramado articulado alrededor de la afirmación social de la estadística, la intervención estatal y el rol de los expertos en el Estado.

Como hemos señalado al comienzo, la capacidad estatal refiere no solamente a competencias y recursos técnico-burocráticos sino también a aquellas destrezas que permiten a una agencia estatal vincularse con otros actores estatales y no estatales. Pensemos por ejemplo en la producción de estadísticas. Construir datos implica nutrirse de información que proveen distintas reparticiones estatales y agentes particulares (una empresa, un/a ciudadano/a). Para ello se requiere, no solamente capacidades técnicas sino también aquellas que permiten construir legitimidad social y lazos específicos para que el dato pueda producirse y reproducirse en distintos ámbitos sociales. En el Cuadro 1 se recuperan, a modo de síntesis, los principales hallazgos vinculados a las cuatro dimensiones señaladas por Bertranou (construcción de legitimidad de la agencia, vínculo con actores no estatales, capacidad burocrática y operativa, capacidad de acción intergubernamental).

El principal aporte del ITIyOEP estuvo orientado a crear, por un lado, las condiciones de legitimidad para una nueva etapa de intervención estatal y, por el otro, las capacidades burocráticas y operativas propias de una agencia estatal moderna y profesionalizada. En este sentido, recuperamos de discursos de la época extractos que sugieren el vínculo Estado-ciencia-sociedad que busca establecerse y presentamos la experiencia que constituyó el emblema del ITIyOEP: la realización del Censo General de Población y Riqueza de Mendoza en 1942. Si bien este censo quedó prácticamente en el olvido, el hecho de realizarlo supuso una movilización de recursos económicos, humanos, institucionales que marcaron un umbral en el gobierno provincial.

En síntesis, la experiencia del ITIyOEP fue clave para fundar las bases de legitimidad de una agencia moderna que desde sus actividades cotidianas podía colaborar para la toma de decisiones de particulares y agentes públicos. El matiz dado a la función de la estadística pública dejó una marca local que persiste nominalmente en la actual Dirección de Estadísticas e Investigaciones Económicas (DEIE). La realización del censo implicó el desarrollo de capacidades burocráticas y operativas que perdurarían más allá de su derrotero posterior a 1943. Personal técnico especializado y contratado por concurso, cartografías, equipamiento, oficinas, experiencia en la realización de un relevamiento censal, redes institucionales, todo aquello se tradujo en un nuevo umbral de capacidades técnicas en el estado provincial. Avances de investigación sobre lo acontecido en los años siguientes, que por razones de extensión no presentamos en esta ocasión, nos animan a afirmar que como correlato de la experiencia del ITIyOEP Mendoza fortaleció su rol protagónico en el concierto de agencias provinciales productoras de datos.

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Notas