La construcción del aparato estatal desde la legislatura. Una aproximación fiscal. Mendoza, 1852-1880 ^[1]

The building of the State burocracy since the legislature. a financial approach. Mendoza, 1852-1880

Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 3.0 Internacional.

En las últimas décadas, la historiografía sobre el estado en Argentina ha sido fructífera, a partir de líneas de investigación como la relación entre la construcción estatal, la guerra y las finanzas; las miradas desde lo local y la periferia; los estudios sobre los márgenes del estado, las preguntas por los saberes, técnicos y expertos del estado; y la circulación transnacional de diseños estatales (Plotkin y Zimmerman 2012a).

Estas tendencias se relacionan con la recuperación del estado en las ciencias sociales. Frente al predominio de las miradas estructuralistas y funcionalistas que en los años 50 y 60 lo habían desplazado del centro de la investigación, otros trabajos han pugnado por su regreso y se analiza al estado en sus interacciones con el medio social, entablándose relaciones dialécticas entre ambos términos (Skocpol, 1989).

Las nuevas líneas de investigación cuestionan miradas que hacen del estado un agente casi mecánico de las clases dominantes. Esto no implica enunciar la autonomía de la entidad estatal, sino reubicarlo en su ineludible vínculo con la sociedad de la que extrae recursos, selecciona elencos y la que pretende dominar; pero a la que a su vez responde, en forma de políticas públicas, a demandas sociales que han sido problematizadas, como resultado de procesos sociales asimétricos. Se trata, entonces, de pensar al estado en un eje de autonomía/heteronomía, dentro del cual oscila en función de los recursos de aquel –rasgos del sistema impositivo, flexibilidad, fuente de los ingresos- y en sus burocracias –idoneidad, vínculos con los grupos dominantes- (Bohoslavsky y Soprano, 2010; Oszlak y O’Donnell, 1976; Acuña y Chudnovsky, 2013).

Las preguntas sobre formación de las burocracias estatales, las prácticas y vías de legitimación de técnicos y expertos, la vinculación entre la delimitación de algunos campos disciplinares y la formación del estado son centrales en trabajos sobre el período entre fines del siglo XIX y mediados del siglo XX (Plotkin y Zimmerman, 2012a y b; Bohoslavsky y Soprano, 2010). Para la segunda mitad del siglo XIX se ha investigado la forma en que se conformó una dirigencia que, gradualmente, fue generando un nuevo nivel de estatalidad correspondiente al nivel federal en el período de la confederación (Lanteri, 2015). Por otra parte, se ha analizado el “despliegue” del estado, es decir el desarrollo de funciones estatales que fueran más allá de lo represivo, como también el sistema fiscal, durante el período de la Confederación y la administración de Mitre a nivel nacional, y para la provincia de Buenos Aires (Garavaglia, 2015).

Las burocracias provinciales también han sido estudiadas, enfatizando aspectos como la administración de justicia en la provincia de Buenos Aires (Yangilevich, 2012; Corva, 2014) o el desarrollo de los dispositivos de recaudación fiscal en Santa Fe (De los Ríos, 2017) y Catamarca (Alvero, 2011). Para Mendoza, hay trabajos que describen la estructura burocrática desde su diseño normativo (Seghesso, 1998; Pérez Guilhou, 1997), mirada que ha sido recientemente complejizada por una compilación de Rodríguez Vázquez y Raffa (2016) que se pregunta por el desarrollo de expertos, saberes y agencias en diversos ámbitos estatales durante la primera mitad del siglo XX. Todas estas miradas coinciden en que los procesos de construcción, lejos de ser lineales, tuvieron derroteros complejos, fragmentados por diversos factores.

En este marco, el presente trabajo se introduce en la formación del estado de la provincia de Mendoza entre 1852 y 1880 tomando como punto de partida los debates legislativos. Se considera que la centralidad que las cámaras legislativas ejercieron desde Caseros, tanto al internalizar en su seno las disputas por el poder, como por su función central en la construcción estatal^[2], hace fructífero este punto de observación.

La opción por el período de 1852-1880 da cuenta de los procesos de formación de una nueva estructura de estatalidad “nacional” a partir de la sanción constitucional, que interactuó gobiernos provinciales que lo precedían y, en última instancia, los subordinó y de la paulatina ocupación de los espacios sobre los que reclamaba soberanía –la conquista del “desierto”- (Bonaudo, 1999). A nivel local, el período tuvo especificidades ante la necesidad de dar contenido a la constitución provincial que había dejado al arbitrio del poder legislativo temas como el régimen de irrigación y la burocracia estatal y la matriz impositiva, entre otros (García Garino, 2017); así como la existencia de un modelo de ganadería comercial que, iniciado en la primera mitad del siglo XIX, empezó a mostrar signos de agotamiento hacia la década de 1880 cuando sería reemplazado por la vitivinicultura industrial (Richard Jorba, 2004). Esta luego ofreció al estado provincial unos ingresos que le brindaron una solidez financiera y unas posibilidades materiales de las que careció en la etapa previa, signado por la penuria fiscal a partir de la cesión de la aduana al estado nacional; escasez que marcó el ritmo, posibilidades y limitaciones de una estructura estatal con aspiraciones hegemónicas (Balán y López, 1977).

Se define al estado desde una serie de atributos como el reconocimiento de su soberanía por parte de entidades similares, la extensión de su autoridad sobre el territorio pretendido mediante el monopolio de la violencia legítima, la extracción de recursos de la sociedad civil con el consentimiento de esta a partir de una burocracia y la creación de una identidad común –la nación- que permite generar el consenso de la población (Oszlak, 1998). Ahora bien, se coincide con Irurozqui (2011) en subrayar que el estado es una institución siempre inacabada y en construcción. También se concibe al estado intersecado por múltiples tensiones e intereses contradictorios de distintos actores. Por otro lado, la burocracia es pensada como el aparato, también en construcción, en el cual el estado se hace concreto, como respuesta a las demandas sociales que han sido problematizadas (Oszlak y O’Donnell, 1976).

El objetivo del trabajo es analizar el proceso de construcción del estado de Mendoza a partir de los proyectos y debates dados en la cámara legislativa, tratando de mostrar la trama del proceso de formación estatal. La hipótesis sostiene que se trató de una trayectoria compleja y múltiple donde incidieron diversos factores entre los cuales las disputas por el poder no fueron menores. Tras un examen del desarrollo de la estatalidad a partir de los presupuestos, se pasará al análisis de tres temáticas que se considera condensan muchas de las problemáticas que atravesaron el proceso de construcción estatal: el surgimiento de un cuerpo de gendarmes, la organización de los ministerios y la trayectoria del juzgado de aguas. En las conclusiones se retomará la hipótesis y los principales aportes del trabajo. El corpus documental está formado por los libros de actas legislativas y expedientes sitos en el Archivo Legislativo de Mendoza y colecciones del Registro Oficial.

Como en la mayoría de las provincias de la Confederación Argentina, tras la victoria de Justo José de Urquiza, los elencos locales se mantuvieron adaptándose a la nueva situación (Sabato, 2012). El gobernador Alejo Mallea dimitió el 2 de febrero de 1852, y la legislatura repuso provisoriamente a Pedro Pascual Segura como gobernador y el 10 de marzo derogó las facultades omnímodas dadas a Juan Manuel de Rosas. Esta etapa se caracterizó por la (re)incorporación de los exiliados que regresaban y los conflictos desatados entre poderes, devenidos algunos del sistema institucional (Seghesso, 1998: 174-180) y otros dados por la dinámica local y regional. En este sentido, el enfrentamiento entre la Confederación y el Estado de Buenos Aires y los brotes de violencia en San Juan, nutrían las tensiones internas de Mendoza. De esta manera, los períodos de Segura (febrero de 1852 – febrero de 1856), Juan Cornelio Moyano (febrero de 1856 – marzo de 1859) y Laureano Nazar (agosto de 1859- diciembre de 1861), no carecieron de conflictos. Así, frente a unas décadas de 1830 y 1840 donde la vida institucional había sido más estable, en los años ’50 encontramos oposición a los gobernadores por parte de la Sala, y divisiones dentro de esta que podrían pensarse como fracciones de las élites provinciales.

Otro de los problemas de estos gobiernos fue la acuciante crisis fiscal, ya que las aduanas provinciales habían pasado a la Confederación (Lanteri, 2015). En un momento donde se construían instituciones estatales que requerían de creciente personal y era necesario invertir en obras de infraestructura, los gastos se hacían cada vez mayores (Martínez, 2007; Scalvini, 1965). Las dirigencias mendocinas fueron en general partidarias del gobierno asentado en Paraná, aunque este consenso comenzaría a resquebrajarse hacia 1860, cuando las tensiones internas de la Confederación se incrementaron.

La batalla de Pavón implicó la reincorporación de Buenos Aires a la Confederación. Unas élites porteñas que no quisieron integrarse en un proceso dirigido por otros, asumieron el mando con Bartolomé Mitre a la cabeza. Aunque los eventos que siguieron han sido vistos por cierta historiografía como un avance por la fuerza de las armas bonaerenses sobre las provincias, a fin de ubicar a los aliados liberales del interior en el poder (Scalvini, 1965: 269-270), los cambios locales también respondieron a factores endógenos (Sabato, 2012; Bragoni y Míguez, 2010: 20-21; 24-25).

Fue el caso de Mendoza, donde la ya golpeada administración de Nazar declinó en diciembre de 1861, ante la proximidad de las fuerzas de Buenos Aires, dirigidas por el general Wenceslao Paunero y con Domingo Faustino Sarmiento como “enviado político” que se atribuyó la interpretación de la voluntad del pueblo. Esta se expresó mediante una “asamblea de vecinos” el 1 de enero de 1862, donde fue electo, de forma ajena a los preceptos constitucionales pero similar a los cabildos abiertos, Luis Molina como gobernador.

La década del ’60 se caracterizó en Mendoza, como en el resto de la república, por los alzamientos de los federales que habían sido desplazados del poder, que mostraban las dificultades de los estados provinciales y nacional para controlar el territorio que, formalmente, se hallaba bajo su jurisdicción (Sabato, 2012: 131-175). Así, las administraciones de Molina (1862-1864), Carlos Villanueva (1864-1866) y Melitón Arroyo (noviembre de 1866/abril-julio de 1867) fueron jaqueadas por varios conatos de rebelión, incluida la más seria Revolución de los Colorados, que sustraería a gran parte del país del control de las autoridades instituidas entre noviembre de 1866 y abril de 1867, lo que obligó a retirar tropas de la Guerra del Paraguay para sofocar el movimiento. Restablecido el orden en Mendoza, se sucedieron varios gobernadores interinos hasta que Nicolás A. Villanueva fue electo propietario (1867-1870). Estos mandatarios trataron de fortalecer el Estado y las cadenas de mando, a través del nombramiento de ciudadanos adictos en puestos claves –subdelegados, guardias nacionales, jefe de policía-.

Varios estudios han señalado para provincias como Tucumán y Córdoba (Navajas, 2008; Cucchi, 2015), la reincorporación de algunos grupos federales a la política en alianza con los alsinistas, en oposición a los liberales o mitristas, coincidente con la desaparición de las montoneras federales. Si no se ha percibido para Mendoza una definición tan nítida de las identidades políticas, sí se detecta la intensificación de las fracturas de los liberales en el poder. Así, las disputas electorales por las gobernaciones se evidenciaron cada vez más, eclosionando en 1873 con la fuerte lucha entre “gonzalistas” y “civitistas”. La influencia del aparato estatal –desde el diario hasta los subdelegados y comandantes de guardias nacionales- fue clave para la victoria de los candidatos oficiales. Por el contrario, en las elecciones de 1876 y 1878, no hubo rivales claros contra los gobernantes electos. Estos mandatarios –Arístides Villanueva (1870-1873), Francisco Civit (1873-1876), Joaquín Villanueva (1876-1877) y Elías Villanueva (1878-1881)- lidiaron con las divisiones de las élites mendocinas, que se veían realimentadas por los enfrentamientos a nivel nacional, exacerbadas durante las épocas de recambio presidencial mientras continuaban el proceso de consolidación estatal.

La construcción del aparato burocrático es un rubro interesante para comenzar el examen. Junto a las leyes de creación de cargos para atender las crecientes necesidades de un estado en crecimiento, los debates y leyes de presupuesto, conforman la fuente privilegiada para analizar el problema. Además, los temas referidos a lo fiscal –presupuesto e impuestos- como al desarrollo de la burocracia estatal tuvieron una fuerte incidencia en los debates legislativos entre 1852 y 1880; especialmente a partir de los años de 1870. Así, generalmente la temática fiscal estuvo presente en un 30% de las sesiones, aunque hubo años de menor presencia (1862 con el 11%) y picos (71% en 1855 y 69% en 1871). Aunque hubo años donde no se crearon nuevas reparticiones (1862-1864) en otros el tema fue mucho más importante, como 1853 (32%), 1868 (45%) y 1876 (41%).

Es notable el paulatino crecimiento de las partidas presupuestarias tanto por el surgimiento de nuevas áreas como por la mayor complejización de las existentes. De los 102 incisos agrupados en 8 “salidas” del presupuesto de 1853 se pasó a 31 incisos que aglutinaban 220 ítems en el último presupuesto de la serie. El mismo incremento se observa en el monto de los presupuestos, siendo el primero de unos 90 mil pesos y el postrero de 151 mil^[4]. Sin embargo, esto no implica que el paulatino crecimiento del presupuesto haya sido un proceso lineal como muestra el cuadro 1.

El crecimiento de los gastos previstos en su número de partidas y en el gasto público estuvo sujeto a vaivenes financieros, económicos y políticos por lo cual, la gran expansión del gasto público y del déficit que se vivió a principios de la década de 1870 fue interrumpida en 1876, como producto de la crisis que golpeó al país en aquel año. Así, a mediados de 1876 se dispuso un fuerte recorte salarial para quitar unos 25 mil pesos del presupuesto, considerando que no se recibiría subvención alguna. La tendencia se profundizó a partir de 1878, cuando se produjo otro recorte ascendiendo la suma total a unos 170 mil pesos, que en 1879 se redondearon en unos 150 mil. Este descenso obedeció a una necesidad de bajar los impuestos sin aumentar el déficit, ya que era común la idea que veía en los gravámenes elevados una de las causas de la crisis que afectaba a la provincia.

Se buscaron soluciones para el déficit como subsidios del ejecutivo nacional y, para los años 1870-1876, cuando el desequilibrio fiscal fue patente, se recurrió al crédito de parte de entidades locales como el Banco Mendoza, pero también de la nación. Esto implicaba el uso de préstamos para pagar gastos corrientes y no solo para obras puntuales^[5]. Finalmente, desde la segunda mitad de 1870 se observó con claridad que gran parte de las rentas se destinaban al inciso de “deuda exigible", conformado por la amortización del capital e intereses del empréstito al Banco Mendoza, a la nación y al fondo de las escuelas^[6]

Cuadro 1
Trayectoria del aparato estatal en los presupuestos

Elaboración propia a partir de las leyes de presupuesto extraídas del Registro Oficial de la Provincia de Mendoza [ROPM en adelante] pero no siempre están desarrolladas las partidas de gastos o directamente se prorrogó la ley anterior, por lo que se ha trabajado con las de 1853, 1857, 1864-69 y 1871-1879

Frente a presupuestos cada vez más cuantiosos dados por la necesidad de mayor cantidad de agentes y departamentos que permitieran controlar y gobernar la población, los diputados propusieron no recurrir al crédito ni sobrecargar la economía provincial con impuestos elevados. Del mismo modo, criticaron el crecimiento de la burocracia estatal como una “mania de crear empleo” que aumentaba los gastos^[12].

En el caso de que el elenco legislativo no le fuera favorable al gobernador, esta tensión principal se teñía de otro tipo de matices que respondían a conflictos entre grupos de las élites, como ocurrió en la década de 1850 cuando la oposición se tradujo en el no tratamiento de los presupuestos y, durante la década siguiente las legislaturas fueron reticentes a aprobar los proyectos presentados por Molina, N. A. Villanueva y A. Villanueva (García Garino, 2017, pp. 95-97; 130-134).

A las exigencias de ahorro, el poder ejecutivo, a través de sus ministros, le opuso los requerimientos del aparato estatal. Así, un diputado que había terminado su mandato como gobernador hacía poco, expresó que solo el “poder administrador” podía conocer “las necesidades” para lograr “el progreso”, por lo que los legisladores no debían preocuparse por el déficit y el crédito, considerados vías ineludibles para el crecimiento^[13].

La paulatina complejización del aparato estatal se expresó en los presupuestos. Si el poder legislativo no manifestó cambios, los otros dos poderes fueron creciendo en empleados y reparticiones. Así, en 1853, la administración judicial estaba conformada por la cámara de justicia, el juez del crimen, el civil y el suplente de ambos, el juez de aguas, los subdelegados de tres departamentos, el fiscal público y escribientes para varias oficinas, así como el alcalde de la cárcel. El poder ejecutivo contaba con el gobernador, un ministro o secretario, tres oficiales y dos escribientes. La policía incluía a su jefe, el oficial, el ingeniero de ciudad, ordenanzas y varios tomeros, mientras que la aduana constituía una partida aparte, con su administrador, dos oficiales, una ordenanza y varios guardas. Para 1857 si la aduana había desaparecido –por su traspaso a la nación-, surgieron las oficinas de tesorería (con su titular y un oficial) y el departamento topográfico se escindió de la policía de ciudad, que adquirió una partida para la vigilancia, el cuartel, la cárcel y el hospital, mientras que cada subdelegación conformó una oficina con escribientes y partidas de policía propia, dentro de las cuales se hallaba la subdelegación de aguas de San Martín y Junín. Por su lado, la plana mayor de plaza se convirtió en guardia nacional, con personal y el cuartel de infantería que comprendía el cuidado de las armas (parque), montepíos o pensiones y una banda de música. Del mismo modo, se definió un departamento de instrucción pública con su visitador y varias escuelas.

Para 1864, la mayor innovación fue la agrupación del rubro de aguas^[14] (juez general y subdelegado, así como sus ordenanzas, escribientes y tomeros) en un inciso, así como el aumento de las subdelegaciones a 11 y la aparición de la planilla de deuda flotante. Al año siguiente, la cárcel fue separada del poder judicial y la de obras públicas de la policía, mientras que en 1867 apareció la partida para la receptoría de cuentas, que sustituyó a la antigua tesorería y añadió un contador^[15]. El mismo año, el piquete de policía se convirtió en un cuerpo de gendarmería. Para 1869 el poder judicial se complejizó y los incisos de pensiones y de banda de música se escindieron de la partida de guardia nacional. En 1871, cada oficina del poder judicial y cada subdelegación constituyeron planillas independientes. Se crearon el ministerio de hacienda –de azarosa trayectoria- y las oficinas de registro de marcas (oficial y gastos para la percepción de un impuesto), de tierras públicas (para la realización de un registro y plano de estas) y de contaduría, mientras que la receptoría recuperó el nombre de tesorería.

En este sentido, era clara la vocación estatal por aumentar la recaudación y mejorar los instrumentos fiscales y contables. A partir de ese momento, las modificaciones fueron menores, debidas a la subdivisión de la organización territorial, dando lugar a nuevas comisarías y/o subdelegaciones, la conversión del juzgado de aguas en la inspección de irrigación en 1874 y ciertos cambios en el poder judicial. Finalmente, se organizaron dos escribanías de gobierno, una en ciudad y otra en San Martín para la campaña.

Respecto del personal, los datos muestran un aumento paulatino de los cargos con algunos escalones significativos. Así, en el presupuesto de 1857 los puestos pasaron de 66 a 239, lo que obedeció al aumento de las partidas de policía, de infantería y de los agentes de las subdelegaciones. Sin embargo, en 1864 se observa un descenso, quizás porque el presupuesto no detalla la cantidad de soldados de cada subdelegación y por disminución notable del personal del hospital y de la desaparición de los cargos de la plaza mayor. Para 1867-68 hay un nuevo incremento en la planilla de personal que permaneció estable, atribuible al crecimiento del poder judicial, subdelegaciones y penitenciaría; a principios de la década de 1870, siguieron creciendo las guarniciones de las subdelegaciones y se añadieron un buen número de preceptores en la instrucción pública. Sin embargo, en 1873 hay un nuevo descenso en el personal, debido a la omisión de algunas subdelegaciones en el presupuesto y la desaparición de los cargos docentes. Para 1876 se observó el triplo del número de gendarmes. Por otro lado, la participación de los salarios en los gastos, de un 20% en 1853, luego osciló entre el 40 y el 60 %, observándose una reducción tras la crisis de 1876 debido al recorte de los salarios. El aumento de los cargos fue notable en los rubros destinados a la defensa –subdelegaciones y gendarmería- quedando rezagadas las demás reparticiones.

En las discusiones de los presupuestos durante la década de 1850 la comisión de hacienda modificaba los proyectos del ejecutivo al disminuir partidas, sobre todo de gastos extraordinarios y eliminar incisos. Por su lado, el ejecutivo trató de crear reparticiones y empleos con éxito dispar. La tendencia era conciliar los diversos puntos de vista^[16].

El mismo tipo de discusión leve se dio en los presupuestos para 1864, 1865 y 1867, con debates sobre algunos salarios, la planilla de imprenta y el número de gendarmes^[17]. Por otro lado, en 1864 se empezaron a manifestar los inconvenientes de sancionar presupuestos deficitarios confiando en las subvenciones nacionales para remediarlo.

Desde los debates presupuestarios de 1868 se observa un incremento de la extensión y complejidad de las discusiones que alcanzaría su cénit en el arduo debate de la ley para 1872, desarrollada entre octubre y diciembre de 1871, pero continuaría en las discusiones sobre los presupuestos de 1873 y 1874^[18]. Los puntos de controversia eran muy variados, pero se pueden identificar nudos problemáticos como el juzgado de aguas, el juzgado de comercio, la asesoría general, cargos de guardias nacionales, la cantidad de gendarmes, las oficinas que llevaban la contabilidad, el médico de policía, el número de tomeros, la imprenta, los gastos eventuales del ejecutivo y la necesidad del ministerio de hacienda, entre otros. Para la última etapa, la tramitación fue más veloz^[19].

A fin de examinar los debates se han seleccionado tres áreas por su incidencia en el presupuesto –el cuerpo de gendarmes era una de las partidas que más rentas insumía- y por las cuestiones en discusión; así, el problema de uno o dos ministerios hacía a la posibilidad de dividir tareas y a las responsabilidades del primer mandatario, mientras que el juzgado de aguas implicaba cuestiones de competencia.

El recorrido realizado muestra la complejidad que tuvo en Mendoza el proceso de construcción estatal. Junto a la penuria fiscal que caracterizó este período, dada por la necesidad de construir una nueva base impositiva a partir de la cesión de la aduana al estado nacional, los debates y proyectos examinados dan cuenta de la presencia de muchas ideas distintas, muchas veces contradictorias, sobre la burocracia buscada.

Por un lado, algunos diputados refirieron a un problema que cobraría mayor relevancia a finales del siglo XIX y durante el XX: la constitución de burocracias con saberes técnicos particulares del rubro, lo que se vio al discutir el ministerio de hacienda y, sobre todo, respecto del gobierno del agua. El debate aludía a un fenómeno aún muy incipiente que se profundizaría en el cambio de siglo: la profesionalización de las burocracias. Pese a la argumentación a favor de saberes específicos, este rasgo prácticamente estuvo ausente de una dirigencia que combinaba su labor pública con sus negocios privados (García Garino, 2017: 47-85).

Por otra parte, las discusiones presupuestarias dan cuenta de dos formas de entender el camino hacia la meta: el progreso. Uno de ellos, postulaba la necesidad de no crecer al precio de hipotecar la base productiva de la provincia con impuestos demasiado elevados, de ahí el rechazo a lo que calificaban de “empleomanía” y despilfarro de las administraciones de turno. Por el contrario, el ejecutivo, especialmente a través de sus ministros, pero también de diputados, defendía la necesidad de contar con más y mejores instrumentos para poder gobernar territorio y población, extender servicios y, en última instancia, construir y consolidar estatalidad. Por otro lado, no es posible obviar el carácter retórico de estas discusiones donde los diputados utilizaron como resorte para presionar al ejecutivo la aprobación –o rechazo- de sus proyectos. Este sesgo se evidencia al percibir que el notable incremento de los cargos –especialmente en los referidos a la seguridad- implicó el aumento de la participación porcentual de los salarios en el presupuesto, pero no al nivel del crecimiento de los cargos, que se triplicaron, mientras que los cargos oscilaron entre el 40 y el 60% de los gastos.

Esta tensión recorrió cada problemática, pero estas tuvieron especificidades. Así, el problema de la conformación del cuerpo de gendarmes no solo pasaba por encontrar recursos para financiarlo, sino por el rol que cumpliría. Así, en el debate sobrevoló el fantasma de la participación de los gendarmes en levantamientos armados, temor acrecentado por la baja paga ofrecida, que hacía que aquellos fueran reclutados mayormente en sectores populares. Frente a estas dudas, se impuso la necesidad de un ejecutivo de contar con una fuerza leal no intermediada por otros liderazgos y de liberar a la guardia nacional de tareas de vigilancia y supervisión.

Respecto al problema de los ministerios, se cuestionaba la necesidad de tener un ministerio de hacienda en momentos de escasez del erario público. Los diputados parecen haberse visto atrapados en la contradicción de ahorrar a cualquier costo, aun en cargos que podían ayudar a resolver el problema, al ordenar las cuentas y mejorar la recaudación fiscal. Por otro lado, la falta de insistencia del poder ejecutivo en la defensa del ministerio de hacienda también pudo haber influido en la intermitencia del cargo.

Finalmente, los debates alrededor del juzgado de aguas, además de subrayar la falta de recursos, dan cuenta de otro problema del período y cuya resolución se extendió más allá: la lenta escisión del campo de lo administrativo y de lo contencioso, jurisdicciones que para la segunda mitad del siglo XIX aún estaban entrelazadas y que debieron haber incidido en los problemas para conceptualizar la administración del agua, fundamental en un lugar árido como Mendoza. Pero además, como se vio, fueron muestra de la porosidad de la división entre lo privado y lo público, así como los lazos estrechos de una dirigencia tan pequeña como la mendocina.

El trabajo da cuenta de la limitada autonomía del estado provincial ante la imbricación entre los diputados y los sectores dominantes, que convertía a un sector de los primeros en portavoz de la oposición a la presión impositiva creciente que requería el aumento del aparato estatal propugnado por el ejecutivo. Sin embargo, las tensiones alrededor del presupuesto fueron disminuyendo su intensidad a lo largo de la década de 1870, incluso durante la crisis de 1876-77, lo que sugiere que se habría alcanzado cierto consenso respecto de gastos básicos, especialmente en lo referido al aparato de seguridad y justicia, no así en otros incisos como las reparticiones civiles.

Se cree que el análisis realizado confirma la hipótesis respecto de la complejidad del proceso de construcción estatal que, como sugiere la bibliografía reseñada, distó de ser un proceso lineal y unívoco. Por el contrario, la constitución de la burocracia estatal fue un ámbito complejo, tensionado por disputas por el poder, por diversos proyectos e imágenes sobre cuál era el mejor estado posible y por las interacciones entre sociedad y aparato estatal que limitaban la autonomía de este.