1. Introducción

El estudio de las Relaciones Internacionales es un campo de las ciencias sociales, que en el año 2019 cumplió un siglo de existencia debido, entre otros, a la finalización de la Primera Guerra Mundial y la firma del Tratado de Versalles que llevaron al surgimiento de estudios, cátedras e instituciones preocupadas por dar respuestas científicas a la catástrofe acontecida y procurar evitar tales situaciones en el futuro, desarrollándose posteriormente como una disciplina independiente de otras ciencias sociales y políticas. Este aniversario puso de relieve los desarrollos y avances establecidos en torno a temáticas estructurales como el rol de los estados nacionales, la incidencia de actores globales, la puja e interdependencia de procesos políticos, militares y económicos, el surgimiento de nuevos tópicos, entre otros.

Estos procesos también implicaron la incorporación de temáticas relativas al accionar internacional de actores no tradicionales en las relaciones internacionales: empresas, universidades, organizaciones de la sociedad civil, ciudades, ampliando los alcances e investigaciones sobre el campo. Para analizar estos procesos, la disciplina debió revisar los marcos conceptuales existentes, y generar la aparición de nuevos términos y miradas.

Dentro de estos actores, este artículo se propone analizar la internacionalización de las ciudades, a través de interrogantes introductorios, con el objetivo de profundizar en los avances regionales y nacionales, proponiendo un enfoque anclado en el contexto argentino. En ese sentido, la ciudad es entendida como aquel actor subnacional o nivel del poder ejecutivo, que es componente de un gobierno de un Estado Nacional (Fronzaglia, 2005). En consecuencia, el objeto de estudio es el gobierno subnacional con sede territorial en la ciudad

en el entendimiento que tras él se expresa la articulación de intereses de toda una colectividad, en el marco de un fenómeno incompleto e imperfecto de descentralización y participación activa democrática, pero que sin embargo alcanza para afirmar que no se trata de la mera acción burocrática independiente de entidades gubernamentales, desconectada de su comunidad (Mina, 2005:15).

Así, el trabajo se estructura a través de diferentes interrogantes tales como: ¿Por qué surgen estas temáticas? ¿Cómo se han definido? ¿Quiénes las llevan adelante? y ¿Para qué? En ese sentido, el artículo se dedica en primer lugar a indagar sobre los orígenes pasados y contemporáneos del surgimiento de esta temática y del rol que han adquirido las ciudades en el escenario internacional. En segundo lugar, avanza sobre las definiciones que se han desarrollado, planteando la preponderancia del concepto paradiplomacia y estableciendo una mirada alternativa y local. Posteriormente, se interroga sobre quiénes y dónde se produce, abordando las ciudades, entendidas como actores claves con creciente importancia. En cuarto lugar, el artículo analiza cómo se define e implementa la internacionalización. En ese sentido, las estrategias se formulan por medio de un proceso de construcción social con el objetivo de aprovechar el contexto y los recursos. Asimismo, se examina para qué se establece, destacando que a inicios del siglo XXI se realizan con el fin de atraer oportunidades y efectuar intercambios de distinta índole (económicas, políticas, de conocimiento, etc.) hacia el territorio.

Por tal motivo, el artículo pretende generar una contribución que permita comparar las realidades de la región latinoamericana, y de la argentina particularmente, con otras partes del mundo. A tales efectos, recurre a fuentes bibliográficas, así como a información y producción propia (entrevistas, informes) del Centro Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales^[1] y utiliza cuando resulta pertinente, los casos analizados de los municipios de tamaño intermedio del interior de la Provincia de Buenos Aires, para evidenciar de forma empírica los desarrollos teóricos.

2. ¿Por qué se habla de la internacionalización de las ciudades?

La aparición de las ciudades en el plano internacional es un proceso que cuenta con antecedentes históricos remotos (Cornago, 2010; Lara Pacheco, 2015; Oddone y Luna Pont, 2019). Sin embargo, se considera que adquiere relevancia en la actualidad debido al incremento y complejidad que ha experimentado en las últimas décadas. En ese sentido, Romero señala que “la proyección internacional como concepto de la gestión local (con contenido, metas y espacio institucional propio) es un fenómeno que ha tendido a generalizarse recién en los últimos años” (2004: 24).

Esto ha sido producto de la articulación de diversos procesos del plano global, regional y nacional. Entre los primeros se destacan desde la década de los ´90 la incidencia de la globalización y la hegemonía del neoliberalismo, ampliamente debatidos, que modificaron el rol del Estado Nacional en la esfera interna e internacional derivando en un protagonismo diferente de los actores subnacionales^[2] (Mina, 2005, Russell, 2010, Zamora Aviles, 2016). En otras palabras, Maira (2010) argumenta que los grandes cambios en el último cuarto de siglo

en las relaciones internacionales son parte y consecuencia a la vez de una modificación más sustancial que viene de una enorme recomposición del sistema internacional, y de avances en la invención científico-tecnológica, que afectan el papel del Estado y la decisión de las políticas públicas (…) incorporando nuevos ámbitos territoriales en este proceso, uno de los cuales es el subnacional (Maira, 2010: 9).

Estos procesos^[3] permitieron el acceso a la asistencia y el financiamiento de organismos e instituciones internacionales (Unión Europea, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo) en un marco de expansión de flujos de inversiones y de capitales; a la participación en redes de ciudades impulsadas desde los países centrales (la Asociación Internacional de Ciudades Educadoras (AICE); la Red Iberoamericana de ciudades para la cultura; Red Mundial de Ciudades, Gobiernos Locales y Regionales Unidos (CGLU), entre otras) y a la realización de acuerdos bilaterales (como los hermanamientos) principalmente con contrapartes europeos.

En ese sentido, en la década de los 90 en América Latina y en Argentina, en particular, las ciudades debieron enfrentar políticas de descentralización y ajuste fiscal propios del neoliberalismo y de las crisis socio-económicas y políticas que conllevaron, sin contar en la mayoría de los casos con las herramientas y capacidades necesarias (Madoery, 2008; Cravacuore, 2015). En un contexto en que el Estado Nacional se convirtió en una “presencia insuficiente, para explicar y desplegar las políticas de desarrollo” (Madoery, 2008: 64), los gobiernos de las ciudades debieron emplear acciones defensivas orientadas a la búsqueda de contactos y fondos en el exterior. En ese sentido, las estrategias anteriormente mencionadas fueron promovidas en una década donde se impulsaba a la búsqueda de financiamiento en el exterior, donde a su vez grandes empresas y capitales europeos, especialmente españoles, se convierten en actores claves en América Latina al elegir a estos países como destino privilegiado de sus inversiones (Calvento, 2016). A ello se suma, en la región, que producto de la liberalización económica, “han existido actividades paradiplomáticas en México, las cuales han sido impulsadas parcialmente por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN); y, en Argentina y Brasil, impulsadas por el proceso del Mercado Común del Sur (Mercosur)” (Zamora Avilés, 2016: 105).

Para comienzos del nuevo milenio, se evidenció un contexto de crecimiento de la economía mundial, una abundante liquidez en los mercados internacionales de capitales, un incremento de los precios de los commodities y una mejora de los términos de intercambio (Mutti, 2018), que impactaron a nivel internacional y regional. Asimismo, se produjeron cambios en los países latinoamericanos, donde los gobiernos de la etapa pos neoliberal se caracterizaron, aún con sus profundas diferencias, por establecer un rol distinto del Estado en la economía, impulsar la inclusión social, promover un mayor grado de autonomía frente a los centros de poder y alentar la cooperación estratégica con los países en desarrollo, especialmente con la región latinoamericana. En ese sentido, se reactivó el Mercosur en el marco del cual se creó el Foro de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (FCCR), se construyó la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), y la Cooperación Norte-Sur (característica de los años ´90), fue perdiendo significancia frente a la Cooperación Sur-Sur (Vigevani y Prado, 2010; Dhooge, 2012; Cravacuore, 2015). Una de las más importantes iniciativas surgidas bajo esta concepción, es la Red de ciudades del Mercosur o Mercociudades creada en el año 1995 por doce ciudades de tamaño grande. Actualmente cuenta con 353 ciudades miembro de diez países de América del Sur de tamaño grande, mediano y pequeño (Dhooge, 2012; Calvento y Rolandi, 2015).

La creciente presencia de acuerdos de cooperación con países en desarrollo y en especial con los socios regionales, donde la lógica Sur-Sur adquiere progresivamente mayor relevancia frente a la cooperación Norte-Sur, no se debe sólo a la cosmovisión política existente, sino también a cambios en el escenario regional e internacional que se producen a fines de la primera década del siglo XXI. El crecimiento experimentado, colapsa por la crisis desatada en el año 2008 ocasionando una parálisis de las economías centrales e impactando a nivel global, donde los países de América Latina advirtieron una retracción de su producto bruto interno (CEPAL, 2010) y a partir de 2012, “se registra una acentuada desaceleración del crecimiento en la región, la que coincide con un menor dinamismo de la economía mundial” (CEPAL, 2015: 16).

El estancamiento económico generalizado provocó una contracción de los fondos para la cooperación por parte de los organismos internacionales y países desarrollados, lo que afectó las posibilidades de financiamiento (ONU, 2012). Este escenario plantea mayores incentivos para los países de la región ya que “presenta una oportunidad importante para intensificar los mecanismos de cooperación Sur-Sur y de cooperación triangular” (CEPAL, 2010: 4). Otro proceso que impulsa al reconocimiento de los gobiernos locales como actores centrales en la cooperación internacional fue el establecimiento de los Objetivos del Milenio (ONU, 2000), que son remplazados por los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) en la Agenda 2030 establecida en el año 2015 (ONU, 2015) por las Naciones Unidas en la cual los actores locales alcanzaron “el reconocimiento expreso de su papel como actores en el desarrollo sostenible, [y de] influir en la necesidad de dotar a los ODS de un enfoque territorial” (Ojeda Medina, 2020: 12).

Específicamente en el caso argentino se sostiene que la internacionalización de ciudades es un proceso que surge en la década de los ochenta y toma impulso a partir de los ´90 influenciada, entre otras cuestiones, por el retorno de la democracia, la implementación de un modelo económico neoliberal, los procesos de descentralización y la realización de la reforma constitucional de 1994 como factores específicos. En cuanto a la descentralización, que data de la década del ´80, pero que fue profundizada en los ´90, se realizó mayormente en un contexto de crisis generalizada sin contar por tanto con los fondos necesarios, estableciendo al plano externo como fuente alternativa de recursos, como ya fue señalado. La reforma, habilitó el marco jurídico para el accionar internacional subnacional (Artículo 124), estableciendo limitantes específicas tales como que el mismo no sea incompatible con la política exterior de la Nación, y facultó a provincias y ciudades a desempeñarse internacionalmente (De Marsilio, 2006; Natalizio, 2007; Costamagna y Foglia, 2011). A estos procesos se suman los experimentados en el plano institucional, que se materializaron en la introducción de las temáticas subnacionales en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. En el nuevo milenio el accionar se profundiza a través de la federalización de la política exterior (Araya y Herrero, 2015), donde el gobierno federal alienta contactos con otros actores externos a través de diferentes agencias gubernamentales (Carignani Sardoy, 2017).

Por tanto, la internacionalización de las ciudades ha ido experimentando modificaciones marcando progresivamente un incremento en el accionar de estos actores, acompañados y, en algunos casos, impulsados por diferentes dependencias nacionales y provinciales que significan el reconocimiento y la materialización de la importancia de la participación internacional de las entidades subnacionales. De esta manera, el rol protagónico que han alcanzado las ciudades y los gobiernos locales, ha generado la ampliación de su agenda local a lo global. Sin embargo, es fundamental reconocer que la internacionalización de las ciudades no es un fenómeno homogéneo y, en cada caso, depende del nivel de impacto y de respuesta que pueda tenerse (Colacrai, 2013). Por tanto, entender en qué contexto han surgido estas temáticas lleva a interrogarse sobre cómo ha sido definido y conceptualizado este proceso.

3. ¿Qué es la internacionalización de ciudades?

En el presente trabajo se sostiene que el accionar internacional de los actores subnacionales se encuentra materializado a través de la Política Internacional Subnacional definida como la herramienta de los gobiernos locales que se ocupa de impulsar su inserción internacional, permitiéndole aprovechar, articuladamente, las oportunidades del contexto exterior con las necesidades del territorio (Calvento, 2015), dentro de los marcos que define la política exterior del Estado-nación. Sin embargo, la conceptualización de estos procesos ha sido objeto de múltiples discusiones académicas, las cuales se intentarán reflejar en el siguiente apartado a través de diagnosticar los alcances en el ámbito de la proyección internacional de las ciudades.

Se destaca que las primeras investigaciones en la temática se iniciaron en Europa, Norteamérica y Australia. De esta manera, surge una dificultad para sistematizar el análisis, ya que el concepto ha sido empleado tanto para el accionar internacional de diferentes actores como de contextos, no atendiendo, en la mayoría de los casos, a las características o realidades socio-económicas y políticas de las regiones estudiadas.

En dichas circunstancias, la internacionalización ha sido denominada con diferentes conceptos por los académicos como: diplomacia regional, política externa federativa, diplomacia multinivel, diplomacia centrífuga y desde la década del ´80, la mayoría de los autores utilizan el término paradiplomacia, propuesto por Duchacek (1986) y posteriormente por Soldatos (1990) quienes lo analizan dentro de un nuevo contexto mundial. Los autores pretenden explicar la incidencia y el protagonismo que adquirieron los gobiernos no centrales en los asuntos internacionales y justificar la merma de jerarquía centrada en el Estado-nación como sujeto principal de la sociedad internacional.

Por tal motivo, el proceso ha generado el desarrollo de críticas a la conceptualización, así como a una significativa bibliografía que amplió la noción de región/provincia/ciudad (entre otros) como actor internacional, en relación a los roles concretos y cada vez más abarcativos que estos actores, los gobiernos locales, vienen desempeñando en las Relaciones Internacionales.

Haciendo un breve recorrido sobre los conceptos utilizados, Hocking (2000), denomina a la participación internacional de los gobiernos no centrales (GNC) como diplomacia multinivel, terminología utilizada para explicar de qué manera, en el contexto actual, los GNC asumen el rol de actores políticos internacionales, logrando aumentar los vínculos entre la región y el centro político. El autor no considera a la acción de las entidades subnacionales como una política de sumisión al poder central; aunque reconoce que la política internacional del actor local puede tener implicancias, intereses y objetivos diferentes de la política nacional en algunas oportunidades.

Keating (2000) reflexiona que la paradiplomacia representa una importante nueva dimensión tanto para el regionalismo como para las relaciones internacionales, a través del desvanecimiento de la distinción entre asuntos internos e internacionales y entre los ámbitos nacionales y regionales. En este sentido, el autor emplea el concepto de nueva diplomacia regional para hacer referencia a la actividad internacional de diferentes regiones, haciendo hincapié en el caso de Europa, motivada por procesos tanto políticos (conformación de bloques supranacionales), económicos (regionalización de la producción) y culturales (cuestiones idiomáticas).

Por su parte, el concepto de política externa federativa, es utilizado por Rodrigues para el caso brasileño, con el cual busca designar “una estrategia propia de un estado o municipio, desarrollada en el ámbito de su autonomía, apuntando a su inserción internacional, de forma individual o colectiva” (Rodrigues, 2004: 40).

El término diplomacia centrífuga es acuñado por Torrijos (2000: 20-21), y se refiere al fenómeno en el que el proceso de toma de decisiones “se aleja del centro estatal en el conjunto de iniciativas exteriores de tipo político, social, económico, cultural, etc., diseñadas, emprendidas, reguladas y sostenidas por colectividades territoriales que proclaman y despliegan una capacidad de actuación propia”.

En este sentido, el trabajo de García Segura (1992:18) ha resignificado el concepto de “actor” en las Relaciones Internacionales (superando la visión estatocéntrica), entendiendo que la “presencia internacional de las entidades políticas subestatales ha dejado de ser un hecho aislado y característico de alguna entidad con aspiraciones independentistas para convertirse en la respuesta natural de estos actores a los retos de la interdependencia y la globalización”.

Existen diferencias entre los académicos en relación al rol de los actores que intervienen en la paradiplomacia, algunos consideran que sólo intervienen los actores no estatales mientras que otros coinciden que también intervienen los actores públicos. Entre los últimos, se encuentra la concepción de Cornago (2010: 109) quien entiende por paradiplomacia a

la participación de gobiernos no centrales en las relaciones internacionales a través del establecimiento de contactos ad hoc con entidades privadas o públicas del extranjero, con el fin de promover asuntos socioeconómicos y culturales, así como cualquier otra dimensión externa de sus competencias constitucionales.

Otro referente a destacar es Zeraoui (2010: 77), quien establece que la paradiplomacia

es así una nueva tendencia donde los sub-gobiernos, o más bien, según cómo cada gobierno llame a sus entidades federativas, provincias, departamentos o regiones, toman acciones autónomas en cuestión de política internacional. Básicamente las entidades buscan una vinculación externa para mejorar su desarrollo u obtener un beneficio local, entre otros objetivos, sin miras al resto del país.

Por su parte, Kuznetsov entiende la paradiplomacia como las acciones desarrolladas por actores no estatales en el contexto de la política internacional actual, con el objetivo de obtener una mayor participación de sus comunidades, definiéndola como “una forma de comunicación política para alcanzar beneficios económicos, culturales, políticos u otros, cuya base consiste en la acción autosostenida de gobiernos regionales con actores exteriores, tanto gubernamentales como no gubernamentales” (2015: 30-31).

Por otro lado, Zeraoui hace una distinción entre paradiplomacia positiva cuando “la actividad de la región es complementaria de la nacional o no entra en contradicción con los intereses globales del país. En cambio, la paradiplomacia negativa se refiere al choque de las dos políticas por motivos económicos, políticos o culturales” (Zeraoui, 2016: 19).

Sin embargo, Martins Senhoras amplía las posibilidades del accionar internacional a entes privados como públicos (empresas o las universidades) que tienen una actividad internacional. Para el autor la paradiplomacia se refiere a

procesos de extroversión de actores subnacionales como estados locales y regionales, empresas, organizaciones no gubernamentales, que procuran practicar actos y acuerdos internacionales a fin de obtener recursos y resolver problemas específicos de cada área con mayor rapidez y facilidad sin la intervención de los gobiernos centrales (2009: 1).

Ahora bien, la paradiplomacia como concepción ha sido criticada en diferentes aspectos, por ejemplo, al colocar el accionar subnacional en una escala inferior a la diplomacia del estado nacional y considerarlas como actividades secundarias; porque puede implicar segmentar la política externa debilitando la política exterior del estado nacional; por su amplitud en su conceptualización (ej. la multiplicidad de actores que incluye, como ya se señaló); entre otros (Zamora Aviles, 2016; Marx, 2010). Asimismo, las obras referentes del tema, han sido “capaces de reconocer a las ciudades como actores en los asuntos internacionales, [pero] han carecido de un compromiso teórico tanto con las fuentes de dicha agencia, como a menudo con los impactos globales de la creciente interacción entre ellas y la gobernanza global”, careciendo incluso de una problematización de “su base interna para asumir su papel en la política mundial (Acuto, 2013: 9). Además, la conceptualización contiene un conjunto de actividades desarrolladas por las unidades subnacionales que pueden ser complementarias, paralelas o conflictivas con la diplomacia establecida por el gobierno nacional, enfoque que ha sido trasladado de manera acrítica a diferentes escenarios^[4]. En América Latina y, específicamente, en Argentina el término se contextualiza en las décadas del `80 y `90, por lo que considera desajustada a la realidad socio-económica y política que desde hace dos décadas atraviesan dichos actores, abordada en el apartado anterior.

Por lo cual, aunque se evidencia un claro progreso bajo la concepción paradiplomática, se entiende que el mismo se encuentra desarticulado del marco constitucional argentino, donde se habilita la participación internacional subnacional, no obstante, subordinada a las prioridades y objetivos del Estado. Es en este contexto que se utilizan otros conceptos para describir este accionar, ya que el de paradiplomacia puede considerarse un accionar paralelo, o en contradicción al ejercicio del gobierno nacional.

Por tal motivo, en el presente trabajo se sostiene que el accionar internacional de estos actores se encuentra materializado a través de la Política Internacional Subnacional^[5], entendida como una política pública local, que plasma y aplica la estrategia de un gobierno de este nivel en el campo de las Relaciones Internacionales, siendo la facultad de los actores subnacionales la de fijar lineamientos internacionales para satisfacer las necesidades locales, en el marco de la estrategia nacional de política exterior.

Esta política se operacionaliza y sistematiza a través de tres modalidades (Zubelzú, 2008): unilateral, bilateral y multilateral. Las estrategias de carácter unilateral establecen como objetivo la promoción y posicionamiento en el exterior de los actores subnacionales, incluyendo las herramientas que impulsan el comercio exterior y las de posicionamiento estratégico y marketing de ciudades (Loreto y Sanz, 2005; Calvento, 2008), entre otras. Las bilaterales se realizan a través de acuerdos entre ciudades o regiones y entre ciudades e instituciones internacionales, siendo la más utilizada la de los hermanamientos de ciudades (Luna y Ballestero, 2005; Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008). Por último, se encuentran las multilaterales que se presentan, principalmente, bajo el formato de redes de ciudades, que se establecen como “instrumentos para la creación de economías de escala, para el ejercicio de lobby político, para el intercambio de conocimiento y para el aprendizaje de experiencias” (Cravacuore, 2019: 178). Ejemplo de ellas son la Red de Mercociudades, la Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA), la organización CGLU, la AICE, entre otras, que han desempeñado un papel central para la acción internacional y su “carácter horizontal y multifocal las ha convertido en vehículos amplificadores de las prioridades locales” (Fernández et al, 2019:28).

De esta manera, contemplan un conjunto integral de estrategias de presencia directa e indirecta en el ámbito regional y global que permiten abordar de manera compleja la temática, entendiendo que la implementación en conjunto es necesaria para lograr una inserción internacional diversificada e integral (Calvento, 2012). Esto lleva a interrogarse sobre quienes han recurrido a este tipo de estrategias.

4. ¿Quiénes la desarrollan?

La constatación de la relevancia y complejidad creciente de la participación de estos actores motivó la elaboración de estudios que remarcan las características principales que está adquiriendo el accionar internacional latinoamericano en general, y argentino, en particular, y de cuáles son los distritos que han buscado internacionalizarse. En ese sentido, Zamora Aviles señala que el desarrollo académico en la región se ha incrementado en los últimos años con estudios sobre la participación internacional de gobiernos locales en México, Brasil, Argentina y Uruguay mientras que la región Andina “la investigación sobre este fenómeno ha sido menos dinámica” (2016: 97).

Entre los estudios desarrollados a nivel latinoamericano se destaca el presentado por Batista, Jakobsen y Evangelista (2008), donde analizan una veintena de ciudades latinoamericanas de diverso tamaño poblacional^[6], y distinguen las modalidades que usualmente utilizan estos actores y que sustentan sus múltiples acciones: hermanamientos, acuerdos bilaterales, redes internacionales de ciudades, redes del programa URB-AL, proyectos de cooperación técnica/financiera directa/indirecta. Asimismo, constatan que, como proceso contemporáneo, el inicio de las actividades internacionales data de la primera década del siglo XXI.

En el caso de México, diversas investigaciones han dado cuenta del activismo internacional de sus ciudades (Schiavon, 2004, 2010; Luna y Ballesteros, 2005; Zeraoui, 2009; Lara Pacheco, 2014, 2015; Lara Pacheco y Hernández, 2019; entre otros). Allí, se reconocen los avances establecidos por los estudios de Schiavon (2004, 2010) a nivel subnacional analizando la participación internacional de las entidades federativas de dicho país.

Por otra parte, en su estudio sobre la dinámica de los hermanamientos mexicanos, Luna y Ballesteros constatan que estos acuerdos se incrementaron exponencialmente a principios del siglo XXI, señalando para ese momento la existencia de “878 Proyectos a suscribir o Acuerdos de Hermanamiento ya suscritos de 120 ciudades mexicanas, en 72 países del mundo” (2005: 6), revelando un impulso al activismo internacional de las ciudades. Sobre las investigaciones recientes se destaca la llevada adelante por Lara Pacheco (2014, 2015) a nivel ciudad, tomando como casos a grandes metrópolis, entre ellas la Ciudad de México, elaborando una tipología en la cual estipula los mecanismos y las acciones específicas que las ciudades realizan para proyectarse internacionalmente. A ello agrega las diferentes percepciones de las ciudades en el medio internacional e incorpora el nivel de inserción de las ciudades. En ese sentido, sustenta que este último dependerá del nivel de complejidad en el uso del tiempo y recursos y de la articulación entre los stakeholders (gobierno local, sector privado y sociedad civil).

Asimismo, en el caso de Brasil se registran estudios que avanzan sobre casos individuales, así como sobre pesquisas globales, incluso de la totalidad de los actores en estudio (Rodrigues, 2004; Fronzaglia, 2005; Salomón, 2007; Marx, 2008; Vigevani, 2004, 2006; Meirelles Ribeiro, 2008; Martins Senhoras, 2009; Vigevani y Prado, 2010; Matsumoto, 2011; Marcovitch y Dallari, 2014; Prado Figuereido, 2018; Marx, 2019; entre otros). En relación a ello Fronzaglia (2005) pretende realizar un diagnóstico sobre la actuación internacional de las ciudades, tomando como caso de estudio a la ciudad de São Paulo por ser la más grande de América del Sur y recortando temporalmente el análisis en el período 2001-2004. A partir de definir las políticas de inserción internacional como todas las actividades encaminadas a la participación de la ciudad como actor en las relaciones internacionales, Fronzaglia (2004) elabora una clasificación de diferentes formas de actuación: la cooperación internacional, las misiones en el extranjero, la participación en eventos internacionales, los eventos internacionales, las visitas oficiales recibidas, la participación en redes de ciudades y la difusión de experiencias exitosas. Por tal motivo, las temáticas que prevalecen, recopiladas por Vigevani (2006) para el caso de los estados y municipios brasileros, están relacionadas al comercio, inversiones, tecnología, energía, medio ambiente, turismo, intercambios culturales, políticas migratorias, tráfico de drogas, políticas sanitarias y temas sociales.

Otro tipo de investigación es la que propone Matsumoto (2011), quien analiza y compara el accionar de los municipios brasileños (5.562 casos) entre los años 2005 y 2008, interrogándose por las razones que explican la presencia de actividades paradiplomáticas o su ausencia, operacionalizada a través de la existencia o no de un área internacional en los mismos. Para ello recurre al concepto desarrollado por Soldatos (1990), haciendo hincapié en las dimensiones domésticas del accionar internacional, principalmente las de origen local, y a través de una análisis estadístico concluye que la variación en la participación deviene exclusivamente de causas locales, porque son las dimensiones que diferencian a estos actores entre sí, destacando las de tipo geográfica, poblacional, política, social, entre otras y, estableciendo el peso relativo de cada una. En un trabajo actual de Prado Figuereido (2018), sintetiza un desarrollo variable y diferente en cada región del país, vinculado a sus necesidades y prioridades específicas: Norte con la región amazónica y subcaribeña; Sur con el Mercosur; Nordeste e Centro-Oeste promoviendo el comercio exterior; y Sudeste, donde percibe mayor diversificación de los mecanismos de cooperación, promoción comercial, entre otras.

En el caso de Argentina, hubo un gran desarrollo de investigaciones en el plano provincial (Colacrai y Zubelzú, 1998; Colacrai y Zubelzú, 2004; Natalizio, 2007; De Marsilio, 2006; Carbajales y Gasol, 2008; Iglesias, Iglesias y Zubelzú, 2008; Castro y Saslavsky, 2009; Trebucq y Pizarro, 2016; Cabrol, 2017; Carignani Sardoy, 2017; Juste, 2018; Felli, 2019; entre otros). En cuanto a los estudios que se ocupan de las ciudades se detecta la participación internacional en los gobiernos de las grandes ciudades^[7] como Rosario y en capitales de provincias como el caso de Paraná, el de la ciudad de Córdoba y la de Santa Fe (González Ojeda, 2003; Mina, 2005; Romero, 2010; CIPPEC, 2012; Colacrai, Zalazar y Aquilino, 2015; Ippolito, 2016; Trebucq y Pizarro, 2017). En los últimos años, se han identificado trabajos que analizan ciudades de menor tamaño como Rafaela y Sunchales (Provincia de Santa Fe), Junín y Pergamino (Provincia de Buenos Aires), Concordia (Provincia de Entre Ríos) (Messing, 2008; Costamagna y Foglia, 2011; Aquilino y Sartori, 2011; Pérez Rozzi, 2011; Colacrai, Zalazar y Aquilino, 2015; Ippolito, 2016; Gasser, 2017).

Por su parte, un trabajo referido a los municipios de Argentina publicado en el año 2012, muestra que la política internacional es un fenómeno bastante reciente, ya que la mayoría de las oficinas (60%) se conformó a partir del año 2003 (Pontis, 2012) y sólo dieciocho municipios de un total de 2.172 que posee el país (1%), mantienen una oficina internacional de manera formal. Otro dato interesante que arroja, es que once de los dieciocho municipios que poseen oficinas internacionales se encuentran en la provincia de Buenos Aires, y que seis de ellos son municipios del interior de la provincia. A dicha descripción, Cravacuore agrega que esta institucionalización potenció “la participación en redes internacionales de ciudades [argentinas], aunque estas acciones, lamentablemente, son esporádicas y fuertemente vinculadas a la voluntad de sus autoridades” (2015: 26).

Asimismo, un estudio realizado por el Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemáticas Internacionales y Locales[8], se concentró en los municipios intermedios del país ya que los grandes son las aglomeraciones más estudiadas, las más conocidas y, sin embargo, su importancia puede ser relativizada ya que representan un reducido número en las que, además, se aloja un porcentaje muy pequeño de la población urbana del planeta: las ciudades de más de diez millones concentran el 7,9% y las de entre cinco y diez millones, un 5,9%. Así, la mayoría de la población urbana habita en municipios pequeños e intermedios: conforme a Naciones Unidas (2002), el 62,5% de la población urbana reside en ciudades con menos de un millón de habitantes.

De esta manera, reconociendo la importancia de los municipios intermedios se avanza sobre información relativa a su inserción internacional. En Argentina, en general y en los municipios intermedios de la provincia de Buenos Aires, en particular, se destaca en la dimensión unilateral el impulso que han adquirido las políticas locales de comercio exterior, mientras que la utilización de las herramientas de marketing territorial posee en la actualidad un desarrollo relativo. En cuanto a las estrategias bilaterales se subraya el rol que adquieren los hermanamientos, donde se contabilizan cerca de 400 acuerdos para todo el país[9], y en el caso de los municipios intermedios se desarrollan fundamentalmente hermanamientos con ciudades de Europa y América Latina. Asimismo, la participación internacional de los actores subnacionales ha logrado extenderse en términos de relaciones multilaterales regionales, ya que en la actualidad más de 100 ciudades argentinas cuentan con la participación en la Red más relevante de carácter y alcance regional como es Mercociudades.

Por tanto, este panorama general lleva a indagar sobre cuáles son los recursos/capacidades con los que se desarrolla la internacionalización de ciudades.

5. ¿Cómo y para qué se desarrollan estas estrategias?

Como toda política pública, la que se orienta a la internacionalización de las ciudades necesariamente requiere de capacidades y recursos para su implementación. En el análisis de Soldatos (1996), tomando como referencia la internacionalización de las grandes o megaciudades, entendía que las mismas contaban con una posición geográfica de apertura al mundo; recepción y exportación de factores de producción y flujo de comercio; establecimiento de instituciones extranjeras e internacionales y presencia de sus instituciones en el exterior; interconexión con el exterior por medios de transporte y comunicaciones y servicios acorde para la recepción de actores e instituciones internacionales; medios de comunicación de repercusión y difusión internacional; inserción internacional apoyada en servicios especializados y en estrategias de internacionalización; entre otros. Esta realidad difiere de la presente en la mayoría de las ciudades latinoamericanas y argentinas, que en escasas oportunidades cuentan con estas características y posicionamientos.

Sin embargo, tal como se destacó en la sección anterior, han logrado establecer estrategias de participación internacional con los recursos disponibles. En un estudio sobre ciudades latinoamericanas, mencionado en el apartado 4, se constata que de los casos que se analizan la mayoría ha institucionalizado sus relaciones internacionales con la creación de áreas administrativas específicas, jerárquicamente subordinadas y/o vinculadas al gabinete del Intendente/Alcalde, y en cuanto a sus recursos humanos, están conformadas generalmente por equipos pequeños de hasta cinco profesionales (Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008). Otros elementos vinculados al desempeño internacional se refieren a la decisión y voluntad de las autoridades locales que imprimen, según Cravacuore (2015: 27), “una alta volatilidad” a dicha participación. Asimismo, desde la Red InterMuni,

espacio dirigido por Cravacuore y Oddone se realizó un primer diagnóstico sobre la institucionalización de las áreas de relaciones internacionales en los municipios nacionales, destacándose [entre otros] que: existe una gran variedad de niveles y formas de institucionalización del área de relaciones internacionales en los municipios (…). La falta de recursos humanos y financieros es la principal dificultad para desarrollar acciones de cooperación internacional municipal (Oddone, Rubiolo y Calvento, 2020:74).

Por tanto, entre los recursos utilizados para el desarrollo de una política o estrategia internacional se remarcan la existencia tanto de un área específica como de recursos acordes con la política a implementar y la decisión política de hacerla efectiva. En relación a ello, Gasser (2017) establece que este proceso de institucionalización deviene de la cantidad y complejidad de actividades que estos actores desarrollan y de la necesidad de dar continuidad y sostenibilidad a través de los diferentes gobiernos. El grado de institucionalización lo establece en torno a distintas dimensiones: posicionamiento (ubicación dentro del organigrama); actores (disposición de recursos humanos capacitados); legalidad (existencia de un marco legal específico); planeamiento (planificación estratégica del área); presupuesto (recursos exclusivos) y democratización (inclusión de la participación ciudadana y la comunicación). Por su parte, Fernández de Losada y Romero entienden que para que el accionar internacional tenga impacto debe existir: trabajo en red, conocimiento de los temas, transparencia en la gestión, coordinación con otros niveles de gobierno y sociedad civil, así como estrategias de comunicación; sosteniendo que “para que ello sea posible es necesario contar con una fuerte voluntad política y una apuesta decidida por construir alianzas reales” (2016: 103). En ese sentido, Oddone, Pizarro y Trebucq, basados en el caso argentino y específicamente en el de la provincia y gobiernos locales de Córdoba, afirman que “la paradiplomacia depende fuertemente de la voluntad de la autoridad política de turno, del financiamiento de proyectos y el apoyo institucional externo y de la creación de sistemas de incentivos internos de las instituciones locales” (2020:61).

Con el objetivo de sistematizar los recursos/procesos/dimensiones que se toman en cuenta para la realización de la política internacional subnacional, se reformuló el concepto de gestión internacional (Colacrai y Zubelzú, 1998, 2004; Zubelzú, 2008), entendiendo que el mismo refiere a los mecanismos y capacidades a través de los cuales se tramita y concretiza dicha política, incluyendo el aprovechamiento de los recursos territoriales, la articulación de los actores locales en vinculación con actores extra-locales y la organización de los gobiernos subnacionales, donde el último se establece como el actor central para la resolución de los problemas y de las necesidades de la ciudad (Calvento, 2015). Así la gestión permite un acercamiento a la forma en que el Estado produce estas políticas públicas, tomando en cuenta los recursos disponibles para llevar adelante las tareas específicas.

La gestión internacional se compone de tres dimensiones. En primer lugar, debe tenerse en cuenta la dimensión contextual que aborda el escenario en el que se desarrollan estas políticas incluyendo las características económicas, sociales, políticas generales que enmarcan a los gobiernos locales. En ese sentido, las mismas establecen las condiciones del entorno que facilitan o limitan el alcance de la política internacional subnacional. En segundo lugar, la dimensión relacional incluye la consideración de la interacción que lleva adelante el gobierno municipal, donde incorpora la vinculación y coordinación con otros actores, con participación activa en los procesos de internacionalización de las ciudades. En tercer lugar, se encuentra la dimensión organizacional-administrativa que se centraliza en el gobierno municipal o local. En esta dimensión se incluye su organización interna en relación a la política internacional subnacional, los recursos humanos, presupuestarios y de infraestructura.

De acuerdo a lo analizado en los municipios de la provincia de Buenos Aires (Calvento, 2016), estos gobiernos locales poseen un contexto particular caracterizado por perfiles de desarrollo productivo y mercado laboral diversificados, constituyen sociedades culturalmente diversas, poseen un alto nivel de desarrollo humano, y la presencia de instituciones científicas y universidades nacionales con vínculos con instituciones del exterior. Otra constatación fue la cantidad y variedad de actores involucrados en las acciones internacionales donde los inmigrantes y las instituciones científicas y académicas conjuntamente con los actores empresariales han sido claves en el impulso de las estrategias de internacionalización.

Por su parte, las oficinas de vinculación internacional de estos municipios fueron creadas durante la primera década del siglo XXI. Todas ellas, con la denominación de Dirección, Oficina o Agencia, se ubicaron bajo la órbita del Intendente, de quien se destaca su rol clave para la instauración del área, y para establecer sus objetivos y garantizar su permanencia. Asimismo, un aspecto central que surge de los casos es que la existencia de una dependencia administrativa exclusiva acompaña la variación en el accionar internacional ya que permite, desarrollar una amplia diversidad y cantidad de estrategias así como disponer de mayores recursos.

En este punto resulta relevante ahondar sobre los motivos o intereses que influyen sobre la decisión de las ciudades a participar a nivel internacional. Keating (2000) argumenta que las regiones tienen diferentes motivaciones para su salida al escenario internacional: en el plano económico pretenden inversiones y mercados para sus productos; mientras que en el plano cultural las regiones con su propio idioma o cultura con aspiraciones nacionalistas buscan el reconocimiento y la legitimación. Por su parte, Fernández de Losada (2013), propone definir cuatro dimensiones vinculadas a los fundamentos de dicha acción internacional: la política, ya que participan a nivel internacional para incidir políticamente en los organismos/escenarios globales, defendiendo sus intereses; la económica, orientada a la captación de oportunidades que sirvan para potenciar el desarrollo de los territorios; la cognitiva, para captar conocimiento, experiencia y know-how, como herramientas para reforzar sus capacidades; y por último, la social para proyectar la identidad cultural de los colectivos, dar a conocer su cultura, su patrimonio, su historia y reforzar la cohesión social. A estas dimensiones, se agregan dos de carácter transversal: la estratégica (las prioridades, acciones y recursos marcados para potenciar el desarrollo del territorio) y la territorial (el hecho de que la estrategia sea definida en conjunto con todos los actores territoriales). En el mismo sentido, Lara Pacheco (2015) establece como motivaciones específicas de las ciudades a la promoción económica, la incidencia política, influencia sociohistórica, la ubicación geográfica estratégica, la participación en la gobernanza global, entre otras.

En el plano empírico, en un mapeo de proyectos y acciones de cooperación internacional, elaborado por Centro de Gestión y Cooperación Internacional para el Desarrollo, se relevaron los incentivos de la participación de los gobiernos subnacionales mexicanos, entendiendo que los mismos provienen de dos vías: de las necesidades y prioridades establecidas por los gobiernos y de la oferta de otros actores cooperantes. En ambas, se busca en el escenario internacional acceso a recursos técnicos, humanos o financieros con objetivos de colaborar en su desarrollo (CGCID, 2017). Por su parte, en un análisis de la participación de las ciudades argentinas en redes, Cravacuore distingue que en las internacionales

existe un predominio del aprendizaje y el intercambio de experiencias por sobre el lobby. Si consideráramos la diferencia entre las redes de participación directa e indirecta, vemos que los gobiernos locales argentinos buscan, principalmente, conocer y compartir experiencias en temas de su interés, como el cuidado del medio ambiente, la educación, la planificación estratégica y la mitigación de la pobreza, dejando el lobby en manos de la FAM [Federación Argentina de Municipios] y de la Red de MERCOCIUDADES (2015: 27).

De esta manera, entre los aportes generados por las acciones internacionales de las ciudades, se destacan la formación y profesionalización de quienes integran las estructuras técnicas y administrativas; el financiamiento para proyectos en distintas áreas; el conocimiento de otras experiencias y prácticas para la resolución de problemas comunes; la ejecución de proyectos orientados al territorio en acuerdo con otras instituciones y actores extra-territoriales; la influencia política; entre otros (Batista, Jakobsen y Evangelista, 2008; Maira, 2010; Cravacuore, 2015).

6. Consideraciones finales

En este trabajo se indagó sobre los avances de uno de los actores no tradicionales dentro de las Relaciones Internacionales: las ciudades. En este sentido, se identificaron las causas que llevaron en el plano internacional, regional y nacional a la internacionalización de las mismas desde fines del siglo XX y principalmente en el presente siglo. Siendo en el caso del ámbito latinoamericano y de Argentina las políticas neoliberales y las crisis político-económicas las que motivaron a las ciudades a buscar alternativas y estrategias para lograr financiamiento del exterior.

Se considera que los acuerdos de cooperación desarrollados en especial los vínculos Sur-Sur, tal el caso del Mercosur, permitieron la reactivación de la actividad internacional en la región. Se menciona el caso de la Red Mercociudades, por su incidencia tanto en la cantidad de población y de ciudades que participan, lo cual implica múltiples posibilidades de acción. También se identifican como impulso para el crecimiento e internacionalización de las ciudades los Objetivos del Milenio y su continuidad en la Agenda 2030.

Para el caso de Argentina, se suman las causas mencionadas como así también la descentralización, aunque será la reforma de la Constitución en el año 1994 la que dará el marco legal para el accionar internacional. Posteriormente, la federalización de la política exterior argentina será un aspecto ventajoso para el proceso expuesto, sin ser el mismo homogéneo a nivel nacional.

A partir de esta contextualización, se presenta una breve síntesis sobre las diferentes acepciones utilizadas por la academia para el análisis del actuar internacional de los distintos actores subnacionales; y aunque se reconoce la relevancia del concepto de paradiplomacia, se considera que el término Política Internacional Subnacional es más adecuado para el análisis, por ser definida como la herramienta de los gobiernos locales para impulsar la inserción internacional en las diferentes áreas con el objetivo de satisfacer las necesidades locales, en el marco de la política exterior nacional. En ese sentido, se asume el avance logrado a través de la concepción de la paradiplomacia, pero se considera que la misma está anclada a procesos, contextos, actores diferentes a los latinoamericanos y argentinos, y que por tanto refleja parcialmente la realidad local.

Efectivamente, la variedad de actores, las múltiples acciones desarrolladas así como la creciente participación de las ciudades latinoamericanas han permitido una cuantiosa bibliografía por parte de los académicos de la región, quienes aportan diferentes modalidades (analítica y estadística), con el objetivo de sistematizar el análisis de la temática. En relación a ello, el desarrollo establecido en el trabajo sólo refleja en parte los avances realizados en el área de estudio, permitiendo constatar a priori un amplío desarrollo empírico que deberá ser profundizado en futuros estudios.

En la Argentina, la cantidad de estudios han proliferado dada la relevancia y actualidad de la internacionalización de los distintos actores subnacionales dando cuenta de las capacidades y recursos para la implementación de la misma. Esto ha permitido avanzar en el desarrollo conceptual de la temática, concentrada principalmente en la descripción del accionar internacional de las ciudades, e incorporar elementos de análisis para la gestión indagando en aspectos endógenos de este proceso relativos al contexto particular, a los vínculos con otros actores y a las propias capacidades del actor local. También se realizó una inicial aproximación a los fundamentos y motivos que explican el impulso a la internacionalización de ciudades, entendiendo que un gran déficit de estos estudios es el obtener datos concretos de los efectos de estas políticas públicas, principalmente sobre la promoción del desarrollo.

De esta manera, el artículo buscó, a través de interrogantes introductorios, establecer las causas de la internacionalización de las ciudades, su conceptualización, el desempeño que han tenido en el último tiempo. En ese sentido, los cuestionamientos exigen repensar estos y otros procesos en clave local, dando cuenta de los avances regionales y nacionales que dejan en evidencia la relevancia que han adquirido. De allí el aporte realizado, en torno a la política y la gestión internacional subnacional, referida a la realidad de las ciudades argentinas.

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VIGEVANI, T. (2006). “Problemas para a atividade internacional das unidades subnacionais. Estados e municípios brasileiros”. En: Revista Brasileira de Ciências Sociais. ANPOCS – Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais. VOL. 21 Nº 62. São Paulo, Brasil, 127-139.

VIGEVANI, T. y PRADO, D. (2010). “Acciones y problemas de la paradiplomacia en Brasil”. En: MAIRA L. (ed.), La Política Internacional Subnacional en América Latina, Bs. As., Libros del Zorzal.

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8. Listado de acrónimos y siglas

AICE: Asociación Internacional de Ciudades Educadoras

CEPAL: Comisión Económica para América Latina

CGCID: Centro de Gestión y Cooperación Internacional para el Desarrollo

CGLU: Ciudades y Gobiernos Locales Unidos

CIPPEC: Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento

FAM: Federación Argentina de Municipios

FCCR: Foro de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur

FLACMA: Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales

GNC: Gobiernos No Centrales

MERCOSUR: Mercado Común del Sur

ODS: Objetivos del Desarrollo Sostenible

ONU: Organización de las Naciones Unidas

TLCAN: Tratado de Libre Comercio de América del Norte

UNASUR: Unión de Naciones Suramericanas

Notas