1. UNA APROXIMACIÓN GENERAL A LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA

El proceso de integración, según Patricio Maraniello¹, “es un fenómeno pluridimensional, plurifacético, globalizante, que tiene la virtualidad de incidir en lo económico, social, político, jurídico y cultural”. Según, Seok Hwa Hong², es necesario analizarlo no sólo desde el punto de vista comercial3, sino también desde esas otras áreas.

La integración centroamericana, según Bonilla⁴, “es un proceso histórico, político e institucional que ha pasado por diversas etapas, con retos y metas por alcanzar”.

La ola integradora de la década de los cincuenta dio lugar, según Caldentey⁵, “al primero de los procesos de integración latinoamericanos tras la firma de la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA⁶) en 1951 y del Tratado General de integración económica de 1960, el llamado Mercado Común Centroamericano (MCCA)”.

A finales de los años ochenta y durante la década del noventa, el primer objetivo de la reestructuración de este proceso fue solucionar el conflicto que enfrentó a los países de la región a través de los acuerdos de Esquipulas, que lograron sustituir la dinámica del enfrentamiento por la de la negociación, dando paso al Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), a través de la suscripción del Protocolo de Tegucigalpa (PT)⁷.

La creación del SICA fue respaldada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en su Resolución A/48 L del 10 de diciembre de 1993, quedando el Protocolo de Tegucigalpa debidamente inscrito ante la misma. Desde el Derecho Internacional Público es una organización internacional convencional en sus relaciones con otros Estados u organizaciones internacionales⁸.

Según Salazar Grande⁹, “la naturaleza jurídica de nuestro proceso de integración es comunitaria no intergubernamental, con la aspiración de que llegue a ser supranacional”. En el SICA existen órganos con capacidad de producir normas de derecho derivado a través de acuerdos, reglamentos, resoluciones y recomendaciones; así como la existencia de un órgano supranacional con capacidad de interpretar de manera uniforme el Derecho.

Los órganos centrales que lo integran, de conformidad al PT en su artículo 12, son:

a. La Reunión de Presidentes (RP); b. El Consejo de Ministros (CM); c. El Comité Ejecutivo (CE); d. La Secretaría General (SG-SICA). Además, el Parlamento Centroamericano (PARLACEN); la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ); y, el Comité Consultivo (CCSICA).

Para Santana¹⁰, los primeros órganos mencionados, se constituyen en un arreglo intergubernamental¹¹, por representantes de los Estados miembros, cada uno de los integrantes, con su propio derecho a voto en los procesos de toma de decisiones. Los segundos, son instituciones que tienen un carácter regional pero que poseen limitado contrapeso para las primeras en lo que concierne a la puesta en marcha de las decisiones.

La misma autora¹² nos sigue diciendo que “la evidencia de esta configuración institucional, se desprende de los artículos 13, 14 y 15 del PT, los cuales indican que la Reunión de Presidentes es el órgano supremo del SICA, de deliberación política, al que todo el sistema institucional debe dar seguimiento en todas las decisiones adoptadas”.

También, Santana¹³ afirma que, “con el SICA, se plantea un modelo integracionista que parte de la necesidad de instituciones que presenten propuestas de acciones regionales conjuntas, no obstante, desde su inicio la propia institucionalidad mostraba muchas dificultades para ejecutar y administrar adecuadamente su agenda”.

Entre esas dificultades, según Caldentey¹⁴,

Está la notable dispersión jurídica debida, primero, a las dificultades de interpretación que provoca la pragmática decisión de firmar los nuevos acuerdos como protocolos a los acuerdos antiguos, y no derogar, aquellos nada más que en las normas que contraviniesen a los nuevos. Y segundo, a las complicaciones derivadas de la falta de plazos homogéneos y de carácter obligatorio para la ratificación nacional de los acuerdos, que provocan retrasos en la entrada en vigor.

Por su parte, Guillermo Solís y Gustavo Machado15, sostienen que las principales disfunciones del SICA son: “La inexistencia de mecanismos que permitan trasladar las decisiones de las más altas instancias políticas regionales, a los espacios nacionales; la falta de una cultura de relación interinstitucional, capaz de generar sinergias intra-sistémicas y la ausencia de procesos permanentes de planificación institucional”.

A lo largo de estas últimas tres décadas, Santos Carrillo¹⁶ señala que las deficiencias del proceso de integración, están relacionadas con la falta de eficacia de sus políticas, la baja capacidad para el cumplimiento de mandatos, con una débil coordinación sistémica, la concentración de poder en determinados órganos, la inexistencia de un presupuesto sistémico o la configuración institucional de algunos de sus órganos principales, sin atribuciones funcionales claras ni con el reconocimiento de todos los Estados miembros.

La institucionalidad del SICA se ha desarrollado, según Chávez Marín y Candray Medina¹⁷,“sustentada en sus instrumentos originarios, complementarios y derivados”, pero carece de una regulación comunitaria y políticas públicas sobre compras regionales.

Según Santos Carrillo¹⁸, “de acuerdo a los patrones institucionales del SICA, corresponde a los distintos Consejos de Ministros sectoriales la materialización de las políticas, que se gestan en el marco de sus secretarías respectivas”. Una vez definidas, con la mediación del Comité Ejecutivo, se elevan a la aprobación de la Reunión de Presidentes, que lo hace por consenso. Sin embargo, esta decisión presidencial no conlleva obligatoriedad ni juridicidad subsidiaria. Esta última sólo se establece mediante la aprobación de un reglamento en el seno del Consejo de Ministros sectorial correspondiente, firmada por los Ministros representantes de cada país que esté dispuesto a implementar la política.

En este caso, la publicación en el diario oficial nacional incorpora la política a los marcos jurídicos nacionales. Sin embargo, el SICA no tiene definidas competencias específicas en materia de política, que quedan bajo el control y seguimiento de los gobiernos respectivos una vez han sido incorporados a su sistema político y jurídico.

Tampoco, dispone de instrumentos financieros que permitan su financiación directa. Hasta entonces, las acciones de políticas aprobadas pueden ser implementadas por iniciativa de las distintas secretarías de los Consejos de Ministros sectoriales del SICA, con la colaboración y el compromiso de los gobiernos, pero no de forma vinculante.

Nos sigue diciendo Santos¹⁹ que, tras los distintos intentos fallidos de reforma, surge el “Relanzamiento de la Integración Centroamericana”, un programa impulsado a finales de 2010, que consiguió ordenar la agenda y retomar la dinámica de formulación de políticas²⁰ en torno a cinco ejes, confirmando de esta manera la apuesta por la multidimensionalidad y por los objetivos de desarrollo. Estos ejes fueron el de seguridad democrática, integración económica y social, prevención y mitigación de desastres naturales y de efectos del cambio climático y fortalecimiento institucional. En este marco se han conseguido poner en marcha iniciativas de política pública regional²¹, de ejecución regulatorio, de coordinación, y de impacto, como la compra conjunta de medicamentos.

Sobre esta última iniciativa, José Villegas y Milagros Cruz22 nos dicen que, “en el sector de la salud, el SICA ha adoptado, a partir de 2009, procesos de negociación conjunta de precios y compra de medicamentos por medio de la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica (SE-COMISCA)”. Mediante el proceso de negociación conjunta se alcanzó, entre 2012 y 2013, un ahorro de US$ 20 millones para los servicios públicos de salud de los países participantes, lo cual representa una disminución de 40% en los precios de compra para la región. En 2014, se logró un ahorro aproximado de US$ 2.9 millones en la negociación de 22 medicamentos, de los que se adjudicaron 13.

Como se podrá apreciar esta iniciativa se trató de una especie de acción conjunta entre los países, pero no en base a una legislación común, ni constituyó una política estructurada para regular compras públicas regionales en otras áreas.

Al respecto, hay que señalar que la Estrategia Centroamericana de Compras Públicas 2011-2015, instrumentada por el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), tuvo por objetivos: i) la generación de conocimiento de las compras públicas en la región; ii) la incorporación de la nueva gestión pública en la actividad de compras; y iii) la estandarización de normas y procedimientos de compras públicas en la región.

Sin embrago, el SICA, según Salazar Recino²³, “ha sido poco eficaz para propiciar las condiciones materiales y políticas necesarias para impulsar de forma robusta y consistente el proceso de integración”.

En Centroamérica, según nos dice Karlos Navarro²⁴, no se ha construido una Administración pública central, como en Europa, ni es posible, señalar que exista un Derecho administrativo centroamericano comunitario.

En este contexto de realidades y retos, cabe preguntarse, ¿Cómo está el régimen jurídico de las contrataciones administrativas en el proceso de integración centroame- ricana?, ¿Existen ya puntos equidistantes entre las legislaciones de cada país en Cen- troamérica?, ¿Se puede trascender hacía una legislación común de compras públicas centroamericanas?, ¿Cómo podría conformarse y cuáles serían sus principales partes?

2. BREVE DIAGNÓSTICO DEL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS COMPRAS PÚBLICAS EN CENTROAMÉRICA

El Derecho Administrativo, como nos dice Rodríguez Arana²⁵, “está en constante transformación. Por un lado, porque hunde sus raíces en la realidad, cambiante y dinámica por definición, y por otro, porque ha de estar en una continua tarea de adecuación de sus instituciones a la mejor ordenación racional del interés general”. (Error 3: El enlace externo 25 debe ser una URL) (Error 4: La URL 25 no esta bien escrita)

En la actualidad, ya no se concibe al Derecho Administrativo como un sistema ais- lado, encerrado en los moldes que le vieron nacer, es decir, como Derecho típicamente nacional. Así, la globalización e internacionalización de la acción administrativa, es hoy una realidad²⁶.

Las compras estatales, se sostienen como una de esas acciones administrativas, que no escapan a esa evolución, a esa transformación, por lo que hoy trascienden fronteras y comienzan a identificarse los primeros síntomas de su regionalización en el proceso de integración centroamericana²⁷.

Al respecto, Rodríguez Arana²⁸ nos dice que “la contratación pública ha sido some- tida en los últimos años en América Latina a un sinfín de reformas normativas, impulsa- das por los legisladores y gobernantes nacionales con el objetivo de simplificar y hacer más eficaz el procedimiento administrativo de contratación”.

Por su parte, Obregón, Villasuso y Herdocia²⁹, señalan que el volumen de transac- ciones en las que el sector público participa como comprador en todos los países, obli- ga al buen desempeño de los sistemas de compras para el buen funcionamiento de la economía y el desarrollo. El fortalecimiento institucional para gestionar las compras públicas con eficiencia, eficacia y transparencia desafía a los centroamericanos.

En este contexto todos los países centroamericanos cuentan con un marco legal³⁰, bajo el cual se regulan sus adquisiciones de bienes y servicios estatales. Algunos como Nicaragua, presentan una normativa para regular las compras de la Administración central³¹ y otra para las locales³².

En este marco o visión legal común de las compras públicas centroamericanas, hay que señalar que, aún con ciertas diferencias lógicas, se vive en la actualidad una especie de armonización legislativa y administrativa, en base a principios generales³³ comunes, como la libre competencia, la igualdad, la publicidad, integridad y transparencia.

Sobre este último principio referido a la transparencia, Santiago Pintos³⁴, sostiene que “constituye una herramienta imprescindible en la lucha contra la corrupción y es, sin duda, una de las exigencias centrales para disponer de calidad institucional regional”.

En el sistema costarricense³⁵, entre los principales principios contractuales sobre- salen, también el de eficacia y eficiencia, la primacía de la sustancia sobre la forma y la conservación de los actos y actuaciones³⁶.

En las legislaciones centroamericanas de la materia, también, se ha identificado una especie de regulación común en cuanto a los procedimientos a seguir para obtener las me- jores ofertas, basados en la licitación, compra menor, directa y el concurso³⁷, con unas etapas y tramitología que los integran, muy parecidos, es decir, una etapa preparatoria, la apertura del procedimiento, la convocatoria, la presentación de ofertas, en base a un pliego de bases y condiciones (Documento de la licitación), la evaluación de las mis- mas, la adjudicación, formalización del contrato y su ejecución.

Recordemos que la importancia del procedimiento de compra, consiste según la Sala Constitucional de Costa Rica³⁸, en conseguir mayores posibilidades de acierto en el cumplimiento del servicio público, en la calidad de la prestación que se brinda a los usuarios y según la naturaleza de cada caso, de las condiciones económicas.

Asimismo, según Marlene Chinchilla y Elard Ortega39, “la contratación administrati- va no debe limitarse a ser entendida únicamente como el procedimiento de selección del contratista. Tal concepción resulta ser parcial e incompleta, toda vez que las formas de selección no son más que una de las partes de la actividad de contratación”.

Por su parte, las figuras contractuales⁴⁰, no escapan de esa tendencia de armonización, en cuanto a regulaciones comunes, basadas en definiciones de los contratos de obras públicas, suministro de bienes, servicios generales y consultorías, con rasgos similares, cláusulas muy parecidas en su contenido, regulación y finalidad, haciendo énfasis en fenómenos internos o externos al contrato, como la entrada en vigencia del mismo, su finalización, la revisión de precios, su modificación por causales externas, la recepción del objeto contractual, la cesión y subcontratación, entre otras.

En cuanto al marco legal de derechos y obligaciones de las partes es también, con algunas variaciones, de índole muy común, así, en cuanto al contratista, por ejemplo, la ejecución del contrato y la recepción del pago, en cuanto al contratante, la recepción del objeto contractual en tiempo y forma y el pago. Sin olvidar, que los sistemas lega- les centroamericanos, recalcan las prerrogativas estatales, en favor de la modificación unilateral del contrato, la suspensión, resolución o rescisión del contrato, imposición de multas, ejecución de garantías.

Por su parte, el sistema de garantías y fianzas⁴¹, sigue caminos muy parecidos, al basarse en medios o mecanismos de garantías que acompañan a las ofertas, en pro del mantenimiento de la seriedad de la misma y con ello evitar una posible huida de los mismos, vaciando de competidores al procedimiento de evaluación, así como medios para garantizar el cumplimiento del contrato, sin olvidar garantías por adelantos.

A nivel centroamericano, también, se observa la utilización de métodos alternos de re- solución de conflictos (MASC), como la mediación, la conciliación y el arbitraje, como un medio más rápido y eficiente para llegar a arreglos amistosos, evitando así un posible control judicial, más largo, cansado y caro.

Al respecto, Otero Varela⁴² señala que “los mecanismos alternos al monopolio de la jurisdicción estatal, como es el caso del arbitraje, han ido permeando poco a poco en el quehacer de las contrataciones administrativas”.

Sobre este punto, Mario Castillo y Rita Sabroso Minaya⁴³, han sostenido que el Es- tado tiene que generar confianza en aquellos que vayan a contratar con él, asegurán- doles que de surgir algún conflicto, éste se solucionará de manera imparcial, pronta y adecuada por lo que ha optado por lo urgente y lo inmediato, admitiendo que, por ejemplo, el arbitraje constituye, un mecanismo más confiable que el jurisdiccional.

Otro método alterno, es la conciliación prevista por diversas normativas de contra- tación pública para ser activada con independencia del proceso arbitral o al interior de éste en cualquiera de sus etapas⁴⁴.

Por otro lado, tampoco se puede dejar pasar, el hecho de una innovadora regionali- zación de mecanismos o sistemas electrónicos⁴⁵, para la tramitación de los procedimien- tos de las contrataciones administrativas, en cada uno de los países centroamericanos. Hablamos de sistemas electrónicos, para la inscripción de proveedores, la renovación de sus registros, la actualización de sus datos, la obtención de información referente a los procedimientos (convocatorias⁴⁶, documentos bases de licitación, resoluciones de adjudicación), hasta la remisión de documentos por las partes entre sí (notificacio- nes electrónicas, solicitudes de aclaraciones, envío de ofertas) e incluso la celebración de trámites conjuntos, sin lugar a dudas, el futuro electrónico de las contrataciones (evaluaciones en línea o por videoconferencias).

La utilización de los sistemas electrónicos, para implementar las compras públicas es uno de los temas más actuales, no solo por las ventajas que genera en cuanto a los ahorros, sino por las garantías de transparencia y rendición de cuentas⁴⁷.

Al respecto, Sarmiento48, sostiene que “los sistemas electrónicos de compras públi- cas están llamados a constituirse en una herramienta efectiva para la promoción de la participación ciudadana en la gestión pública y en la construcción de procesos admi- nistrativos abiertos, eficientes y transparentes”.

Por otro lado, en todos los países centroamericanos, las entidades del Poder Ejecuti- vo, además de ser las responsables de la administración del sistema de compras, están por ley sometidas a una actividad de auditoría y fiscalización que realizan las Contra- lorías o Cortes de Cuenta, cumpliendo un papel de control externo e independiente49. Como se puede apreciar es indiscutible, como se ha afirmado en otra ocasión⁵⁰, una tendencia a la armonización de los sistemas legales de adquisiciones públicas en cada uno de los países centroamericanos, lo cual implica un acercamiento en las bases legales, pero no implica aún, ni la aprobación de una legislación centroamericana común de la materia, ni mucho menos la organización de una estructura regional ejecu- tora de los procedimientos de compras públicas, dentro del engranaje estructural del SICA, ni mucho menos, una política común de índole regional, la cual sirviese de base a esa legislación, implicando una organización, el ejercicio de competencias y finalidades comunes.

Esa armonización legal, podría implicar un primer paso hacia una política y Derecho comunitario en materia de adquisiciones públicas. Podríamos ya contar con un primer consenso inicial, en los componentes básicos de una legislación regional (principios, procedimientos, tramitología, estructura organizacional, etc.), desde el punto de vista del Derecho Administrativo. En otras palabras, no se está frente a un escenario árido, sino en un campo fértil para presentar propuestas al respecto.

3. HACÍA UNA LEGISLACIÓN REGIONAL DE CONTRATA- CIONES ADMINISTRATIVAS CENTROAMERICANAS

La comunidad internacional, nos dice María Baggattini⁵¹, “ya no promueve solo la democracia, el Estado de Derecho y el respeto a los derechos humanos, sino además la buena gobernanza, en la cual es relevante que la contratación pública debe ser consi- derada cada vez más como un elemento básico de la rendición de cuentas”.

Los procesos de reestructuración de los Estados, según Benavides y Moreno Cruz⁵², “se están apoyando en la contratación pública con una tendencia regional, con institu- ciones análogas contemporáneas, como la contratación electrónica, nuevos géneros contractuales, como las asociaciones público – privadas, figuras contractuales simila- res”, que poco a poco van homogenizándose en los países centroamericanos.

En el contexto de organización y funcionamiento del SICA, como se ha sostenido, la aprobación de una legislación regional, es decir una regulación de Derecho Comunita- rio⁵³ en materia de compras públicas, debería de nacer de una decisión de la Reunión de Presidentes, mientras que una política pública, en pro de la ejecución de la misma, podría nacer del Consejo de Ministros, como una propuesta a ser aprobada por la mis- ma Reunión de Presidentes.

Lo anterior, podría permitir el promover una reforma a la estructura u organización institucional del SICA, para la ejecución de dicha legislación, en base a la posible crea- ción de órganos regionales ejecutores de índole administrativa, que pudiesen tramitar los procedimientos comunes de compras en relación a las necesidades regionales, lo cual dependería de las partidas presupuestarias, para su implementación.

El instituto de la contratación pública, no puede mantenerse ajeno a la formulaci- ón de proyectos y programas, entendiendo a la política pública como una acción de gobierno concertada con diversos actores, que se proyecta a fin de dar respuesta a las demandas sociales, a través del uso estratégico de recursos para alcanzar el bienestar⁵⁴. Según Villegas y Milagros Cruz⁵⁵, “la implementación de políticas sobre compras públicas congruente con un marco normativo apropiado, representa un factor impor- tante para lograr ahorros de costos, tanto para las instituciones demandantes como para los consumidores, ya que brinda acceso a mejores productos”.

También, en esta perspectiva, Santiago Peña Ayala⁵⁶, nos indica que “el sistema de contratación del Estado constituye una poderosa herramienta de gestión de políticas públicas para favorecer la democratización de las adquisiciones, en términos de inclu- sión social”.

En este contexto, cabe proponer la regionalización de ese intento de armonización, que se ha identificado en el punto anterior, que están viviendo las legislaciones de cada país centroamericano, en adquisiciones públicas, mediante la aprobación de una posi- ble legislación común, es decir un verdadero Derecho Comunitario centroamericano en materia de compras públicas, con los siguientes seis lineamientos generales:

-Objetos y materias excluidas comunes, es decir las materias que estarán reguladas y aquellas que no estarían contenidas en esta regulación a nivel regional que se propone. Habría que analizar, los tipos de procedimientos y contratos que deberían regular cuáles estarían sujetas a su aplicación. Sin lugar a dudas, se trata de un profundo análi- sis de materias, entre las que podrían, por ejemplo, regularse obras mayores y de índole regional, servicios públicos de amplia cobertura y de índole común, o el suministro de bienes que por su carácter estándar son de vital importancia para el desarrollo soste- nible de la región.

De la misma forma, habría que identificar y analizar de forma detenida las que es- tarían excluidas, por su naturaleza o por aplicárseles otro tipo de normativa, pensemos por ejemplo, en adquisiciones bajo el financiamiento de organismos internacionales, que poseen sus propias normas jurídicas, como las del Banco Mundial (BM) o del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

-Principios reguladores básicos y comunes, que sirvan de base a un posible sistema centroamericano de compras públicas, por ejemplo, transparencia, igualdad, libre com- petencia, la implementación de incentivos, publicidad, el acceso a información, integri- dad, entre otros.

Tal y como lo afirman Rodríguez Arana, Moreno Molina, Jinesta Lobo y Karlos Navar- ro⁵⁷, “si hubiera que elegir un sector concreto del Derecho Administrativo para explicar el sentido de los principios generales en su conformación, ese sector bien podría ser el de la contratación administrativa”. En esta materia, esos principios, “han hecho posible la elaboración de las normas relativas a las compras públicas para instaurar un verdade- ro Derecho Administrativo global de la contratación pública”.

Como se puede apreciar, de la identificación de esa especie de armonización que se ha expuesto en el punto anterior, en materia de principios contractuales, se trataría de incluirlos en la propuesta de normativa comunitaria, definirlos y establecer una re- gulación común para su aplicación práctica, como una base fundamental del sistema regional de adquisiciones públicas que sería lo ideal.

Esos principios tendrían que ser el marco en el que se desarrollen cada uno de los trámites que integrarían los posibles procedimientos regionales de compra, so pena de nulidad ante su incumplimiento. Asimismo, tendrían que regular las relaciones entre los sujetos contractuales y entre estos y las entidades públicas regionales.

-Órganos regionales adscritos al SICA, con una finalidad normativa e incluso de eje- cución de procedimientos de adquisición a nivel administrativo.

Es importante, tener claro que la división de competencias, es decir, la de índole normativa y la de carácter ejecutivo, debería mantenerse a nivel regional, en pro del sostenimiento de una sana y justa imparcialidad y objetividad en la tramitación de pro- cedimientos regionales.

Se trataría de proponer la creación de un órgano regional dedicado a emitir direc- trices generales, una especie de Unidad normativa de adquisiciones centroamericana, para regular aspectos generales o particulares que integran o suceden cuando se apli- can los procedimientos de compra, piénsese por ejemplo, en la regulación de un instru- mento que organizase las compras anuales, un plan anual de compras regional, o en la emisión de documentos estándar, como pliegos de bases y condiciones de uso común. Asimismo, dicha entidad normativa, podría ejercer una función o competencia con- sultiva, resolviendo consultas referidas a la aplicación de cada uno de los trámites que integrarían los procedimientos regionales de compra. Esas consultas podrían provenir tanto de los tramitadores de esos procedimientos como de los oferentes.

En esta línea de ideas, la tramitación de los procedimientos regionales de compra podrían estar en manos de un tipo de Área de adquisiciones centroamericana, que re- ciba las ofertas, tramite su apertura, evaluación y adjudique el contrato al oferente con la mejor oferta. Lógicamente, la supervisión de la ejecución contractual podría estar en manos de oferentes contratados, sin desvincular de tal función a este órgano regional que se propone.

-Procedimientos de licitación y concurso, con una tramitología común, la cual implique reglas y trámites claros, ordenados y preestablecidos, para promover la libre competen- ciaen pro de la obtención de las mejores ofertas.

Sobre este punto, Juan Carlos Jurado58 nos dice que “la contratación administrativa tiene figuras que pretenden balancear la existencia del principio de legalidad con la necesidad del Estado de proveerse bienes y servicios de forma rápida y eficaz”. Por esto es necesario la existencia de controles y procedimientos que regulen la actividad, pero que a su vez, permitan la mayor participación posible de oferentes para elegir la oferta que mejor satisfaga el interés público.

Al respecto, quienes han propiciado la obligatoriedad de la licitación pública, señala Miriam Mabel Ivanega⁵⁹, “entienden que a través de ella se aseguran la legalidad, la moralidad y la conveniencia, y se limita la discrecionalidad”. Asimismo, esta modalidad, según Johannes San Miguel Giralt⁶⁰, “tiene por finalidad asegurar la mejor asignación posible de recursos públicos destinados a la contratación”.

También, como nos indica Isabel Correa⁶¹, “las licitaciones se caracterizan por su rigor y sentido formalista. Todo ordenamiento jurídico establece una serie de trámites, etapas y procedimientos que deben cumplirse antes de emitirse la voluntad contractu- al”, por lo que aquí se trataría de regionalizar esas características, esas etapas, para tener un marco centroamericano, que permita realizar adquisiciones comunes.

Esto implicaría una etapa preparatoria (organización de documentos, aspectos pre- supuestarios, planificación, etc.), una etapa de apertura del procedimiento y convocatoria a los proveedores, una tercera etapa de entrega, apertura y evaluación de ofertas, para finalmente pensar en una etapa de adjudicación y formalización contractual.

A esta propuesta habría que adicionar, el desarrollo e implementación de mecanis- mos comunes de ejecución, supervisión y recepción de objetos contractuales, posterio- res a las etapas constitutivas de esos procedimientos.

Sobre la ejecución del contrato administrativo nos recuerda Gonzalo Rivera⁶², que “se rige primeramente por las reglas generales aplicables a todo contrato, luego por las reglas específicas propias de la contratación administrativa”.

-Otra propuesta sería la regulación de definiciones y clausulados básicos propios del contenido de contratos administrativos, no digamos a nivel estándar, pero si al menos como un conjunto de reglas comunes para las partes contractuales de índole regional, para evitar interpretaciones antojadizas en la medida de lo posible. Esto podría llevar, poco a poco, a la creación de documentos básicos o estándar a utilizar e implementar en la formalización contractual.

Lo anterior podría servir también para pensar en documentos estándar de notifica- ción, de presentación de ofertas, de certificados comunes para corroborar la inscripción e incluso la capacidad jurídica y financiera de los proveedores, resoluciones de adjudi- cación con contenidos al menos formales de índole común, entre otros.

Como parte de este punto, cabría pensar en la regulación de un conjunto de dere- chos y obligaciones de los sujetos contractuales, así como de las prerrogativas exorbi- tantes⁶³ propias de los entes contractuales o de los regionales en pro del interés gene- ral o público común centroamericano, es decir, reglas de resolución, rescisión, modifi- cación, suspensión contractual, entre otras.

Recordemos que hoy el interés general, según nos dice Rodríguez Arana⁶⁴, “es el interés de toda la sociedad, el cual ya no es asumido completa y acabadamente por el poder público, ya no se presenta ante nosotros en forma de privilegios o prerrogativas sin cuento”.

En pro de ese interés público, se trataría de llegar a un consenso en cuanto a la regu- lación regional a aplicar en cada uno de esos derechos, prerrogativas y obligaciones, los cuales como se ha podido apreciar, ya entran en esa especie de armonización, que se ha identificado en cada país centroamericano, por lo que sí existe una coincidencia de ellos en cada uno de los países, lo lógico sería ahora encontrar puntos de coincidencia en su regulación regional.

-La implementación de un sistema electrónico centroamericano de contrataciones administrativas, que permitiese la inscripción en línea de proveedores regionales, el de- sarrollo de un sistema de notificaciones electrónicas regional, la formalización median- te firma electrónica regional, entre otros.

En otras palabras, como se puede apreciar, se está proponiendo un marco legislativo regional, para que la construcción de un puente transfronterizo, como lo fue el puente Santa fe entre Nicaragua y Costa Rica⁶⁵, se pueda realizar mediante la ejecución de un procedimiento regional de licitación pública, el cual implicase, no sólo la construcción del puente, sino también de los accesos fronterizos, para su adecuada utilización, a tra- vés de la suscripción previa de un contrato de obra pública regional, lo cual facilitaría la utilización inmediata del puente, y no como sucedió en la realidad, que el mismo no pudo utilizarse, por la falta de construcción del acceso fronterizo por uno de los países.

Pensemos, también, en otros ejemplos que podrían concretarse con esta propuesta de legislación común, como podría ser el del mantenimiento regional de la carrete- ra panamericana que une a los países centroamericanos o la construcción de meca- nismos de conexión eléctrica o de telecomunicaciones, entre otras grandes obras de índole regional en pro de un desarrollo sostenible, de rápida, objetiva, transparente y confiable ejecución.

Y es que la integración regional, como señala José María Gamio⁶⁶, “se impone, como un mandato de un futuro más que posible, probable”, en el cual las contrataciones ad- ministrativas ya están ocupando un espacio importante y Centroamérica no podría quedarse atrás.

4. CONCLUSIONES

El proceso de integración centroamericana, ha transitado por diversas etapas y su- cesos, que han marcado su idiosincrasia y la discusión actual de su naturaleza intergu- bernamental o comunitaria. La configuración de su sistema institucional y normativo, en base a una especie de geometría variable, lo ponen frente a retos multifacéticos como las compras públicas regionales.

Se puede concluir que es un proceso en desarrollo con dificultades para organizar, administrar y ejecutar su agenda, decisiones y sus políticas, lo cual se ve agravado por la falta de mecanismos de financiamiento, pero aun así el SICA es un factor clave para la puesta en marcha de acuerdos bilaterales y multilaterales, de los cuales las adquisicio- nes públicas podrían ser parte.

Se pudo apreciar, de la consulta de las legislaciones de compras públicas de cada país centroamericano, una tendencia de armonización legislativa, en cuanto a unifica- ción de objetos y materias excluidas, así como de los principios inspiradores, los órga- nos administrativos que emiten normativas o gestionan las adquisiciones, sin olvidar la regulación de los trámites que integran los procedimientos de compra, así como el contenido y clausulas generales de algunos contratos.

Lo anterior implica un significativo avance, hacía la aprobación de una normativa o legislación común en adquisiciones públicas, es decir, Derecho Comunitario de compras públicas en Centroamérica, para regular entidades administrativas, propias de la estructura organizacional del SICA, las cuales se encarguen de tramitar procedimientos de compra con trámites y principios comunes, para la ejecución de contratos administrativos de índole estándar y regional.

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Notas

Notas de autor