SUMARIO:

1. A manera de introducción: corrupción, administración pública y derechos humanos; 1.1. La planeación presupuestal; 1.2. El diseño de políticas públicas con perspectiva y en materia de derechos humanos; 1.3. El combate a la corrupción; 2. El carácter pluriofensivo de la corrupción; 3. La violación de derechos humanos por actos de corrupción; 4. El tratamiento internacional de esta problemática; 5. Consideraciones finales; 6. Referencias.

1. A MANERA DE INTRODUCCIÓN: CORRUPCIÓN, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DERECHOS HUMANOS

Uno de las deficiencias comunes al momento de pensar los derechos humanos, así como en los medios para su protección es la ausencia de estrategias horizontales e integrales para tal fin. En ese sentido, se ha dicho que existe una desmedida atención a la protección en sede jurisdiccional de los derechos, en perjuicio de la reflexión y diseño de otro tipo de estrategias en la materia,¹ por ello, el objeto de este trabajo es poner de relieve los efectos perniciosos de la corrupción en los derechos humanos desde una perspectiva del derecho administrativo y del derecho constitucional anticorrupción.²

Como señala Cruz Parcero, en México no se ha diseñado una visión coherente para la promoción de los derechos humanos que contenga de forma integral y óptima obligaciones a cargo de autoridades distintas a las jurisdiccionales, como la administración pública. Por ello, es necesaria la reflexión teórica en torno a la naturaleza y alcance de las obligaciones en la materia a a cargo de todas las autoridades.³

En ese sentido, podemos sugerir tres grandes vasos comunicantes entre la administración pública y los derechos humanos, a saber: i) la planeación presupuestal; ii) el diseño de políticas pública con perspectiva y en materia de derechos humanos; y, iii) el combate a la corrupción.

1.1. LA PLANEACIÓN PRESUPUESTAL

Si se acepta la idea del presupuesto como el documento de política económica más importante de un gobierno, a través de la relación entre gobierno, Estado y derechos, puede asumirse la enorme relevancia que asume dicho documento respecto de la relevancia y alcances en los derechos humanos. Piénsese por ejemplo en la protección del derecho al acceso a la justicia a través de la existencia de un sistema judicial que funciona de forma adecuada a partir de un financiamiento suficiente; en la protección al derecho a la salud a través de un sistema sanitario efectivo y accesible; o bien, en el ejercicio del derecho a la educación en el contexto de un sistema educativo que cuenta con la infraestructura adecuada integrado por plantas docentes con una capacitación óptima y que reciben una remuneración adecuada.⁴

Para la consecución de dichos fines es necesaria la incorporación de un enfoque o perspectiva de derechos humanos en la elaboración de los presupuestos públicos que asigne un papel importante a los derechos en la política económica. Al respecto, una herramienta importante para tal efecto es el principio de máximo uso de recursos disponibles, que implica, por ejemplo, un análisis presupuestal en el que se constate las cantidades iniciales disponibles y su ejercicio.⁵

1.2. EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS CON PERSPECTIVA Y EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

Siguiendo a Aguilar Villanueva, quien entiende a las políticas públicas como aquellas decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos, electores y contribuyentes”,⁶ podemos advertir la importancia que asumen estos instrumentos en el desempaque y puesta en acción de los derechos en el Estado contemporáneo.

Es aquí donde el vínculo entre los derechos humanos y la administración y políticas públicas se torna más estrecho, pues por una parte hay que tener presente que los derechos deben ser concebidos como elementos materiales y tangibles, más que como nociones abstractas y etéreas. A partir de ello es que podemos dar cuenta de que las obligaciones últimas en la garantía y protección de los derechos corre a cargo de las autoridades administrativas, pues son éstas las que pueden y deben aportar los elementos materiales para ello.⁷ Así, por ejemplo, podemos advertir el papel preponderante que pueden asumir los derechos a la educación o a la salud en una sociedad, pues si tomamos en cuenta que éste funciona como un derecho habilitante, es decir, que posibilita el ejercicio de otros derechos,⁸ podemos concluir que esto irradia en diversos sectores de la vida social.

1.3. EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN

La relación entre derechos humanos y corrupción lejos de ser abordada a través del reconocimiento de un derecho humano a una sociedad libre de corrupción, en realidad se presenta a través de la afectación de los derechos humanos, generalmente aquellos de carácter social, por la corrupción. Piénsese por ejemplo en la afectación al derecho humano a la protección de la salud por el ejercicio indebido o desviación de los recursos y de la infraestructura sanitaria. Sin embargo, los derechos humanos de carácter liberal también pueden verse afectados por la corrupción. En este caso piénsese en los derechos de las personas privadas de libertad que pudieran verse afectados por la corrupción a través del otorgamiento de ciertas condiciones de detención a cambio de cierta prevenda.⁹

Asentadas estas consideraciones, puede advertirse el papel trascendental que juega el derecho administrativo, en tanto principal régimen jurídico encargado del combate y sanción a la corrupción, por lo que hace a la protección indirecta de los derechos humanos, cuestión a la que nos dedicaremos de forma exhaustiva en el resto de este trabajo.

2. EL CARÁCTER PLURIOFENSIVO DE LA CORRUPCIÓN

El fenómeno de la corrupción es una problemática con diversas aristas, pues por una parte supone una afrenta al correcto funcionamiento de las instituciones del Estado, así como conflictos relacionados con el orden público, la legalidad, la economía, las finanzas públicas, la legitimidad de las instituciones estatales, y, naturalmente, el ejercicio de los derechos humanos.

Se ha señalado que la corrupción, lejos de ser abordada como una conducta autónoma, debe ser entendida como una agresión a una diversidad de intereses jurídicamente protegidos, los cuales son ofendidos de diversa forma. En el caso de la función pública, por ejemplo, los efectos perniciosos de la corrupción alcanzarían implicaciones políticas en tanto que se socava el sistema democrático y el juego político, así como un desequilibrio en la confianza ciudadana hacia las instituciones.¹⁰

Asimismo esta pérdida de confianza de la ciudadanía impacta de forma negativa en el Estado de Derecho, lo cual se acentúa más cuando de la mano de la corrupción se materializan otros fenómenos como la impunidad, lo cual puede tener como consecuencia el surgimiento de organizaciones criminales que pueden asumir una función de facto de control del poder político, dando lugar a un Estado en el que detrás de la fachada de la legalidad, se gesta y desarrolla un Estado paralelo gobernado por poderes ocultos.¹¹

En ese sentido, el reconocimiento de la naturaleza pluriofensiva de la corrupción se ha puesto de manifiesto en diversos instrumentos normativos internacionales. Piénsese por ejemplo, en el ámbito de las Naciones Unidas, en la Convención sobre la Corrupción del año 2003; en el foro de la OCDE, en la Convención sobre la lucha contra la corrupción de los funcionarios públicos extranjeros en las transiciones comerciales internacionales de 1997, y, en el ámbito interamericano, en la Convención interamericana contra la Corrupción de 1996.¹²

3. LA VIOLACIÓN DE DERECHOS HUMANOS POR ACTOS DE CORRUPCIÓN

Hemos revisado las diversas implicaciones perniciosas que tiene el fenómeno de la corrupción, ahora nos enfocaremos puntualmente en lo relacionado con la violación a los derechos humanos. Como ya hemos puesto de relieve en las líneas iniciales de este trabajo, comúnmente se cree que la corrupción puede incidir de forma negativa solamente en los derechos de carácter económico, social y cultural, sin embargo, los derechos de carácter civil o político igualmente pudieran verse afectados por la corrupción. Ahora bien, como ha puesto de relieve Daniel Vázquez, la relación entre derechos humanos y corrupción presenta diversas aristas, tales como: i) las semejanzas y diferencias de las organizaciones y personas de la sociedad que conforman los movimientos de derechos humanos y de combate a la corrupción; ii) los aportes que pueden generar entre las herramientas de protección de los derechos y las de combate a la corrupción; iii) las violaciones al principio de igualdad y no discriminación producidas por los actos de corrupción; y, iv) las violaciones a derechos humanos propiciadas por la corrupción.¹³

Rebasaría los alcances de este trabajo plantear algunas reflexiones en torno a las cuatro intersecciones que plantea Vázquez, pues nuestro objeto primordial es la cuarta relación que plantea dicho autor, de la cual se ha dicho, puede explorarse a partir de diversas perspectivas, siendo la primera, la relacionada con la solicitud de sobornos como condición de acceso a los derechos, como por ejemplo el acceso a la justicia o a los servicios públicos. Piénsese por ejemplo en los casos en los que los funcionarios de ministerios públicos solicitan cierta prenda a las víctimas de delitos o personas detenidas; o en los casos en los que el personal médico de una institución de salud presionan a los pacientes a cambio de la atención médica.¹⁴

Por otra parte, ha dicho Vázquez, una segunda relación entre la violación a los derechos humanos se materializa en el pago de sobornos por parte de agentes privados para la realización de acciones prohibidas y violatorias a los derechos humanos, como por ejemplo la transgresión de medidas de seguridad laboral, la realización de megaproyectos de carácter turístico, energéticos o de cualquier otra índole,¹⁵ la existencia de redes trata de personas, la compra de votos y así como el soborno a los servidores públicos encargados de la realización de las elecciones con la finalidad de cometer acciones fraudulentas, lo que sin duda representa una vulneración de los derechos político electorales de la ciudadanía y de las personas candidatas afectadas.¹⁶

Finalmente, existen otras relaciones entre los derechos humanos y la corrupción, tales como la provocada por la disminución de los recursos públicos de forma fraudulenta encaminados al ejercicio de ciertos derechos, lo que representa un menoscabo a las obligaciones generales de progresividad, prohibición de regresión y máximo uso de recursos disponibles.¹⁷ Asimismo, se ha dicho que la corrupción estructural del Estado, que deriva en la distorsión de los procesos de diseño de las políticas públicas es una forma de privatización de lo público con efectos por demás perniciosos en los derechos humanos. La última relación existente entre los derechos humanos y la corrupción se materializa en la opacidad gubernamental, la cual impide el monitoreo de las obligaciones generales enunciadas líneas arriba.¹⁸

Por otra parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha explicado la relación e impacto negativo de la corrupción en los derechos humanos a partir de dos aristas: i) la configuración de violación de derechos humanos por actos de corrupción, y, ii) la afectación del goce y ejercicio de los derechos humanos por manifestaciones del fenómeno de la corrupción.¹⁹

El primer grupo corresponde a aquellos casos en los que a través de actos de corrupción se incumplen de forma directa e inmediata las obligaciones estatales con relación los derechos humanos actualizando de esta forma una responsabilidad internacional y la obligación de reparar el daño a las víctimas.²⁰

En el segundo grupo debe dilucidarse la relación conceptual entre la corrupción y la violación a los derechos humanos, poniendo atención a la forma en que los contextos de corrupción fomentan la violación de los derechos. Piénsese por ejemplo en los contextos de anormalidad institucional, dictaduras y gobiernos autoritarios, en los que puede apreciarse una concentración ilegítima del poder y la ausencia o cooptación de los mecanismos de control.²¹

4. EL TRATAMIENTO INTERNACIONAL DE LA PROBLEMÁTICA

El documento jurídico internacional pionero en la materia podemos encontrarlo en el marco de la OCDE, en la Convención sobre el Combate de la Corrupción de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de año 1997, enfocada en la corrupción en su faceta activa, es decir, en la oferta de alguna ventaja pecuniaria ilícita a un funcionario público extranjero.²²

Posteriormente, en el año 2002, en el ámbito de la Organización de los Estados Americanos (OEA), fue aprobada la Convención Interamericana contra la Corrupción, en la que se puede encontrar un enfoque más amplio que trasciende más allá de las relaciones comerciales, pone de manifiesto la importancia de las instituciones democráticas, así como la amenaza que supone a la democracia este vicio institucional. Este documento fungió como el instrumento internacional por excelencia en el combate a la corrupción, pues además de los rasgos señalados, asimismo hace mención del papel importante que desempeñan las empresas y la sociedad civil en la prevención de dicha conducta. Sin embargo, un déficit de origen que presenta este ordenamiento es el relacionado con la ausencia de mecanismos de monitoreo.²³

Dentro de los desarrollos normativos a nivel universal destaca la adopción de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción en el año 2003. Dicho documento es un esfuerzo contra la corrupción en el que se establecieron medidas preventivas de dicha conducta, así como de recuperación de activos y mecanismos para la cooperación internacional. Asimismo, en dicha Convención se hace referencia a la corrupción pasiva, así como la triple articulación del Estado, el sector privado y la sociedad civil en la lucha contra la corrupción.²⁴

Para el Sistema Interamericano de Derechos Humanos la relación entre corrupción y derechos humanos no es un tema extraño, tanto en la Comisión como en la Corte Interamericana en diversas ocasiones se ha ventilado esta relación problemática sobre la que se han emitido diversas determinaciones. En el caso de la Comisión Interamericana, destacan las resoluciones 1/17 sobre los Derechos Humanos y la Lucha contra la Impunidad y la Corrupción,²⁵ y la 1/18 sobre Corrupción y Derechos Humanos.²⁶

En la primera resolución aludida, la Comisión Interamericana ha dilucidado la estrecha relación causal y perniciosa entre actos de corrupción y el ejercicio de los derechos humanos la cual se acentúa cuando se hace presente la impunidad. En ese sentido, la creación de mecanismos encaminados a su erradicación es una obligación trascendental para la represión de dicho mal.²⁷

Asimismo, a partir de lo establecido en la Carta Democrática Interamericana, en la que se señalan como elementos fundamentales de la democracia, el respeto a los derechos humanos, el acceso al poder y su ejercicio a través del Estado de Derecho, la transparencia de las actividades gubernamentales, la probidad y la responsabilidad gubernamental de la gestión pública, puede advertirse el vínculo que existe entre la corrupción y el correcto funcionamiento democrático del entramado institucional.²⁸

Por ello, sostiene la Comisión Interamericana, el combate a la corrupción debe tomar en cuenta el ejercicio del derecho a la libertad de expresión, el acceso a la información pública, a la asociación y reunión pacífica, el ejercicio independiente de los Poderes Públicos que garanticen el Estado de Derecho; así como la creación de medidas y estructuras institucionales que protejan a las personas defensoras de derechos humanos, denunciantes, periodistas y medios de comunicación, en atención a su riesgo especial por su actividad dedicada a la investigación y difusión de información sobre corrupción; además, hace patente la obligación de los Estados encaminada a la protección de las personas, grupos y colectividades en una situación particular de vulnerabilidad.²⁹

Por lo que hace a la Resolución 1/18, la Comisión Interamericana sostuvo la naturaleza pluriofensiva de la corrupción con relación a diversos derechos de diferente naturaleza (civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales), así como aspectos institucionales, tales como la gobernabilidad, el correcto funcionamiento institucional, fomento a la impunidad y el debilitamiento del Estado de Derecho.³⁰

Asimismo, la Comisión aborda las características estructurales de la corrupción a través de la captura de las entidades estatales a partir de esquemas como la adopción de decisiones gubernamentales irregulares en ámbitos como contratación pública a cambio de prebendas indebidas, o en aspectos como el financiamiento ilícito de campañas electorales y candidaturas a cargos de elección popular.³¹

Por otra parte, la Comisión hace referencia a la situación particular de los grupos históricamente discriminados frente a la corrupción. En ese sentido, se hace mención del impacto diferenciado del impacto grave y diferenciado del goce y ejercicio de los derechos humanos. Piénsese, por ejemplo, en la situación particular de vulnerabilidad de grupos como las personas en situación de pobreza, las mujeres, los pueblos indígenas, los afrodescendientes, las personas migrantes o las personas privadas de la libertad. Asimismo, se hace mención de funcionarios públicos, los operadores de justicia, periodistas, personas defensoras de derechos humanos, líderes sociales, entre otros, cuya vida, integridad, libertad, seguridad personal se encuentran frecuentemente en peligro al investigar, informar y denunciar la corrupción.³²

La Comisión Interamericana señala como ejes del combate a la corrupción con perspectiva de derechos humanos los siguientes: i) la independencia, imparcialidad, autonomía y capacidad de los sistemas de justicia; ii) la transparencia, acceso a la información y libertad de expresión; iii) la protección de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales; y, iv) la cooperación internacional.³³

En términos generales, podemos decir que el fenómeno de la corrupción y sus implicaciones negativos en el goce y ejercicio de los derechos humanos no pasa inadvertido por la Comisión Interamericana, y es lugar común en sus determinaciones el exhorto a los Estados de adoptar medidas que hagan efectivas la cooperación internacional a través de la creación de instituciones de investigación, sanción y reparación de los daños provocados por este fenómeno y que estas medidas, en su conjunto, signifiquen una respuesta regional a la corrupción desde un enfoque de derechos humanos.³⁴

En la sede jurisdiccional interamericana puede encontrarse un nutrido historial de casos vinculados con el fenómeno de la corrupción y la afectación de derechos humanos. Al respecto, puede resultar provechosa la metodología empleada por un grupo de investigadores e investigadoras de la Universidad de Chile en un exhaustivo estudio en el cual se advierten las implicaciones de la corrupción en la doctrina jurisprudencial de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). En ese sentido, se pueden encontrar tres grandes tipos de casos en los que la Corte IDH hace énfasis en: i) las víctimas de corrupción; ii) denunciantes de corrupción; y, iii) personas acusadas de corrupción.³⁵

Existen casos como el de López Mendoza Vs. Venezuela en el año 2011³⁶ o Mémoli Vs. Argentina del año 2013,³⁷ en los cuales se advierten las estrechas relaciones entre derechos humanos como el derecho al debido proceso y la corrupción. y la importancia de hacer frente a dicha relación perniciosa con herramientas que vayan más allá del ámbito del derecho penal, pues este derecho debe ser garantizado desde cualquier arista del entramado institucional.³⁸

Ahora bien, por lo que hace al primer eje, relacionado con las víctimas de la corrupción, la Corte IDH ha identificado como derechos principalmente afectados, el derecho a la vida,³⁹ a la integridad personal,⁴⁰ a un juicio justo, acceso a la justicia y reparación eficaz.⁴¹

Dentro del segundo eje presente en la doctrina jurisprudencia interamericana, relacionado con la protección de las personas denunciantes de corrupción, destaca lo dicho por la Corte IDH respecto del papel fundamental que desempeñan las y los defensores de derechos humanos por cuanto hace a la vigilancia, denuncia y educación, pues dichas actividades son esenciales para hacer frente a la impunidad.⁴²

Finalmente, en el tercer eje de aproximación de la relación entre corrupción y derechos humanos, es el relacionado con la protección de las personas acusadas de esta conducta ilícita. Al respecto, ha dicho la Corte IDH que la lucha contra la corrupción puede ser utilizada como justificación para la violación de los derechos humanos de las personas que son investigadas o acusadas por actos de corrupción, por ello, debe ponerse especial atención en la protección de derechos políticos,⁴³ al debido proceso,⁴⁴ o el derecho a la vida privada.⁴⁵

Como puede advertirse, el tratamiento internacional de la relación perniciosa entre corrupción y derechos humanos aborda de forma constante y reiterada la necesaria articulación de las distintas autoridades estales para su atención.

5. CONSIDERACIONES FINALES

La protección de los derechos humanos es una obligación a cargo de todas las instituciones estatales. Por ello, es urgente la reflexión y diseño de estructuras y medios de protección transversales a todo el entramado institucional de los Estados que superen las preocupaciones estrictamente jurisdiccionales en esta materia.

Fenómenos y vicios institucionales como la corrupción merman seriamente el ejercicio y garantía de los derechos, por ello, órdenes jurídicos como el administrativo, deben reaccionar con estrategias de prevención, sanción y reparación de hechos violatorios de derechos humanos.

Asimismo, en atención al fenómeno de internacionalización del derecho a partir de su humanización, es necesario el replanteamiento de algunas categorías jurídicas que faciliten la cooperación internacional sobre corrupción y derechos humanos.

Si bien a partir de la función judicial se han encaminado diversas acciones para la atención de la problemática, es necesaria la participación activa de las instituciones pertenecientes a otros sectores del Estado, como la administración pública, pues a partir de su desempeño es como puede abordarse este fenómeno de forma integral.

Referencias

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Notas