Serviços públicos digitais de seguridade social na pandemia de COVID-19: eficiência e inclusão

Digital social security public services in the COVID-19 pandemic: efficiency and inclusion

OKSANDRO OSDIVAL GONÇALVES* oksandro.goncalves@pucpr.br

Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Brasil

DANNA CATHARINA MASCARELLO LUCIANI** dannacml@hotmail.com

Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Brasil

1. Introdução; 2. A proteção do cidadão dos riscos sociais no contexto da pandemia; 3. A implementação de tecnologias pela Administração Pública para a prestação de serviços públicos mais eficientes; 4. A necessidade da promoção da inclusão social digital como instrumento para a eficiência na concessão e fruição dos benefícios previdenciários; 5. Considerações Finais. Referências

A transposição do Estado Liberal para o Estado Social agregou novas funções à Administração Pública, que passou a ser titular do exercício de diversos serviços considerados essenciais à promoção da igualdade e do desenvolvimento socioeconômico. Para que esse papel fosse exercido de forma plena, tanto pelo titular quanto pelos destinatários, os princípios constitucionais nortearam a atuação do Poder Público e desenharam balizas para o processo decisório, de modo a permitir o controle pela sociedade.

A atividade prestacional deve ocorrer de forma eficiente e célere. Para tanto, deve estar alinhada com as novidades sociais que permitem o incremento do serviço. A quarta revolução industrial consolida-se pelo aprimoramento das tecnologias de informação disponíveis, que alteram tanto o modo como os cidadãos se relacionam entre si, quanto como se relacionam com o Estado.

Desse modo, o presente trabalho tem como objetivo analisar a seguinte hipótese: “a inclusão digital é necessária e capaz de permitir, de forma mais eficiente e, também, efetiva, que os serviços sejam usufruídos de modo mais acessível e facilitado por quem deles necessita”. Para o enfrentamento dessa premissa, utilizar-se-á o método hipotético-dedutivo, por meio do desenvolvimento das ideias do seguinte modo: no item 1, serão abordados alguns dos mecanismos explorados pelo Governo Federal para a proteção dos cidadãos contra os riscos sociais, em especial aqueles que foram acentuados em virtude da pandemia de COVID-19. No item 2, será analisada a ideia de concretização da eficiência na Administração Pública por meio da utilização das tecnologias de informação, aplicando-se argumentos sob a ótica constitucional e pelas lentes da Análise Econômica do Direito. No item 3, serão retratados alguns aspectos da inclusão digital e da sua relevância na participação social, com foco na fruição eficiente dos serviços públicos de seguridade social. A partir disso, serão consolidadas as considerações finais do presente trabalho.

A implementação de políticas públicas de segurança social deriva da necessidade de o Estado proteger o cidadão dos riscos sociais (doença, acidente, desemprego, idade, etc.) ou, pelo menos, de reduzir os efeitos destes na vida do indivíduo, garantindo segurança econômica e condições dignas de subsistência em meio a tais adversidades.¹

Uma das políticas públicas previstas no Estado brasileiro é a Seguridade Social, prevista no artigo 194 da Constituição Federal (CRFB).² A seguridade se expressa pela Previdência, Assistência e Saúde e pode ser definida como um sistema complexo pelo qual a Administração Pública exercita o princípio da solidariedade com a distribuição de bens e serviços àqueles que necessitam,³ estruturando a sociedade para alcance dos objetivos da República Federativa do Brasil (art. 3º, inciso I, da Constituição Federal, ao tratar da construção de uma sociedade livre, justa e solidária).

Assim, a previdência social constitui-se em um seguro social compulsório⁴ e contributivo,⁵ por meio do qual é garantido ao segurado, quando cumpridos os requisitos legais, o direito à percepção de um dos benefícios listados na Lei nº 8.213/91, como as aposentadorias, pensões e auxílios.

A Resolução nº 141 de 2011, do INSS, tinha como objetivo “aprimorar o controle dos pagamentos”⁶ efetuados pela autarquia. Para tanto, tornou obrigatório para os beneficiários que recebiam seus benefícios por meio de cartão magnético, conta-corrente ou conta-poupança a comprovação anual de vida no INSS ou na instituição financeira. Em 2019, a Resolução nº 699⁷ do INSS estendeu essa obrigatoriedade a todos os beneficiários, com base na Lei 13.846/19. Esse instrumento tem como objetivo a redução de fraudes no INSS, de modo a reduzir custos desnecessários que oneram o sistema previdenciário.

A comprovação deve ocorrer: (a) na instituição bancária pagadora do benefício, quando realizada pelo beneficiário; ou (b) na instituição bancária ou no INSS se for realizada por representante legal ou por procurador do beneficiário, nos casos excepcionais previstos na Resolução, se previamente cadastrado.

Caso a comprovação não seja realizada, o benefício será suspenso e, caso não haja correção, cassado. Isso demonstra a importância do procedimento e do seu enfrentamento acadêmico, pois pode ter uma consequência gravosa para o beneficiário e, por conseguinte, desatender o comando constitucional que estabelece a proteção dos cidadãos contra os riscos sociais.

Em virtude da situação epidemiológica decorrente do COVID-19, foi decretado, em 20 de março de 2020 (por meio do Decreto Legislativo nº 06), o Estado de Calamidade Pública. As medidas tomadas pelo Governo Federal para contenção da propagação do COVID-19 incluem a restrição das atividades presenciais não essenciais em todo país, nos termos da Lei nº 13.979/2020.

Entre as atividades que foram afetadas pelas alterações nos meios de atendimento presencial está a prova de vida. A necessidade de comprovação foi suspensa por 120 dias em março de 2020,⁸ sendo prorrogada até 30 de setembro de 2020,⁹ para proteção dos beneficiários durante a situação epidemiológica, em especial daqueles que integram o grupo de risco. Ainda, foi dispensado o cadastro prévio no INSS dos procuradores dos beneficiários maiores de 60 anos, de modo que o procedimento pode ser realizado diretamente nas agências bancárias.¹⁰ Cumpre ressaltar que esse procedimento não eliminou a possibilidade de recusa dos documentos em caso de suspeita de falsidade.

Essa suspensão justifica-se na ideia de que expor o beneficiário aos riscos da pandemia contrariaria o objetivo central da Seguridade Social: a proteção contra riscos sociais. Manter a possibilidade de suspensão do benefício em caso de não comprovação alteraria a capacidade do indivíduo de suprir suas necessidades, o que é ainda mais necessário durante a epidemia, com a restrição das atividades econômicas.

Entretanto, a medida criou um paradoxo, pois, de um lado visa proteger o benefíciário dos riscos da pandemia, mas de outro poderia sujeita-lo à falta de recursos porque o benefício, na maioria das hipóteses, é a única fonte de renda.

Para tornar o cenário ainda mais complexo, estudo realizado pela FGV IBRE¹¹ demonstra que a alteração abrupta do contexto econômico-social decorrente da pandemia do COVID-19 atingiu o mercado de trabalho de forma significativa. Entre os 1300 consumidores consultados, 43,9% foram impedidos de trabalhar e 24,9% tiveram a renda familiar reduzida. Ainda, em 14,7% dos casos pelo menos uma pessoa da família teve seu contrato de trabalho suspenso e em 12,7% uma pessoa do núcleo familiar foi demitida.

Em virtude dessas alterações no contexto socioeconômico, o Governo Federal promoveu a concessão do benefício “Auxílio Emergencial” para os cidadãos que cumprissem os requisitos legais. Tal benefício foi concedido como uma das “medidas excepcionais de proteção social a serem adotadas durante o período de enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus”,¹² previstas na Lei nº 13.982/20.

Esse benefício foi concedido para 67,2 milhões de brasileiros, sendo que 109,1 milhões promoveram o cadastro para requerimento.¹³ Embora promovido de forma online, erros no sistema digital levaram a formação de aglomerações nas agências da Caixa Econômica Federal (responsável pela distribuição do Auxílio). Esse cenário justificou a manifestação dos órgãos de tutela de interesses coletivos em diferentes estados – como Rio Grande do Norte,¹⁴ Pernambuco,¹⁵ Goiás,¹⁶ Amazonas¹⁷ e Rio de Janeiro¹⁸ – para que a instituição bancária supervisionasse as filas de modo a evitar a propagação do COVID-19.

Essas filas extraordinárias, somadas aos horários de atendimento reduzidos que são praticados pelos bancos,¹⁹ desestimula ainda mais o beneficiário a dirigir-se a uma agência bancária para promover a comprovação de vida.

Assim, tem-se uma situação em que a própria atuação estatal, embora plenamente justificada, acabou por criar uma situação nova de impossibilidade de acesso do beneficiário aos recursos a que fazia jus e que precisavam da prova de vida.

Nesse contexto, é inviável que a ação estatal interfira negativamente no status quo e amplie o número de pessoas cuja renda familiar foi reduzida abruptamente, em especial quando a suspensão do benefício for justificada a partir de ausência decorrente de fatos alheios a vontade do indivíduo.

Desse modo, a prática da prova de vida, embora essencial para a redução de erros e fraudes, não pode ocorrer de forma presencial enquanto perdurarem os efeitos da pandemia. Faz-se necessária, portanto, a adoção de meios alternativos para a continuidade da fiscalização, sem colocar em risco o cidadão que é beneficiário da seguridade social e que, portanto, já se encontra em uma posição de vulnerabilidade.

Em janeiro de 2019, o tempo médio de trâmite de um processo administrativo no INSS era de 65 dias.²⁰ Esse prazo aumentou em janeiro de 2020 para 78 dias, contados do requerimento até a concessão dos benefícios previdenciários analisados.²¹ Em março de 2020 o prazo era de 69 dias, sendo que nesse mesmo mês, mais de um milhão de processos aguardavam manifestação do INSS há mais de 45 dias.²²

A ampliação e a realização de melhorias no aplicativo “Meu INSS” ocorreram nesse período com o objetivo de reduzir o tempo de espera pelo benefício.²³ Atualmente, esse sistema já abrange mais de 90 serviços da autarquia²⁴ e, em abril de 2020, passou a ser possível também o envio digital de atestados médicos,²⁵ de modo a viabilizar a fruição do auxílio-doença sem a necessidade de entrega física dos documentos.

Além disso, o aplicativo do INSS passou a contar com a assistente virtual “Helô”, que ultrapassou a marca de um milhão de atendimentos com menos de dois meses de existência. Entre os principais assuntos tratados pela assistente virtual estão a consulta de processos, busca de informações sobre o atendimento nas agências e resultados de perícias.²⁶

O app é o principal mecanismo do INSS para a redução dos impactos negativos decorrentes dos não atendimentos presenciais durante a pandemia. De acordo com dados do DataPrev, enquanto a média mensal de acessos ao aplicativo era de 24 milhões em 2019, no primeiro trimestre de 2020 a média já alcançou a marca de 34 milhões.²⁷

Nos termos do artigo 69, §8º, da Lei nº 8.212/91 (que foi incluído pela Lei 13.846/19), a comprovação de vida poderá ocorrer por meio de atendimento eletrônico com o uso de biometria ou por qualquer meio definido pelo INSS que assegure a identificação do beneficiário. Em 17 de agosto de 2020, o INSS e o DataPrev divulgaram o projeto piloto da prova de vida digital: trata-se de mecanismo 100% online para que os segurados possam cumprir com sua obrigação sem correr riscos.

O projeto conta com a utilização da base de dados do Departamento Nacional de Trânsito (Denatran) e do Tribunal Superior Eleitoral, de modo que os primeiros a participar serão aqueles que possuem título de eleitor e carteira de motorista,²⁸ o que pode reduzir o alcance dos beneficiários, se for considerada a facultatividade do voto para maiores de 70 anos (art. 14, §1º, II, “b” da Constituição Federal) e a exigibilidade de comprovação recorrente da capacidade de dirigir a partir dos 65 anos (art. 147, §2º do Código de Trânsito Brasileiro).²⁹ Portanto, é possível que parte dos usuários do sistema não se enquadre nos requisitos exigidos no projeto por não constarem em nenhuma das bases de dados utilizadas.

Para que ocorra a comprovação, será utilizada a biometria facial, ou seja, com a utilização da câmera frontal de um smartphone, o sistema, em tese, será capaz de reconhecer se o indivíduo que se apresenta é o beneficiário registrado na base de dados.³⁰

Desse modo, a tecnologia é utilizada para reduzir os entraves que retardam a fruição dos direitos. Esses entraves decorrem da escassez de recursos (mão de obra, tempo, material, dinheiro, entre outros), o que motiva a busca por meios alternativos para prestação do serviço público de maneira eficiente. Aplicando-se a Análise Econômica do Direito (AED) à Seguridade Social, é possível a promoção da maximização dos recursos disponíveis.³¹

A realidade social onde recursos são escassos obriga o agente a fazer escolhas, pautado no objetivo de maximizar seus interesses,³² sendo que a escolha que foi preterida é denominada custo de oportunidade.³³ O Governo, por sua vez, faz escolhas visando maximizar o interesse público. Quando os recursos públicos (escassos) são mal investidos, o custo de oportunidade torna-se extremamente oneroso, uma vez que o agente econômico poderia ter priorizado outra área de atuação estatal para investimento desses recursos.

A ocorrência de gastos desnecessários pelo Poder Público poderia ser evitada por meio da observância dos critérios intrínsecos à AED (método de interpretação que vai além dos aspectos financeiros, sendo uma técnica de raciocínio que auxilia o agente a alcançar conclusões acertadas).³⁴ Um desses critérios é a eficiência, que, segundo Cooter e Ulen, é alcançada quando não for possível gerar o mesmo resultado empregando menos recursos e quando não for possível promover melhores resultados com a mesma quantidade de recursos empregados.³⁵

Partindo-se da premissa de que “a Previdência também é movida por sua racionalidade e visa maximizar o seu interesse pessoal”,³⁶ essa maximização aproxima a atuação da entidade de um nível de eficiência ao facilitar a concretização dos objetivos que justificaram a criação da autarquia. Essa aproximação tem como base também o princípio da eficiência previsto no artigo 37, caput, da Constituição Federal.

Incluído pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998, o princípio da eficiência tornou expressa a necessidade de a Administração Pública ampliar seu desempenho em função dos recursos disponíveis.³⁷ A intepretação desse princípio sob a ótica constitucional permite compreender que o alcance da eficiência também está conectado com a expansão da concretização dos direitos fundamentais. Ainda, a eficiência pode ser vista como um mecanismo de controle da discricionariedade administrativa, tornando ainda mais rigorosa a responsabilidade do agente público, alcançando tanto o resultado quanto o processo.³⁸

A eficiência estatal é um dos objetivos da Estratégia de Governo Digital - 2020 a 2022, instituída pelo Decreto nº 10.332, de 2020, que fixa como meta para 2022 a oferta digital de todos os serviços públicos federais digitalizáveis, além da unificação das bases de dados nacionais para maior agilidade do processamento das informações.³⁹ Desse modo, o governo federal propõe-se a reduzir o volume de recursos (financeiros e de tempo) necessários para o exercício desses serviços públicos.⁴⁰

A ideia de tecnologia está conectada com a ideia de ciência: enquanto a ciência engloba a teoria, a compreensão da natureza e de suas leis, a tecnologia corresponde às ferramentas úteis ao ser humano, sendo que esta decorre daquela.⁴¹ Ainda, a informação diz respeito ao conhecimento (ou seja, à ciência), e o sistema compreende a organização das informações. O sistema de informação teria, então, a finalidade de organizar a informação disponível de modo a sustentar a atividade informacional e permitir sua automação.⁴²

A rápida expansão e atualização das tecnologias e sistemas de informação reflete-se no curto intervalo de tempo existente entre as revoluções industriais, sendo que a quarta revolução se caracteriza pela velocidade, alcance e o impacto dos sistemas.⁴³

Nesse ponto é importante associar o termo “efetividade”, ou seja, a capacidade que a inovação tem de produzir um efeito real no mundo dos fatos. Dessa forma, não basta que o sistema de prova de vida seja eficiente sob a ótica da relação de custo e benefício, mas que também possa ser efetivo. Assim, a efetividade do sistema reside na possibilidade concreta de os segurados poderem acessar os benefícios sem sair de casa. A inovação proposta, então, não é apenas eficiente sob a ótica da Administração Pública, mas também efetiva para o cidadão.

Esse cenário amolda-se ao que se pretende a título de desenvolvimento que, para Schumpeter, está ligado à ideia de rompimento, transformação da realidade socioeconômica, com a impossibilidade de retorno à realidade anterior (“leap-like changes”).⁴⁴Desse modo, as alterações promovidas em virtude da situação epidemiológica tendem a permanecer vigentes mesmo após o levantamento das medidas impostas para retenção da propagação, já que alteram a forma como o cidadão interage com a Administração Pública.

Assim como essas características inerentes à quarta revolução industrial alteraram a vida dos indivíduos,⁴⁵ também geraram efeitos na Administração Pública, que tem o dever de prestar os serviços públicos de forma adequada. Serviço público adequado, nos termos do artigo 6º, § 1º da Lei nº 8.987/95, é aquele que “satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”.⁴⁶

A Administração Pública para manter suas atividades atualizadas – de modo a estruturar a possibilidade do alcance da eficiência e da efetividade para os cidadãos– utiliza-se das tecnologias e dos sistemas de informação, conforme demonstrado no caso do INSS.

Portanto, a utilização de sistemas virtuais atende não somente à Administração Pública, mas, principalmente, às necessidades dos beneficiários da seguridade social que estão em situação de vulnerabilidade, representando um meio eficiente e menos custoso para todos, e que acaba por ajudar a promover a proteção dos cidadãos contra os riscos sociais.

A relação entre inclusão social e digital tornou-se cada vez mais clara com a disseminação das tecnologias na sociedade, em especial quando essas passam a ocupar papel central na participação democrática e na conquista da independência produtiva.⁴⁷ Percebe-se, portanto, que a inclusão digital está conectada com ao menos dois fundamentos da República, a cidadania e a dignidade humana (art. 1º da CRFB), e com os objetivos da construção de uma sociedade livre, justa e solidária, da garantia do desenvolvimento nacional, da redução das desigualdades sociais e da promoção do bem de todos sem quaisquer formas de discriminação (art. 3ª da CRFB).

Nesse contexto, como a exclusão digital acarreta a exclusão social, as políticas de promoção da igualdade de oportunidade encontram mais um desafio: a inclusão digital.⁴⁸

O acesso às ferramentas tecnológicas aplicadas pela Administração Pública é essencial para que os resultados almejados sejam alcançados. Em 2018, mais de 45 mil brasileiros não utilizavam a internet,⁴⁹ dentre os quais 53,3% tinham 55 anos ou mais.

Essas informações são importantes, porque, das 93.604 aposentadorias concedidas em maio de 2020, 63.216 dos beneficiários tinham mais de 55 anos.⁵⁰ O valor médio dos benefícios concedidos no mesmo mês foi de R$ 1.252,72.⁵¹ Esse valor se enquadra na parcela mais baixa das classes de rendimento mensal familiar.⁵² As classes D e E são as que menos acessam a internet (aproximadamente 50%, em comparação aos mais de 90% das classes A e B) e, quando o fazem, é exclusivamente por meio do aparelho celular, e dados parecidos são encontrados nos indivíduos de 60 anos ou mais.⁵³ Logo, a mera conversão dos serviços de presenciais para online pode não alcançar os níveis de eficiência desejados, em especial porque o perfil do usuário do serviço não está digitalmente incluído na sociedade.

Para Prensky,⁵⁴ a sociedade divide-se nos nativos digitais e nos imigrantes digitais: enquanto os nativos nasceram em uma realidade em que as tecnologias de informação e comunicação são inerentes à atividade humana, os imigrantes são pessoas que nasceram antes dessa ampla disseminação, mas que se interessam pela utilização das novas ferramentas. Essa diferença altera inclusive o padrão de aprendizagem e de comunicação entre gerações,⁵⁵ de modo que se faz necessária a “resiliência virtual”, relacionada à capacidade do indivíduo de utilizar as próprias limitações a favor de sua aprendizagem.⁵⁶ A exclusão digital está cercada de outros fatores para além da abrupta alteração intergeracional das tecnologias de informação: a indisponibilidade física ou financeira do acesso⁵⁷ também impacta na participação do indivíduo no compartilhamento digital de informações.

A utilização de ferramentas online de atendimento ao público reflete-se no cenário nacional: enquanto o telefone fixo está presente em 28% dos domicílios, o celular está em 93% deles.⁵⁸ A migração da utilização da telefonia para a internet pode ser considerada um exemplo da inovação disruptiva,⁵⁹ proposta por Christensen.⁶⁰ Ainda, a utilização de novas alternativas para a promoção de serviços públicos pode ser considerada inovação catalítica, por alcançar alterações sociais significativas, ao permitir o suprimento das necessidades de grupos marginalizados por alternativas mais simples e menos onerosas.⁶¹

Esse tipo de inovação é ainda mais relevante em um cenário em que as limitações da utilização das Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) englobam não saber usar a internet (19%), não ter interesse (24%) ou o alto custo do acesso (28%),⁶² o que demonstra a realidade de analfabetismo digital por parcela significativa da população. São considerados analfabetos funcionais aqueles que exercem suas atividades apenas por meio de recursos tradicionais e concretos, seja por impossibilidade, seja por incapacidade de acesso aos novos recursos.⁶³ Com isso, a promoção de novos mecanismos para utilização das ferramentas permite o alcance dos grupos sociais inicialmente não atendidos.

A inclusão digital deve ocorrer de forma plena, transformando, para melhor, a vida do indivíduo, sob pena de ampliar a marginalização na sociedade atual.⁶⁴ A partir disso, a garantia da inclusão digital pode ser vista por três perspectivas: como política de estado, como forma de ampliação da competitividade e como direito civil.⁶⁵ A política de estado está relacionada ao viés do desenvolvimento socioeconômico decorrente da garantia do acesso rápido à informação. A ampliação da competitividade justifica-se a partir da ideia de aprimoramento do “capital humano”. Por sua vez, como direito civil, a inclusão digital abarca o contexto de informação como essencial para o exercício da cidadania, e a tecnologia como essencial ao acesso à informação.

Desse modo, tanto a “Estratégia de Governo Digital” quanto as ampliações promovidas pelo INSS em conjunto com o DataPrev e com a Secretaria de Governo Digital do Ministério da Economia devem estar conectadas com meios de viabilização do acesso às tecnologias disponibilizadas.

Uma das características essenciais ao programa a ser utilizado pelo Governo Federal é a interface de fácil compreensão e manuseio, com tamanho de fonte grande e ícones com cores contrastantes, além da utilização de termos familiares, inerentes ao cotidiano do público-alvo.⁶⁶ Considerando a dificuldade de memorização de processos por parte dos idosos,⁶⁷ o número de comandos a serem dados para concretizar o objetivo deve ser pequeno, para que os entraves não impeçam a participação nas plataformas digitais.

A partir disso, a interação digital entre Administração Pública e beneficiários será facilitada, de modo a permitir que o projeto de digitalização dos serviços públicos alcance resultados eficientes, com a redução (a) do tempo de espera para a fruição do benefícios, (b) das filas nas agências bancárias e do INSS, e (c) do número de fraudes e erros envolvidos na concessão dos benefícios previdenciários.

Como citar este artículo | How to cite this article: GONÇALVES, Oksandro Osdival; LUCIANI, Danna Catharina Mascarello. Serviços públicos digitais de seguridade social na pandemia de COVID-19: eficiência e inclusão. Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo, Santa Fe, vol. 7, n. 2, p. 207-226, jul./dic. 2020. DOI 10.14409/redoeda.v7i2.9549