Sumario

1. Introduccio?n. 2. Valoracio?n general de la reforma. 3. Los nuevos criterios de determinacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre. 3.1. Los cambios referidos a la zona mari?timo-terrestre. 3.2. Los cambios referidos a las playas. 4. Los deslindes especiales. 4.1. El deslinde de algunos paseos mari?timos. 4.2. El deslinde de Formentera. 4.3. El deslinde de las urbanizaciones mari?timo-terres- tres. 4.4. El deslinde legal de los nu?cleos incluidos en el Anexo. 5. Las consecuencias juri?dicas de la re-determinacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre. 5.1. Las nuevas concesiones com- pensatorias. 5.2. El derecho de reintegro. 5.3. El Registro de la Propiedad y la seguridad juri?dica. 6. Conclusiones. 6.1. La Ley 2/2013 es arbitraria en algunas de sus determinaciones. 6.2. La Ley 2/2013 vulnera el derecho de igualdad ante la ley. 6.3. La Ley 2/2013 es una ley singular de dudo- sa constitucionalidad. 6.4. La Ley 2/2013 es una ley desafortunada. 7. Referencias.

1. INTRODUCCIO?N

Desde el Observatorio del Litoral de la Universidad de A Corun?a, el re?gimen juri?dico del litoral ha sido uno de los ejes centrales de nuestra investigacio?n, que casi siempre ha concluido con una llamada a los poderes pu?blicos para alcanzar mayores dosis de preservacio?n del medio costero y marino. Pero tambie?n hemos defendido con fuerza los excesos y las carencias de la Ley de Costas -la indeterminacio?n del dominio pu?bli- co mari?timo-terrestre, la fuerza desmedida de la potestad de deslinde, la dureza de la disposicio?n transitoria primera- y hemos planteado ciertas reivindicaciones competen- ciales.

Esta posicio?n cri?tica es compatible con el reconocimiento de las bonanzas de una Ley, la 22/1988, de 28 de julio, de Costas, que esta? en horas bajas, si se me permite la expresio?n. El mero hecho haber sobrevivido a diversos recursos de inconstitucionali- dad y a varios cambios de gobierno dice mucho y bueno de la Ley; especialmente en esta etapa de legislacio?n "motorizada" y poco propicia a textos estables y duraderos. Y, veinticinco an?os despue?s de su aprobacio?n, es casi obligado reconocer que ha sido una norma necesaria para hacer frente a una dina?mica de devastacio?n del litoral que exigi?a un punto de inflexio?n: se freno? el urbanismo incontrolado en zonas de gran desarrollo urbano y se preservo? el medio en parajes todavi?a sin explotar.

Dicho lo cual, no podemos ignorar que la Ley de Costas ha provocado "dan?os colaterales" de consideracio?n, que se han concentrado en dos colectivos: de un lado, los ciudadanos que han visto sus propiedades privadas transformadas en concesiones administrativas, sin otra compensacio?n que el derecho de uso sin pago de canon por un tiempo ma?s o menos largo y con fuertes limitaciones respecto al uso de los terrenos ocupados; de otro lado, los propietarios colindantes con el dominio pu?blico mari?timo-terrestre, cuyos derechos de propiedad fueron duramente delimitados a trave?s de la imposicio?n de servidumbres de tra?nsito o proteccio?n con la finalidad ?a veces pretexto- de proteger el litoral.

Mi exposicio?n se centrara? en el primero de los colectivos, no sin hacer algunas re- flexiones de tipo general. La primera y esencial pasa por valorar muy negativamente la reciente reforma operada en la vieja Ley. Se trata de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de proteccio?n y uso sostenible del litoral y de modificacio?n de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, pero su ti?tulo nada tiene que ver con su contenido. La lectura de la Ley 2/2013 nos muestra que, con la coartada de fortalecer la seguridad juri?dica amenazada en casos particulares y de rebajar la crudeza de los ma?s gravemente damnificados por los efectos expropiatorios o cuasi-expropiatorios de la Ley de Costas, se ha acometido una reforma general que gravita sobre un eje muy distinto: el de revalorizar la costa, entendida la expresio?n en te?rminos economicistas y no medioambientales.

Y todo ello se hace en un momento en que la tendencia parece ser la contraria, al menos bajo el prisma europeo, con una propuesta de directiva sobre gestio?n integrada de las zonas costeras que vuelve a poner el acento en la proteccio?n de la franja ban?ada por el mar.

2. VALORACIO?N GENERAL DE LA REFORMA

El legislador de 1988 llevo? a cabo una operacio?n de ampliacio?n del dominio pu?bli- co mari?timo-terrestre que desvelo? sin tapujos en la Exposicio?n de Motivos. El "doble feno?meno de destruccio?n y privatizacio?n del litoral" exigi?an "de modo apremiante una solucio?n clara e inequi?voca acorde con la naturaleza de esos bienes", que comenzo? por una redefinicio?n de la ribera del mar "de forma ma?s acorde con su realidad natural", "volviendo a los ori?genes de nuestra tradicio?n, recogida en el Derecho romano y medieval", al reafirmar la calificacio?n del mar y su ribera como "patrimonio colectivo" (Exposicio?n de Motivos, IV).

La apelacio?n a la realidad natural fue, sin embargo, uno de los puntos de?biles de la regulacio?n. Muy pronto, la doctrina puso de manifiesto el entrecruzamiento entre lo natural y lo artificial en los arti?culos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas1 y arreciaron las cri?ticas por lo que algunos de nosotros denominamos la "indeterminacio?n" del dominio pu?blico mari?timo-terrestre2. De ahi? que hayamos recibido con agrado la noticia de la reformulacio?n de algunas de sus pertenencias. Muchos de esos cambios, sin embargo, nos han dejado una sensacio?n de inquietud o decepcio?n, segu?n los casos.

1 En este sentido, MEILA?N GIL, ya en relacio?n con el Proyecto de Ley de Costas (El concepto de dominio pu?blico mari?timo-terrestre en el Proyecto de la Ley de Costas". Revista Espan?ola de Derecho Administrativo, n. 59, Ed. Civitas, Madrid, 1988.), y ma?s adelante en sucesivos estudios sobre el dominio pu?blico natural (El dominio pu?blico natural y la legislacio?n de costas. Revista de Administracio?n Pu?blica, n. 139, Madrid, 1996.; Dominio pu?blico y proteccio?n del litoral: La Ley de costas veinte an?os despue?s. In: LARRUGA, F. J. S.; PE?REZ, M. G. Estudios sobre la ordenacio?n, planificacio?n y gestio?n del litoral: hacia un modelo integrado y sostenible. A Corun?a: Observatorio del Litoral y Fundacio?n Pedro Barrie? de la Maza, 2009.; Dominio pu?blico y proteccio?n del litoral: Relectura de la Ley de Costas. In: GOYANES, E. S. El Derecho de Costas en Espan?a. [s.l.]: La Ley, 2010).

2 PEREZ, M. G. La indeterminacio?n del DPMT en la Ley de Costas de 1988: A propo?sito del deslinde de acantilados. Revista de Administracio?n Pu?blica, n. 169, 2006.

La Ley 2/2013 modifica, en primer lugar, la determinacio?n de la ribera del mar (art. 3), con las siguientes novedades: se incluye una importante especificacio?n respecto al li?mite interior de la zona mari?timo-terrestre cuando se fije con referencia a las olas en los mayores temporales conocidos (apartado 1.a); se modifica el re?gimen de los terre- nos inundados (apartados 1.a); y se matiza la integracio?n de las dunas en la ribera del mar (apartado 1.b). Adema?s, la Ley modifica la consideracio?n demanial de los terrenos invadidos por el mar (art. 4.3) y el re?gimen de las obras de defensa (art. 6).

Estas modificaciones se acompan?an en la nueva Ley de novedades en el procedi- miento de deslinde, fundamentalmente las siguientes: la inscripcio?n obligatoria de los bienes de dominio pu?blico mari?timo-terrestre, una vez practicado el deslinde (nuevo apartado 2 del art. 11, en relacio?n con la disposicio?n transitoria cuarta de la Ley 2/2013, que dispone un plazo de dos an?os para cumplir con la obligacio?n de inscripcio?n); la exigencia de anotacio?n marginal en el Registro de la propiedad de la incoacio?n del procedimiento de deslinde (art. 12.4); y la inmatriculacio?n obligatoria de los bienes de dominio pu?blico deslindados (art. 13.2).

A lo que se an?ade un nuevo arti?culo 13 bis, en el que se recoge que los deslindes se revisara?n cuando se altere la configuracio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre (apartado 1). Al propio tiempo se regulan dos cuestiones: los derechos de ocupacio?n y aprovechamiento de los titulares de terrenos que, tras la revisio?n del deslinde, se in- corporen al demanio, a quienes se otorgara? una concesio?n por setenta y cinco an?os, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligacio?n de abonar canon (apartado 2); y las obras que pueden realizarse en los terrenos que tras la revisio?n del deslinde se incorporen a la zona de servidumbre de proteccio?n (apartado 3).

Finalmente, el nuevo arti?culo 13 ter regula la declaracio?n en situacio?n de regresio?n grave de aquellos tramos del dominio pu?blico mari?timo-terrestre en los que se verifi- que un retroceso en la li?nea de la orilla, asi? como sus efectos (apartados 1 a 7).

Las modificaciones de la Ley de Costas no agotan la reforma. La Ley 2/2013, con su singular sistema?tica, recoge otras consideraciones que elevan exponencialmente el efecto de las nuevas reglas de determinacio?n del demanio.

En primer lugar, la Ley establece que la Administracio?n General del Estado "debera? proceder a iniciar la revisio?n de los deslindes ya ejecutados y que se vean afectados" por la nueva definicio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre (disposicio?n adicional segunda).

En segundo lugar, respecto a los bienes que tras el deslinde dejen de pertenecer al dominio pu?blico mari?timo-terrestre, se establece el reintegro a quienes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 eran propietarios con ti?tulo inscrito en el Regis- tro de la Propiedad (disposicio?n adicional quinta); y, singularmente, el reintegro de los terrenos situados en urbanizaciones mari?timo-terrestres que dejen de ser de dominio

pu?blico a quienes eran sus titulares inscritos en el Registro de la propiedad a la entrada en vigor de esta nueva Ley (disposicio?n adicional sexta).

En tercer lugar, se establecen algunas reglas especiales de deslinde: el de algunos paseos mari?timos construidos a partir de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 (disposicio?n adicional tercera); el deslinde de la Isla de Formentera (disposicio?n adicional cuarta); y el de las urbanizaciones mari?timo-terrestres (disposicio?n adicional 10).

Por u?ltimo, se excluyen del dominio pu?blico mari?timo-terrestre los terrenos de de- terminados nu?cleos de poblacio?n que figuran en el anexo de la Ley, que podra?n ser transmitidos a sus ocupantes (disposicio?n adicional se?ptima).

¿Que? valoracio?n puede hacerse de una modificacio?n como la expuesta? Las re- flexiones son muchas y de signo muy diverso.

Comenzando por las consideraciones de tipo general, debemos advertir que poco tiene que ver el re?gimen enunciado con el ti?tulo de la norma que le da cobertura. En su di?a, nos referimos a la ley como "un lobo con piel de cordero" o como la "apertura de la caja de Pandora", con la intencio?n de hacer referencia a una preocupacio?n, entonces provocada por un texto en fase de redaccio?n, que no hizo sino confirmarse en el texto definitivo: la nueva determinacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre provoca, cualquiera que sea el escenario imaginado, una reduccio?n de la franja demanial que hace caer en saco roto algunas aspiraciones proteccionistas del legislador de 1988. Asumido ese coste, y siendo conscientes de que es una opcio?n de poli?tica legislativa ?que deberi?a haberse reflejado en el ti?tulo y en el prea?mbulo de la ley-, es ma?s difi?cil afrontar otro tipo de determinaciones. Como las que nos abocan a una nueva etapa de re-deslinde, en un momento en que pareci?a culminar una historia interminable de impugnaciones a lo largo de la franja litoral.

Y, por encima de todas estas consideraciones, cobra especial fuerza una impresio?n que habra? de ser calibrada por el Tribunal Constitucional en su di?a: estamos ante una ley singular, arbitraria y discriminatoria en algunas de sus determinaciones. Nos limitaremos a poner de manifiesto algunos ejemplos que casi podri?a tildar de "burdos" o "descarados", dejando otras muchas cuestiones para otra ocasio?n. Abordare?, sencillamente, los cambios e criterio en la determinacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre y la regulacio?n especial de determinados espacios.

3. Los nuevos criterios de determinacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre

El capi?tulo primero del Ti?tulo I de la Ley de Costas (arts. 3 a 6) clasifica y define el dominio pu?blico mari?timo-terrestre.

En una primera aproximacio?n, pareceri?a que el legislador de 1988 quiso contrapo- ner el dominio pu?blico natural al artificial3, relacionando en el arti?culo 3 y 5 las depen- dencias que por sus cualidades fi?sicas encajan en los conceptos abstractamente esta- blecidos por la Constitucio?n (zona mari?timo-terrestre, playa, mar territorial y recursos naturales de la zona econo?mica exclusiva y la plataforma continental), y recogiendo en el arti?culo 4 otras dependencias en las que intervino de una forma u otra la accio?n del hombre (los terrenos ganados al mar o los incorporados por los concesionarios, por ejemplo).

El criterio, sin embargo, no se ajusta a la realidad. Un ejemplo puede ser suficiente para acreditarlo: el concepto de playa (dominio pu?blico natural) recogido en el arti?culo 3 incluye tambie?n las que se hayan formado tambie?n por causas artificiales; mientras que los acantilados (de los que no se duda su origen natural) se incluyen en el arti?culo 4 junto a otras dependencias demaniales de origen artificial.

Ma?s bien, la diferencia entre los bienes recogidos en los arti?culos 3, 4 y 5 procede del mandato constitucional contenido en el arti?culo 132 de la Constitucio?n, en el cual, como es sabido, ciertos bienes resultan afectados al dominio pu?blico mari?timo-terres- tre (afectacio?n constitucional), sin perjuicio de la posibilidad, sujeta a reserva de ley, de que se incorporen al demanio otras dependencias.

Cuestio?n distinta es el contenido que la Ley ha dado a las diversas dependencias. En una operacio?n que el Tribunal Constitucional ha validado, el legislador de 1988 reviso? los conceptos recogidos en la legislacio?n anterior:

"Una cosa es que las instituciones pu?blicas o los institutos de derecho privado cons- titucionalmente garantizados no puedan ser modificados en te?rminos que afecten a su contenido esencial, de manera que, aun conserva?ndose la antigua denominacio?n, e?sta venga a designar un contenido en el que la conciencia social no reconoce ya la institucio?n garantizada y otra bien distinta que el legislador no pueda modificar las definiciones o los criterios definitorios de realidades naturales, no juri?dicas, a las que la Constitucio?n alude.

La Constitucio?n, al facultar al legislador para determinar que? bienes han de formar parte del dominio pu?blico estatal, determina por si? misma (imponiendo con ello al legislador la obligacio?n de incluirlos en el demanio) que en todo caso formara parte de e?l la zona mari?timo-terrestre y las playas, pero como es evidente, no pretende atribuir a estos conceptos otro contenido que el de su valor le?xico, ni eleva a rango constitucional las definiciones legales previas. El legislador, al definirlos con mayor precisio?n para establecer una ma?s ni?tida delimitacio?n del demanio, que es una de las finalidades plausibles de la Ley impugnada, no puede ignorar este valor le?xico, pero, atenie?ndose a e?l, es libre para escoger los criterios definitorios que considere ma?s convenientes" (STC 149/1991, FJ. 2.A).

3 Extensamente, MEILAN GIL (Dominio pu?blico y proteccio?n del litoral: La Ley... In: LARRUGA, F. J. S.; PE?REZ, M. G. Estudios sobre la ordenacio?n..., p. 106).

Con la reforma operada en 2013, el legislador revisa de nuevo la definicio?n del do- minio pu?blico mari?timo-terrestre. En esta ocasio?n, la Exposicio?n de Motivos invoca la proteccio?n del litoral y establece que la seguridad juri?dica es "pilar que sustenta la reforma":

"El nuevo marco normativo pretende dotar a las relaciones juri?dicas que se dan en el litoral de una mayor seguridad juri?dica ...

La seguridad juri?dica es el pilar que sustenta esta reforma y su establecimiento resultaba una tarea indispensable para superar el marco anterior. Este principio se manifiesta en la determinacio?n misma de la delimitacio?n del concepto de dominio pu?blico mari?timo-terrestre, en las mejoras introducidas en el procedimiento de deslinde, en la modificacio?n de las reglas que rigen las concesiones y autorizaciones, asi? como en las limitaciones a la propiedad privada de los terrenos contiguos al domino pu?blico.

La ley precisa el concepto de dominio pu?blico mari?timo-terrestre, tanto en lo que se refiere a la zona mari?timo-terrestre como a las playas. Tambie?n introduce definiciones de los accidentes geogra?ficos que se emplean en la determinacio?n del domino pu?blico, para que esta sea ma?s precisa ...".

La operacio?n legislativa, en si? misma considerada, es legi?tima. Cuestio?n distinta sera? determinar si los cambios son razonables o arbitrarios y en particular si, en atencio?n a la exposicio?n de motivos de la Ley y a su propio ti?tulo, favorecen la proteccio?n del litoral o la seguridad juri?dica.

3.1. Los cambios referidos a la zona mari?timo-terrestre

En su versio?n original, la Ley de Costas de 1988 definio? la zona mari?timo-terrestre como el "espacio comprendido entre la li?nea de bajamar escorada o ma?xima viva equinoccial y el li?mite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, el de la li?nea de pleamar ma?xima viva equinoccial". Esta zona "se extiende tambie?n por las ma?rgenes de los ri?os hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas". Expresamente se sen?ala a continuacio?n que "se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtracio?n del agua del mar" (art. 3.1.a).

Este precepto sufre dos cambios tras la aprobacio?n de la Ley 2/2013: el primero, res- pecto a los temporales que determinan el li?mite interior de la zona mari?timo-terrestre; el segundo, referido a la regulacio?n del cara?cter demanial de los terrenos bajos inundables.

a) La determinacio?n de los mayores temporales conocidos "de acuerdo con los criterios te?cnicos que se establezcan reglamentariamente"

Como es bien sabido, la referencia que en su di?a hizo la Ley de Costas de 1969 a "las mayores olas en los temporales ordinarios", se sustituyo? en la Ley de Costas de 1988 por la referencia a "las olas en los mayores temporales conocidos". Tambie?n es notorio que la doctrina se mostro? mayoritariamente en contra de la nueva definicio?n, porque rompi?a con una tradicio?n legislativa y, sobre todo, generaba imprecisio?n4. La aprobacio?n del Reglamento de Costas en 1989 suavizo? las cri?ticas iniciales, al establecer que "para fijar el li?mite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos se utilizara?n las referencias comprobadas de que se disponga" (art. 4.a).

El Borrador de Anteproyecto que conocimos en julio de 2012 incorporaba al texto legal la previsio?n reglamentaria ("el li?mite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con las referencias comprobadas que se dispongan"). El Proyecto matizo? la expresio?n al sustituir la referencia en cursiva por otra distinta: "el li?mite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios te?cnicos que se establezcan reglamentariamente".

Este es, finalmente, el tenor definitivo del texto legal. Como ha manifestado recientemente Nu?n?ez Lozano, el texto incorporado al precepto no entran?a una alteracio?n de la definicio?n legal. Los criterios te?cnicos han de operar para delimitar el alcance de las olas y no para dilucidar cua?ndo se esta? en presencia de un "temporal conocido". Coincido con esta autorizada opinio?n, sobre todo porque se ha eliminado, adema?s, el texto contenido en el Anteproyecto de una disposicio?n adicional segunda, que prevei?a una revisio?n de oficio de los deslindes ya efectuados cuando el li?mite interior de la zona mari?timo-terrestre se hubiera fijado tomando como referencia los mayores temporales co- nocidos "cuando e?stos, de acuerdo con las referencias comprobadas que se dispongan, no hubieran alcanzado el li?mite establecido en el deslinde, en al menos cinco ocasiones, en los diez an?os inmediatamente anteriores a la fecha en la que se haya practicado el deslinde, o, en defecto de referencias conocidas en ese periodo, en los diez an?os inmediatamente anteriores a la entrada en vigor de esta Ley"5.

Sin duda, con el texto del Anteproyecto se modificaba el criterio legal: el legislador de 1988 quiso incluir en el dominio pu?blico mari?timo-terrestre los terrenos alcanzados por las olas en cualquier tipo de temporal, incluso los extraordinarios, siempre y cuando ?esto se incluyo? en el Reglamento- pudiese comprobarse su existencia; el texto del Anteproyecto, al exigir una periodicidad de cinco ocasiones en diez an?os, volvi?a al criterio de la legislacio?n anterior, que solo contemplaba como hecho natural a los temporales "ordinarios".

En fin, la norma, tal y como ha sido aprobada, deja a un momento posterior, y por vi?a reglamentaria, la concrecio?n de los criterios te?cnicos que habra?n de determinar la li?nea de deslinde en el caso de los terrenos alcanzados por el oleaje en los temporales. Pero parece claro que la previsio?n "podada" no podra?, sin ma?s, "injertarse" en el futuro texto reglamentario que pretenda fijar los criterios te?cnicos. A mi modo de ver, una previsio?n reglamentaria que tuviese el mismo contenido que la que pretendi?a incluirse en la adicional segunda seri?a ilegal, por contradecir el criterio legal de determinacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre, que sigue establecie?ndose, en el nuevo art. 3.1.a), con referencia a los temporales conocidos, ordinarios o extraordinarios.

b) El confuso re?gimen de los terrenos inundables, inundados e invadidos

En la versio?n original de la Ley de Costas de 1988, los terrenos bajos que se inundaban como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas, o de la filtracio?n de agua de mar se consideraban parte de la zona mari?timo-terrestre y, por tanto, perteneci?an indiscutiblemente al dominio pu?blico (art. 3.1.a).

Adema?s, se declaraba la pertenencia al demanio de los terrenos invadidos por el mar que pasasen a formar parte de su lecho por cualquier causa (art. 4.3 de la Ley) 6.

En ambos casos, se trataba de terrenos que en su origen no estaban cubiertos por el agua del mar pero que, por diferentes razones, pasaban a estarlo7.

En el primer caso (art. 3, terrenos inundados), son espacios que por sus caracteri?sti- cas fi?sicas son naturalmente inundables, porque su cota esta? por debajo de la del nivel del mar. De ahi? que sean regulados en el arti?culo 3, como parte de la zona mari?timo-te- rrestre, es decir, formando parte de un espacio de los definidos en el art. 132.2 de la Constitucio?n como de dominio pu?blico natural.

En el segundo caso (art. 4, terrenos invadidos), los terrenos no son naturalmente inundables, es decir, su cota esta? por encima del nivel del mar, y en su estado natural no reu?nen las caracteri?sticas naturales del dominio pu?blico mari?timo-terrestre, pero en algu?n momento llegan a integrarse en e?l por efecto de la invasio?n del mar8.

Completando la regulacio?n legal, el Reglamento de Costas de 1989 delimito? algu- nos supuestos problema?ticos:

• En ocasiones, un terreno que por sus caracteri?sticas fi?sicas no habri?a de inundarse (por ser de cota superior al nivel del mar), se inunda por te?cnicas artificiales (por ejemplo, mediante un sistema de bombeo de agua, para anegar una zona que no es naturalmente inundable). En este caso, los terrenos inundados no se integran en el dominio pu?blico mari?timo-terrestre (art. 6.2)9.

• Sin embargo, si se realizan obras por las que se rebaja la cota de los terrenos para facilitar la entrada de agua y se produce la efectiva invasio?n del mar (es el caso de las marinas o urbanizaciones mari?timo-terrestres), los terrenos ahora inundados pasan a ser del dominio pu?blico mari?timo-terrestre aunque antes de la inundacio?n no fuesen demaniales (art. 43.6).

• Distinto es el caso de un terreno naturalmente inundable (por ser de cota in- ferior al nivel del mar) que no llega a inundarse porque la inundacio?n ha sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes. En este caso, prevalece la naturaleza naturalmente inundable del terreno y se integra en la zona mari?timo-terrestre10 (art. 6.2).

  En definitiva, y a riesgo de simplificar excesivamente, podri?amos afirmar que con la Ley de Costas de 1988 ?en su versio?n original? los terrenos eran de dominio pu?blico si eran naturalmente inundables, y que este cara?cter se daba cuando se trataba de terrenos de cota baja susceptibles de ser alcanzados por el flujo y reflujo de las mareas, el oleaje o la filtracio?n de agua de mar; en estos casos, el cara?cter demanial se manteni?a aun cuando la inundacio?n se hubiese impedido por medios artificiales.

  Debe reconocerse que la aplicacio?n de esta casui?stica resulto? compleja en la pra?ctica de los deslindes. La mejor prueba de ello es el grado de litigiosidad alcanzado y las cri?ticas doctrinales vertidas por la confusio?n entre lo natural y lo artificial para de- terminar el dominio pu?blico mari?timo-terrestre y, sobre todo, la ribera del mar. Pero al propio tiempo hay que aceptar que la jurisprudencia desarrollo? su funcio?n y, vigente la versio?n original de la Ley de 1988, se aceptaba la regla de que los terrenos inundables -cuya cota fuese inferior a la de pleamar- eran de dominio pu?blico incluso aunque hubiesen sido inundados controladamente mediante te?cnicas artificiales; tambie?n en el caso de que la cota baja se hubiese ganado artificialmente con obras destinadas a facilitar la entrada de agua; y cuando su inundacio?n efectiva habi?a sido impedida por medios artificiales.

¿Que? cambios se producen en la nueva regulacio?n de las costas, con la Ley 2/2013?

No es fa?cil la respuesta, sobre todo porque es necesario interpretar conjuntamente preceptos ubicados sistema?ticamente en diferentes lugares de la Ley, en particular, el art. 3.1.a), el art. 4.3, el apartado 5 de la disposicio?n transitoria primera y la disposicio?n adicional de?cima de la Ley de Costas. Con el a?nimo de simplificar y sin perjuicio de hacer algunas remisiones a aspectos que se tratara?n ma?s adelante, podemos enunciar algunas reglas:

1. 1. Son de dominio pu?blico mari?timo-terrestre los terrenos naturalmente inunda- bles (bajos) que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtracio?n del agua del mar por causas naturales (ex. art. 3.1.a) pa?rrafo 2o).

   Pero no son de dominio pu?blico mari?timo-terrestre los terrenos naturalmente inundables cuya inundacio?n se ha producido por medios artificiales cuando antes de la inundacio?n no fuesen de dominio pu?blico (ex. art. 3.1.a) pa?rrafo 3o)11. Como veremos, esta norma se aplica de modo retroactivo a los terrenos a que se refiere la transitoria primera de la Ley de Costas, cuando sobre los mismos se hayan realizado obras e instalaciones destinadas a actividades de cultivos marinos o salinas mari?timas (apartado 5 de la disposicio?n transitoria primera).

2. 2. Son de dominio pu?blico mari?timo-terrestre los terrenos que, no siendo naturalmente inundados, son invadidos por el mar por causas naturales (ex. art. 4.3) Pero no son de dominio pu?blico mari?timo-terrestre los terrenos que, no siendo naturalmente inundables, son invadidos por el agua de mar por causas artificiales, como consecuencia de obras e instalaciones realizadas para hacer llegar el agua de forma artificial y controlada a donde en otras condiciones no hubiese llegado (ex. art. 4.3).
3. 3. Son de dominio pu?blico mari?timo-terrestre en todo caso, los terrenos invadidos por el agua de mar, por causas naturales o artificiales, si los terrenos inundados son navegables (ex. art. 4.3 in fine).

Sin embargo, tienen un re?gimen juri?dico especial las urbanizaciones mari?timo-terrestres, en las que no son de dominio pu?blico algunas partes inundadas (disposicio?n adicional de?cima). A este supuesto, por su especificidad, nos referiremos ma?s adelante.

Debemos detenernos siquiera brevemente en el re?gimen juri?dico descrito en el nuevo apartado 5 de la disposicio?n transitoria primera de la Ley 22/1988 que alude, precisamente, a los terrenos inundados, estableciendo un re?gimen singular para terre- nos inundados destinados a actividades de cultivo marino o a salinas:

"5. No obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, si los terrenos, a que estos se refieren, hubieran sido inundados artificial y controladamente como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto y estuvieran destinados a actividades de cultivo marino o a salinas mari?timas se excluira?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre, aun cuando sean naturalmente inundables.

A estos terrenos les sera? de aplicacio?n el re?gimen dispuesto en la presente Ley para la zona de servidumbre de proteccio?n".

Las cri?ticas a esta regulacio?n no se han hecho esperar12, por cuanto establece una excepcio?n al cara?cter demanial de los terrenos "naturalmente inundables". El precepto deja, a nuestro juicio, mucho que desear.

1. 1. Por razones de pura te?cnica legislativa, el apartado 5 no encaja en el marco de la disposicio?n transitoria primera. Es e?sta una transitoria que se ocupa de regular las concesiones compensatorias de quienes han dejado de ser propietarios como consecuencia de los entonces nuevos criterios de determinacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestres. Sin embargo, el supuesto de hecho de la nueva regla juri?dica es el contrario: declara excluidos del dominio pu?blico determinados terrenos.
2. 2. No se llega a comprender, por los datos disponibles, por que? este re?gimen tan singular para actividades de cultivo marino y salinas mari?timas, que rompe la regla general del cara?cter demanial de los terrenos naturalmente inundables.
3. 3. La Ley declara que estos bienes "se excluyen" del demanio mari?timo-terrestre. ¿Quiere con ello decirse que se declaran bienes de propiedad privada, ex lege? A la vista de la disposicio?n adicional quinta si?, porque los titulares son personas que eran propietarias, con ti?tulo inscrito en el Registro de la Propiedad, de terrenos que pasaron a formar parte del dominio pu?blico mari?timo-terrestre por aplicacio?n de la Ley de Costas y que han dejado de formar parte de e?l en virtud de la nueva Ley.
4. 4. Si son terrenos de propiedad particular ex lege, por exclusio?n del demanio, en atencio?n a la actividad que se desarrolla sobre ellos, ¿podemos entender que es una pe?rdida de condicio?n de demanialidad condicionada al mantenimiento de la actividad? ¿Hasta cua?ndo? ¿Que? sucede si, recuperada la propiedad, se cambia el uso de los terrenos?
5. 5. Se sen?ala que estos terrenos esta?n sometidos al re?gimen dispuesto en la Ley para la servidumbre de proteccio?n. ¿Cualquiera que sea su ubicacio?n y extensio?n? Habra? que tener en cuenta, si es asi?, que no es "zona de servidumbre de proteccio?n" salvo que por su situacio?n territorial le corresponda, y que cualquiera que sea su proximidad o lejani?a respecto al dominio pu?blico, su clasificacio?n urbani?stica y su profundidad medida tierra adentro sera?n propiedad "delimitadas" por este re?gimen juri?dico peculiar.
6. 6. Se establece una norma de derecho transitorio referida a los terrenos a que se refieren los "apartados anteriores": los enclaves privados en el dominio pu?blico natural reconocidos por sentencia firme anterior a la Ley de Costas de 1988 (apartado 1); los terrenos amparados en ti?tulos inscritos el Registro de la Propiedad y protegidos por el arti?culo 34 de la Ley Hipotecaria que no pudieron ser ocupados por la Administracio?n al realizar un deslinde antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 (apartado 2); los terrenos no deslindados o deslindados parcialmente antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 que, tras el correspondiente deslinde conforme a esta Ley, resultan incluidos en el dominio pu?blico, con o sin proteccio?n del Registro (apartado 3); los terrenos ya deslindados antes de la Ley de Costas de 1988, afectados por un nuevo deslinde realizado conforme a esta Ley para adaptarlo a la nueva configuracio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre (apartado 4). En todos estos casos, se habra? producido una pe?rdida del derecho de propiedad y una conversio?n del ti?tulo original en concesio?n administrativa. Pues bien, este derecho de propiedad se "recupera" en el caso de que aquellas propiedades que estuviesen "inundadas artificial y controladamente" a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, en las que se estuviesen realizando actividades de cultivos marinos o salinas mari?timas. Y decimos que la propiedad se "recupera" porque ya no se puede afirmar que "no se pierde", pues de hecho sus titulares han sido privados de su propiedad desde 1988 hasta 2013, salvo que se quiera decir que "se considera no perdido", dando efecto retroactivo a la exclusio?n operada por el legislador de 2013.

En realidad, a simple vista la transitoria no parece relevante. Y no lo seri?a si no fuese por el inciso final referido a los terrenos inundados: "aun cuando sean naturalmente inundables". Recordemos que la propia Ley 2/2013 obliga a hacer un re-deslinde de la costa y devolver la propiedad a quienes no la hubiesen perdido de haberse aplicado en

su di?a los nuevos criterios legales. Y que, con los nuevos criterios legales, los terrenos inundados artificial y controladamente -ya sea para actividades acui?colas, salineras, u otras-, si antes de la inundacio?n no eran de dominio pu?blico ?como es este caso, donde se reconoce que eran de propiedad privada- no pasan a formar parte del dominio pu?blico mari?timo-terrestre. Aqui? esta? el quid de la cuestio?n: ¿y si los terrenos eran "inundables"? El supuesto de hecho puede parecer absurdo, porque si los terrenos son inundables no seri?a necesaria la inundacio?n artificial y controlada13; ciertamente es asi?, aunque parece que el legislador puede haber contemplado terrenos naturalmente inundables a los que no llega el agua, por ejemplo, porque se hicieron obras que impidieron que el agua alcanzase naturalmente los terrenos (art. 6 del Reglamento). En esos casos, el propietario puede llevar a cabo inundaciones controladas, mediante obras dirigidas a lograr la inundacio?n, empleando te?cnicas artificiales que no contradicen el cara?cter inundable del terreno. Pero lo cierto es que, con cara?cter general, estos terrenos "naturalmente inundables" eran dominio pu?blico mari?timo-terrestre con la Ley de Costas de 1988 en su versio?n original, y tambie?n en su versio?n renovada de 2013, porque prima la naturaleza inundable del terreno sobre la intervencio?n humana sobre el mismo.

Es precisamente en este tipo de situaciones donde entra en juego la transitoria: esos terrenos que con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 eran naturalmente inundables, que fueron efectivamente inundados mediante te?cnicas artificiales y controladas, para realizar actividades acui?colas y salineras, no pasan al dominio pu?blico. Y si lo han hecho, se recuperan. Nuestro juicio coincide con el que ya han hecho autorizados expertos antes: la disposicio?n, respecto a los terrenos inundables, carece de justificacio?n y es, por ello, arbitraria.

Una u?ltima consideracio?n respecto a los terrenos bajos. El art. 3.1 a) cin?e la demanialidad a "las partes de los terrenos bajos que se inundan". El inciso an?adido puede resultar razonable. Sin embargo, es contrario a la jurisprudencia que veni?a declarando de do- minio pu?blico los terrenos inundados y las "partes emergentes" a las que no alcanzaba el agua de mar14.

A la vista de los numerosos interrogantes que plantea esta regulacio?n, no es, desde luego, la seguridad juri?dica el motor del precepto legal, sino ma?s bien todo lo contrario.

3.2. Los cambios referidos a las playas

Las playas se definen por primera vez como dependencia demanial en la Ley de Costas de 196915:

"las riberas del mar o de las ri?as formadas por arenales o pedregales en superficie casi plana, con vegetacio?n nula o escasa y caracteri?stica" (art. 1).

La Ley de Costas de 1988 introdujo importantes cambios en este concepto, bajo la premisa de que la definicio?n de 1969 "no llega a cubrir la realidad natural" (Exposicio?n de Motivos, II), refirie?ndolo a:

"zonas de depo?sito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, inclu- yendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetacio?n, formadas por la accio?n del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales" (art. 3.1.b).

La jurisprudencia ha matizado con gran precisio?n el alcance de la ampliacio?n de este concepto de "playa". Una sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2007 (RJ 2007/4349) lo describe asi?:

"El arti?culo 3.1.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, introduce novedades importantes que ampli?an el concepto juri?dico de "playa", antes proporcionado por el arti?culo 1.1 de la Ley 28/1969, de 26 de abril. De ellas, conviene destacar a los efectos de este recurso de casacio?n las tres siguientes: Una (1), referida al cara?cter de la superficie de ese espacio, que antes habi?a de ser "casi plana", y que hoy, con la nueva Ley, puede ser, no so?lo inclinada, sino con irregularidades y ondulaciones; es asi?, porque aquel arti?culo 3.1.b) nos dice que la "playa" incluye, no so?lo las zonas de depo?sito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, sino tambie?n los escarpes, bermas y dunas. Otra (2), referida a que dos de estos accidentes que pasan a formar parte del concepto juri?dico de playa, como son los escarpes y bermas, no necesaria- mente tienen que estar formados o constituidos por depo?sitos de materiales sueltos; sus caracteri?sticas fi?sicas -en cuanto declives a?speros del terreno, los primeros, y parte casi horizontal interior al escarpe o talud de fuerte pendiente causado por el oleaje, las segundas- y su proximidad al mar, los hace susceptibles de ser lugares en que se depositen materiales sueltos, pero el modo en que aparece redactado el repetido arti?culo 3.1.b) no requiere que tales depo?sitos hayan de permanecer alli?, o que su presencia sea necesaria para poder incluir tales accidentes en el concepto juri?dico que nos ocupa. Y una tercera (3), referida a que aquellos depo?sitos y estos accidentes pueden tener su origen, o pueden haber sido formados, tanto por la accio?n del mar o del viento marino, como por otras causas naturales o artificiales; su procedencia continental

no es, asi?, una circunstancia que necesariamente excluya la inclusio?n de la zona en el concepto juri?dico de playa; aunque tal amplitud de causas posibles obligara?, cierto es, a prestar una cuidadosa atencio?n a la realidad fi?sica de la zona y a la finalidad que la norma ha perseguido al introducir esas y otras novedades".

Por lo que ma?s adelante explicaremos, uno de los cambios trascendentales opera- dos por la Ley de Costas de 1988 ha sido, sin duda, incluir las dunas en el concepto legal de playa. Con el propo?sito de concretar la gene?rica previsio?n legal, el Reglamento de Costas de 1989 sen?alo? como criterio de deslinde el siguiente:

"se considerara?n incluidas en la delimitacio?n de la playa las cadenas de dunas que es- te?n en desarrollo, desplazamiento o evolucio?n debido a la accio?n del mar o del viento marino. Asimismo se incluira?n las fijadas por vegetacio?n hasta el li?mite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa" (art. 4.d).

A la vista de ambos preceptos, la doctrina coincidi?a en sen?alar que la normativa de Costas admiti?a la condicio?n demanial de las dunas naturales o artificiales, mo?viles o fijas, e?stas u?ltimas condicionadas a la funcio?n de estabilidad de la playa y defensa de la costa16.

La jurisprudencia ha sido decisiva en la determinacio?n del alcance y extensio?n de estos dos preceptos. Los conflictos se produjeron con frecuencia a propo?sito de la inclusio?n en el deslinde de dominio pu?blico mari?timo-terrestre de dunas fijas, en una operacio?n que resultaba excesiva para los recurrentes y necesaria para la Administracio?n. Los tribunales interpretaron un arti?culo 4.d) del Reglamento que pareci?a ma?s restrictivo que el concepto amplio y no condicionado de "duna" del arti?culo 3.1 de la Ley de Costas. Son muy claras las palabras de la Audiencia Nacional vertidas en una sentencia de 4 de junio de 200317:

"Es claro, pues, que se incluyen en el dominio pu?blico mari?timo-terrestre las playas, y dentro de ellas, las dunas ... para la Ley, las dunas, todas las dunas, son de dominio pu?blico. Es el reglamento quien efectu?a una restriccio?n en aquella definicio?n, al comprender como pertenencia demanial "las dunas fijadas por la vegetacio?n hasta el li?mite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

Semejante restriccio?n solo puede ser entendida como una singular excepcio?n que el legislador reglamentario efectu?a del precepto legal, a menos que consideremos que por esta vi?a caben las definiciones demaniales, en contra de los establecido por la Constitucio?n al consagrar el principio de reserva legal. Asi? las cosas, para excluir una duna del dominio pu?blico estatal, se precisa una prueba especi?fica y contundente de

que la duna ha sido fijada por la vegetacio?n hasta tal punto de que no resulta nece- saria para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa. En definitiva, que se haya convertido en un elemento geolo?gico muerto, sin actividad alguna para el entorno ni para si? misma, de forma tal que nada recibe de su periferia, ni esta nada de aquella".

La ley 2/2013 introduce dos modificaciones de distinta entidad en la determinacio?n de las playas:

1. 1. Se elimina la referencia a "causas naturales o artificiales", al referirse a las causas de su formacio?n, limita?ndose a sen?alar que las playas son "zonas de depo?sito de materiales sueltos" (art. 3.1.b) y especificando, respecto a una de sus pertenencias ?las dunas- que son depo?sitos sedimentarios "que se alimentan de la arena transportada por la accio?n del mar, del viento marino o por otras causas" (art. 3.4).
2. 2. Se introducen cambios respecto a la consideracio?n de las dunas (art. 3.1.b y 3.4), bien es cierto que ma?s moderados o matizados que los que se propusieron en el tra?mite de elaboracio?n de la norma.

El Borrador de Anteproyecto declaraba abiertamente en su Exposicio?n de Motivos que "en cuanto a las playas, se eliminan del concepto de demanio natural la dunas artificiales y las dunas muertas, entendiendo por e?stas los sistemas arenosos de cara?cter fijo que no contribuyen a garantizar la estabilidad de la playa y defensa de la costa" (III). En consonancia con tal propo?sito se proponi?a un texto que combinaba elementos de la Ley y el Reglamento, al referirse a "las dunas, que este?n en desarrollo, desplazamiento o evolucio?n, formadas por la accio?n de mar o del viento marino, u otras causas naturales, tengan o no vegetacio?n. Las dunas se incluira?n hasta el li?mite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

En el Proyecto, primero, y definitivamente en la Ley, se elimino? cualquier referencia a las dunas en la Exposicio?n de Motivos y se retoco? el texto propuesto en el Borrador de Anteproyecto, en dos apartados del arti?culo 3:

• Por un lado, en el art. 3.1.b) se sen?ala ?con una redaccio?n mejorable- que se incluyen en la ribera del mar "las playas o zonas de depo?sito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, estas u?ltimas se incluira?n hasta el li?mite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

• Por otro lado, en el art. 3.4, se definen las dunas como "depo?sitos sedimentarios, constituidos por monti?culos de arena tengan o no vegetacio?n que se alimente de la arena transportada por la accio?n del mar, del viento marino o por otras causas"18.

Se puede decir que, en este punto, el legislador ha dado un paso atra?s respecto a las pretensiones iniciales plasmadas en el Borrador de Anteproyecto. La referencia a "otras causas" (a secas, sin referencia a "causas naturales," como haci?a el Anteproyecto) da entrada de nuevo en el dominio pu?blico a las dunas artificiales, que tendra?n como li?mite general el que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa. El texto aprobado tampoco excluye las dunas "muertas", como haci?a sin paliativos en el Borrador de Anteproyecto, que seguira?n, por tanto, perteneciendo a la ribera del mar hasta el li?mite necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa19.

4. LOS DESLINDES ESPECIALES

Manteniendo una constante del texto legal, la tarea de determinacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre no es abordada en la ley de modo general y abstracto. Junto a las definiciones de las dependencias demaniales ya estudiadas, la ley recoge situaciones particulares y las dota de un re?gimen juri?dico especi?fico. Es el caso de los deslindes de ciertos paseos mari?timos (A), el deslinde de la Isla de Formentera (B) y el deslinde de los nu?cleos incluidos en el Anexo de la Ley (C). En todos estos casos, sorprende el tratamiento singular que el legislador efectu?a para espacios determinados; de ahi? que algunas de estas reformas hayan sido tachadas de discriminatorias, arbitrarias o injustificadas.

4.1. El deslinde de algunos paseos mari?timos

La disposicio?n adicional segunda de la Ley 2/2013 regula "el deslinde en determinados paseos mari?timos" del siguiente modo:

"La li?nea exterior de los paseos mari?timos construidos por la Administracio?n General del Estado o por otras administraciones pu?blicas con la autorizacio?n de aquella, durante el periodo comprendido entre la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y la entrada en vigor de la presente Ley, se entendera? a todos los

efectos como li?nea interior de la ribera del mar20. La Administracio?n General del Esta- do podra? desafectar los terrenos situados al interior de los paseos mari?timos, de con- formidad con lo previsto en el arti?culo 18 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

A efectos de esta disposicio?n, no se consideran paseos mari?timos aquellas instalaciones que no hayan supuesto una alteracio?n del terreno que le sirve de soporte, tales como las pasarelas o los caminos de madera apoyados sobre el terreno o sobre pilotes".

Los paseos mari?timos pierden su condicio?n de ribera del mar, pero no por ello dejan de ser bienes de dominio pu?blico mari?timo-terrestre. Lo?gicamente, al establecerse que la li?nea exterior de los paseos mari?timos se entiende como li?nea interior de la ribera del mar, se produce un doble efecto: la servidumbre de tra?nsito es absorbida por el paseo21 y se liberan tantos metros de servidumbre de proteccio?n como anchura tenga el paseo.

Junto a este efecto, la adicional tiene otra consecuencia pra?ctica muy importante y, a juicio de algunos autores, de dudosa justificacio?n: los terrenos situados al interior de los paseos mari?timos "podra?n ser desafectados, de conformidad con lo previsto en el arti?culo 18 de la Ley de Costas". Se trata de una potestad discrecional de la Administracio?n del Estado, que requerira? la tramitacio?n de un expediente de desafectacio?n ad hoc, con informe previo del Ayuntamiento y la Administracio?n autono?mica afectados y una previa declaracio?n de innecesariedad de los bienes para garantizar la proteccio?n del demanio. La propuesta, con ser lo?gica respecto a la determinacio?n de la li?nea interior de la ribera del mar, es excesiva respecto a la posible desafectacio?n de los bienes de dominio pu?blico que quedan al interior de los paseos22. Como sucede en otros preceptos de esta Ley, la resolucio?n de una determinada y concreta problema?tica se salda con un "extra" efectos como li?nea interior de la ribera del mar20. La Administracio?n General del Estado podra? desafectar los terrenos situados al interior de los paseos mari?timos, de conformidad con lo previsto en el arti?culo 18 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

A efectos de esta disposicio?n, no se consideran paseos mari?timos aquellas instalacio- nes que no hayan supuesto una alteracio?n del terreno que le sirve de soporte, tales como las pasarelas o los caminos de madera apoyados sobre el terreno o sobre pilotes".

Los paseos mari?timos pierden su condicio?n de ribera del mar, pero no por ello dejan de ser bienes de dominio pu?blico mari?timo-terrestre. Lo?gicamente, al establecerse que la li?nea exterior de los paseos mari?timos se entiende como li?nea interior de la ribera del mar, se produce un doble efecto: la servidumbre de tra?nsito es absorbida por el paseo21 y se liberan tantos metros de servidumbre de proteccio?n como anchura tenga el paseo.

Junto a este efecto, la adicional tiene otra consecuencia pra?ctica muy importante y, a juicio de algunos autores, de dudosa justificacio?n: los terrenos situados al interior de los paseos mari?timos "podra?n ser desafectados, de conformidad con lo previsto en el arti?culo 18 de la Ley de Costas". Se trata de una potestad discrecional de la Administracio?n del Estado, que requerira? la tramitacio?n de un expediente de desafectacio?n ad hoc, con informe previo del Ayuntamiento y la Administracio?n autono?mica afectados y una previa declaracio?n de innecesariedad de los bienes para garantizar la proteccio?n del demanio.

La propuesta, con ser lo?gica respecto a la determinacio?n de la li?nea interior de la ribera del mar, es excesiva respecto a la posible desafectacio?n de los bienes de dominio pu?blico que quedan al interior de los paseos22. Como sucede en otros preceptos de esta Ley, la resolucio?n de una determinada y concreta problema?tica se salda con un "extra"

que no encuentra justificacio?n. En este caso, a propo?sito de clarificar la fijacio?n de las servidumbres en casos en que el paseo marcaba la li?nea de desaparicio?n de las caracteri?sticas fi?sicas propias de la ribera del mar, se respalda una desafectacio?n de bienes de dominio pu?blico que no hace sino reducir, una vez ma?s, la franja demanial.

4.2. El deslinde de Formentera

Probablemente estemos ante una de las mayores excentricidades del legislador de 2013.

La disposicio?n adicional cuarta de la Ley 2/2013, bajo el ti?tulo "deslinde de Formentera", dispone:

"1. Con cara?cter excepcional y debido a la especial configuracio?n geomorfolo?gica de la isla de Formentera, respecto de ella se entendera? que queda incluido en el dominio pu?blico mari?timo-terrestre:

a) El espacio de territorio que ban?a el mar en su flujo y reflujo, en donde sean sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales ordinarios en donde no lo sean. A estos efectos, se entiende que son temporales ordinarios los que se han repetido, al menos, en tres ocasiones en los cinco an?os inmediatamente anteriores al momento en que se inicie el deslinde.

b) Las playas, entendiendo por tales las riberas del mar o de las ri?as formadas por arenales o pedregales en superficie casi plana, con vegetacio?n nula o escasa y caracteri?stica.

2. En el plazo de dos an?os desde la entrada en vigor de la Ley, la Administracio?n Gene- ral del Estado practicara? el correspondiente deslinde, de acuerdo con lo establecido en el apartado anterior.

3. A las construcciones e instalaciones emplazadas en la zona de servidumbre de tra?nsito o proteccio?n les sera? de aplicacio?n lo dispuesto en la disposicio?n transitoria cuarta de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

La servidumbre de proteccio?n tendra? una extensio?n de cien metros medida tierra adentro desde el li?mite interior de la ribera del mar, sin perjuicio de lo establecido en la disposicio?n transitoria tercera, apartado 3, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

4. Aquellas personas que son propietarias, con ti?tulo inscrito en el Registro de la Pro- piedad antes de la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio de Costas, de terrenos que tras el deslinde previsto en el apartado 1 de esta disposicio?n dejen de formar parte del dominio pu?blico sera?n reintegrados en el dominio de aquellos bienes".

La Exposicio?n de Motivos de la Ley no hace referencia a las razones que han llevado a regular de forma tan diferente una determinada zona del litoral espan?ol y toda la

justificacio?n que aparece en el texto legal es una breve referencia a la especial configu- racio?n geomorfolo?gica de la isla.

Lo cierto es que el deslinde de la isla, como otros muchos en todo el territorio nacional, fue muy contestado, sustancia?ndose diferentes procesos que terminaron, sin excepcio?n, con sentencias desestimatorias -confirmatorias del deslinde- de la Audiencia Nacional. El malestar se hizo sentir. Por una parte, algunas iniciativas parlamentarias pusieron de manifiesto la especial preocupacio?n de la poblacio?n islen?a afectada por el deslinde practicado, declara?ndose entonces la necesidad de buscar y acordar condiciones y mecanismos de trabajo para proceder a la revisio?n del trazado de la li?nea que marca el dominio pu?blico mari?timo-terrestre23; por otra parte, una Resolucio?n de Parlamento Europeo de 26 de marzo de 2009, sobre "el impacto de la urbanizacio?n extensiva en Espan?a en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicacio?n del Derecho Comunitario con fundamento en varias peticiones recibidas"24, haci?a referencia expresa a la isla de Formentera para ejemplificar la arbitrariedad de determinados deslindes practicados al amparo de la Ley de Costas de 1988 "a expensas de los propietarios extranjeros". No parece desencaminado, a la vista de los antecedentes, afirmar que el deslinde especial de Formentera ha tratado de resolver, por medio de la Ley, un caso problema?tico ?que no el u?nico ni tal vez es ma?s llamativo- del litoral espan?ol.

El primer y principal comentario que suscita esta adicional cuarta cae de cajo?n: ¿por que? la isla de Formentera? ¿que? particularidades geomorfolo?gicas son esas que han llevado a establecer una regulacio?n tan singular del dominio pu?blico mari?timo-terrestre? ¿co?mo, do?nde y ante quie?n se han justificado esas particularidades? ¿por que? no considerar otros territorios litorales de caracteri?sticas similares25? Estas cuestiones nos obligara?n a hacer una reflexio?n general sobre la Ley 2/2013, que llevaremos al apartado de conclusiones, porque no solo afecta, como se vera? a continuacio?n, al tratamiento de la isla de Formentera. Adelanta?ndonos brevemente a lo que entonces se expondra?, la Ley 2/2013 podri?a ser una Ley inconstitucional, por arbitraria, singular y discriminatoria.

Centra?ndonos ahora en la regulacio?n contenida en la disposicio?n adicional cuarta, es necesario detenerse en la determinacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre de la isla de Formentera. La norma hace referencia a dos dependencias demaniales:

1o) "El espacio que ban?a el mar en su flujo y reflujo, en donde sean sensibles las mareas, y las mayores olas en los temporales ordinarios en donde no lo sean".

Es importante llamar la atencio?n sobre el cara?cter innominado de esta franja, reconocible como la "zona mari?timo-terrestre" del art. 3.1 de la Ley de Costas, aunque delimitada en su li?mite interior con referencia a las mayores olas en los temporales "ordinarios" -y no "conocidos", como se establece en aquel arti?culo-. ¿Por que? razo?n no se utiliza la expresio?n "zona mari?timo-terrestre" y se establece, simple y llanamente, que del concepto legal se modifica el cara?cter de los temporales? A nuestro juicio, el legislador ha querido incluir en este punto la definicio?n exacta de zona mari?timo-terrestre que empleo? en su di?a la Ley de Costas de 196926, con la finalidad de facilitar la operacio?n de reintegro de los bienes que, excediendo estos li?mites, se incluyeron en el deslinde realizado al amparo de la Ley de 1988 y que debe ser revisado en el plazo de dos an?os.

Respecto a los temporales, no solo se alude al cara?cter "ordinario" de los mismos, sino que se definen de acuerdo con un criterio de periodicidad, que ya habi?a estado presente en el Anteproyecto de la Ley 2/2013: "se entiende que son temporales ordinarios los que se han repetido, al menos, en tres ocasiones en los cinco an?os inmediatamente anteriores al momento en que se inicie el deslinde".

Como en su di?a comentamos27, no se conoce la razo?n cienti?fica por la que se ha utilizado este criterio, por lo que es difi?cilmente criticable. Pese a ello, si? que se han escuchado algunas voces disonantes, de expertos que gozan de gran respeto en la comunidad cienti?fica, que hace dudar seriamente del acierto de haber incluido en el texto legal el criterio de la cadencia, el plazo de aplicacio?n (cinco an?os inmediatamente anteriores al inicio del deslinde) y, desde luego, la cifra escogida para fijar el cara?cter "ordinario" de los temporales.

2o) "Las playas, entendiendo por tales las riberas del mar o de las ri?as formadas por arenales o pedregales en superficie casi plana, con vegetacio?n nula o escasa y caracteri?stica"28.

De nuevo, y suponemos que por ide?nticas razones, se recupera el concepto de "playa" de la Ley de Costas de 196929. Si la referencia a los temporales ordinarios causaba extran?eza, mucho mayor es la causada por el uso del concepto de playa de la Ley de 1969.

En primer lugar, debemos tener en cuenta que el concepto de playa en 1969 haci?a referencia a la ribera del mar y de las ri?as, cuando en la Ley de Costas de 1988, la playa es una dependencia ma?s de una zona ma?s extensa que es la ribera del mar. La cuestio?n no seri?a especialmente trascendente si no fuera porque la servidumbre de proteccio?n ?tambie?n en la isla de Formentera, ex. disposicio?n adicional cuarta, 3- se mide tierra adentro desde el li?mite interior de la ribera del mar. Obviamente, no es esto lo preten- dido por el legislador, pero olvido? ?imaginamos- reproducir tambie?n la Ley de 1969 respecto a la sen?alizacio?n de las servidumbres30.

En segundo lugar, el concepto de playa que se utiliza para Formentera poco tiene que ver con el renovado concepto de playa recogido en el art. 3 de la Ley de Costas de 1988. El cara?cter casi plano y la ausencia de vegetacio?n desparecieron en 1988 de la definicio?n de este espacio demanial; ahora se recuperan ambos elementos para un determinado espacio litoral, lo que supondra?, por lo pronto, la exclusio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre de escarpes y dunas, si nos atenemos a las definiciones de estas dependencias contenidas en el art. 3.4 de la nueva Ley. La opcio?n legislativa exis- te. El propio TC asi? lo expuso en la STC 149/1991, de 4 de julio, sobre la Ley de Costas de 1988. Cosa distinta es que pueda alterarse el criterio para una determinada dependen- cia o territorio, sin existir una explicacio?n razonable que singularice a la zona excepcio- nada respecto de las dema?s31.

Volveremos sobre esta cuestio?n en el apartado de conclusiones.

4.3. El deslinde de las urbanizaciones mari?timo-terrestres

El arti?culo 43.6 del Reglamento de Costas de 1989 regulo? un tipo de obras e insta- laciones caracteri?stico en el litoral: las marinas o urbanizaciones mari?timo-terrestres. Se trata de intervenciones sobre terrenos que no son de dominio pu?blico mari?timo-terres- tre ni afectados por la servidumbre de proteccio?n, en los que se provoca una invasio?n

del mar a trave?s de un sistema de rebaja de la cota y construccio?n de canales. El re?gimen juri?dico de los terrenos invadidos se caracteriza, segu?n el texto reglamentario, por las siguientes notas: a) el terreno inundado se incorpora al dominio pu?blico mari?timo-terrestre; b) la servidumbre de proteccio?n preexistente con anterioridad a las obras mantiene su vigencia; y c) no se genera una nueva servidumbre de proteccio?n en torno a los terrenos inundados, siendo u?nicamente de aplicacio?n la servidumbre de tra?nsito.

La nueva disposicio?n adicional de?cima, introducida en la Ley de Costas tras la re- forma operada por la Ley 2/013, regula las "urbanizaciones mari?timo-terrestres", dando rango de ley a la regulacio?n reglamentaria antes descrita respecto a una clase determinada de obras32, pero introduciendo algunas novedades significativas33.

En primer lugar, se definen las urbanizaciones mari?timo-terrestres como "los nu?cleos residenciales en tierra firme dotados de un sistema viario navegable, construido a partir de la inundacio?n artificial de terrenos privados" (apartado 1). Se diferencia, de este modo, dos realidades fi?sicas reguladas sin distincio?n en el Reglamento: si en el art. 43.6 citado se regularon las "marinas o urbanizaciones mari?timo-terrestres", en la disposicio?n adicional de?cima puede apreciarse un tratamiento separado de la urbanizacio?n y de los elementos que se asocian a ella (la marina, en sentido estricto)34.

En segundo lugar, los terrenos inundados se incorporan al dominio pu?blico35, salvo los llamados "estacionamientos na?uticos" privados, individuales o colectivos36, entendie?ndose por tales:

• los terrenos privados colindantes a la vivienda y retranqueados respecto del canal navegable que se destinen a estacionamiento na?utico individual y privado37; y

• os terrenos privados colindantes con el canal navegable e inundados como consecuencia de excavaciones que se destinen a estacionamiento na?utico colectivo y privado (apartado 3.a)38.

En tercer lugar, los propietarios de las viviendas contiguas a los canales tendra?n un derecho de uso de los amarres situados frente a las viviendas; este derecho esta? vinculado a la propiedad de la vivienda y solo sera? transmisible junto a ella (apartado 4).

En cuarto lugar, no se genera servidumbre de proteccio?n ni de tra?nsito39 en torno a los espacios inundados, mantenie?ndose, al igual que en la normativa reglamentaria, la servidumbre de proteccio?n preexistente a las obras (apartado 3.b). El tra?nsito y el acceso debera? garantizarse en el correspondiente instrumento de ordenacio?n territorial o urbani?stica, que es preceptivo en este tipo de instalaciones (apartado 3.c en relacio?n con el apartado 2)40.

4.4. El deslinde legal de los nu?cleos incluidos en el Anexo

Una de las disposiciones ma?s perturbadoras de la Ley 2/2013 es la adicional se?ptima, titulada "Exclusio?n de determinados nu?cleos de poblacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre". Esta disposicio?n hace referencia a un anexo, que se recoge al final de la Ley, en el que se citan doce nu?cleos (dos de la provincia de Alicante, uno de Castello?n, dos de Girona, tres de Huelva, dos de Ma?laga, uno de Pontevedra y uno de Valencia), acompan?ados de su correspondiente planimetri?a, en la que ciertos terrenos de cada nu?cleo aparecen sombreados. Son los terrenos "excluidos" del dominio pu?blico mari?timo-terrestre, pese a que fueron, en su di?a, incluidos dentro de la li?nea del deslinde.

El re?gimen juri?dico al que se someten estos terrenos aparece claramente determi- nado en la adicional comentada:

"... podra?n ser transmitidos a sus ocupantes, por cualquiera de los negocios dispositivos previstos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pu?blicas"41.

De la regulacio?n expuesta llama poderosamente la atencio?n el cara?cter enumerativo del Anexo, que comprende doce nu?cleos (alguno incorporado a u?ltima hora en el tra?mite del Senado), sin que se ofrezca en la Exposicio?n de Motivos de la Ley ma?s explicacio?n que la vaga e imprecisa que se transcribe a continuacio?n:

"Esta exclusio?n legal pretende otorgar una solucio?n singular a terrenos de nu?cleos residenciales que se encuentren en una situacio?n singular: los terrenos sobre los que esta?n edificados, por su degradacio?n y sus caracteri?sticas fi?sicas actuales, resultan absolutamente innecesarios para la proteccio?n o utilizacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre; adema?s, debe tenerse en cuenta que se encuentran incorporados al dominio pu?blico mari?timo-terrestre por disposicio?n de deslindes anteriores a la Ley de Costas de 1988 y que las propias edificaciones residenciales son tambie?n anteriores a 1988; por u?ltimo, y en conexio?n con lo anterior, se trata de a?reas de viviendas histo?ricamente consolidadas y altamente antropizadas, cuya situacio?n de inseguridad juri?dica arrastrada desde 1988, debe ser resuelta por esta Ley" (III).

¿Cua?ntos terrenos existira?n en el litoral espan?ol que coincidan con las circunstancias descritas42? Conocemos de cerca alguno de estos nu?cleos43. Desde luego, la tramitacio?n de su deslinde fue compleja y dejo? insatisfechos a sus habitantes, muchos de ellos antiguos propietarios de terrenos que a di?a de hoy no reu?nen las caracteri?sticas fi?sicas del dominio pu?blico mari?timo-terrestre. El problema no es la solucio?n dada por el legislador ?que no podremos valorar sin conocer a fondo cada uno de los supuestos44-, sino el hecho de que se aplique a ciertos nu?cleos, sin tener en cuenta a todos los dema?s que pueden estar en situaciones muy similares.

La fo?rmula escogida por el legislador no solo puede generar desigualdad; adema?s, impide ejercer derechos de defensa a quienes pretendieran oponerse al nuevo deslinde (bien porque se incluyen terrenos que deberi?an ser de dominio pu?blico, bien por lo contrario, si hay terceros que se siente perjudicados porque la li?nea no alcanza a liberar del cara?cter demanial a terrenos sobre los que ostentan derechos o intereses). Elevar a

rango legal una decisio?n administrativa provoca el efecto perverso de hacerla inamovible, salvo que por inconstitucionalidad sea planteado el oportuno recurso, con las limitaciones de legitimacio?n existentes, ante el Tribunal Constitucional.

Estamos ante el talo?n de Aquiles de la nueva regulacio?n. La Ley 2/2013, por el contenido de alguna de sus disposiciones, es una ley singular que no cumple los para?metros de constitucionalidad que viene exigiendo para este tipo de normas el Tribunal Constitucional. Volveremos sobre esta cuestio?n en la u?ltima parte de este estudio, porque es, sin duda, una cuestio?n de enorme trascendencia, que debe tratarse bajo la doctrina constitucional relativa a la constitucionalidad de las leyes singulares y sus li?mites.

5. Las consecuencias juri?dicas de la re-determinacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre

5.1. Las nuevas concesiones compensatorias

La Ley 2/2013 incorpora un nuevo arti?culo, el 13 bis, en la Ley de Costas de 1988, que regula la revisio?n de deslindes cuando se altere la configuracio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre (apartado 1).

Siguiendo la misma te?cnica juri?dica que en 1988 se plasmo? en la transitoria primera de la Ley de Costas, el apartado 2 de este arti?culo 13 bis sen?ala que:

"2. Los titulares de los terrenos que tras la revisio?n del deslinde se incorporen al dominio pu?blico mari?timo-terrestre pasara?n a ser titulares de un derecho de ocupacio?n y aprovechamiento, a cuyo efecto la Administracio?n otorgara? de oficio la concesio?n, salvo renuncia expresa del interesado.

La concesio?n se otorgara? por setenta y cinco an?os, respetando los usos y aprovecha- mientos existentes, sin obligacio?n de abonar canon".

Se trata, pues, de las concesiones compensatorias por la expropiacio?n legislativa del derecho de propiedad, tal y como en su di?a aclaro? el TC. Este escueto apartado no aclara el re?gimen juri?dico de las instalaciones y obras que, construidas sobre los terrenos cuando eran de propiedad particular, quedan integradas en el demanio, como consecuencia del deslinde practicado.

En realidad, la brevedad del precepto se justifica si tenemos en cuenta que van a ser mi?nimos los supuestos en que pueda llegar a producirse este efecto ampliador de la franja demanial. Ma?s bien el efecto sera? el contrario. No obstante, parece excesivo o, al menos, poco prudente establecer el plazo ma?ximo (setenta y cinco an?os) para cualesquiera situaciones. Hubiese sido ma?s razonable disponer un plazo menor con posibilidad de pro?rroga, con la finalidad de poder evaluar en el futuro las necesidades del litoral y el grado de incidencia de los usos preexistentes sobre e?l.

5.2. El derecho de reintegro

Tras la entrada en vigor de la Ley 2/2013, la franja de dominio pu?blico mari?timo-te- rrestre puede llegar a reducirse como consecuencia de la nueva configuracio?n de la ribera del mar. En tal caso, los antiguos propietarios de terrenos que pasaron a formar parte del demanio al amparo de la versio?n original de la Ley de Costas de 1988 sera?n reintegrados en el dominio de aque?llos. Asi? se dispone en las adicionales quinta y sexta de la Ley 2/2013.

La disposicio?n adicional quinta, titulada "Reintegro del dominio de los terrenos que dejan de formar parte del dominio pu?blico mari?timo-terrestre" sen?ala:

"Aquellas personas que, en el momento de la entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, eran propietarias, con ti?tulo inscrito en el Registro de la Propiedad, de terrenos que pasaron a formar parte del dominio pu?blico mari?timo-terrestre por aplicacio?n de aquella, o sus causahabientes, sera?n reintegrados en el dominio de los bienes que por aplicacio?n de la presente Ley dejen de formar parte del dominio pu?blico mari?timo-terrestre, una vez revisados los correspondientes deslindes, de acuerdo con la disposicio?n adicional segunda".

En la misma direccio?n, la disposicio?n adicional sexta se refiere especi?ficamente al "Reintegro del dominio de los terrenos de las urbanizaciones mari?timo-terrestres que dejen de formar parte del dominio pu?blico mari?timo-terrestre":

"Las personas que, a la entrada en vigor de esta Ley, sean titulares de terrenos inscritos en el Registro de la Propiedad, situados en urbanizaciones mari?timo-terrestres, que dejen de formar parte del dominio pu?blico mari?timo-terrestre por aplicacio?n de la misma, sera?n reintegrados en el dominio de dichos bienes, una vez sean revisados los correspondientes deslindes, de acuerdo con la disposicio?n adicional segunda".

De la literalidad de los preceptos parece desprenderse que estamos ante un reintegro de oficio y automa?tico, derivado de la orden de deslinde, de unos terrenos ilegi?timamente detentados por el Estado durante todos estos an?os de vigencia de la Ley de Costas; terrenos que nunca habri?an dejado de ser de propiedad particular ?de ahi? la te?cnica del reintegro-, y que ahora vuelven ope legis a manos de sus legi?timos propietarios.

Nada ma?s lejos de la realidad. Con la entrada en vigor de la Ley de Costas, los terrenos de propiedad privada inscritos en el Registro de la Propiedad dejaron de pertenecer a sus propietarios en virtud de una operacio?n que fue convalidad por el juicio del Tribunal Constitucional, quien, adema?s, declaro? su verdadera naturaleza juri?dica: se llevo? a cabo una expropiacio?n legislativa, cuyo justiprecio fue el derecho de uso privativo de los terrenos expropiados durante un tiempo determinado sin necesidad de abonar canon. Siendo esto asi?, la naturaleza juri?dica de la te?cnica prevista en la Ley 2/2013 ?el reintegro- es ma?s que discutible. En puridad, lo procedente seri?a declarar la reversio?n de

los terrenos expropiados, y no el reintegro. Se tratari?a, en todo caso, de una nueva causa legal de reversio?n, de efectos juri?dicos distintos al reintegro.

Por lo dema?s, la aplicacio?n del reintegro puede llegar a ser problema?tica. Supongamos que son terrenos que ya no esta?n en manos del antiguo propietario. Puede tratarse de terrenos sobre los que no se llego? a otorgar la concesio?n compensatoria a que se refiere la Ley de Costas de 1988 o se otorgo? pero ya se extinguio?. Tal vez se haya con- cedido un nuevo ti?tulo de utilizacio?n privativa, que disfrutara? ahora un tercero que no es el originario propietario de los terrenos. Y puede que hay realizado obras con mayor o menor inversio?n. Es posible que haya hecho mejoras sobre la extensio?n de la concesio?n o que haya causado dan?os en los terrenos. ¿Que? se reintegra en ese caso? ¿quie?n se hace cargo de reponer el terreno a su estado original? ¿es razonable que el antiguo propietario reciba los terrenos mejorados sin hacerse cargo de la indemnizacio?n que correspondera? al nuevo concesionario por el rescate de la concesio?n? O al reve?s, ¿debe sufrir un empobrecimiento injusto si los terrenos le son devueltos en peores condiciones de las que teni?an cuando e?l los entrego??45

Habra? que esperar al desarrollo reglamentario para determinar el alcance de la medida recogida en la Ley y valorar entonces su alcance.

5.3. El Registro de la Propiedad y la seguridad juri?dica

La Ley 2/2013 introduce una novedad en el re?gimen de los bienes de dominio pu?blico que era necesaria. Desde luego, no justifica la reforma, porque habri?a bastado una ligera reforma de la Ley de Costas de 1988 para conseguir el objetivo de mejorar la seguridad juri?dica, pero es una buena medida, que se ajusta a los propo?sitos esgrimidos por el legislador en la Exposicio?n de Motivos de la Ley 2/201346. De acuerdo con el arti?culo 11, en su nuevo apartado 2:

"Practicado el deslinde, la Administracio?n del Estado debera? inscribir los bienes de dominio pu?blico mari?timo-terrestre, de acuerdo con la Ley 33/2003, de 3 de noviembre de Patrimonio de las Administraciones Pu?blicas".

La Ley 2/2013 da un paso ma?s: se garantiza la constancia registral del proceso administrativo de deslinde, mediante la anotacio?n marginal en la inscripcio?n de todas las fincas que puedan resultar afectadas por este. "Con esta medida ?dice la Exposicio?n de

Motivos- se consigue que los ciudadanos, en general, y los adquirentes, en particular, dispongan de la informacio?n exacta sobre los terrenos que esta?n en dominio pu?blico o que pueden pasar a formar parte de e?l". A tal fin se dispone en el arti?culo 12.4:

"El acuerdo de incoacio?n del expediente de deslinde, acompan?ado del plano del a?rea afectada por el mismo y de la relacio?n de propietarios afectados, se notificara? al Registro de la Propiedad, interesando certificacio?n de dominio y cargas de las fincas inscritas a nombre de los titulares que resulten del expediente y de cualesquiera otras fincas que resulten del plano aportado y de los sistemas de georreferenciacio?n de fincas registrales, asi? como la constancia de la incoacio?n del expediente en el folio de cada una de ellas.

Con cara?cter simulta?neo a la expedicio?n de la referida certificacio?n, el registrador ex- tendera? nota marginal en el folio de las fincas de las que certifique, en la que hara? constar:

• La incoacio?n del expediente de deslinde.

• La expedicio?n de la certificacio?n de dominio y cargas de las fincas afectadas por el deslinde.

• La advertencia de que pueden quedar afectadas por el deslinde, pudiendo asi?, las fincas incorporarse, en todo o en parte, al dominio pu?blico mari?timo-terrestre o estar incluidas total o parcialmente en la zona de servidumbre de proteccio?n.

• La circunstancia de que la resolucio?n aprobatoria del procedimiento de deslinde servira? de ti?tulo para rectificar las situaciones juri?dico registrales contradictorias con el deslinde".

Finalmente, se modifica el arti?culo 13.2 de la Ley de Costas, que queda redactado de la siguiente forma:

"La resolucio?n de aprobacio?n del deslinde sera? ti?tulo suficiente para rectificar, en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, las situaciones juri?dicas registrales contradictorias con el deslinde. Dicha resolucio?n sera? ti?tulo suficiente, asimismo, para que la Administracio?n proceda a la inmatriculacio?n de los bienes de dominio pu?blico. En todo caso los titulares inscritos afectados podra?n ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotacio?n preventiva la correspondiente reclamacio?n judicial".

6. Conclusiones

La Ley de Costas ha sufrido durante sus primeros veinticinco an?os embates muy duros y con justificaciones muy diversas. El contraste entre las exigencias de los ecologistas respecto al Algarrobico47 y las planteadas en instancias internacionales por los propietarios afectados por la Ley de Costas reflejan que el texto legal no fue neutro ni co?modo en su aplicacio?n pra?ctica.

Desde una perspectiva medioambiental, se veni?a reclamando un tratamiento integrado de la zona costera, una mayor vigilancia en el cumplimiento de las disposiciones de la Ley, la ejecucio?n de demoliciones pendientes y el fin del desarrollismo desenfrenado. Por su parte, los antiguos propietarios de enclaves en el dominio pu?blico mari?timo-terrestre, los titulares de obras e instalaciones construidas en el demanio o en las zonas de servidumbre, los habitantes de determinados nu?cleos tradicionales de costa y numerosos afectados por deslindes tildados de arbitrarios o desproporcionados mantuvieron una posicio?n muy diferente, centrada en la reivindicacio?n de sus derechos e intereses patrimoniales sobre el litoral. E?stos u?ltimos han marcado definitivamente el rumbo de la modificacio?n operada, aunque el legislador haya querido maquillar el resultado con la etiqueta de "ley de proteccio?n y uso sostenible del litoral".

Una Ley sobre la que todavi?a habra? que hacer muchas valoraciones, una vez que se conozca su desarrollo reglamentario y se hayan resuelto los recursos de inconstitucionalidad. Entre tanto, valgan las consideraciones que se hacen a continuacio?n como conclusiones, aunque sean a veces, por necesidad, provisionales.

6.1. La Ley 2/2013 es arbitraria en algunas de sus determinaciones

La invocacio?n del principio de arbitrariedad de los poderes pu?blicos en referencia al Legislativo exige una dosis de cautela importante. El Tribunal Constitucional se aproxima al control de la arbitrariedad del legislador con una predisposicio?n limitativa muy llamativa48, que expresa sin cortapisas: la nocio?n de arbitrariedad aplicada sobre el Poder Legislativo no es coincidente con la que se viene reconociendo respecto de otros poderes pu?blicos49.

Dice el TC que "desde un punto de vista material, la arbitrariedad tiene que resultar bien de una discriminacio?n normativa, bien de la carencia absoluta de explicacio?n racional de la medida adoptada", pero en ningu?n caso de una discrepancia poli?tica respecto a su contenido50. Adema?s, se exige a quien invoque la vulneracio?n de la interdiccio?n de la arbitrariedad un razonamiento en detalle, ofreciendo una justificacio?n convincente que permita destruir la presuncio?n de constitucionalidad de la ley impugnada51. Y, desde luego, no es imprescindible la justificacio?n de cada una de las medidas adoptadas en la exposicio?n de motivos o prea?mbulo de la norma52.

Algunas de las consideraciones que hemos realizado sobre el contenido de la Ley 2/2013 culminan con una tacha de arbitrariedad: la exclusio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre de los terrenos afectados por la transitoria primera de la Ley de Costas sobre los que se hayan realizado obras e instalaciones destinadas a actividades de cultivos marinos o salinas mari?timas cuando son natural- mente inundables (epi?grafe II.1.A.b); el deslinde especial de la isla de Formentera (II.2.B); y la exclusio?n de doce nu?cleos del dominio pu?blico mari?timo-terrestre (II.2.D).

La prudencia con que el Tribunal Constitucional utiliza el principio de interdiccio?n de la arbitrariedad respecto al Poder Legislativo hace difi?cil imaginar una declaracio?n de inconstitucionalidad de muchos de los arti?culos cuestionados. Pese a ello, no resulta extran?o subsumir los tres casos sen?alados en una declaracio?n del TC como la que reproducimos a continuacio?n, realizada a propo?sito de otra norma:

"... la norma debe ser ide?ntica para todos, comprendie?ndolos en sus disposiciones y previsiones con la misma concesio?n de derechos que eviten las desigualdades, pues de no actuarse legislativamente de tal manera surgiri?a un tratamiento diferenciado a causa de una conducta arbitraria, o al menos no debidamente justificada del poder pu?blico legislativo. So?lo le resulta posible al legislador, en adecuada opcio?n legislativa, establecer para los ciudadanos un trato diferenciado cuando tenga que resolver situaciones diferenciadas fa?cticamente con mayor o suficiente intensidad que requieren en su solucio?n por su mismo contenido una decisio?n distinta, pero a tal fin resulta indispensable que exista una justificacio?n objetiva y razonable, de acuerdo con criterios y juicios de valor generalmente aceptados, cuya exigencia deba aplicarse en relacio?n con la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo estar presente por ello una razonable relacio?n de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida y dejando, en definitiva, al legislador con cara?cter general la apreciacio?n de situaciones distintas que sea procedente diferenciar y tratar desigual- mente, siempre que su acuerdo no vaya contra los derechos y libertades protegidos en los arti?culos 53.1 y 9.3 de la Constitucio?n ni sea irrazonada" (F.2, STC 75/1983, de 3 de agosto, del Pleno, dictada en relacio?n con un precepto de una Ley especial para el municipio de Barcelona que exigi?a no rebasar la edad de 60 an?os para tomar parte en determinados concursos)53.

6.2. La Ley 2/2013 vulnera el derecho de igualdad ante la ley

Si bien no es un tema paci?fico, creemos que es posible diferenciar o, al menos, dar sustantividad propia, a los principios de interdiccio?n de la arbitrariedad y de igualdad ante la Ley54. Aunque la ley ofrezca justificaciones "razonables" de algunas de las medidas adoptadas, y aun cuando la invocacio?n de la arbitrariedad se haga indemostrable y, por tanto, no llegue a tener ma?s consecuencias que el reproche social al Legislador, la norma legal puede vulnerar el derecho a la igualdad ante la Ley consagrado en el arti?culo 14 de la Constitucio?n.

Nos parece interesante rescatar, en este sentido, el voto particular emitido a propo?- sito de la STC 75/1983, en el que se sen?alaba que:

"Para que una eventual desigualdad entre ciudadanos que ocupan situaciones iguales quede excluida del arti?culo 14 de la Constitucio?n, no basta que la opcio?n elegida por el legislador o la norma dictada presenten una justificacio?n razonable. No basta justificar la ratio de la norma, porque, si asi? fuera, la regla de la igualdad ante la ley del arti?culo 14 de la Constitucio?n se confundiri?a por completo con la regla de la interdiccio?n de la arbitrariedad del arti?culo 9.

El arti?culo 14 de la Constitucio?n contiene tres figuras distintas:

• Un principio general del derecho, de suerte que cualquier excepcio?n a e?l tiene que ser sometida a una "estricta" interpretacio?n "restrictiva".

• Un derecho subjetivo de los ciudadanos que les permite recabar de los Tribunales la tutela y proteccio?n para que la igualdad rota sea restablecida.

• Una limitacio?n del poder legislativo, que impide que el legislador pueda dictar nor- mas juri?dicas introduciendo desigualdades.

No se trata, por consiguiente, de justificar la razo?n de ser de la norma para hacer posible la desigualdad, sino de justificar la ruptura de la igualdad en si? misma, que so?lo puede encontrarse en una tutela de bienes juri?dicos, que este?n constitucionalmente protegidos y tengan cara?cter superior a los que resultan sacrificados, siempre que se de? una regla de proporcionalidad entre el bien protegido y el derecho sacrificado.

... [L]as desigualdades exigen una justificacio?n suficiente, que no puede consistir tan so?lo en la exposicio?n de algu?n argumento en favor de las normas que las contienen, pues ello so?lo serviri?a, como ya se ha dicho, para contrarrestar la posible acusacio?n de arbitrariedad, vedada al legislador por el arti?culo 9.3 de la Constitucio?n. La justificacio?n implica como mi?nimo que la disposicio?n en cuestio?n sea adecuada y proporcionada con el fin que persiga y que la norma desigualitaria lo sea con cara?cter de generalidad o constituya una excepcio?n justificada, y que ese fin sea de rango constitucional equiparable a la igualdad".

El voto particular nos parece impecable y muy u?til para valorar la Ley 2/2013. Desde luego, es discriminatoria la disposicio?n adicional se?ptima, que excluye doce nu?cleos de poblacio?n del demanio, que tambie?n hemos tachado de arbitraria (II.2.D). Como afirmamos en su momento, tal vez exista una razo?n para justificar que en cada uno de estos nu?cleos la aplicacio?n de la Ley de Costas genera situaciones irrazonables. Probablemente pueda llegar a considerarse, por existir esta justificacio?n, que la exclusio?n practicada por la adicional no es arbitraria. Pero, aun entonces, podra? decirse que la norma es discriminatoria, por cuanto establece desigualdades evidentes respecto a otros muchos nu?cleos que, probablemente en condiciones ide?nticas, no han recibido un mismo trato por parte del legislador.

6.3. La Ley 2/2013 es una ley singular de dudosa constitucionalidad

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en varias ocasiones sobre las llamadas leyes "singulares", "de caso u?nico". En su STC 166/1986, de 19 de diciembre, se refirio? a ellas como "aque?llas dictadas en atencio?n a un supuesto de hecho concreto y singular, que agotan su contenido y eficacia en la adopcio?n y ejecucio?n de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la Ley singular y no comunicable con ningu?n otro". En esa misma sentencia, el TC declaro? superada la resistencia conceptual que, en principio, suscito? esta clase de Leyes: "el dogma de la generalidad de la Ley no es obsta?culo insalvable que impida al legislador dictar, con valor de Ley, precep tos especi?ficos para supuestos u?nicos o sujetos concretos". Ahora bien, "ello no quiere, sin embargo, decir que las Leyes singulares sean totalmente equiparables a las Leyes generales en el sentido de que constituyan ejercicio normal de la potestad legislativa, sino que se configura como ejercicio excepcional de esta potestad, subordinada a rigurosos li?mites ... en el marco de nuestro Derecho Constitucional" (FJ 10). Efectivamente, es doctrina ya consolidada del TC la afirmacio?n de que las leyes singulares no son, por este mero hecho, inconstitucionales. Pero tambie?n lo es que la licitud constitucional de las leyes singulares esta? subordinada a determinados li?mites:

• La Ley singular so?lo sera? compatible con el principio de igualdad cuando la singularidad de la situacio?n resulte inmediatamente de los hechos, de manera que el supuesto de la norma venga dado por ellos y so?lo quepa al legislador establecer las consecuencias juri?dicas necesarias para alcanzar el fin que se propone.

• La ley singular debe respetar el principio de la divisio?n de poderes y el ejercicio de las funciones que la Constitucio?n Espan?ola encomienda al Gobierno, que impone que la adopcio?n de una Ley singular deba estar circunscrita a aquellos casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administracio?n, constren?ida a actuar con sujecio?n al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios.

• Los derechos fundamentales no consienten, por su propia naturaleza, leyes singu- lares que tengan el especi?fico objeto de condicionar o impedir su ejercicio, al ser tales derechos materia reservada a Leyes generales y reducto inmune a medidas legislativas singulares.

Recientemente, el TC ha dictado la sentencia 129/2013, de 4 de junio, relativa a una ley autono?mica, la Ley 9/2002, de 10 de julio, de Castilla y Leo?n, sobre declaracio?n de proyectos regionales de infraestructuras de residuos de singular intere?s para la Comunidad Auto?noma. En ella no solo se resume la doctrina constitucional sobre los li?mites que enmarcan la constitucionalidad de las leyes singulares, sino que se hacen algunas consideraciones muy interesantes para afrontar la posible inconstitucionalidad de determinados preceptos de la Ley 2/2013. En particular, respecto a la disposicio?n adicional de la Ley, que declaro? Proyecto regional la planta de transferencia, de tratamiento fi?sico-qui?mico y depo?sito de seguridad, ubicada en el te?rmino municipal de Santovenia de Pisuerga (Valladolid), lo que suponi?a "la aptitud para su inmediato funcionamiento, asi? como para la ejecucio?n de las actividades y de los actos de uso del suelo previstos en el proyecto". La peculiaridad del caso radicaba en que dicha planta habi?a sido clausurada con anterioridad, habiendo recai?do sentencia firme del TS en el an?o 2001 que confirmaba su cierre. El TC dicta una sentencia muy interesante, que puede extrapolarse, con las cautelas precisas, a alguno de los preceptos de la comentada Ley 2/2013, sobre todo en el ana?lisis de la vulneracio?n del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva como consecuencia del dictado de una ley autoaplicativa, es decir, que no requiere del dictado de un acto administrativo de aplicacio?n:

"Los titulares de derechos e intereses legi?timos carecen de un recurso directo contra las leyes autoaplicativas, es decir, aquellas que no requieren del dictado de un acto administrativo de aplicacio?n ... La reserva al legislador de la aplicacio?n de la legalidad existente al caso concreto, con exclusio?n de la actividad que ordinariamente realiza la Administracio?n, impide un control de la misma intensidad que el que corresponderi?a realizar a los Tribunales de la jurisdiccio?n contencioso-administrativa, si la actividad de ejecucio?n se hubiera llevado a cabo por la Administracio?n. Y es que, en modo alguno, corresponde al Tribunal Constitucional el control fa?ctico y de legalidad ordinaria -control de los elementos reglados de los actos de aplicacio?n-, que, en todo caso, exige la funcio?n de aplicacio?n de la norma al caso concreto, ello con independencia de quie?n la lleve a cabo ... ".

La reflexio?n del TC nos conduce sin grandes esfuerzos al deslinde legislativo operado por la disposicio?n adicional se?ptima (epi?grafe II.2.D), que excluye del dominio pu?blico mari?timo-terrestre ciertos nu?cleos en una operacio?n que hemos denominado deslinde legal del demanio.

6.4. La Ley 2/2013 es una ley desafortunada

Con estas palabras iniciamos un estudio que debemos concluir. En este punto, y despue?s del ana?lisis realizado, estamos en condiciones de reafirmar aque?l enunciado. La Ley 2/2013 es desafortunada en su ti?tulo, en su prea?mbulo, en su estructura y en su contenido.

La Ley 2/2013 no es una norma de proteccio?n y uso sostenible del litoral. En primer lugar, no es una ley sobre el litoral; una simple comprobacio?n nume?rica nos da un dato muy revelador: si en la exposicio?n de motivos se cita quince veces la expresio?n "litoral", solo se utiliza una vez en el articulado, en la disposicio?n adicional octava, a propo?sito del cambio clima?tico. En segundo lugar, no es una ley protectora del litoral: ninguna de las medidas relativas a la determinacio?n del dominio pu?blico mari?timo-terrestre va orientada a ampliar la franja demanial, sino todo lo contrario. En tercer lugar, el uso sostenible que se enuncia en el ti?tulo solo se entiende si se refiere a la sostenibilidad econo?mica; los an?adidos sobre el cambio clima?tico o los adornos relativos a la eficiencia energe?tica de los edificios y el ahorro de agua no justifican un ti?tulo.

La ley 2/2013 es te?cnicamente mejorable. Su estructura es compleja: dos arti?culos (de los cuales, el primero contiene cuarenta y tres apartados), nueve disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y cuatro finales. Su alcance, muy dispar: produce efectos sobre situaciones consolidadas antes de 1988, ignora relaciones juri?dicas que han desplegado su eficacia durante an?os y propone medidas ad futurum cuya ejecucio?n depende de actuaciones que deberi?an haber precedido en el tiempo a la reforma legal. La ley 2/2013 es, sobre todo, desafortunada en su contenido. Es una ley tributaria de la presio?n de algunos colectivos. No es e?sta una nota negativa en si? misma, pero si? lo es en la medida en que ha provocado que la Ley tenga un sesgo claramente privatizador. Al menos, en una parte de su articulado, nada desden?able, el legislador se ha rendido a la presio?n de grupos de afectados que presentaron sus reivindicaciones dentro y fuera de Espan?a, adoptando algunas medidas razonables y otras claramente excesivas o desviadas de la finalidad que debe tener una norma de rango legal que pretende proteger el litoral.

El momento en que se aprueba la Ley ha marcado, sin duda, su cara?cter. La crisis econo?mica marca inexorablemente los pasos del Poder Legislativo y no seri?a razonable denostar la adopcio?n de medidas que pueden fomentar la recuperacio?n econo?mica. Por eso, los datos ofrecidos por el Ministro del ramo cuando justifico? algunas medidas sobre el litoral en la posible generacio?n de empleo y la revitalizacio?n de negocios juri?dicos, casi siempre vinculados al sector turi?stico, justifican, a nuestro modo de ver, algunas novedades introducidas en el texto legal. Pero, con todo, la operacio?n debe realizarse con la cobertura de dos principios que han sido despreciados: en primer lugar, la transparencia, que deberi?a llevar a llamar a las cosas por su nombre y a reconocer, tras el texto aprobado, un propo?sito claramente revitalizador de la costa; en segundo lugar, la proporcionalidad, que exige que las medidas adoptadas sean ponderadas y adecuadas para alcanzar el fin previsto, evitando excesos innecesarios. En definitiva, podri?amos aceptar que la crisis nos empuja a una utilizacio?n mercantilista del litoral, pero en cualquier caso deberi?a llevarse a cabo durante el tiempo estrictamente necesario. La opcio?n del legislador fue otra, y ha predeterminado el futuro del litoral para lo que queda de siglo, dejando poco margen a las generaciones venideras.

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Notas de autor