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Sumario:

1. Introducción. 2. Derecho a la urbanización como derecho humano fundamental. 2.1.1 La triada gobierno-planificación-participación de la ciudadanía. 2.2 Un modelo de urbanización posible. 2.3 El derecho a la urbanización como derecho de incidencia colectiva. 2.3.1 Derechos individuales (o derechos subjetivos). 2.3.2. Derecho de incidencia colectiva. 2.3.2.1. Derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos. 2.3.2.2 Derechos de incidencia colectiva referente a intereses individuales homogéneos. 3. Referencias.

1. Introducción

El Derecho urbano[1] ha tenido distinto contenido y trascendencia, según el momento histórico, socio, económico y cultural en que se ha desarrollado. No obstante ello, sus disposiciones desde su aparición en la segunda mitad del siglo XIX[2] han conformado un sistema con instituciones propias y una función pública específica: la de lograr un orden justo del espacio urbano. Así, podemos sostener que el ordenamiento jurídico urbano tiene por finalidad[3] regular: a) el desarrollo ordenado y sustentable de la ciudad, para conducir su dinámica y dar solución a sus problemas, reglamentando el proceso de urbanización y de edificación, b) la utilización racional del suelo, c) el ordenamiento territorial y d) las relaciones con los propietarios inmobiliarios y con los terceros ocupantes del suelo. En la ordenación de estas relaciones se aplican de manera clara y diferenciada las normas que disciplinan el uso del suelo[4] y la urbanización[5], entendida ésta última como el conjunto de obras necesarias para la creación de una estructura urbana óptima, que permita la existencia de unidades de suelo sobre los cuales se pueda edificar (proceso de edificación[6] sobre un espacio determinado).

Ambos procesos se complementan, en tanto sólo es susceptible de edificación el espacio urbanizado, resultando estos procesos corolario del ejercicio del derecho de propiedad sobre el suelo.

Mi propósito en este trabajo es a partir del contenido del derecho urbano esbozado tan sucintamente compartir algunos conceptos o ideas sobre como el cometido o quehacer social de este derecho debe permitir concretar políticas públicas de inclusión social.

En reiterados estudios o ensayos sobre el rol del derecho urbano, hice referencia a la vocación que debe tener éste derecho para habilitar el pleno ejercicio del derecho a la ciudad[7], entendiendo a este de manera simplificada como el derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, aunque pensado en origen para los grupos vulnerables o desfavorecidos.

Así señalaba entonces que el derecho urbano es un capítulo del derecho administrativo [8]? como disciplina propia del derecho público, tanto en la relación con los principios que la integran, como en la forma en que se regulan los sujetos que intervienen en él, como las técnicas de intervención, procedimientos y mecanismos de control. Esta disciplina cuya autonomía aún me cuestiono, es parte, sin dudas de una disciplina mayor dentro de la división del derecho, como es el derecho administrativo, disciplina subordinada al derecho constitucional[9] de cada país, subordinación que condiciona su contenido a los derechos y garantías consagrados a los habitantes de las ciudades y que como tal busca observar, en la creación, renovación y crecimiento de la ciudad su derecho a ésta, satisfaciéndolo como un derecho de incidencia colectiva relacionado a intereses individuales o plurindividuales homogéneos[10] y esenciales de los habitantes de una ciudad, que amplia el tradicional enfoque de los derechos humanos fundamentales, de manera que las normas que conforman el derecho urbano no pueden vulnera o violar este nuevo derecho colectivo.

Y agregaba por entonces que ante la nueva realidad que presentan las ciudades y su desarrollo, el derecho urbano no puede solamente traducirse en concretas potestades o competencias referidas al planeamiento, la gestión y ejecución de instrumentos planificadores y a la intervención administrativa en el derecho de propiedad sobre el uso del suelo y la edificación, sino que debe ampliar su objeto de estudio hacia la concreción de un urbanismo productivo, social y humano.

Consecuentemente, el derecho urbano no solo debe contener normas de organización para el desarrollo físico y ordenado de la ciudad, sino que con el reconocimiento del derecho a la ciudad[11] debe ampliar su tradicional objeto y enfoque en miras a beneficiar a las personas durante el proceso de urbanización[12] de la ciudad.

Bajo estas circunstancias el derecho a la ciudad, a ser amparado por el derecho urbano consiste en la promoción y defensa de los derechos humanos mediante el cumplimiento de la función social de la ciudad y de la propiedad[13].

Conforme la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad[14], el derecho a una ciudad democrática, justa, equitativa y sostenible presupone el ejercicio pleno y universal por parte de todos sus habitantes de todos los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos previstos en los Pactos y Convenios Internacionales de Derechos Humanos ya reconocidos, entre los que podemos destacar, por ejemplo, el derecho a una vivienda adecuada; el derecho a la salud; el derecho al agua y a otros recursos naturales; el derecho a la educación, el derecho al trabajo, el derecho a la igualdad de oportunidades entre varones y mujeres, el derecho a la no discriminación, el derecho a salud, el derecho a la cultura, el derecho a la seguridad publica, el derecho al uso y goce del suelo, sea urbano o rural, el disfrute equitativo, universal, justo, democrático y sostenible de los recursos naturales, de las riquezas, de los servicios esenciales, de los bienes y de las oportunidades sociales, económicas, educacionales, culturales, recreativas, de salud, edilicias, etc. , que brinda la ciudad, porque en definitiva la ciudad es de las personas que la habitan.

En ese sentido, y a los fines de este ensayo es relevante resaltar entre los derechos colectivos que contempla el derecho a la ciudad, que se mencionan en la Carta y que son reconocidos a todos los habitantes de la ciudad: el derecho al medio ambiente[15] (sano y equilibrado) y el derecho a la participación en el planeamiento y la gestión urbana.

Como se expresa en el Preámbulo de la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, ?desconocer los aportes de los procesos de poblamiento popular a la construcción de ciudad y de ciudadanía, violentan la vida urbana.?

No puede dudarse que, ante la existencia de este nuevo derecho colectivo, el mayor desafío para las autoridades locales del siglo XXI es y lograr superar las dinámicas contradictorias existentes en la ciudad como cuerpo vivo, mediante los procesos de urbanización como una oportunidad visible de promoción del desarrollo urbano sostenible[16].

Es responsabilidad de las autoridades locales a través de las políticas públicas conciliar en el crecimiento de las ciudades la cohesión social, la sostenibilidad educacional y cultural, la competitividad económica y la participación ciudadana, para la satisfacción progresiva de los derechos humanos, evitando la regresividad de los mismos.

Al impacto que produjo al derecho urbano la Carta de Derecho a la Ciudad, se suma La Nueva Agenda Urbana, documento final resultante del acuerdo en la conferencia Hábitat III que se llevó a cabo en octubre de 2016 en Quito, Ecuador, que se edificó sobre tres principios básicos que conmueven al contenido tradicional del derecho urbano: no dejar ninguna ciudad subdesarrollada, promover las economías urbanas sostenibles e inclusivas y fomentar la sostenibilidad ambiental.

Para ello la Nueva Agenda plantea como deber de los gobiernos locales: proporcionar servicios básicos para todos los ciudadanos, acceso a la vivienda, agua potable y saneamiento, alimentos nutritivos, atención de la salud y planificación familiar, educación, cultura y acceso a las tecnologías de comunicación; garantizar que todos los ciudadanos tengan acceso a la igualdad de oportunidades y libre de discriminación; promover medidas en apoyo de ciudades más limpias; fortalecer la resiliencia en las ciudades para reducir el riesgo y el impacto de los desastres; tomar medidas para hacer frente al cambio climático mediante la reducción de sus emisiones de gases de efecto invernadero; respetar plenamente los derechos de los refugiados, los migrantes y los desplazados internos, independientemente de su situación migratoria; mejorar la conectividad y apoyar iniciativas innovadoras y ecológicas; y promover espacios públicos seguros, accesibles y ecológicos.

En resumen, con la satisfacción progresiva de estos principios y planteamientos se aspira a que la ciudad sea inclusiva, participativa, resiliente[17], segura y sostenible. La ciudad se presenta a como un bien público, un espacio a ser regulado por el derecho urbano, conclusión a la que se deriva de la lectura de los propios derechos enunciados en la Carta, que en su mayoría son un compendio de derechos que sólo atañen al derecho público.

Cuando la Agenda refiere al derecho a la ciudad se describe al derecho a un hábitat que facilite el tejido de las relaciones sociales; el derecho a sentirse parte de la ciudad; el derecho a vivir dignamente en la ciudad; el derecho a la convivencia; el derecho al gobierno de la ciudad, el derecho a la igualdad de derechos.

La Carta, como se señaló, califica el derecho a la ciudad como un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos, que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en sus usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y un nivel de vida adecuado; y este derecho a la ciudad se materializa cuando se concretiza la función social de la ciudad y de la propiedad urbana; la planificación y gestión social de la ciudad; la producción social del hábitat; el desarrollo urbano equitativo y sustentable; el derecho a la información pública; la participación política; el derecho a la seguridad pública y a la convivencia pacífica, el derecho al agua, al acceso y suministro de servicios públicos domiciliarios y urbanos, el derecho al transporte público y a la movilidad urbana y el derecho a un medio ambiente sano y sostenible, todos derechos reconocidos como de derecho público y de raigambre en las constituciones nacionales.

En resumen, la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad basa su propuesta en tres ejes fundamentales: 1. el ejercicio pleno de la ciudadanía, es decir el ejercicio de todos los derechos humanos que aseguran el bienestar colectivo de los habitantes y la producción y gestión social del hábitat; 2. la gestión democrática de la ciudad, a través de la participación de la sociedad de forma directa y participativa, en el planeamiento y gobierno de las ciudades, fortaleciendo las administraciones públicas a escala local, así como las organizaciones sociales y 3. la función social de la propiedad y de la ciudad, siendo predominante el bien común sobre el derecho individual de propiedad, lo que implica el uso socialmente justo y ambientalmente sustentable del espacio urbano que sin lugar a dudas son derechos y aspectos tradicionalmente regulados por el derecho público, y más concretamente por el derecho urbano.

Hoy debemos pensar en el derecho a la ciudad como un derecho humano y detenernos en reflexionar sobre el cometido y contenido de un nuevo derecho urbano, porque la urbanización[18], como objeto de estudio de aquel, es transformadora de una mejor calidad de vida, sólo si respeta y promueve los derechos humanos de los habitantes de la ciudad.

Cuando referimos al derecho urbano tradicionalmente hacemos referencia, al conjunto de principios y de normas jurídicas, de contenido político, administrativo, financiero, económico, social y técnico, de derecho público interno, cuyo objetivo es asegurar el desarrollo ordenado y sustentable de la ciudad, conduciendo la dinámica de su crecimiento, regulando las relaciones jurídicas entre la administración pública y los propietarios del suelo y dando soluciones a los conflictos que en ella se suscitan como consecuencia de la ocupación del suelo urbano[19].

La ocupación del suelo, sin control de las autoridades públicas muchas veces genera barrios pobres, con personas en condiciones de vida inadecuadas y sin seguridad de la tenencia de la tierra ni de sus viviendas, generando mayores disparidades, desigualdades y discriminación.

De allí la importancia de la mirada que promueve la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas, a través de su Objetivo 11 que propone ?lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilentes y sostenibles?, sumado al propósito de lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas y respetar, proteger y promover los derechos humanos, sin discriminación.

Los derechos humanos son la clave para promover y desarrollar procesos de urbanización sostenibles y socialmente inclusivos, por ello un enfoque de los humanos es vital para que las ciudades brinden espacios físicos promotores de la igualdad de oportunidades, de la no discriminación en todas sus formas y del empoderamiento de los ciudadanos para vivir en paz, seguridad y dignidad.

2. Derecho a la urbanización como derecho humano fundamental

Las ciudades son un producto del hombre[20], consecuencia de la planificación[21], que contempla los procesos de ordenación del territorio y su transformación física a través de la urbanización[22] y la edificación y, conforme esas ciudades sean gobernadas, planeadas, construidas, y gestionadas, pueden ser una unidad de vital importancia para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales de sus habitantes o para vulnerar los derechos humanos.

Así, los distintos modelos de urbanización[23] deben estar encaminados a garantizar los derechos humanos y a respetarlos, cuando adoptando estrategias de desarrollo urbano para el empoderamiento político, social, cultural y económico de las personas, en especial de los más vulnerables o alejados, defendiendo los derechos y las libertades fundamentales de aquellos, en particular el derecho a la información, a la consulta y a la participación libre y activa de todos los ciudadanos en los procesos de urbanización.

La urbanización no puede reducirse a la mera apertura de calles, fragmentando el territorio, como la imagen física de la segregación social. Las intervenciones urbanísticas deben procurar y resguardar el bien común, garantizando preferentemente el derecho de las personas perteneciente a los sectores sociales más vulnerables y desprotegidos y promover políticas públicas tendientes a eliminar paulatinamente las situaciones de exclusión y todas aquellas que constituyan un obstáculo para el efectivo desarrollo de la persona.

El Estado[24] debe intervenir en la regulación del uso del suelo, urbanizándolo, para encauzar el crecimiento de las ciudades a través de la toma de decisiones y realización de acciones positivas para cumplir, dentro de sus posibilidades presupuestarias y técnicas, con esos fines.

El proceso de urbanización ? creación de suelo servido o de un hábitat digno[25] y decoroso para el hombre, protegiendo la salud, la estética, el ambiente y la seguridad, organizando y normativizando la vida de los habitantes en el espacio deseado, tanto en sus necesidades materiales como espirituales, es consecuencia de la potestad de planeamiento de las autoridades locales. Esta potestad de planeamiento[26], como corolario de la potestad reglamentaria de la autoridad pública, se expresa en el dictado de un conjunto de normas reguladoras de los procesos de ordenación del territorio y transformación física a través de la urbanización y la edificación; comprende las decisiones fundamentales sobre la organización de los usos y aprovechamientos del espacio urbano y da nacimiento al plan urbano, como instrumento normativo de gestión urbana, que define el proyecto urbanístico deseado y posible de transformación a futuro de la ciudad, indicando las directrices generales de ordenamiento integral del territorio local, los proyectos de carácter estructural para el logro de un desarrollo positivo y los procedimientos administrativos[27] (modalidades e instrumentos de gestión) para orientar la gestión del territorio, por medio de normas urbanísticas que hacen efectivas las políticas que se plantean, concibiendo regulaciones de carácter general y de carácter particular[28].

Los instrumentos de la gestión urbana conforman un conjunto de herramientas de planificación y de gestión, que aplicadas de forma simultánea y coordinada, permiten definir de qué manera se actuará sobre el suelo para producir el espacio urbano. La gestión del suelo o gestión urbana, puede ser definida como el conjunto de intervenciones de las entidades públicas sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podría conducir a evoluciones socialmente inaceptables, ineficientes en materia económica y ecológicamente dañosas, y de manera aún más sencilla ?la gestión urbana es la suma de acciones tendientes a asignar una utilización al suelo?.

La gestión del suelo urbano es una herramienta fundamental para el desarrollo socio-económico de las ciudades en dirección a un proceso sustentable, donde la planificación física en sí misma tiene escasos efectos prácticos si no se acompaña con una adecuada gestión urbana. El énfasis puesto en la planificación y construcción de sus componentes físicos, se traslada a la gerencia, que incorpora cada vez más elementos económicos, sociales e institucionales y pasan a ser prioritarios nuevos asuntos que inciden especialmente en el desarrollo de las ciudades argentinas, por ejemplo, la constitución y el fortalecimiento de gobiernos locales capaces de acoger los consensos políticos y sociales en torno a la orientación de las políticas de asentamientos humanos.

Entre los instrumentos de gestión identificados como de planificación el documento básico es el plan que se traduce en una serie de documentos legales (controles, regulaciones de las subdivisiones, así como códigos de edificación o construcción) que estipulan los criterios de utilización del terreno y la calidad de la construcción. La ciudad aparece dividida en zonas en las que se permiten por derecho ciertos usos del terreno y se especifican las restricciones generales en lo relativo a la altura, tamaño y destino de lo construcción.

Esta forma de planificación tecnocrática es una actividad revestida de neutralidad, capaz de establecer parámetros normativos sobre el deber ser a largo y mediano plazo. Está en manos de una elite técnica de planificadores apolíticos-neutros que consideran que la realidad es un sistema controlable desde una posición externa.

El Plan Urbano[29] se muestra así, como la herramienta básica de actuación, que ordena la acción pública, a través de un obrar administrativo racional, que promueve y regula también la inversión privada.

Paralelo a este proceso de urbanización que identificamos como legal o formal, derivación de la regulación del derecho de propiedad de los particulares o de las intervenciones de las autoridades públicas sobre el suelo, como consecuencia de la aplicación de instrumentos urbanísticos para dar soluciones habitacionales, hay otro proceso de construcción de la ciudad informal, ilegal, irregular, espontánea, que se desarrolla sin sujeción al ordenamiento urbanístico vigente y al que no podemos calificar técnicamente de urbanización porque no crea suelo servido: servicios, infraestructura, equipamiento.

Esos asentamientos[30] que se confinaban en la periferia de las ciudades fueron modificando su patrón de localización, y en la actualidad se ubican en la ciudad existente, provocando un cambio en la tendencia tradicional del desarrollo urbano, ocupando la ciudad construida, caracterizándose por su anormalidad dominial, heterogeneidad en el tipo de materiales utilizados en las viviendas, la irregularidad de las conexiones a la red de energía eléctrica, la ausencia de red cloacal, agua potable, gas natural e infraestructura urbanística.

Más, el problema o las dificultades de estas poblaciones no se reduce a la falta de acceso a una vivienda con servicios necesarios para vivir dignamente, también están afectadas por situaciones de exclusión, desempleo o informalidad laboral, falta de movilidad, situaciones de inseguridad, discriminación.

Esta visibilización en el territorio urbano de dos ciudades, una legal y otra ilegal, atravesada esta última por una complejidad de variables que conforman la problemática de quienes habitan en esos asentamientos irregulares, pone en evidencia la existencia de un conflicto que obliga a las autoridades públicas a repensar el tipo de políticas públicas o de procedimientos administrativos (modalidades e instrumentos de gestión urbana) y procesos de urbanización a llevar adelante y que les permita abordar de manera integral la cuestión planteada, guiados por la tríada: gobierno-planificación-participación de la ciudadanía; donde participación y concertación[31] favorezcan la relación entre actores institucionales, actores públicos y actores privados. La búsqueda de soluciones pacíficas en un marco de acuerdo como respuesta a conflictos que son complicados y que suman diversos actores.

Estos conflictos que no pueden verse como meramente individuales y que se ajustan a la idea de violaciones de derechos a escala, requieren un replanteo de los objetivos del planeamiento urbano y de los procesos de urbanización y edificación tradicionales o tecnocráticos de manera que, además de expandir el suelo urbanizado y la superficie construida, gestione en beneficio de la comunidad, el suelo ocupado y deficientemente urbanizado y el patrimonio construido; todo ello, sin desatender a sus valores ecológicos e históricos?culturales, ya que el suelo y lo construido están interrelacionados con los ecosistemas y paisajes en los que se insertan, dando personalidad al territorio y al medio urbano.

Frente a esta problemática tal vez como señala Nardeo[32] el instrumento para resolverla no es incentivar la producción de suelo urbanizable, infraestructuras y viviendas nuevas, sino planificar la reutilización del stock de suelo, infraestructuras y viviendas ya existentes, para redimensionarlo y hacer un uso más razonable de los mismos, permitiendo de este modo, atender mejor las importantes necesidades insatisfechas del colectivo afectado[33].

2.1.1 La triada gobierno-planificacion[34]-participación de la ciudadanía

Hoy nadie discute que los municipios, tienen la capacidad de convertirse en los núcleos donde más fácilmente puede favorecerse la innovación política y social y la adaptación de sus políticas públicas a las demandas de los ciudadanos, donde la planificación como expresión de su política urbanística debe trascender de la mera preocupación por la ordenación del territorio para concentrarse en la persona humana como centro de las agendas públicas de gestión del uso y del hábitat.

Los gobiernos locales tienen que dar respuesta a los procesos de urbanización informal o irregular, promoviendo la integración socio-espacial-cultural. Esta urbanización tienden a dividir a las personas en la ciudad, entre incluidos y excluidos[35], por ende la gobernabilidad o gestión pública del territorio es responsabilidad de estos gobiernos, porque son los que están en contacto directo con las personas y pueden llevar adelante actuaciones integrales en el territorio.

En este sentido, el bloque de las normativas urbanísticas debe ser remozado, deben buscarse nuevos instrumentos de gestión urbana, que inciten a la acción y que faciliten la cooperación público privada, procurando actuaciones que generen centralidad en las ciudades de manera de evitar la urbanización difusa, fragmentada, excluyente.

Debe gestionarse a través de la participación de la ciudadanía[36] y bajo los principios de concertación, transparencia y solidaridad para recrear lazos entre la autoridad y las personas.

En la actualidad se puede afirmar sin lugar a dudas que existe consenso a nivel mundial sobre la necesidad de incorporar a la ciudadanía en la gestión pública[37], por los beneficios significativos que suman dicha intervención.

La mayoría de los gobiernos, las agencias de cooperación, asociaciones de municipios, organismos internacionales y diversas instituciones académicas, entre otras, estiman necesario incorporar, estudiar y/o evaluar la participación ciudadana en las distintas áreas de la gestión pública, entre ellas la planificación urbana.

El tema central de la XII Conferencia del Observatorio Internacional de Democracia Participativa, realizada en Junio del año 2012 en Puerto Alegre, Brasil, fue la participación en la ciudad, bajo el título "Democracia en la ciudad y grandes transformaciones urbanas"

Del mismo modo, en el Informe Global de Asentamientos Humanos de Naciones Unidas, 2009, Planificación de Ciudades Sostenibles se argumenta que la planificación urbana del futuro debe entender plenamente los factores que configuran las ciudades del siglo XXI entre los cuales se destaca la consideración de ?Los desafíos y oportunidades de una democratización cada vez mayor en la toma de decisión así como más concientización del ciudadano medio sobre los derechos sociales y económicos?.

La incorporación de la participación ciudadana se expresó claramente en el acuerdo acogido por los Jefes de Estado, el año 2002, en el marco de la celebración de la XII Cumbre Iberoamericana donde se reconoció ?la necesidad de promover acciones que se sustenten en la participación ciudadana, así como la importancia de instituciones que, como las entidades representativas de la sociedad civil, aseguran una participación ciudadana más activa en las cuestiones de la vida pública?, ?una participación activa de los habitantes en todos sus acciones, responsabilizándose e identificándose con el medio ambiente y su barrio al mismo tiempo que el gobierno local apoya esta participación, liderando el proceso?[38].

En los últimos años, ese escenario viene traduciéndose en nuevos desafíos gubernamentales, que se manifiestan en nuevas prioridades para la actuación pública. Entre esas prioridades, asumen gran importancia, tornándose ítems obligatorios en las actuales agendas de gobierno, el aumento de la recaudación local y el mejoramiento y/o perfeccionamiento de la capacidad de gestión y de planificación participativa.

Ahora bien, hasta el presente la característica saliente de las ciudades argentina ha sido la profundidad de sus contrastes socio - espaciales. Las desigualdades de nuestras sociedades alimentan un proceso de exclusión social que se revela en la estructura de las ciudades de mi país y que constituye un desafío para los gobiernos y las organizaciones sociales preocupadas por la mejora de la calidad de la ciudad. La recuperación y cualificación de los asentamientos precarios resultantes del proceso de formación de nuestras ciudades en las últimas décadas se imponen con la misma urgencia que la democratización del acceso a la tierra y la provisión de nuevas unidades habitacionales.

Así, la gestión de la tierra urbana es una herramienta fundamental para el desarrollo socio-económico de las ciudades en dirección a un proceso sustentable. Los diferentes instrumentos de gestión y regulación urbanística son esenciales en la gestión de la tierra urbana en la medida que inciden directamente en la construcción y configuración del territorio[39].

La gestión democrática de la ciudad requiere de la participación de las personas; dicha participación con concertación es decisiva para la construcción de un modelo sustentable de ciudad, basado en los principios de solidaridad, libertad, equidad y justicia social. Los gobiernos locales deben arbitrar todos los medios necesarios para garantizar la participación colectiva de los habitantes de la ciudad, así como el cumplimiento de las decisiones y de las prioridades definidas en los procesos participativos que integran la gestión de la ciudad[40].

2.2 Un modelo de urbanización posible[41]

En la ciudad de Rosario, Provincia de Santa Fe la primera experiencia guiada por la tríada: gobierno-planeamiento-participación ciudadana y que planificó la reutilización del stock de suelo, infraestructuras y viviendas ya existentes, fue la implementación del Programa ?Rosario Hábitat? que comenzó a ejecutarse en año 2000. Este programa que es una iniciativa de la Municipalidad de Rosario aborda el problema de los asentamientos informales desde una concepción integral y con la participación activa de la población involucrada, a través de la aplicación conjunta y complementaria de políticas urbanísticas y sociales que tienen como propósito eliminar situaciones de exclusión y promover la integración física y social de la población residente en los asentamientos. El presupuesto básico del programa es el derecho a la ciudadanía, que involucra el derecho a la vivienda, a la propiedad y tenencia segura de la tierra y al acceso a los servicios básicos. Implica además, promover acciones de protección a la población más vulnerable, crear oportunidades para un mejor desempeño económico y sentar las bases de un cambio cultural que permita mejorar la convivencia, incorporando la visión de género.

El programa Rosario Hábitat considera que la informalidad debe ser subsanada en la mayoría de los casos posible y para concretarlo se plantea como objetivo general: ?Encauzar los procesos de ocupación informal y mejorar la calidad de vida de la población en asentamientos irregulares de la ciudad de Rosario, promoviendo la integración física y social de dichas áreas informales a la ciudad formal. Esto se logrará mediante mejoras en la infraestructura urbana, la oferta de servicios sociales y la regularización de las propiedades de las poblaciones beneficiarias?.[42]

En función de ello, cada proyecto implementado y a implementar trabaja sobre los siguientes componentes:[43] -Urbanización integrada: Obras de infraestructura, construcción de viviendas de ser necesario (máximo un 30% de las familias), construcción de sedes sociales (clubes, centros de salud, etc.), regularización dominial (escrituración de terrenos a nombre de familias), -Acciones integrales para niños y adolescentes y sus familias (educación social, nutrición, recreación, producción de alimentos, inclusión en el sistema educativo de los jóvenes) y - Generación de trabajo e ingresos (capacitación a jóvenes en oficios, generación de micro emprendimientos).

2.3 El derecho a la urbanización como derecho de incidencia colectiva

Señalaba precedentemente que los conflictos derivados de la falta de urbanización o de urbanizaciones irregulares, informales y espontáneas no pueden verse como meramente individuales por cuanto se ajustan a la idea de violaciones de derechos a escala, de violación al derecho al hábitat digno, una violación a las necesidades urbanas de las personas humanas.

Se les reconoce entonces a las personas el derecho a la urbanización, el derecho a vivir en un hábitat digno[44], que satisfaga progresivamente las necesidades urbanas y habitacionales de los ciudadanos, especialmente de quienes no logran resolverlos por medio de sus propios recursos.

Es deber de los estados provinciales o locales, de los municipios y de las comunas[45], proteger, al menos, el ?umbral mínimo? de obligaciones sin el cual el derecho a un hábitat digno no tendría razón de ser. En este sentido, deben adoptarse todas las medidas adecuadas y hasta el máximo de los recursos disponibles para satisfacer el derecho en cuestión, otorgando prioridad a los grupos más vulnerables y a los que tienen necesidades más urgentes.

Corresponde, entonces para lograr la efectivización de los derechos económicos, sociales y culturales, efectivizar el derecho a la urbanización, respetando los estándares de progresividad y no regresividad, mejorando paulatinamente las condiciones de goce y ejercicio del derecho al hábitat, absteniéndose de adoptar políticas urbanas, intervenciones urbanísticas, emitir normas jurídicas urbanas o llevar adelante vías hecho mediante las cuales se empeore o imposibilite la concretización del derecho a la ciudad. Promoviendo la participación de las personas en el diseño de las políticas públicas de urbanización y viviendas, especialmente los para hogares de bajos recursos.[46]

Hablar del derecho a la urbanización es equipar este derecho al derecho a un hábitat digno, como corolario del derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, tal como está consagrado en el artículo 41 de la Constitución de la República Argentina.

Cabe entonces interrogarse sobre la naturaleza jurídica del derecho a la urbanización, como derecho humano y a los fines de poder estar legitimado para exigir su realización o satisfacción.

Para dar respuesta a esta interrogación, voy a compartir el criterio expuesto en el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina recaído en el caso ?Halabi?[47], cuando se expresa que en materia de legitimación procesal corresponde delimitar tres categorías de derechos: individuales, de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos y de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos.

2.3.1 Derechos individuales (o derechos subjetivos)

Se entiende en términos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que los derechos individuales son los ejercidos por su titular y ello no cambia por la circunstancia de que estén numerosas personas involucradas, toda vez que se trata de obligaciones con pluralidad de sujetos activos o pasivos, o supuestos en los que aparece un litisconsorcio activo o pasivo derivado de la pluralidad de sujetos acreedores o deudores, o bien una representación plural. En estos casos, no hay variación en cuanto a la existencia de un derecho subjetivo sobre un bien individualmente disponible por su titular, quien debe, indispensablemente, probar una lesión a ese derecho para que se configure una cuestión justiciable. Esta situación se da en el ámbito del derecho público cuando los intereses individuales se presentan distintos y autónomos con relación al interés general y eventualmente contrapuestos. Los derechos subjetivos públicos son los garantizados en una relación regulada por el derecho público, una relación en la que participa como sujeto activo o pasivo de la misma, según el caso, la administración pública. El derecho subjetivo integra una serie de facultades y atribuciones otorgadas por el ordenamiento jurídico a favor de una persona, para obrar en defensa y protección de sus intereses. El titular de un derecho subjetivo tiene la prerrogativa suficiente que le permite utilizar la coercibilidad de las normas en su favor, para defenderse y proteger esas facultades que el mismo ordenamiento le otorga[48].

2.3.2. Derecho de incidencia colectiva

A los derechos reconocidos a la sociedad se los denomina, en sentido amplio, derechos difusos o derechos colectivos o sectoriales, transindividuales, intereses supraindividuales o individuales homogéneos[49] y se los define como aquellos que pertenecen a todos en la comunidad y al mismo tiempo no pertenecen a nadie en particular: el derecho al aire, al paisaje, a un medio ambiente sano, a la calidad de vida, etc. Estos derechos conciernen a personas indeterminadas unidas por circunstancias de hecho como habitar en el mismo espacio, vivir en el mismo barrio o en una misma ciudad. Los mismos no reconocen vínculo jurídico entre las personas pertenecientes al grupo que los defienden y sólo se identifican entre sí por circunstancias de hecho contingentes y variables, como señalé precedentemente, por pertenecer a la misma región o al mismo barrio, participar en ciertos emprendimientos y/o consumir determinados productos. Estos derechos se caracterizan por: la supraindividualidad y la indivisibilidad, lo que significa que los postulantes se encuentran unidos por cierta característica común, esto es, que la satisfacción de la pretensión de unos implica idéntico resultado para todos; lo mismo que la lesión de uno se extiende de hecho a la totalidad de la comunidad.

En palabras de nuestro máximo Tribunal de Justicia, se admiten dos categorías de derechos de incidencia colectiva: a) los que tienen por objeto bienes colectivos y b) los referentes a intereses individuales homogéneos.

2.3.2.1. Derechos de incidencia colectiva que tienen por objeto bienes colectivos

En estos derechos existen dos elementos que resultan prevalentes, la pretensión de las personas tiene por objeto la tutela de un bien colectivo, por entender que éste pertenece a toda la comunidad, es indivisible y no admite exclusión alguna. Estos bienes no tienen por titulares a una pluralidad indeterminada de personas, ya que ello implicaría que si se determina el sujeto afectado, éste sería el titular, lo cual no es admisible; y tampoco hay una comunidad en sentido técnico. No pertenecen a la esfera individual, sino social, y no son divisibles en modo alguno y la pretensión es focalizada en la incidencia colectiva del derecho, no hay beneficio directo para la persona afectada o que pretende la cesación de la violación, sino para toda la comunidad.

2.3.2.2 Derechos de incidencia colectiva referente a intereses individuales homogéneos

Esta otra categoría de derechos de incidencia colectiva, está conformada por los referentes a intereses individuales homogéneos, que son los relativos a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor. Tal sería el caso de los derechos personales o patrimoniales derivados de afectaciones a aquellos bienes jurídicos tutelados. En estos casos no hay un bien colectivo, ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho, único o continuado, que provoca la lesión a todos ellos y por lo tanto es identificable una causa fáctica homogénea. Este dato tiene relevancia jurídica, porque en tales casos la demostración de los presupuestos de la pretensión es común a todos esos intereses, excepto en lo que concierne al daño que individualmente se sufre. Hay una homogeneidad fáctica y normativa, la afectación a ese derecho tiene la misma causa, lo que hace posible su tutela de manera colectiva.[50]

Finalizado este breve análisis sobre la categoría de los derechos, a los fines de poder encuadrar en alguno de ellos al derecho a la urbanización como derivación del derecho a un ambiente sano (hábitat digno), podemos colegir que estamos frente a un derecho humano de incidencia colectiva relativo a intereses individuales homogéneos.

Las personas que habitan en asentamientos irregulares, desprovistos de infraestructura o en barrios formales pero con servicios básicos domiciliarios inexistentes o deficientes poseen un interés común y comparten problemas idénticos o similares.

Debo aclarara que la existencia de encontrase las personas afectadas ocupando el mismo suelo, el mismo barrio o un espacio físico común no varía la naturaleza del derecho a la urbanización por cuanto no nos encontramos ante la presencia de un ?bien colectivo? a proteger, al ser factible la divisibilidad de los beneficios y porque finalmente, conforme la política pública urbana a desplegar puede haber por parte de esas personas una apropiación privada del bien, en el caso, el suelo y lo construido.

En la especie hay un hecho único (suelo no servido, no urbanizado) y continuado que provoca a todos los que habitan el lugar una lesión o violación al derecho a la urbanización, es identificable una causa fáctica homogénea y el hecho generador del daño tiene un origen común. Las personas afectadas en sus derechos pueden ser individualizadas perfectamente, podemos decir que cada una tiene un interés individual pero hay una homogeneidad objetiva entre todos ellos y la solución a adoptar es susceptible de una misma decisión por parte de las autoridades públicas locales.

Frente a esta inequidad se necesita de un derecho urbano que regule un modelo de ciudad sostenible, transparente, participativo que busque proteger a los más débiles procurando el desarrollo armónico de todos los barrios, con vista a mejorar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras.

Para ello el derecho urbano debe afianzar su función social y su cometido[51] social. Ante la violación que sufre el derecho a la urbanización de manera continúa por las autoridades locales, ante la falta de construcción de suelo servido, ante esta realidad, no nueva por cierto, que presentan las ciudades por su falta de desarrollo sustentable, el ordenamiento jurídico urbano no puede solamente traducirse en el ejercicio de concretas potestades o competencias referidas al planeamiento, la gestión y ejecución de instrumentos planificadores y a la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas, sin buscar una solución concreta a las disparidades de la realidad urbana y social, desde una perspectiva holística que le permita ser promotor de la efectivización de los derechos económicos, sociales y culturales de las personas.

El gran desafío para el derecho urbano del siglo XXI será: a) plasmar en el ordenamiento jurídico el derecho a la urbanización, el derecho a una construcción de ciudad, con una mirada social, de respeto y promoción de los derechos económicos, sociales y culturales; b) conformar un nuevo orden jurídico-urbanístico, consagrando definitivamente la función social de la ciudad y la función social de la propiedad; c) procurar la gestión democrática de las ciudades con participación activa de las personas; d) articular instrumentos de gestión urbana adecuados, que integren un conjunto de herramientas indispensables de planificación y de gestión, que aplicadas de forma simultánea y coordinada, sean una demostración de respeto por la dignidad de la persona humana; e) desarrollar un conocimiento crítico de la ciudad desde la perspectiva del acceso de sus habitantes a la reproducción de sus vidas en el contexto de la construcción de la ciudad: con centro en las personas más vulnerables e identificando las alternativas reales para su construcción racional y equitativa; f) generar una mirada superadora de los enfoques tradicionales que se centran en el acceso al suelo, a una hábitat y vivienda digna poniendo énfasis en la dignidad de la persona humana.

En suma planificar la ciudad bajo un modelo de respecto por el derecho a la ciudad y a la dignidad humana.

Hay entonces para las autoridades locales y para la academia un reto político pero primero intelectual de darle un contenido más amplio al derecho urbano como regulador del uso del suelo, del ordenamiento urbano y del desarrollo de la ciudad. Um cambio de paradigma, el derecho urbano como herramienta de inclusión social.

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