A participação social no planejamento das políticas públicas urbanas

Social participation in the planning of urban public policies

1. Introdução; 2. Políticas urbanas e gestão democrática; 3. A título de considerações; 4. Referências.

O processo de formação dos espaços urbanos reflete o perfil sociológico de uma determinada comunidade. A urbanização traz em si a complexidade das relações socioeconômicas, culturais e políticas, bem como os problemas que se formam a partir de tais relações, resultando em deterioração dos recursos naturais, do meio ambiente urbano, potencializando a inacessibilidade da cidadania pela ausência ou estrangulamento de bens e serviços urbanos,[1] especialmente a moradia adequada,[2] a mobilidade, a manutenção da saúde, tornando a cidade o local das violações e da negação da vida digna.

Para dar resposta a tais problemas é preciso elaborar estratégias de ação que passam pelo planejamento, tendo como referência proposições transformadoras das condições nas quais se encontram as pessoas no ambiente da cidade, bem como suas necessidades. O planejamento, capaz de estabelecer um canal formal de informações e comunicação para o desenvolvimento,[3] instrumentaliza também o diálogo com a população citadina, já que a mudança estrutural da cidade envolve também a mudança de comportamentos em que estão envolvidos todos que dela usufruem, desde o indivíduo, a iniciativa privada até o próprio poder público, gestor dos espaços urbanos.

No Brasil, o Estatuto da Cidade, lei n. 10.257/2001, a principal norma de definição sobre instrumentos de politica urbana reconhece a cidadania ativa[5] pela participação social, como uma condição sem a qual a cidade não pode ser planificada e nem transformada em um espaço de convivência e subsistência capaz de propiciar aos indivíduos o desenvolvimento conjunto esperado.

A cidade desenhada, construída e acessível a todos e todas é o território de acesso e usufruto dos direitos fundamentais, posto que tais direitos se materializam à medida que os espaços urbanos tenham estruturas funcionais compatíveis com as demandas existentes, demandas essas que refletem as necessidades da comunidade.[6] O planejamento de políticas públicas urbanas tem a função de formatar a funcionalidade social da cidade, desde que a população seja a principal atora nesse processo.

Assim, tratar da participação social no planejamento é abordar o tema da gestão democrática apontada pelo Estatuto da Cidade como diretriz geral de uma política para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.[7] Ressaltando, pois, que a definição da funcionalidade social urbana passa pela realização da dimensão política e simbólica do direito à cidade, a construção coletiva do (re) desenho que se quer imprimir ao território urbano.

A presença da população citadina no âmbito de discussões e decisões sobre a política urbana local é necessária e obrigatória, podendo se efetivar de diferentes maneiras: seja no exercício da democracia semi-direta, com a participação em audiências, consultas e reuniões públicas, como também ocupando espaços deliberativos tais como os conselhos, conferências, fóruns, etc. A autodeterminação política age como critério de validade e legitimidade das decisões político administrativas de conteúdo urbano, servindo como orientação na construção de uma cidade menos desigual, um território que promova desenvolvimento ao invés de precarização da vida humana.[8]

O caráter político do planejamento, que a partir da Constituição de 1988 passou a regra jurídica, estabelece um vetor para a concretização do acesso ao direito à cidade.[9] Assim sendo, necessita do protagonismo popular para garantir que sejam discutidas, reivindicadas e materializadas as condições para o exercício dos direitos, que apesar da previsão da igualdade formal, não está acessível a todos os segmentos sociais.[10]

A competência para definir o ordenamento territorial, uso e ocupação do solo se divide entre as instituições públicas definidas constitucionalmente e a população, que tem sua participação indicada como um critério de validade da planificação, que assumirá seu caráter vinculante e obrigatório quando da sua aprovação. [11]

Diante dos problemas e desafios que a urbanização apresenta, tais como a degradação urbana ambiental, a segregação territorial pela inacessibilidade à terra urbana, altas densidades populacionais, ausência de infraestrutura e serviços de instrumentalidade viabilizadora das condições de vida digna,[12]pensar políticas públicas e ações interventivas para a cidade, ao lado da população, garante a possibilidade de maior eficiência e legitimidade para a atuação do poder público no atendimento das demandas sociais.[13]

Os processos de formulação de políticas públicas urbanas exigem a deliberação democrática,[14] tendo em vista tratar-se de um processo coletivo, que tem por destinatário específico a população de um dado território.[15] A previsão feita no Estatuto, abordando a elaboração do Plano Diretor municipal, define as diretrizes e também os instrumentos considerados fomentadores da participação, indicando diferentes atores políticos e seus diversos, convergentes e divergentes, interesses.

Sob a perspectiva da dimensão simbólica do direito à cidade, a diversidade possibilitada pela participação social garante uma leitura mais ampla dos territórios urbanos. Em uma visão macro e micro, é possível criar uma rede com possibilidades de produzir informações para a elaboração, implementação e avaliação das políticas públicas necessárias à modificação da estrutura material e social na cidade.[16] Esse é o valor que contém a norma urbanística de conteúdo democratizante.

No debate sobre a promoção do direito à cidade, a razão de ser da mesma é a existência de todas as extensões da vida, em um ambiente no qual os indivíduos podem ser capazes de realizar o desejo do progresso, de maneira individual e conjunta, por meio de uma cidadania ativa com ?participação consciente?.[17] Cada um e todos devem ser responsáveis pela estruturação e desenvolvimento de mecanismos de intervenção, uso e ocupação dos espaços urbanos instrumentais à conquista de melhores condições de vida.

Sendo assim, volta-se ao tema da construção coletiva da cidade, por meio de um processo que retira da própria constituição seu fundamento, legitimando as decisões administrativas que levam em conta a pluralidade conflituosa de interesses, a cidade informal, e não aquelas que são obra ou trabalho exclusivo de especialistas técnicos, muitas vezes responsáveis por um urbanismo excludente, incapaz de propor soluções reais aos problemas urbanos.[18]

A urbanização, os espaços e bens públicos, sempre estiveram em poder do Estado-administração. O planejamento urbano é uma função pública, apresentando-se como uma atividade administrativa com toda a carga que lhe é característica, a de um processo multidisciplinar, envolvendo decisões políticas, técnicas e administrativas. Mas a cidade não é só um espaço traçado por linhas invisíveis que lhe delimitam sua forma, ela é resultado de manifestações culturais, sociais e econômicas que emergem nas práticas urbanas. Seu dinamismo está para além do controle formal, pois há um vinculo com o ?exercer? a cidade, que está inserido nas necessidades físicas e psicológicas das pessoas.[19]

Nessa perspectiva, a estruturação de políticas urbanas solicita a presença da população, fonte e destinatária do poder político, para participar direta e substancialmente da formação de vontade sobre o bem comum,[20] nesse caso a (re) estruturação do território da cidade em um sistema urbano que se aproxime ao máximo do atendimento ao bem-estar.

Promover a funcionalidade de uma cidade exige um conjunto de estruturas, mobiliários, atividades, constantes e intermitentes, administrativas, de gestão, de controle, obras e prestações de serviços urbanos. Tudo isso compõe um sistema complexo que envolve todo o território municipal, as zonas urbanas, rurais e de expansão urbana, as quais merecem um tratamento que componha a visão global às especificidades, a participação social e a capacidade orçamentária e de gestão administrativa,[21] a partir de um tipo de planejamento transdisciplinar que afaste o improviso.[22]

A elaboração de políticas públicas e seu respectivo planejamento[23] devem estar afinados às previsões constitucionais e infraconstitucionais, construindo a política de desenvolvimento urbano junto à população, por meio de um debate público formal e material sobre a cidade. O ponto de partida para sua elaboração está definido no Estatuto da Cidade, com previsões que se espraiam pelas legislações temáticas, tal qual previsto na lei de mobilidade urbana, ao indicar o planejamento e a gestão democrática como instrumentos do Sistema Nacional de Mobilidade.[24]

O Plano Diretor tem seus contornos previamente estabelecidos, com princípios para construção de uma política municipal urbana democrática e de cunho social, dado o papel que lhe foi conferido ?dentro do sistema jurídico? pátrio.[25] Por isso mesmo, não se trata de um documento a ser construído isoladamente, pois cuida de definir que tipo de comportamentos serão possíveis nos espaços da cidade, ainda que se apresente desacreditado como instrumento efetivo de transformações urbanas.

O direito à cidade é um direito humano que emerge na vida ?vivida?, como um direito coletivo e difuso destaca-se da visão mais tradicional dos direitos humanos,[26] pois se apresenta como um direito a viver e usufruir de condições adequadas em um território.[27] Se firma como um direito ao usufruto de um determinado local, onde se pode habitar e transitar em condições adequadas, desenvolvendo um conjunto de atividades de subsistência e possibilidades de avanços e progressos pessoais.[28]

Sob tal perspectiva, ao poder público cabe à função de conjugar os interesses individuais e coletivos, bem como compete ações de redução das desigualdades socioeconômicas, da exclusão social e territorial, da pobreza urbana, sem se afastar de questões que envolvem discriminações de gênero, étnicas, culturais, por meio do controle de intervenções urbanas, atuando na coordenação de políticas gerais e setoriais voltadas ao bem-estar social. Tais tarefas impõem o diálogo com a população, legitimando o poder público.[29]

A cidade é um espaço coletivo em constante construção, um bem comum a todos e todas que dela queiram ou necessitem usufruir.[30] Em assim sendo, não poderia ser planejada sem a participação social, em especial pelo perfil da cidade brasileira, que se constitui de um tipo de ocupação significativamente heterogênea, marcada por formulações e distribuições desiguais de políticas e ações estruturantes, envolvendo questões locais e regionais, por todo o país.[31] Distante de ser um espaço de usufruto equilibrado e garantidor de sadia qualidade de vida.

A possibilidade de uma mudança de paradigmas se dá no momento em que a funcionalidade urbana se apresenta sob uma perspectiva republicana, democrática e social. E ainda, ao reconhecer-se que há uma dupla dimensão[32] presente no dever de urbanizar: a ordenação territorial previamente estabelecida pelo dever de planejar e planificar com participação social,[33] bem como o controle preventivo e repressivo do uso e ocupação da terra urbana, definido pelo dever que a propriedade imobiliária tem de cumprir sua função social.

Com a ocupação das cidades refletindo as desigualdades sociais, econômicas e culturais, a presença da população, como protagonista das reflexões e debates, pode modificar o cenário conturbado do território urbano estimulando mudanças de comportamentos, provocando responsabilizações, bem como soluções conjuntas.

A participação da população na definição dos usos que se deve dar à cidade expõe o cenário urbano caótico, o que possibilita a priorização coordenada de ações a partir do planejamento e planificação.[34] Na arena das disputas desiguais urbanas pode emergir o fortalecimento de laços sociais em torno de um objetivo comum, consolidando a democracia por meio da prática.[35] São possibilidades mais amplas, não certezas, que surgem no exercício democrático da cidadania ativa.

Esse contexto, para além das determinações legais, obriga a construção e implantação de um espaço de constante participação social que possibilite a definição precisa sobre princípios, diretrizes e intervenções próprias para cada cidade, apoiados nos limites já estabelecidos pela legislação federal. A democracia participativa só se configura com a autodeterminação política, concebida em espaços de expressão em que a vontade das pessoas se apresenta, formando um processo educacional de estruturação de ideias, com a participação de todos os cidadãos.[36]

A população da cidade, entendida toda aquela que habita os limites do município, é a autêntica protagonista no território urbano, o que inclui a abertura de um diálogo franco sobre as condições da vida urbana para todos e todas. Portanto, ignorar questões de gênero, étnicas, relativas aos incapacitados,[37] não atende à concepção de participação delineada juridicamente em 1988, a qual solicita uma resposta institucional adequada, sob a perspectiva do reconhecimento e da inclusão.[38]

O urbanismo deve estar a serviço das necessidades e do bem-estar das pessoas, pelo que se verifica na definição dos mecanismos de participação que estão pulverizados em diversos textos normativos.[39] Destaca-se a previsão da participação nas diretrizes gerais do Estatuto, como um dos institutos de planejamento municipal, com a indicação da gestão orçamentária participativa, no artigo 4º; como meio de controle para os recursos dispendidos na urbanização, até a determinação da obrigatoriedade de participação para a elaboração do Plano Diretor, no artigo 40.[40]

A determinação para a participação popular como um elemento do planejamento guarda também um cunho valorativo quanto à promoção da dignidade e do desenvolvimento humano, que só progride em um ambiente inclusivo, de pretensa horizontalidade, ainda que a heterogeneidade seja a marca maior da cidade.

Se há um direito à cidade sustentável, a participação popular no planejamento urbano, que também é um direito, precisa ser exercitada para que se possa imprimir uma configuração socioeconômica mais equânime ao sistema urbano. O exercício de um direito pauta o acesso a outro, sendo uma condição material para sua realização em um território de constante violação dos direitos dos mais vulneráveis.[41]

Para favorecer a participação popular é fundamental que se garanta a publicidade dos atos praticados pela administração pública no âmbito da gestão urbana.[42] A observância do princípio da publicidade direciona e limita a atuação pública, promovendo a transparência que o Estado republicano e democrático exige, como uma condição para o seu legitimo funcionamento.[43] No exercício de uma gestão democrática das cidades, é indispensável defender a transparência dos atos públicos.

O acesso ao conteúdo dos atos da administração também é uma reinvindicação,[44] tanto quanto a luta pela participação ativa nas decisões que definem políticas públicas de planejamento urbano. O direito ao acesso à informação encontra-se com o dever de dar publicidade compreensível aos atos, garantindo que haja não só disponibilidade visível, mas também compreensão sobre seu conteúdo.[45]

A participação popular com capacidade de influenciar política e administrativamente na concepção da cidade depende, portanto, não só da autorização para sua presença, depende da oferta de condições para que o cidadão possa interagir, deliberando acerca das questões coletivas dentro do território citadino ou mesmo metropolitanas.[46] Envolve a disponibilidade das informações sobre o conteúdo urbanístico, bem como a compreensão sobre os mesmos; os recursos físicos, humanos e financeiros, disponíveis à administração da cidade e, ainda, a garantia de que a estrutura e a acessibilidade física permitam a presença coletiva nos debates.

O planejamento urbano é um instrumento de organização e definição do modo de funcionamento da cidade, no sentido de transformar sua estrutura, uso e ocupação do solo urbano. O efeito da inclusão dos atores sociais nos processos decisórios pode ser transformador e qualificador das decisões a serem tomadas, mas também será lento, tendo em vista o acirramento das tensões sociais aflorados a partir dos debates e proposições que eclodem em espaços de participação e manifestação de opiniões heterogêneas,[47] como é o da cidade.

Trata-se de um desafio a ser superado, suplantar as tentativas de eliminação do debate, enfrentando e direcionando as discussões de maneira a estimular a cultura da participação.[48] E ainda, dentro dos desafios para a manutenção da participação no planejamento urbano, se encontram as dificuldades na sua materialização, em especial diante da ausência de compreensão sobre os temas a serem debatidos, gerando fácil manipulação dos interesses; na dificuldade de mobilização e reunião tendo em vista a própria condição de fragilidade do cidadão, desprovido de tempo e recursos para atuar em defesa de seus próprios interesses.[49]

A planificação dos instrumentos urbanos e o ordenamento territorial têm um significativo impacto na vida dos cidadãos, representando verdadeiras estratégias de desenvolvimento humano, desde que articulem instrumentos de integração social, territorial urbano ambiental e investimentos sociais e econômicos sem deixar de lado o respeito às questões culturais características de cada cidade.[50]

As diretrizes para o planejamento participativo da cidade devem conduzir a técnica urbanística, gestão e administração territorial e de serviços no sentido das transformações necessárias à cidade, que deve ter a participação de todos e todas.[51]

A definição do valor que cada um dos elementos que compõem um sistema urbano tem, bem como a atenção e investimentos que recebem da gestão, devem garantir funcionalidade e bem-estar ao cidadão que habita e circula na cidade, em especial para aquele historicamente privado de melhores condições para o usufruto do território urbano.