RESUMO:

O presente estudo avalia a Ordem Econômica descrita na Constituição Federal de 1988 sob a perspectiva ideológica e prática da Constituição Econômica. Isto para averiguar se a Lei Orgânica do Município de Pouso Alegre - Minas Gerais, ao estabelecer as regras sobre a atividade econômica local, segue as características da Carta Magna, em especial se incorpora a temática da Constituição Econômica. O trabalho encontra sua relevância no papel ativo que o poder público local desempenha no âmbito das relações econômicas desenvolvidas na circunscrição do município. O artigo é produto de pesquisa bibliográfica voltada à compreensão da Constituição Econômica, concentrando a análise na Constituição de 1988 e na Lei Orgânica do município de Pouso Alegre.

Palavras-chave:

Constituição Econômica; Lei Orgânica do Município de Pouso Alegre; Direito Econômico Municipal; Município; princípios constitucionais.

ABSTRACT

This paper aims to analyze the economic order as put forward by the 1988 Federal Constitution under the ideological and practical perspective of an Economic Constitution. The main goal is to verify if the Organic Law of the Pouso Alegre city, Minas Gerais state, in establishing rules regarding the local business activities, followed the framework of the Magna Carta, in particular if it incorporated the standards of an Economic Constitution. This paper shows its relevance in regard on the active role the local public power plays within the boundaries of the economic relations that happens within city limits. The paper is the product of a bibliographic research aimed to comprehend the Economic Constitution, focusing the analyses on the 1988 Constitution and the Organic Law of the Pouso Alegre city.

Keywords:

Economic Constitution; Organic Law of the Pouso Alegre city; Municipal Economic Law; Municipality; constitutional principles.

SUMÁRIO:

1. Introdução; 2. A constituição econômica da República Federativa do Brasil; 2.1. Princípios gerais da atividade econômica; 3. A constituição econômica do município de Pouso Alegre; 4. Considerações finais; 5. Referências.

1. INTRODUÇÃO

As primeiras Constituições codificadas do mundo ocidental foram elaboradas tendo como substrato o liberalismo[1]. O constitucionalismo liberal do século XVIII pugnava, primordialmente, pelo respeito aos direitos fundamentais de primeira dimensão, ou seja, os direitos concernentes às liberdades individuais.

No cenário econômico, vigorava a livre iniciativa e a não intervenção do Estado no mercado. Conforme salienta Fábio Konder Comparato, a política econômica do Estado liberal era ?centralizada juridicamente em torno da propriedade individual e do contrato, e destinada a garantir o máximo de liberdade aos agentes privados da economia?[2]. Acreditava-se que a economia era autorregulável, e que as pessoas poderiam adquirir todos os bens e serviços pela via ?mercado/trabalho?. Contudo, esse modelo de Estado Constitucional aos poucos começa a esbarrar em objeções, entre elas a situação de desigualdade social promovida pela economia capitalista do tipo Laissez-Faire[3].

No início do século XX, o constitucionalismo liberal entra em declínio[4]. A partir de 1910 as Constituições passaram a incorporar uma nova temática, passaram a contemplar os direitos fundamentais de segunda dimensão, ou seja, os direitos econômicos e sociais, que exigiriam uma postura mais ativa do Estado na regulação do mercado e na distribuição dos bens e serviços à sociedade. Nesse contexto, surge o movimento constitucionalista de viés social, do qual faz parte a Constituição Econômica[5].

A Constituição Mexicana de 1917 e a Constituição de Weimar de 1919 representam a vanguarda do constitucionalismo social no ocidente[6].

No Brasil, conforme observa José Afonso da Silva: ?a Constituição de 1934 foi a primeira a consignar princípios e normas sobre a Ordem Econômica, sob a influência da Constituição Alemã de Weimar?[7], e também dos acontecimentos que sucederam a crise norte-americana de 1929[8], em especial a política social do New Deal implantada por Roosevelt em 1932. Todas as Constituições posteriores à de 1934 estabeleceram preceitos concernentes à regulação da Ordem Econômica Nacional (Constituições de 1937, 1946, 1967 e emenda nº 1/1969).

A Constituição Federal de 1988 trouxe a matéria econômica em diversos dispositivos, mas o seu cerne reside no Título VII, que trata da Ordem Econômica e Financeira. Neste bloco, o constituinte estabeleceu como fundamentos da atividade econômica a valorização do trabalho humana e a livre iniciativa, com o fim de assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social.

Em decorrência do princípio da simetria constitucional, a regulamentação da ordem econômica se alastra pelas Constituições Estaduais, chegando, inclusive, nas Leis Orgânicas Municipais. Neste ponto, reside o objetivo geral do estudo, que é avaliar se a ordem econômica prevista na Lei Orgânica do Município de Pouso Alegre/MG segue as características da Constituição de 1988 e, em especial, se incorpora o modelo de Constituição Econômica.

A relevância do trabalho reside no papel ativo que o poder público local desempenha no âmbito das relações econômicas desenvolvidas pela iniciativa privada na circunscrição do município.

No que tange à metodologia empregada, o estudo utiliza-se de pesquisa bibliográfica voltada à compreensão da Constituição Econômica, em seus aspectos ideológicos e práticos, concentrando a análise na Constituição Federal de 1988 e na Lei Orgânica do município de Pouso Alegre de 1990.

Sendo assim, o artigo está organizado de forma que, na primeira seção, será apresentada a Constituição Econômica e a Ordem Econômica, tal como previstas na Carta Magna de 1988. Na segunda seção, será descrita a ordem econômica positivada na Lei Orgânica do Município de Pouso Alegre. Para, por fim, verificar o objetivo geral do trabalho, e tecer considerações acerca da importância da atuação do poder público local na regulação/intervenção da atividade econômica como condição para o desenvolvimento sustentável do município.

2. A CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

Em uma concepção estrutural, a Constituição Econômica, ainda que implicitamente, estabelece uma opção por um modelo de Estado. Ao se referir ao paradigma de Estado desenhado na Constituição de 1988, Eros Roberto Grau observa que o constituinte:

Não o afirma como Estado de Direito Social ? é certo ? mas a consagração dos princípios da participação e da soberania popular, associado ao quanto se depreende da interpretação, no contexto funcional, da totalidade dos princípios que a conformam (a ordem econômica), aponta no sentido dele[9].

Na mesma esteira, Celso Antônio Bandeira de Mello sustenta a opção do constituinte por um Estado Social e acresce que:

A Constituição brasileira apresenta-se como uma estampada antítese do neoliberalismo, pois não entrega a satisfatória organização da vida econômica e social a uma suposta (e nunca demonstrada) eficiência do mercado. Pelo contrário, declara que o Estado brasileiro tem compromissos formalmente explicitados com os valores que nela se enunciam, obrigando que a ordem econômica e a social sejam articuladas de maneira a realizar os objetivos apontados[10].

No que concerne ao molde de Constituição Econômica descrito no texto de 1988, há de salientar que a sua roupagem não se restringe aos preceitos concernentes à Ordem Econômica e Financeira (título VII), de modo que a disciplina a ela atinente se alastra em diversos dispositivos constitucionais, entre eles, o artigo 1º, inciso IV, que elenca como fundamento da República Federativa do Brasil ?os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa?[11].

É neste sentido que se afirma ?que a constituição econômica não é um compartimento formalmente isolado, mas uma temática incorporada à ideologia constitucional[12]?. Corroborado a este entendimento, há de salientar que a Constituição Econômica é fruto de uma decisão política estruturante, tomada no âmbito democrático, o que na concepção de Carl Schmitt representa a Constituição Política[13].

A compreensão ideológica, e também sistemática, da Constituição de 1988 permite identificar três funções inerentes à Constituição Econômica[14]: 1ª) estabelecer as regras atinentes à atividade econômica; 2ª) satisfazer as necessidades sociais; e 3ª) direcionar o processo econômico.

A primeira função da Constituição Econômica é ?traduzir normativamente os instrumentos da política econômica do Estado?[15], estabelecendo os pilares do Direito Econômico Pátrio. A segunda função é distributiva, ou seja, consiste na satisfação das necessidades sociais por meio da implementação de serviços públicos. A última função é que difere a Constituição Econômica da ?Ordem Econômica? oriunda do Constitucionalismo Liberal, pois ela não se contenta em descrever a economia existente e sim moldá-la ?transformando fins econômicos e sociais em jurídicos?[16].

Não obstante a Constituição Econômica se compor por um conjunto esparso de normas constitucionais, o seu sustentáculo se encontra nos dispositivos que disciplinam a Ordem Econômica e Financeira (título VII). Neste ponto, a Constituição Econômica Brasileira ultrapassa o plano ideológico chegando à regulação da atividade econômica, ou seja, o objetivo explícito do constituinte.

No plano teórico, Eros Roberto Grau propõe uma divisão da atividade econômica em: atividade econômica em sentido amplo e atividade econômica em sentido estrito. A atividade econômica em sentido amplo compreende os serviços públicos e a atividade econômica em sentido estrito. Entende-se como atividade econômica em sentido estrito ?todas as matérias que possam ser, imediata ou potencialmente, objeto de profícua especulação lucrativa?[17]. Compreende-se como serviço público a ?atividade indispensável à consecução da coesão social?[18].

A distinção reside no fato de que a ?exploração de atividade econômica em sentido estrito e prestação de serviços públicos estão sujeitas a distintos regimes jurídicos (arts. 173 e 175 da Constituição de 1988)?[19]. O regime jurídico atinente à atividade econômica propriamente dita é o regime de direito privado[20]. Já o regime jurídico atinente aos serviços públicos é ?o regime peculiar ao Estado. Isto é: o regime de direito público?[21].

Além da distinção proposta por Eros Grau, há de salientar que a atuação do Estado, enquanto agente normativo e regulador do mercado, fundamenta-se no exercício do poder de polícia da administração pública[22]. Diferentemente, a atuação estatal na prestação de serviços públicos funda-se no dever de satisfação das necessidades individuais ou coletivas, de modo que ?o serviço público existe porque os direitos fundamentais não podem deixar de ser satisfeitos?[23].

Feitas estas considerações acerca da Constituição Econômica e da Ordem Econômica Nacional, a subseção que se segue apreciará os princípios constitucionais norteadores da atividade econômica.

2.1. PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ECONÔMICA

O regime jurídico que a Constituição de 1988 confere à atividade econômica nacional busca instrumentalizar uma política econômica de cunho social, voltada à harmonização entre os interesses econômicos e sociais. Pode-se dizer, portanto, que tanto o mercado como a sociedade devem usufruir dos frutos do sistema capitalista de produção. Foi na busca desse equilíbrio que o constituinte elaborou uma Constituição ?adaptada à realidade brasileira e aos seus dilemas, problemas e soluções?[24].

No âmbito normativo, trata-se do aparato principiológico regulador da atividade econômica, que orienta toda a produção de bens e serviços desenvolvida pela iniciativa privada no país. Em termos teóricos, os princípios gerais da atividade econômica podem ser alocados em três grupos.

O primeiro grupo compreende o poder estatal. Trata-se, aqui, da soberania nacional. A soberania como princípio orientador da atividade econômica postula que o Estado Brasileiro detém o poder de estabelecer a regulação/fiscalização da produção capitalista no território nacional. A postura estatal deve fazer prevalecer o interesse público em detrimento do interesse de grupos econômicos.

Mesmo demonstrando seu poderio frente à estrutura econômica, seja regulando, fiscalizando ou punindo, o poder público assume uma posição de neutralidade, atuando diretamente na atividade econômica somente nos casos de monopólio público e para assegurar os imperativos da segurança nacional ou relevante interesse coletivo.

O segundo grupo compreende os interesses da iniciativa privada, do qual fazem parte os princípios da propriedade privada, da função social da propriedade, da livre concorrência e do tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administração no país.

No que tange à propriedade, trata-se da propriedade privada dos meios de produção, ou seja, dos bens ?que se aplicam na produção de outros bens ou rendas, como as ferramentas, máquinas, fábricas?[25].

Contudo, a propriedade privada dos meios de produção deve atender à sua função social[26], qual seja, àquela função desempenhada em benefício da coletividade, de modo que ?os bens de produção são postos em dinamismo, no capitalismo, em regime de empresa, como função social da empresa?[27].

Quanto à livre concorrência, primeiramente é necessário diferenciá-la da livre iniciativa. Esta é apresentada na Constituição como fundamento da República e como fundamento da Ordem Econômica, sendo um dos pilares do liberalismo político e econômico. Já a livre concorrência é prevista na Constituição como princípio da Ordem Econômica, tendo o escopo de servir de mecanismo de controle da livre iniciativa. Isto, para coibir os abusos do poder econômico como a dominação de mercados, a eliminação da concorrência e o aumento arbitrário dos lucros. Nessa esteira, José Afonso da Silva salienta que:

?A Constituição reconhece a existência do poder econômico. Este não é, pois, condenado pelo regime constitucional. Não raro esse poder econômico é exercido de maneira anti-social. Cabe, então, ao Estado intervir para coibir o abuso?[28].

O princípio concernente ao tratamento favorecido às empresas de pequeno porte nada mais é que uma política pública que busca estimular o pequeno empresário, para que este consiga permanecer no mercado. Nesse sentido, como bem observa André Ramos Tavares:

O tratamento favorecido para esse conjunto de empresas revela, contudo, a necessidade de se proteger os organismos que possuem menores condições de competitividade em relação às grandes empresas e conglomerados, para que dessa forma efetivamente ocorra a liberdade de concorrência (e de iniciativa). É uma medida tendente a assegurar a concorrência em condições justas entre micro e pequenos empresários, de uma parte, e de outra, os grandes empresários. Esse princípio do tratamento favorecido às empresas de pequeno porte é ainda reforçado pelo art. 179, caput, que também reconhece a existência das microempresas e das empresas de pequeno porte como um fator de diferenciação no tratamento legal (em termos amplos) dos empresários.[29].

O terceiro grupo compreende os interesses da coletividade, do qual fazem parte os princípios da defesa do consumidor, da defesa do meio ambiente, da redução das desigualdades regionais e sociais, e o da busca do pleno emprego.

A defesa do consumidor e do meio ambiente tutelam direitos difusos[30]. O primeiro protege a integridade do consumidor dos riscos oferecidos pelo produto ou serviço posto em circulação no mercado e de propagandas abusivas e enganosas. O segundo tutela um bem essencial à vida, qual seja, o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

A redução das desigualdades regionais e sociais e a busca do pleno emprego são condições para o desenvolvimento da sociedade brasileira, e para a progressiva emancipação social e econômica das classes menos favorecidas.

3. A CONSTITUIÇÃO ECONÔMICA DO MUNICÍPIO DE POUSO ALEGRE

Como já dito, a Constituição de 1988 prescreve um modelo de ordenação da atividade econômica nacional voltado à transformação da realidade social do Brasil, o que a doutrina convencionou chamar de Constituição Econômica. À vista disso, a questão suscitada na parte introdutória do estudo é se a Lei Orgânica do Município de Pouso Alegre-MG incorporou essa temática.

Para chegar a um diagnóstico seguro, mister se faz identificar os dispositivos da Lei Orgânica e da legislação municipal que fazem alusão à atividade econômica desempenhada no âmbito da circunscrição do município.

A primeira informação que se tem é que a Lei Orgânica do Município dedica um título (VI) exclusivo para a regulação da Ordem Econômica, nele contendo os fundamentos e os princípios gerais da atividade econômica (artigo 193 e seguintes), tal como previstos na Constituição da República Federativa do Brasil.

Suplementando a matéria, o capítulo II desse título traz regras atinentes ao desenvolvimento econômico, criando a obrigação para as autoridades locais de estabelecer e executar o Plano Pousoalegrense de desenvolvimento integrado, de duração plurianual, para fomentar o seu desenvolvimento econômico e social (artigo 196). Este dispositivo que permite a operacionalização da política econômica descrita na Constituição Federal e na Lei Orgânica do Município.

Neste ponto, há de salientar, que nada mais coerente que a planificação da economia local[31] ser promovida pela administração pública municipal, uma vez que são os administradores locais que têm contato imediato com as demandas da população e com os anseios dos investidores do mercado no município.

Vale ressaltar, contudo, que o planejamento econômico deve avaliar os potenciais do município, sob a ótica do desenvolvimento sustentável (artigo 5º, inciso I), uma vez que ?crescimento sem desenvolvimento é mera modernização, que pode não contribuir para a melhoria das condições de vida da maioria da população?[32].

Adentrando na esfera econômica propriamente dita, essa planificação deve ser apta a preservar os interesses do empresariado local e incentivar outras empresas, nacionais ou estrangeiras, à instalação de seus empreendimentos no município, na busca da geração de emprego e no desenvolvimento da cidade e região.

Nesta esteira, o Plano Pousoalegrense de Desenvolvimento Integrado, além de operacionalizar a política econômica do município, é meio para que o poder público local alcance os seus objetivos prioritários definidos no artigo 5º da Lei Orgânica, como, por exemplo, proporcionar aos seus habitantes condições de vida compatíveis com a dignidade humana, a justiça social e o bem comum (inciso V); e, também, assegurar e aprofundar a sua vocação de centro de cultura e arte, de pólo educacional, agropecuário, comercial, prestador de serviços e industrial (inciso III).

Se não bastasse estabelecer os meios de instrumentalização da política econômica local, a Lei Orgânica prevê a criação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Econômico, órgão ao qual incumbe a tarefa de acompanhar, fiscalizar e avaliar o Plano Pousoalegrense de Desenvolvimento Integrado (artigo 197). Trata-se de órgão encarregado de promover o accountability do plano econômico desempenhado pelos gestores do município.

A partir dessas considerações, verifica-se que o município vincula sua atuação ao regime jurídico atinente à atividade econômica, que por meio de legislação própria, encarrega-se: de promover a orientação e defesa do consumidor local por meio da Coordenadoria Municipal de Proteção e Defesa do Consumidor ? PROCON, órgão integrante do Sistema Municipal de Defesa do Consumidor ? SMDC, nos termos da Lei Ordinária nº 4.932/2010; de conciliar o desenvolvimento econômico da cidade com a preservação do meio ambiente, por meio da Política de Proteção, Conservação e Controle do Meio Ambiente e da melhoria da qualidade de vida no município de Pouso Alegre-MG, de acordo com a lei ordinária nº 5.333/2013; de fiscalizar se a propriedade privada e a propriedade privada dos meios de produção cumprem sua função social[33]; de dispensar tratamento diferenciado à microempresa e à empresa de pequeno porte, visando incentivá-las, quer pela simplificação de suas obrigações administrativas, tributárias e creditícias, conforme dispõe o parágrafo único do artigo 194 da Lei Orgânica.

Portanto, o poder público local, enquanto agente normativo e regulador da atividade econômica, exercerá, no âmbito de sua competência, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, atuando: na restrição ao abuso de poder econômico; na defesa, promoção e divulgação dos direitos do consumidor; na fiscalização de qualidade, de preços e de pesos e medidas dos bens e serviços produzidos e comercializados em seu território; no apoio à organização da atividade econômica em cooperativa e estímulo ao associativismo; e na democratização da atividade econômica (artigo 194, ?caput? da Lei Orgânica de Pouso Alegre).

Essa multiplicidade de atribuições interventivas é que permite aferir o papel de protagonista do poder público local no âmbito da atividade econômica desenvolvida no município.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Confrontando a Lei Orgânica do Município de Pouso Alegre com a Constituição Federal de 1988, em especial, no que tange à temática da Constituição Econômica, constata-se uma conformidade entre os preceitos da legislação municipal com os preceitos constitucionais.

Verifica-se, também, que a matéria econômica disciplinada na Lei Orgânica não se restringe ao título VI que trata da Ordem Econômica, uma vez que o seu conteúdo encontra-se esparso na legislação, o que demonstra que a Constituição Econômica fora incorporada à lei municipal da mesma forma que fora disciplinada na Constituição da República Federativa do Brasil.

No plano ideológico, a Lei Orgânica Municipal confirma, ainda que indiretamente, aquela opção do Constituinte por um modelo de Estado Social de Direito, voltado à transformação da realidade social, com a progressiva emancipação da população menos favorecida.

Nesse ponto, vale ressaltar, que uma economia forte traz benefícios para toda a comunidade. Beneficia as empresas com o lucro, beneficia o trabalhador com a renda, e beneficia a comunidade como um todo, uma vez que o poder público local, através da arrecadação tributária proveniente da atividade econômica, adquire maiores recursos para investir na infraestrutura dos serviços públicos considerados essenciais, como o transporte, educação e saúde, de modo que o maior legado que o desenvolvimento econômico do município pode deixar para a comunidade é a melhoria da qualidade de vida da sua população.

No plano normativo, a lei municipal apresenta a mesma política econômica que vem desenhada na Constituição de 1988. Apesar de assumir uma postura intervencionista quanto à regulação e fiscalização, o poder público local deve assegurar a livre iniciativa (e também a livre concorrência), diminuindo os obstáculos ao desempenho da atividade econômica para os empresários locais e, também, estimulando a entrada de empresas capazes de gerar mais empregos na cidade e região.

Por fim, pode-se dizer que a Lei Orgânica do Município de Pouso Alegre estabelece um regime jurídico atinente à atividade econômica (ordenação da atividade econômica) que se operacionaliza através do Plano Pousoalegrense de Desenvolvimento Integrado (direcionamento do processo econômico), que deve ser apto a conciliar o progresso econômico com o desenvolvimento sustentável da cidade (satisfação das necessidades sociais), o que permite aferir, portanto, que as três funções inerentes à Constituição Econômica encontram-se presentes também na legislação local, caracterizando no bojo de sua Lei Orgânica, a Constituição Econômica do Município.

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Notas