Este aspecto es el primero a mantenerse en constante revisión puesto que, si bien la administración cuenta con la ficción de validez para avalar sus decisiones administrativas, ésta tiene un entero contenido relativo por haberlo así determinado, por seguridad jurídica, el propio Derecho administrativo: al efecto, la ficción de validez de la actividad administrativa y no solo del acto administrativo se ubica en el artículo 10º del Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, Decreto Supremo que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la Ley Nº 27444).

Llega a entenderse que se asume de modo pacífico, en la práctica, que la autoridad administrativa ha actuado, desde antes del asomo del procedimiento en el ejercicio de sus potestades sancionadoras, en uso del Derecho objetivo para castigar al administrado díscolo cuando este afronta las reglas del tráfico jurídico en sus relaciones con los poderes públicos; en dicho escenario, es francamente común que el personal al servicio de la administración se ufane de un adecuado procedimiento dando por sentado que la estructura del trámite ha seguido los cánones ritualistas de la disciplina del Derecho sancionador y conllevando a que se muestre muy seguro del proceder de la organización pública como si estuviere vedado extender alguna sombra de duda sobre el ejercicio de las potestades sancionadoras.

Atendiendo a su poderoso alcance, no se trata de un juicio sobre aspectos de oportunidad y conveniencia que pueda ejercer la administración sobre el sustento de potestades regladas (tan abiertas a entrometerse en el procedimiento sancionador) sino de un auténtico examen sobre las potestades regladas, conectadas a la técnica jurídica de la validez y de los requisitos ínsitos a ella, que habilitan la estructura del propio procedimiento sancionador.

La autoridad, a quien la regulación jurídica le otorga competencias en el curso de tal procedimiento, está enteramente llamada a identificar potenciales vicios de nulidad, que implican en buena cuenta el probable quiebre de la validez del actuar administrativo, para evitarse romper -a futuro- la sana y hasta entonces armónica estructura del sancionador de modo que ceda paso a la impugnación efectuada por el administrado (medio «natural» de cuestionamiento de la validez) como pueda echar mano, ya heroicamente, de la técnica de la nulidad oficiosa, al abrigo de los artículos 10º, 11º, 12º, 13º y 213º de la Ley Nº 27444, para salvar la regularidad de la actividad administrativa.

No se trata aquí de un juicio de valor asentado en la mera discrecionalidad del agente público sino en su necesaria participación como coadyuvante de la buena administración que beneficia tanto al investigado como a la administración misma.

A tal efecto, recordemos que la notificación de las decisiones administrativas es el punto intermedio (una suerte de «hilo conductor») entre la validez y la ejecutoriedad de la actividad administrativa en general y del poder punitivo - administrativo en específico.

En razón de lo señalado, la notificación no es asunto menor pese a que la doctrina nos ha inducido a dar mayor importancia a la validez jurídica del actuar administrativo y no a ese «hermano menor» que es la eficacia de tal accionar de los poderes públicos dado que el administrado no puede ser obligado a cumplir, en sus propios términos, los mandamientos administrativos (paso previo a ejecutarlos la administración, una vez dado el apercibimiento para tal propósito) sino sabe de qué se le está hablando: aquí no es un espacio propicio para la alegación de que el desconocimiento del mandato no exime de su cumplimiento («ignorantia juris non excusat») pues, a los actos administrativos, no les alcanza esa herramienta instrumental entregada plenamente a la ley. Solo se cumple lo que es hecho conocer a cumplirse.

El momento del chispazo de la ejecutoriedad administrativa es la eficacia de las decisiones administrativas hechas conocer, en tiempo y en plazo, al ciudadano.

Las obligaciones de hacer, no hacer y las de dar preceptuadas por la administración tienen un necesario soporte en haber sido hechas conocer, de manera antelada, al particular para que sea él quien las ejecute más aún, en un escenario nada glamoroso, como lo es el del Derecho sancionador. Esta toma de conocimiento -aunque resulte obvio por reiterativo- debe hacerse cumpliendo, de modo estricto, las enteras formalidades ritualistas que el legislador, al efecto, recoge frondosa y pormenorizadamente en la Ley Nº 27444 como regulación «madre» del tráfico administrativo.

El incumplimiento de tales formalidades, cuya detección se hace a partir de una lectura a contrario sensu de dicha regulación jurídica básica, acarrea que se generen también vicios en las notificaciones que resultan ser autónomos respectos de los vicios ligados al quiebre de la validez.

Tal autonomía contrasta, curiosamente, con la omisión de una teoría de la nulidad de las notificaciones administrativas lo que lleva a que se tenga que echar mano de las causales de nulidad establecidas en la Ley Nº 27444 atendiendo a que en dicha legislación encontramos vicios de eficacia de los actos administrativos y de cualquier otra actuación administrativa mas no causales para su adecuación, a efectos recursales o de un potencial planteamiento del expediente principal o cautelar contencioso - administrativos, de manera que estamos ante escenarios incompletos de protección del administrado dado que se identifica el escenario anómalo y la consecuencia jurídica mas no el conducto formal para hacerlas conocer a la administración.

No cabe entonces presumirse que se ha notificado bien al sujeto abrazado por el largo manto del Derecho administrativo -porque ya hemos traspasado el espacio metafísico de la validez del acto administrativo- sino en determinar que la solución a toda incertidumbre que se geste en términos de eficacia o ineficacia (susceptible de articularse mediante los recursos o a través de proceso principal o cautelar contencioso - administrativos) radica en demostrar que se ha procedido adecuadamente a comunicar de las decisiones administrativas a quien debe satisfacer las prestaciones en ellas contenida. Sin dicha juiciosa evaluación, se coloca al instituto de la ejecutoriedad administrativa en un plano de latencia perpetua sin lo cual siquiera se puede pensar en accionar el gatillo del apercibimiento (ese pequeño tornillo que podría derrumbar, por su ausencia, la alta torre de la ejecución administrativa) llevando, con la posterior asunción de la responsabilidad disciplinaria por inacción del servidor público, al decaimiento de la ejecutoriedad y, en el plano estricto de las potestades sancionadoras, a un Derecho administrativo sancionador simbólico.

La ejecutoriedad es un espacio fértil para el potencial exceso de la actividad administrativa aún pese a las diversas técnicas de Derecho administrativo enfocadas en ponerle límites a tan abrumador concepto. Para el aspecto concreto de la actividad administrativa sancionadora, el legislador se aboca a impedir que el largo brazo punitivo de la administración llegue a situaciones de profunda arbitrariedad permitiendo, en el caso del espacio propio del Derecho sancionador, que la administración ejecute su decisión punitiva al cierre del camino administrativo y no antes como nos lo precisa Cano Campos.^[3]

La premura que pueda demostrar el poder público para castigar administrativamente juega en contra de la proclama de vicarialidad, objetividad e interdicción de la arbitrariedad que se predica de los cuerpos administrativos como lo precisa la jurisprudencia administrativa española:

La deuda originaria está constituida por una sanción impuesta por la Dirección General de Trabajo, por dos infracciones tipificadas en el artículo 13.10 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones de Orden Social. El artículo 51.2 de esta norma dispone que «El procedimiento sancionador, común a todas las Administraciones públicas, se ajustará a lo previsto en la presente Ley y en la disposición adicional cuarta de la Ley 42/1997........, siendo de aplicación subsidiaria las disposiciones de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre......». Así pues, y como se señala en el recurso interpuesto, rige en el caso el artículo 138.3 de esta última norma, que dispone, como principio del procedimiento sancionador, que «La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa». En el caso estudiado, la notificación de la resolución de 12 de febrero de 2004, por la que se resolvía el recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impuso la sanción, constituye precisamente el fin de la vía administrativa y así se indica en su último párrafo. Siendo ejecutiva la sanción a partir de ese momento, comienza el plazo voluntario de ingreso, transcurrido el cual procede la recaudación por vía de apremio. Este tratamiento fue comunicado a la entidad deudora en la propia resolución de la Dirección General de Trabajo de 10 de octubre de 2003, por la que se impone la sanción.

De lo que antecede resulta que las sanciones de la Administración pública a las que sea de aplicación la Ley 30/1992 no son ejecutivas hasta tanto no sean firmes, por lo que la figura de la suspensión de la ejecución a que se refiere el artículo 111.2 de esa Ley no tiene cabida. Las sanciones, una vez agotada la vía administrativa y por tanto ejecutivas, pueden ser impugnadas en vía contencioso-administrativa, en cuyo caso puede solicitarse la suspensión al Tribunal de Justicia correspondiente, que ha de resolver expresamente mediante auto concediéndola o denegándola, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. No cabe aquí la prolongación de una suspensión anterior, como establece el artículo 111.4 de la Ley 30/92, puesto que no hay tal, como queda dicho.^[4]

No es causal que se asuma el descarte de la ejecutoriedad inmediata de las sanciones administrativas por lo que las reglas básicas, desarrolladas en nuestro Derecho en la ley general del procedimiento administrativo sobre la ejecución de las decisiones administrativas, no tienen cabida en el escenario del Derecho sancionador:

Llega a entenderse que la ejecutoriedad inmediata de actuaciones administrativas - no sanciones es viable atendiendo al interés público con el propósito de garantizar la buena marcha de los asuntos concernientes a la comunidad; empero, en el caso de actuaciones administrativas - sanciones se estima jurídicamente viable el aplazamiento del castigo administrativo con el propósito de que el sujeto pueda contradecir recursalmente la decisión gravosa administrativa para que sean finalmente aplicadas en el plano de la realidad.

Curiosamente, es uno de los contextos donde predicar la generalidad de la ley común administrativa frente al carácter singular del régimen sancionador juega en contra del particular lo que lleva a descartar, de plano, cualquier alegación en esa orientación llegando a entenderse que una vez que el infractor, ya consagrado como tal, ha agotado todos los medios proporcionados por el Derecho administrativo para ratificar su inocencia (descargos, pruebas, informe oral, recursos) se ha perdido esta pues la carga de probanza, descansada en la administración, ha hecho mella sobre la presunción de su correcto actuar como sujeto del tráfico administrativo.

De lo que aquí se trata es de asegurar el membrete que tiene el administrado en consonancia con la presunción de licitud (viva expresión del traslado de la presunción de inocencia a aguas de Derecho administrativo sancionador) y el principio de causalidad que descartan, de modo auspicioso, el prejuzgamiento del potencial sujeto infractor y con esto de la responsabilidad objetiva a achacarle al administrado:

…toda actuación que se realice en sede administrativa, presumiendo la responsabilidad de un servidor, por la sola existencia de una investigación fiscal o judicial en su contra, es atentatoria de sus derechos constitucionales, sobre todo porque la presunción de inocencia tiene base constitucional, y no puede desvirtuarse por el mérito de una pretendida «presunción de culpabilidad», como lo ha hecho la parte emplazada. En ese sentido, el hecho de poner en conocimiento de la autoridad jurisdiccional la supuesta o pretendida imposibilidad para cancelar las obligaciones determinadas jurisdiccionalmente, no convalida la flagrante vulneración del derecho acotado, sino que además afecta la garantía constitucional de la cosa juzgada prevista en el artículo 139º inciso 2) de la Constitución.^[5]

No se niega el poder de la organización administrativa para castigar. De lo que aquí se trata es que se alcance firmeza en la posición de la administración para la concreción de sus poderes punitivos no penales:

Se llega a entender que el particular, al disponer de varios medios jurídicos para enarbolar su inocencia, deba invocarlos y hacer un uso eficiente de ellos -incluyendo la adecuada selección de su defensa letrada- para que la administración garantice tanto el inicio de la imputación como la conclusión de la misma, sobre el soporte formal del procedimiento, llevando a que se entiendan legítimas las aspiraciones sancionadoras del poder público cuando el trámite haya sido llevado objetivamente siguiendo, de modo pulcro, todas las etapas propias del mismo que son las instructiva, sancionadora, recursiva y la plenamente ejecutoria.

La legislación general del procedimiento administrativo determina que el acto resolutivo que contiene la sanción a ser materia de ejecución sólo será viable (en esencia, ejecutorio) cuando se cierre la vía administrativa; sin embargo, dicha expresión «será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa» es difícil de digerir jurídicamente puesto que no lleva a determinar la firmeza de la decisión administrativa sancionadora:

La firmeza de las decisiones administrativas trae consigo la imposibilidad de articularse recurso alguno: en este aspecto, las causas son variadas de modo que puede acontecer que el legislador determine, sin más, que sea inimpugnable -dentro del espacio de libre configuración legislativa o discrecionalidad del legislador- siendo extensible a escenarios en los que se ha planteado recurso y éste ha sido resuelto en favor del impugnante (con lo cual desaparece el debate administrativo y con esto la necesidad de seguir la vía) o en el que el sujeto afectado con la decisión administrativa adversa omisivamente, bajo su cuenta y riesgo, no formula recurso alguno renuncia a ejercer su derecho a tales recursos.

El agotamiento de la vía administrativa, por otra parte, implica encontrarnos ante una decisión administrativa dictada por un órgano que no cuenta con superior jerárquico de modo que es él y solo es él ante quien se lleva el debate administrativo.

En este orden de ideas, la decisión administrativa sancionadora debe ejecutarse sólo cuando se alcance la firmeza del acto administrativo que contiene la sanción pues se entiende que, al no haber posibilidad de acudirse a recurso alguno, dicha decisión termina siendo inatacable jurídicamente.

Un tema controversial, en el ámbito de los recursos, radica en la posibilidad de que la administración resuelva estos causando mayor grado de aflicción al infractor que el inicialmente determinado:

La prohibición de la reforma peyorativa o reformatio in peius, como la suele denominar la doctrina, es una garantía implícita en nuestro texto constitucional que forma parte del debido proceso judicial (cf. Exp. 1918-2002-HC/TC) y está orientada precisamente a salvaguardar el ejercicio del derecho de recurrir la decisión en una segunda instancia sin que dicho ejercicio implique correr un riesgo mayor de que se aumente la sanción impuesta en la primera instancia.

En este sentido, este Tribunal declara que la garantía constitucional de la prohibición de reforma peyorativa o reformatio in peius debe entenderse como una garantía que proyecta sus efectos también en el procedimiento administrativo sancionador y, en general, en todo procedimiento donde el Estado ejercite su poder de sanción y haya establecido un sistema de recursos para su impugnación.

En consecuencia, en el presente caso, al haberse incrementado el monto de la multa como consecuencia del ejercicio de un derecho constitucional, dicho incremento producido al confirmarse la Resolución Nº 134-02-0006188, mediante Resolución Nº 136-4-01814/SUNAT -ambas resoluciones de la Intendencia Regional de Junín- resulta nulo; y las normas que así lo autorizan, inaplicables por ser violatorias del derecho de defensa, del derecho a los recursos y a la garantía constitucional de la prohibición de reforma peyorativa conforme se ha señalado en los párrafos precedentes.^[7]

No falta razón aquí para descartarse que, el solo hecho de acudirse la técnica procesal de la impugnación, no debe leerse como sinónimo de elevación de las sanciones o de la preferencia por la de mayor gravedad; en este orden de ideas, frente al recurso planteado por quien se encuentra disconforme por la administración, obra un límite visible en el actuar del poder público.