Adaptación de políticas públicas para mitigar los efectos del cambio climático en Ecuador: identificación de rupturas y escenarios críticos

Adaptation of public politics to mitigate the effects of climate change in Ecuador: identification of ruptures and critical scenarios

SANDRA ENCARNACIÓN ORDOÑEZ* sjencarnacion@utpl.edu.ec

Universidad Técnica Particular de Loja , Ecuador

MARCELO COSTA CEVALLOS** macosta@utpl.edu.ec

Universidad Técnica Particular de Loja , Ecuador

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La gestación de estándares normativos transnacionales con objetivos regulatorios por fuera de la órbita estatal, anclados a la dialéctica como motor de cambios en la geopolítica, trajo consigo nuevos escenarios, actores y guiones como la comunidad global, la gobernanza multinivel, las agencias internacionales híbridas, la tutela de los metaderechos; una suerte de nuevo orden jurídico que aunque con déficit de legitimidad, pudiese responder democráticamente a conflictos de amplio espectro como la migración, la asistencia humanitaria, los de tipo tecnológico como el cybersquatting y el que amenaza lentamente la existencia de los seres vivos como el cambio climático.

Las coordenadas trazadas por Kingsbury, Stewart y Krisch,^[1] vinculados al Proyecto de Investigación sobre Derecho Administrativo Global de la Facultad de Derecho de la New York University, replantearon el debate sobre la primacía del modelo dogmático positivista y normativista, sobre la conexión entre derecho duro y derecho blando. No está en el curso de este estudio, avivar el fuego cruzado entre precursores del derecho global y quienes lo niegan como ciencia en desarrollo o paradigma del derecho, pero si identificar las limitaciones de los instrumentos formales e informales para garantizar con eficacia los “derechos” en su dimensión biocéntrica.

El estado de bienestar, incluso en los países donde sus estructuras institucionales alcanzaron niveles prestacionales satisfactorios para los intereses públicos, hoy colapsa, las respuestas políticas estatales en oriente y occidente son igual de insuficientes como sus sistemas sanitarios y recursos tecnológicos, el cambio climático, como la pandemia y la guerra, también genera efectos globales. Ya no es más un sofismo ni una “hipótesis utópica” como lo dimensionó Luigi Ferrajoli, el debatir la idea de una constitución para la tierra, como herramienta de gobernanza compartida, no como gobierno del mundo, sino como regla de compromiso, como brújula; el autor engloba en las siguientes líneas lo que bien puede decirse es una reflexión universal sobre nuestras crisis simbióticas:

La humanidad se encuentra frente a emergencias globales que ponen en peligro su propia supervivencia: el calentamiento global, destinado, si no se lo frena, a hacer inhabitables crecientes partes de nuestro planeta; la amenaza nuclear proveniente de los millares de cabezas atómicas expandidas sobre la Tierra y dotadas de una capacidad de destrucción total; el crecimiento de las desigualdades y de la miseria, y la muerte, cada año, millones de seres humanos, por hambre y enfermedades no tratadas; la difusión de regímenes despóticos que violan sistemáticamente las libertades fundamentales y los demás derechos proclamados en las diversas cartas constitucionales; el desarrollo del crimen organizado y de las economías ilegales, que han demostrado una extraordinaria capacidad de contagio y de corrupción de la economía legal; el drama, en fin, de centenares de millares de migrantes, cada uno de los cuales huye de algunas de estas tragedias. Por primera vez en la historia, a causa de la catástrofe ecológica, el género humano está en riesgo de extinción: no una extinción natural como la de los dinosaurios, sino un insensato suicidio masivo debido a la actividad irresponsable de los propios seres humanos.^[2]

El hard law que integra “aquellos instrumentos, ya sea en forma de tratados, pactos, convenciones o acuerdos, cuyo reconocimiento por parte de los Estados lleve aparejada una obligación de observancia y cumplimento de los mismos”,^[3] se ha desarrollado con el multilateralismo que desde la retórica ha expandido políticas públicas transnacionales ambiciosas, que se debilitan en la practicidad por los intereses disuasivos de los países desarrollados con agendas propias y que actúan al ritmo que marca las relaciones internacionales.

El soft law que en la percepción de Senden es un “conjunto de normas de comportamiento o códigos de conducta que se encuentran recogidas dentro de instrumentos a los que no se les ha otorgado fuerza vinculante alguna pero que, aun careciendo de ella, tienen la capacidad de crear efectos jurídicos de forma indirecta”,^[4] ha ganado espacio como derecho complementario e interpretativo, sin embargo, al igual que el derecho duro, se torna insuficiente para regular y generar capacidades de respuesta estatales sostenibles para afrontar las secuelas del cambio climático.

Desde la Declaración Universal de los Derechos Humanos hasta el Acuerdo de París, la diplomacia internacional ha reiterado la voluntad política estatal para adherirse a importantes instrumentos internacionales. En el orden interno de los países miembros del sistema ONU, también se han incorporado en sus constituciones, regulatorias en teoría innovadoras, modelos garantistas que no terminan de aterrizar dentro de los entornos domésticos latinoamericanos como acciones concretas y verificables para la tutela eficaz de los derechos.

En materia de cambio climático, la legitimidad de los organismos internacionales y de los espacios de discusión interestatal se desgaja ante su falta de resultados.^[5] La ética parecería ser adaptable a los escenarios más críticos y el lobby negacionista^[6] ha neutralizado estratégicamente la protesta y resistencia social; Bellomo en esta línea reflexiona:

Por desgracia, los discernimientos ambientales constituyen materia fértil para el falseamiento y la degradación de los intereses e intenciones. En nombre del desarrollo y la prosperidad social pueden promoverse retornos individuales o corporativos deshonestos. Asimismo, cabe invocar el derecho de los pueblos originarios simplemente como pantalla para acumular poder o influencias. La tensión entre lo jurídicamente lícito (explícito) y lo éticamente ilícito (implícito) también ocupa su lugar en el discernimiento ético-ambiental.^[7]

La cruzada global para mitigar los efectos del cambio climático y el amplio marco regulatorio que le ha precedido y que rige para los estados comprometidos, no es suficiente para re direccionar nuestro comportamiento si es que las decisiones políticas de los países desarrollados no se humanizan; “la tierra tiene una piel y esa piel tiene enfermedades. La más mortífera es conocida como humanidad”.^[8] Es deseable que las acciones de mitigación superen a las de adaptación, pero las respuestas desde el multilateralismo parecen postergarse, es innegable que tras la invasión de Rusia a Ucrania, deberán reacomodarse o si se quiere renegociarse condiciones y concesiones en el mapa geopolítico, citando a Krugman, “los beneficios de la globalización siempre corren peligro por los caprichos de los dictadores”.^[9]

Aunque existen aspectos externos que de cierto modo detienen y no contribuyen a evitar el calentamiento de la tierra, hay que recordar que el Acuerdo de París estableció hace 10 años aproximadamente un objetivo principal: evitar que se produzca calentamiento global por debajo de 2 y de ser posible 1,5 de grados centígrados; la iniciativa reflejó el consenso de países desarrollados y subdesarrollados para atender las amenazas de la crisis climática. El instrumento en mención tiene efectos jurídicamente vinculantes y por lo tanto, se debe recordar este punto a quienes pretenden impedir que los compromisos del acuerdo se cumplan, porque en poco tiempo no solamente podrán verse colapsados los países menos poderosos que se esfuerzan por alcanzar las metas propuestas, sino también las potencias, porque sus recursos no son ilimitados y la extinción de los ecosistemas de ser un mito, puede mutar en realidad.

Otro aspecto fundamental del referente acuerdo son las nombradas Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC por sus siglas en inglés), que deben entenderse como la expectativa de lograr mitigar y adaptarse, promoviendo políticas para disminuir emisiones; así, lo establece el artículo 4, numeral 2 del Acuerdo de París, siendo obligación de contribuir con los planes concretos de acción climática para reducir los GEI, los mismos que deben darse a conocer cada cinco años.

Por lo tanto, cada país miembro tiene la responsabilidad de aplicar de manera interna las políticas que sean necesarias para dar cumplimiento con este Acuerdo, caso contrario, como ha referido Antonio Guterres, Secretario General de la ONU, “si las naciones más ricas del planeta no se comprometen a abordar el tema de las emisiones contaminantes a la atmósfera, el mundo se encamina hacia una senda catastrófica de un calentamiento global de 2,7 grados centígrados a finales de siglo”.[10] Pero no solo lo deben realizar estas naciones sino también los países en vía de desarrollo entre ellos Ecuador, quien forma parte de este Acuerdo desde el año 2017, el estado ecuatoriano ha debido aplicar y desafiar dificultades económicas, políticas, tecnológicas y sociales para planificar y ejecutar acciones con miras a cumplir objetivos y metas del Acuerdo, siendo conscientes de que el abordaje de la discusión y de las agendas programáticas no pueden ni deben ser discutidas en el plano internacional o nacional únicamente, sino también en el ámbito local, porque en estos niveles territoriales inician los desafíos para crear sinergias y buenas prácticas; al respecto Helgeson y Ellis refieren que “el cambio climático ha causado impactos considerables en los sistemas naturales y humanos, principalmente en el nivel local, en donde existe mayor vulnerabilidad”.^[11]

Ha sido indispensable evolucionar en el concepto y praxis de la gobernanza multinivel,^[12] donde exista esa conexión entre los planes nacionales, intermedio, locales y de cercanía como dice el prefecto Dávila, ya que, esto permite “fortalecer todos los niveles debido a que cada uno de ellos mantiene contacto específico con la realidad de sus territorios.”^[13] Por su parte, Galárraga, González-Eguino y Markandya manifiestan que “los gobiernos subnacionales o provinciales, locales y la sociedad civil cumplen papeles cruciales para desarrollar e implementar de manera participativa y desde la base; metas climáticas, políticas e iniciativas como las NDC”.^[14] Por tanto, los gobiernos locales tienen responsabilidad directa para cumplir parte de los NDC que establece el Acuerdo de París.

En Ecuador el territorio se estructura en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales y se gobierna de manera descentralizada, para la gestión administrativa funcionan los gobiernos autónomos descentralizados entre ellos los gobiernos provinciales, quienes en el ámbito ambiental tienen reconocidas competencias específicas y que han sido insertadas en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD).

En el artículo 42, los gobiernos provinciales tienen como competencia exclusiva la de planificar el desarrollo de cada provincia y el ordenamiento territorial de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial, posteriormente en el artículo 136 se establece que son aquellos que gobiernan, dirigen, ordenan, disponen y organizan la gestión ambiental, la defensa del ambiente y la naturaleza de su provincia. Es decir, la acción local se hace indispensable para afrontar este problema global.

Aunque Ecuador es parte desde el año 2017 del Acuerdo de París, las normativa constitucional ecuatoriana ya lo estableció en el 2008, en el artículo 414, que “es responsabilidad del Estado adoptar medidas adecuadas y transversales, para mitigar el cambio climático, tomando medidas que permitan la protección de bosques, vegetación así como de la población en riesgo”,^[15] de aquí en adelante es necesario preguntarnos qué han hecho los gobiernos provinciales para fortalecer los ejes de cumplimiento de este objetivo que será de beneficio para todo el territorio nacional. Para esto es necesario hacer una retrospectiva y revisar cómo han contribuido y como se pretende hacerlo hasta el año 2025.

De acuerdo a un estudio realizado por Lechón estableció que los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, PDOT que han desarrollado los GADS, en resumen son los siguientes:

…PDOT de 23 GAD Provinciales del Ecuador continental se ha encontrado entre las iniciativas más comunes: encadenamientos productivos, granjas integrales, gestión integral de residuos sólidos, planes forestales productivos, reforestación y regeneración forestal, sistemas agroforestales, tratamiento de aguas residuales, gestión de riesgos, conservación del patrimonio natural, declaratoria de áreas de conservación, control y calidad ambiental, protección de fuentes de agua, mejoramiento de sistemas de riego, producción agroecológica, biocomercio, planes provinciales de energías renovables. Estas acciones indirectamente están contribuyendo a la reducción de emisiones de GEI y al aumento de la capacidad de resiliencia, aun cuando no haya una concepción de la política climática en su PDOT.^[16]

Como se puede observar, los diferentes gobiernos provinciales acorde con sus competencias están desarrollando acciones, lógicamente para poder cumplir en un cien por ciento hace falta la contribución del gobierno nacional, de la ciudadanía así como el aporte internacional y una mejor articulación con los gobiernos municipales, parroquiales y sobre todo con tres importantes Ministerios como son el del Ambiente, de Energía y Recursos Naturales no Renovables y el de Agricultura, ya que para alcanzar esta meta se ha considerado importante dos ejes principales, cambio en la matriz productiva y de energía,^[17] ya que según estudios son “los principales emisores de GEI del país de acuerdo con el INGEI de los años 2012 y 2016.

Un parámetro que se puede traer a colación como ejemplo sería el mejorar la tecnología en la producción para contribuir a salvar el sistema alimentario que se encuentra en crisis, debido a factores de cambios climáticos donde sus cosechas muchas veces se ven afectadas por completo.^[18] El Ministerio de Agricultura, le está apostando a implementar la tecnología, Romero en el año 2021 citó algunos ejemplos, como el uso de semilla certificada, del sistema de producción ecológico para el arroz/pato, así como implementación de “micro-nivelación láser para fomentar sistemas agro productivos ecológicos del cultivo de arroz/pato, que busca reducir los costos operativos y brindar una mayor producción”,^[19] pues hay que considerar que actualmente no podemos apartarnos de la tecnología y el internet, pero implementando políticas que sean amigables con el ambiente y de esta manera contribuir a reducir aproximadamente el 9% durante el período 2020-2025.

Otro punto de reflexión que es necesario tratar es la relación entre los gobiernos autónomos descentralizados provinciales con el Ministerio de Energía y Recursos Naturales No Renovables para alcanzar las NDC, ya que, se ha empezado a sentir los impactos del cambio climático, convirtiéndose en un factor importante para el desarrollo económico. Para lo cual en el año 2021, Bermeo^[20] “estableció que se realizan procesos que permitan lograr una transición energética que contribuya a la disminución del uso de combustibles fósiles”^[21] y para esto buscan “incentivar y desarrollar pequeñas centrales hidroeléctricas, algunos proyectos fotovoltaicos, otros eólicos y de biomasa en varias provincias del país”.^[22] Esto se dice permitirá cumplir con el Acuerdo de París y también lograr generar dinero para reactivar la economía nacional.

Debe recordarse que la Carta Magna Ecuatoriana reconoció en el año 2008 como un derecho de jerarquía fundamental al derecho del buen vivir, y para alcanzar el acceso y ejercicio pleno a este derecho se precisa el esfuerzo de todos los actores para generar una gobernanza multinivel eficiente y eficaz que se aproxime hasta el 2025 a cumplir con el objetivo principal del Acuerdo de París como son los NDC.

Otra prerrogativa reconocida a los ciudadanos es el derecho a la buena administración pública, que sin ser de reciente data, se ha hecho indispensable su vigencia y aplicación, puesto que a través del mismo se puede lograr que las diversas entidades públicas a través del ejercicio de sus competencias administrativas se inserten en un cruzada nacional sincronizada para minimizar el impacto del calentamiento global y como contrapartida que tanto el estado como los ciudadanos propicien un escenario dúctil para acceder al derecho del buen vivir que nos ampara constitucionalmente, entre ellos a vivir en un ambiente sano y equilibrado.

En palabras del profesor Rodríguez-Arana “este derecho se ha incorporado en varias Constituciones, porque la razón del ser del Estado y de la Administración es la persona, la protección y promoción de la dignidad humana y de todos su derechos fundamentales.” Concomitantemente el artículo 41 de la Carta sobre Derechos Fundamentales de la Unión Europea, consagra;

“el derecho a una buena administración pública como un nuevo paradigma, en el cual el foco deja de estar en la estricta legalidad de la actuación administrativa y se sitúa en «el cumplimiento de los estándares mínimos de actuación, con acento en la actuación imparcial, eficiente y razonable, estructurada en torno a un sistema de derechos de los ciudadanos».”

En la legislación ecuatoriana este derecho se incorporó en el artículo 31 del Código Orgánico Administrativo (COA) en los siguientes términos: “Las personas son titulares de la buena administración pública, que se concreta en la aplicación de la Constitución, los instrumentos internacionales, la ley y este Código.” Por lo tanto, este derecho tutela el desarrollo de la función administrativa y su desarrollo en forma diligente y con debido cuidado, no solamente observando el presente sino también pensando en las futuras generaciones, donde el accionar del Estado sea el de prevenir y no de curar, tomando en consideración subderechos como la racionalidad, objetividad, transparencia, objetividad, coordinación, eficiencia, eficacia, en concordancia con lo que se establece la Carta Fundamental sobre Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Desde esta óptica, el derecho a una buena administración permite enlazar el derecho administrativo «con aspectos como la gobernanza y la evaluación de políticas públicas […] con la sicología cognitiva y la economía conductual y sus avances en las últimas décadas o con la inteligencia artificial, por citar solo algunos elementos.” Y precisamente debe existir esa conexión directa entre este derecho y el derecho administrativo moderno dentro del cual se encuentra el derecho ambiental, con quien debe haber una dupla perfecta, para evitar una catástrofe mundial de la cual sería muy crítica su caída y muy devastadoras sus consecuencias, debido a que la naturaleza es fuente de vida pero también podría ser nuestra amenaza si es que continuamos mermando sus defensas, más aún si los estados miembros del Acuerdo de París no cumplen con los objetivos que se propusieron y que deben ser considerados la médula de cada país y que para lograr se debe aplicar la debida diligencia, el debido cuidado, la objetividad, la racionalidad, transparencia, derechos que están establecidos como parte del derecho a la buena administración pública.

Pero, ¿cómo lograr que este derecho a la buena administración ayude a lograr el objetivo principal del Acuerdo de París y lo que establece la Carta Magna, como evitar el calentamiento global?

Una forma sería tomar como ejemplos las sentencias que fueron emitidas en Holanda y Alemania por las Cortes Constitucionales, las cuales establecen algunos puntos importantes con respecto al cambio climático y la buena administración pública: el Tribunal Supremo de Holanda en el año 2019 obligó al Estado a reducir las emisiones de gases invernadero en un 20% a partir de 2020. En esta sentencia el Alto Tribunal “declaró como hechos probados la existencia de un cambio climático peligroso, afirmó la obligación jurídica del Estado holandés de proteger con el debido cuidado y la debida diligencia propios de un buen gobierno y una buena administración los derechos de sus ciudadanos y estableció la inexistencia de una libertad de elección absoluta e indiferente para el Derecho en el ejercicio de la discrecionalidad existente en la toma de decisiones contra el cambio climático”

Por otra parte, el Tribunal Constitucional de Alemania, mediante la sentencia climática de Karlsruhe, estableció que la Ley de Protección del Clima que fue emitida en el año 2019, era insuficiente, por lo tanto el gobierno de Alemania tiente hasta el 31 de diciembre de 2022, para establecer “nuevos objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero a partir del 2031”, estableciendo que los objetivos respecto a la reducción de emisiones es inconstitucional puesto que la norma no detalla la forma como se reduciría, y así lo establece la Corte Constitucional Alemana “Las disposiciones impugnadas violan las libertades de los demandantes, algunos de los cuales son todavía muy jóvenes»,” «Prácticamente todas las libertades se ven potencialmente afectadas por estas futuras obligaciones de reducción de emisiones, ya que casi todos los ámbitos de la vida humana siguen asociados a la emisión de gases de efecto invernadero y, por tanto, se ven amenazados por las drásticas restricciones que se impondrán a partir de 2030.″

Estas dos sentencias permiten una reflexión trascendente; las entidades estatales en sus diferentes niveles (Ministerios, Secretarías, Subsecretarías, Coordinaciones Zonales, Direcciones Distritales) en sus entornos domésticos deben aplicar este principio y derecho a la buena administración pública, incluidos los demás subderechos, para no promover la inactividad estatal, para proteger los ecosistemas y al ciudadano, generando alternativas de crecimiento productivo en clave de sustentabilidad que no se afiancen en la explotación de recursos naturales no renovables, es decir, garantizado estandares de sostenibilidad para las futuras generaciones.

Ahora bien, ¿qué aprendizaje podemos trasladar de estas sentencias emitidas por el Tribunal Supremo Holandés y Alemán al caso ecuatoriano? En primer lugar, se debe recordar que todo funcionario público deben actuar y realizar sus actividades con la debida diligencia y cuidado al momento de aplicar las políticas públicas, dar cumplimiento con lo que manifiesta la Carta Magna con respecto a que el Estado es el encargado de “adoptar medidas adecuadas y transversales para mitigar el cambio climático, mediante la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero, de la deforestación y de la contaminación atmosférica; tomará medidas para la conservación de los bosques y la vegetación, y protegerá a la población en riesgo”, por lo tanto existe esa obligación jurídica, que es propia de un buen gobierno y una buena administración, de no violentar los principios y derechos constitucionales, donde el ejercicio de la discrecionalidad en la toma de decisiones contra el cambio climático debe actuar con prudencia y sigilo, para tomar las medidas apropiadas y efectivas, que sean necesarias para reducir la emisión de gases de efecto invernadero, ya que el Estado tiene el deber de diligencia.

Y precisamente ese deber es el de tomar medidas eficientes de mitigación más que de adaptación, puesto que esta última lo que permite es que Ecuador, solo proteja de una manera limitada y acorto plazo, es decir al presente pero no al futuro, y precisamente para esto es necesario aplicar el principio de equidad, considerando una distribución razonable entre las generaciones actuales y futuras, para lo cual, el Estado debe actuar con el debido cuidado, y en caso de incumplimiento de este principio, se tendrá que justificar con argumento y razonamiento jurídico su inaplicación.

En Ecuador un problema que redunda en limitación es el factor económico, al ser un país aún categorizado como estado en desarrollo, requiere de la coordinación institucional interna y del apoyo financiero internacional, aunque esto no sea un justificativo para no mejorar las estrategias nacionales para mejorar los índices de reducción de la emisión de gases de efecto invernadero, como ya se estableció al hacer el estudio de la gobernanza multinivel, donde se ha dicho expresamente que se requiere el apoyo incondicional del Ministerio del Ambiente, del Ministerio de Energía y Recursos Naturales no renovables y de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y Provinciales, como entes encargados de liderar la gestión del cambio climático.

Consideramos que las actuaciones administrativas, legislativas y judiciales como parte de la política pública preventiva para favorecer las condiciones ambientales direccionadas a reducir los efectos del calentamiento global, a disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero y sostener un ecosistema resiliente, así como a exigir el cumplimiento de las responsabilidades institucionales, deben conducirse a partir de un eje orientador, que es el derecho a la buena administración pública. Como lo ratifica el profesor Rodríguez-Arana “En el presente, momento de profunda crisis en tantos sentidos, la indignación reinan también se canaliza hacia la exigencia de una buena Administración pública que trabaje sobre la realidad, desde la racionalidad y, centrada en el ser humano, actúe con mentalidad abierta, buscando el entendimiento y haciendo gala una profunda sensibilidad social.”

4.1) La Constitución de la República del Ecuador: La Constitución del año 2008 incorporó un avance positivo en materia de reconocimiento progresivo de los derechos de la naturaleza como fundamento ontológico de los derechos del buen vivir, para lo cual el Estado tiene como deberes primordiales los de promocionar el desarrollo, la defensa y sostenibilidad del patrimonio natural y cultural, así como la protección del medio ambiente; se reconoce en el artículo 12 el derecho humano al agua como patrimonio nacional estratégico de uso público, inalienable, imprescriptible, inembargable y esencial para la vida; en el artículo 14 se reconoce el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Como una innovación normativa ha sido catalogada la inclusión de los derechos de la naturaleza.^[23] Con especificidad la Constitución en los artículos 413 y 414 contiene disposiciones sobre el cambio climático:

El Estado promoverá la eficiencia energética, el desarrollo y uso de prácticas y tecnologías ambientalmente limpias y sanas, así como de energías renovables, diversificadas, de bajo impacto y que no pongan en riesgo la soberanía alimentaria, el equilibrio ecológico de los ecosistemas ni el derecho al agua.^[24]

El Estado adoptará medidas adecuadas y transversales para la mitigación del cambio climático, mediante la limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero, de la deforestación y de la contaminación atmosférica; tomará medidas para la conservación de los bosques y la vegetación, y protegerá a la población en riesgo.^[25]

De esta manera, la normativa suprema contiene articulados específicos relacionados con el cambio climático, con la pretensión de lograr reducir la emisión de gases de efecto invernadero, para esto habrá que cumplir condiciones para potenciar los índices de la eficiencia energética, precisamente para acercarnos a este objetivo, en Ecuador en el año 2019 se expidió la Ley Orgánica de Eficiencia Energética, la cual tiene como objeto principal de acuerdo al artículo uno lo siguiente:

promover el uso eficiente, racional y sostenible de la energía en todas sus formas, a fin de incrementar la seguridad energética del país; al ser más eficiente, aumentar la productividad energética, fomentar la competitividad de la economía nacional, construir una cultura de sustentabilidad ambiental y eficiencia energética, aportar a la mitigación del cambio climático y garantizar los derechos de las personas a vivir en un ambiente sano y a tomar decisiones informa.^[26]

Para cumplir con esta meta, el Ministerio del Ambiente estableció una guía para lograr el ahorro y el uso eficiente de la energía, utilizar energía de fuentes renovables, así como el reemplazo de gas licuado de petróleo por electricidad, optimizar energía en campos petroleros.

La constitución y la normativa en referencia en teoría se sintonizan con los objetivos del Acuerdo de París, en la ejecución práctica de los mandatos legales sin embargo, existen limitantes económicos, administrativos y políticos principalmente, que se agolpan en un entorno en el que se han identificado malas prácticas asociadas a comportamientos corruptos.

4.2) Convenios Internacionales en materia de Cambio Climático: Hay que recordar que Ecuador por varias ocasiones ha sido firmante de convenios que permiten limitar el aumento de las emisiones de gases, así como el aceleramiento del cambio climático entre ellos está, “la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC), en 1994 (mediante su promulgación en el Registro Oficial N. º 562), en 1999 ratificó su adhesión al Protocolo de Kioto y en el año 2017 al Acuerdo de París”^[27]

Cumplir con el Acuerdo de París más que un imperativo jurídico, es un deber moral del estado, que además de la articulación intersectorial nacional, requiere de ayuda económica externa y de una activa y diligente estrategia diplomática que active mecanismos de protección de zonas nacionales protegidas como por ejemplo las Islas Galápagos, o la Amazonía, donde se encuentran asentadas varias tribus no contactadas en extensos terrenos en los que se ha identificado existe diversidad de recursos únicos por sus características y que al ser explotados incrementaría la contaminación y la reducción de especies con los efectos colaterales en los ecosistemas. Ha sido elocuente la afirmación de Naciones Unidas cuando refiere que: “La construcción de una economía global más sostenible ayudará a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero que provocan el cambio climático”,^[28] es decir el apoyo internacional sigue siendo fundamental para su cumplimiento.

4.3) Código Orgánico Ambiental y su Reglamento: En el orden jerárquico normativo, la legislación conexa que en Ecuador regula derechos, deberes y garantías ambientales, así como los instrumentos que fortalecen su ejercicio para asegurar la sostenibilidad, conservación, protección y restauración del ambiente, es el Código Orgánico del Ambiente (COA);^[29] El instrumento vigente desde el año 2018 desarrolla principalmente regulatorias sobre cambio climático, áreas protegidas, vida silvestre, patrimonio forestal, calidad ambiental, gestión de residuos, incentivos ambientales, zona marino costera, manglares, acceso a recursos genéticos, bioseguridad, biocomercio, así como los mecanismos de coordinación y articulación entre la autoridad ambiental nacional y las entidades intersectoriales públicas, para formular e implementar políticas y objetivos ante los efectos del cambio climático.^[30]

Además esta institución crea, aplica decretos, acuerdos, guías, resoluciones necesarias para la transversalización de la gestión del cambio climático.

Ecuador no carece de normativas para proteger la naturaleza y prevenir los efectos del cambio climático, las responsabilidades y atribuciones estatales y de sus habitantes son plenamente conocidas, las acciones de mitigación y adaptación dependen de decisiones políticas que no pueden agotarse en el crecimiento económico sustentado en la explotación de recursos naturales.

Ecuador como otros países de la región ha sido receptivo con los consensos internacionales para generar capacidades de respuesta al problema del cambio climático.^[31] Las políticas públicas abordan un conjunto de acciones desplegadas que van desde las leyes aprobadas para sintonizar la normativa interna con el marco jurídico transnacional, hasta las estrategias y agendas sectoriales del gobierno central y niveles descentralizados que incluyen la participación de universidades, empresa privada y sociedad civil en general.

Para graficar el avance y resultados obtenidos se describe a continuación el andamiaje implementado a partir de dos aristas: instituciones y estrategias nacionales;

b) Estrategias nacionales

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) “es el instrumento al que se sujetan las políticas, programas y proyectos públicos; la programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la inversión y la asignación de los recursos públicos entre el Estado central y los gobiernos autónomos descentralizados”.^[35]

Entre los contenidos programáticos del PND es un referente importante la Directriz 2 como componente de la Estrategia Territorial Nacional (ETN);^[36] De acuerdo al PND, el eje central de esta directriz[37] es la transición ecológica, entendiéndose como un subsistema de ordenamiento territorial que inserta la adaptación y mitigación al cambio climático, la preservación del ambiente y el manejo de patrimonio natural de forma sostenible. Entre sus fines está lograr una mayor eficiencia socioeconómica con un manejo sostenible de los recursos naturales.

El concepto de transición ecológica en Ecuador se entiende a partir de la sinergia entre objetivos territoriales que pretenden equilibrar la relación entre ciudadanos y naturaleza sobre la base de la territorialización de la política pública y bajo la estructura de estos 4 lineamientos: Educación para el cambio de estilos de vida; Actividad económica sostenible; Acciones para mitigar afectaciones al ambiente, y Gobernanza para la sostenibilidad.

Gráfico 1.
Elementos de gestión para la transición ecológica
Fuente: Secretaría Nacional de Planificación (Decreto Ejecutivo No. 59, 2021)

En este acápite proponemos desde el contexto prospectivista,^[38] la identificación de algunas rupturas que eventualmente pudiesen transformarse en el futuro en escenarios ambientales críticos en Ecuador. “Las rupturas como hechos que pueden ocasionar estancamiento o cese de las tendencias”^[39]han sido pensadas en función de eventos internos y externos de diferente magnitud que se van incorporando en las dinámicas de desarrollo socioeconómico; las tendencias consideradas para el análisis son las metas del ODS 13 acción por el clima.

Tabla 1.
Rupturas y Escenarios Críticos en Ecuador

Fuente: Elaboración propia.

El hard law y el soft law en el contexto de los espacios administrativos globales han resultado insuficientes para regular la actividad del ser humano en la cruzada para mitigar los efectos del cambio climático, porque las decisiones políticas de los países desarrollados no se han humanizado ni han priorizado su intervención como actores claves con acciones concretas en función del bienestar colectivo.

La “mitigación y adaptación”, dos términos contradictoriamente complementarios en la narrativa de la sostenibilidad de los ecosistemas frente a las amenazas del calentamiento global, no calan profundamente en el ideario colectivo de la comunidad global, sin cambios culturales en estados desarrollados y subdesarrollados, se reducen considerablemente las condiciones para cumplir las metas del ODS 13.

El derecho a la buena administración pública no puede ser considerado como un teorema superficial dentro del accionar y gestión de las instituciones estatales ecuatorianas, la gobernanza multinivel debe adaptar este principio orientador de las relaciones entre los estados y sus ciudadanos a las decisiones judiciales, resoluciones administrativas y políticas públicas transnacionales, se trata de un metaderecho que se sostiene en la ética y la dignidad del ser humano para servir y contribuir desde la praxis a minimizar los impactos del cambio climático.

La invasión de Rusia a Ucrania no puede dejar de abordarse como un componente determinante de los cambios geopolíticos, las agendas de los estados desarrollados y por consiguiente las aportaciones económicas acordadas para propiciar que los países en desarrollo continúen trabajando por cumplir la ambiciosa agenda de desarrollo sostenible, pueden en el corto plazo verse afectadas; los intereses de las potencias implicadas en esta guerra híbrida de a poco se muestran y revelan que existen prioridades que se ubican antes que la protección del planeta de la amenaza del cambio climático.

Como citar este artículo | How to cite this article: ENCARNACIÓN ORDOÑEZ, Sandra; COSTA CEVALLOS, Marcelo. Adaptación de políticas públicas para mitigar los efectos del cambio climático en Ecuador: identificación de rupturas y escenarios críticos. Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo, Santa Fe, vol. 9, n. 1, p. 75-98, ene. /jun. 2022. DOI 10.14409/redoeda.v9i1.11502