1. INTRODUCCIÓN

La corrupción es multifactorial y no tiene una única solución posible. Ciudadanos, sociedad civil, instituciones del Estado y sector privado deben trabajar de forma conjunta y coordinada para minimizar los incentivos y evitar el impacto de la misma en la confianza e integridad de las instituciones públicas.

Villoria Mendieta afirma que una de las causas de la corrupción ha sido el institucionalismo económico, basado en el modelo de la elección racional,^[1] es decir; el sujeto que ejerce funciones públicas o administra patrimonio público es un ser racional que contrapone la conveniencia de actuar de forma corrupta frente al beneficio esperado, a la posibilidad de ser descubierto y la gravedad de la sanción correspondiente.^[2]

Ello significa que cuando un Estado posea instituciones ineficaces o escasos controles para detectar los hechos y actos de corrupción, pero, además, promueva la impunidad a sus autores por falta de sanción o insuficiencia de la misma,^[3] y ofrece grandes beneficios a los sujetos que cometan los hechos o actos de corrupción, generará más corrupción.^[4] Y es que, según Villoria Mendieta la corrupción es un factor esencial para reducir la calidad de la democracia donde esta existe,^[5] encontrándose relacionada con ineficacia del gobierno, falta de independencia frente a presiones políticas y ausencia de credibilidad en las instituciones públicas,^[6] entre otros factores.

Por ello, es necesario contar con sistemas de control adecuados, eficaces y eficientes. Dentro de los mecanismos de control resalta el control fiscal, entendido como aquél que realizan órganos especializados e independientes, que tiene por finalidad garantizar que la actuación de las instituciones públicas se realice con estricto apego al ordenamiento jurídico y la buena gestión de los intereses públicos; en especial, la correcta utilización de los fondos públicos por las instituciones públicas, cuando ejecutan sus políticas o prestan los servicios que reclama la sociedad, convirtiéndose el control en garantía del Estado de derecho y el sistema democrático.^[7] El control fiscal ayuda al fomento de la integridad desde los cuatro ejes reseñados por Cerillo i Martínez; y es que el control fiscal fomenta la la transparencia, la buena gestión, la prevención de la mala conducta y la rendición de cuentas,^[8] ayudando, en consecuencia, a prevenir y combatir la corrupción.

Bajo esta premisa, este trabajo busca reflexionar sobre el rol de los órganos de control fiscal en la lucha contra la corrupción mediante el análisis de las sanciones accesorias impuestas por la Contraloría General de la República de Venezuela en casos de inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas durante el período 2007-2014, para evidenciar que un inadecuado control fiscal puede ser un incentivo para la corrupción.

En este sentido, se estudia el control fiscal como una actividad necesaria para la lucha contra la corrupción y se revisa la configuración del mismo en Venezuela. Luego se presenta el resultado del análisis de las sanciones accesorias impuestas en el período 2007-2014 y se enlistan los casos de gran corrupción que, para 2022, no cuentan con una investigación formal por parte de la Contraloría General, y, finalmente se exponen las conclusiones correspondientes.

2. ÓRGANOS DE CONTROL FISCAL Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

Para garantizar el uso adecuado del patrimonio público, los Estados requieren de órganos, mecanismos y procesos que permitan revisar la legalidad, objetividad y adecuación de la actividad que realizan sus instituciones y establecer las responsabilidades a que hubiere lugar, cuya idoneidad y efectividad permitirá —en un largo plazo— la satisfacción de necesidades ciudadanas y minimizar los incentivos para la corrupción.

Así, cada Estado establece los distintos mecanismos de control del uso de los recursos públicos, pudiendo hablarse de control previo, posterior, concomitante, político, entre otros;^[9]designando en función de ello, competencias a distintos órganos y entes. Estos controles deben procurar la reducción del monopolio del poder de los servidores públicos, su discrecionalidad en el ejercicio del mismo, la prevención de los conflictos de intereses,^[10] y, además, fortalecer la rendición de cuentas y la transparencia,^[11] procurando implementar mecanismos de pesos y contra pesos de los poderes públicos que permitan identificar de forma temprana riesgos a la integridad y sancionar los hechos y actos de corrupción, cuando ocurriesen.

En tal sentido, los órganos de control fiscal tienen un rol protagónico dentro de la lucha contra la corrupción, dado que su misión principal es velar por el manejo responsable del patrimonio público y/o las finanzas públicas, favoreciendo la rendición de cuentas y fomentando la credibilidad y la confianza en los órganos y entes públicos auditados. Así lo han reconocido autores como REDONDO LÓPEZ, SANTANA SUÁREZ y PÉREZ VÁZQUEZ, quienes consideran que los órganos de control han trabajado para mejorar las funcio­nes clásicas de la auditoría pública, asumiendo en algunos casos nuevas atribuciones vinculadas a la prevención y la lucha contra el fraude y la corrupción,^[12] y organismos internacionales regionales como la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) y la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLACEFS), y es que, aun cuando detectar le corrupción no es el objeto propio de la auditoría financiera o fiscal,^[13] la función de control fiscal contribuye a afianzar una cultura de probidad como fundamento de un Estado democrático, ejerciendo el control de la gestión como medio para la mejora de la actividad gubernamental y el combate eficaz de las nuevas modalidades de corrupción administrativa, brindando apoyo a los órganos y entes públicos en la toma de decisiones y a la ciudadanía para el ejercicio del control social.^[14]

Por ello, a continuación, se revisan las funciones y el rol de la Contraloría General de la República de Venezuela en la lucha contra la corrupción.

3. LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y EL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL FISCAL

La Contraloría General de la Nación —hoy, Contraloría General de la República— es creada el 15 de julio de 1938, con la promulgación de la Ley Orgánica de Hacienda Nacional, producto de un proceso de democratización y modernización del Estado venezolano que inició a partir de 1935.^[15] Adquirió rango constitucional a partir de la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela del 5 de julio de 1947, que fue ratificado en la Constitución Nacional del 23 de enero de 1961, donde se cambió la denominación de Contraloría General de la República.^[16]

Con la Constitución de 1999, el Poder Público en Venezuela rompe la división tripartita y tradicional del Poder Público planteada en 1748 por el Barón de Montesquieu, en su libro El espíritu de las leyes, pero ―en palabras del profesor Brewer-Carías― viene a regularizar el funcionamiento de algunos órganos que gozaban de autonomía funcional y que existían durante la Constitución de 1961 ―ejemplo, Consejo Supremo Electoral y Contraloría General de la República― los cuales, ejercían el “poder público, pero no el Legislativo, Ejecutivo y Judicial”.^[17] Así, el Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional y el Poder Público Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral —artículo 136—.

No pretendemos hacer un estudio exhaustivo de la distribución del Poder Público en Venezuela, pues ello escapa del objeto de estudio de esta investigación. Nos referiremos al denominado Poder Ciudadano, al que pertenece la Contraloría General de la República.

Según el artículo 273 de la Constitución de 1999, el Poder Ciudadano se ejerce por el Consejo Moral Republicano integrado por el Defensor o Defensora del Pueblo, el Fiscal o la Fiscal General y el Contralor o Contralora General de la República. Dicho poder, es independiente y sus órganos gozan de autonomía funcional, financiera y administrativa.

Los órganos que ejercen el Poder Ciudadano tienen a su cargo prevenir, investigar y sancionar los hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa; velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público, el cumplimiento y la aplicación del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del Estado; además de promover la educación como proceso creador de la ciudadanía, la solidaridad, la libertad, la democracia, la responsabilidad social y el trabajo.^[18]

Respecto de la Contraloría General de la República, la Constitución de 1999 le otorga competencias específicas en materia de protección y resguardo del patrimonio público. A ésta le corresponde la vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismos. Goza de autonomía funcional, administrativa y organizativa, y orienta su actuación a las funciones de inspección de los organismos y entidades sujetas a su control.^[19]

La Constitución establece que, ejercicio de sus competencias, la Contraloría General de la República puede: 1. Ejercer el control, la vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos y las operaciones relativas a los mismos; 2. Inspeccionar y fiscalizar los órganos, entidades y personas jurídicas del sector público sometidos a su control; practicar fiscalizaciones, iniciar investigaciones sobre irregularidades contra el patrimonio público, dictar medidas, imponer los reparos y aplicar las sanciones administrativas a que haya lugar de conformidad con la ley,^[20] siendo la primera vez que se reconoce en un texto constitucional venezolano ―en palabras de la profesora Peña Colmenares― la “potestad de la Contraloría General de la República para imponer sanciones como consecuencia de la declaratoria de la responsabilidad administrativa”.^[21]

La Constitución de 1999, crea, además, el Sistema Nacional de Control Fiscal^[22] cuya organización y funcionamiento fue desarrollada a través de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, promulgada en el año 2001 y reformada en el año 2010.

El Sistema Nacional de Control Fiscal es definido por la mencionada Ley como el conjunto de órganos, estructuras, recursos y procesos que, bajo la rectoría de la Contraloría General de la República, persiguen lograr la unidad de dirección de los sistemas y procedimientos de control que ayuden al logro de los objetivos de los distintos órganos y entes del Poder Público venezolano.^[23] Está integrado por:^[24] 1. La Contraloría General de la República, 2. La Contraloría de los estados, distritos, distritos metropolitanos y municipios, 3. La Contraloría de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, 4. Las Unidades de Auditoría Interna de los órganos y entes del Poder Público, 5. La Superintendencia Nacional de Auditoría Interna, 6. Las máximas autoridades y los niveles directivos y gerenciales de los órganos y entes regulados por dicha Ley,^[25] y, 7. Los ciudadanos y ciudadanas, en ejercicio de su derecho de participación en la función de control de la gestión pública.

De dicha estructura, cobran especial importancia los denominados órganos de control fiscal puesto que a éstos se le otorga la competencia para vigilar, inspeccionar y fiscalizar las distintas operaciones administrativas y financieras que realicen los otros órganos que forman el Sistema Nacional de Control Fiscal, a través del examen posterior de las mismas.^[26]

Los órganos de control fiscal se dividen en externos e internos. Son órganos de control fiscal externo:^[27] 1. La Contraloría General de la República, 2. Las contralorías de los estados, 3. Las contralorías de los municipios, y; 4. Las contralorías de distritos y distritos metropolitanos, mientras que las Unidades de Auditoría Interna y la Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional, son órganos de control fiscal interno.^[28]

Estos órganos han sido dotados de potestades de investigación y de potestades sancionatorias que comprenden: 1. La posibilidad de declarar la responsabilidad de funcionarios, funcionarias, empleados, empleadas, obreros y obreras que presten servicio para los órganos y entes que formen parte del Sistema Nacional de Control Fiscal, así como a los particulares que administren, manejen o custodien recursos de cualquier tipo afectados al cumplimiento de finalidades de interés público, recibidos a través de transferencias, subsidios, aportes, contribuciones o cualquier otra modalidad similar, siempre que hayan incurrido en hechos, actos u omisiones generadores de responsabilidad, 2. Imponer multas, 3. Imponer las sanciones previstas en el artículo 105 de la Ley, que serán estudiadas con más detalle en próximos apartados de este trabajo.^[29]

De donde se puede apreciar que en Venezuela existe una estructura orgánica ―el Sistema Nacional de Control Fiscal― cuyo órgano rector es la Contraloría General de la República, que tiene como finalidad garantizar la buena gestión y el uso adecuado del patrimonio público. Dentro de dicha estructura, existen órganos específicos ―órganos de control fiscal externos e internos― que han sido dotados con potestades de investigación y sanción para determinar la ocurrencia de hechos, actos u omisiones que resulten contrarios a una disposición normativa, así como la existencia de daños causados al patrimonio público y establecer las responsabilidades correspondientes, cuya labor debe ayudar en la lucha contra la corrupción.

4. LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA EN VENEZUELA Y SUS CONSECUENCIAS

4.1 Sobre el concepto de responsabilidad administrativa

En el apartado anterior indicábamos que los órganos de control fiscal en Venezuela tienen la competencia para declarar la responsabilidad de un sujeto e imponerle las sanciones a que hubiere lugar, con lo cual, resulta pertinente delimitar el concepto de responsabilidad administrativa.

.Al respecto, lo primero que debemos advertir es que, en Venezuela, el concepto de responsabilidad administrativa —que surge como consecuencia de las actuaciones de los órganos de control fiscal—difiere del concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración. De acuerdo con PEÑA COLMENARES la responsabilidad administrativa puede definirse como “la situación jurídica de una persona que viola, con una conducta activa u omisiva, un deber frente a la Administración Pública, que le acarrea inmediatamente la imposición administrativa, según las pautas de un procedimiento diseñado legalmente”^[30] Sin embargo, advierte que en Venezuela se trata de una noción atípica de responsabilidad administrativa porque es declarada a una categoría especial de sujetos, a saber; aquellos que administren, manejen o custodien recursos públicos.^[31]

Para la autora, la responsabilidad administrativa es una figura propia del Sistema Nacional de Control Fiscal venezolano, consagrada en la ley, que persigue garantizar la administración eficaz y transparente de los bienes públicos, que es declarada por los órganos de control fiscal, mediante un procedimiento especial cuando los funcionarios públicos y particulares encargados de su administración, incurren en hechos, acciones u omisiones, que pueden causar daño o no al patrimonio público, tipificados en una norma de rango legal, como supuestos generadores de la mencionada responsabilidad.^[32]

Orlando define la responsabilidad administrativa, como aquella que es declarada por un órgano de control fiscal —interno o externo— cuando se comprueba que un sujeto —funcionario público o no— “a cuyo cargo esté un oficio de la Hacienda (manejo o custodia de los fondos o bienes públicos) ha incurrido en acciones, hechos u omisiones antijurídicas y no excusables”^[33] tipificadas en las leyes.

Mientras que Rachadell^[34] y De Pedro^[35] afirman que esta responsabilidad cuenta con dos elementos característicos y diferenciadores: 1. Es declarada cuando se compruebe la ocurrencia de hechos, actos u omisiones que impliquen una inobservancia a las reglas de preservación y resguardo de los fondos y bienes públicos, por parte de los encargados de su custodia, y, 2. La comprobación de los elementos configurativos de la responsabilidad administrativa le corresponde a órganos independientes de las Administraciones Públicas, a saber, los órganos de control fiscal integrantes de Sistema Nacional de Control Fiscal.

De lo anterior debe concluirse que, en, Venezuela la responsabilidad administrativa es un tipo de responsabilidad no exclusiva de los funcionarios públicos, que puede ser declarada —por un órgano de control fiscal interno o externo— a cualquier sujeto que no esté vinculado a un órgano o ente público por una relación estatutaria o de empleo público, siempre y cuando incurra en hechos, actos u omisiones contrarios a una norma legal como consecuencia de la administración, manejo o custodia de recursos públicos.

4.2. Consecuencias de la declaratoria de responsabilidad administrativa

Indicábamos en apartados anteriores que los órganos de control fiscal cuentan con potestades de investigación y sancionatorias. Dentro de la potestad sancionatoria es necesario diferenciar la declaratoria de responsabilidad administrativa de las sanciones que son consecuencia de la misma. La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece un procedimiento para la determinación de la responsabilidad administrativa de un sujeto. Una vez que termina dicho procedimiento y se evidencia la configuración de alguno de los supuestos generadores de responsabilidad administrativa es que se abre la posibilidad que los órganos de control fiscal puedan imponer las sanciones administrativas previstas en la Ley.^[36] Así, la declaratoria de responsabilidad administrativa es el presupuesto necesario para que los órganos de control fiscal puedan imponer las sanciones correspondientes.

Pero, además, dicha Ley le otorga a los órganos de control fiscal la competencia para declarar la responsabilidad civil de los sujetos sometidos a su control, cuando en ejercicio de sus funciones de control, encuentren indicios de daños al patrimonio de los órganos y entes del sector público, como consecuencia de actos, hechos u omisiones contrarios a una norma legal o sublegal, al plan de organización, las políticas, normativa interna, los manuales de sistemas y procedimientos que comprenden el control interno, así como por una conducta omisiva o negligente en el manejo de los recursos públicos.^[37]

Como señala la Ley, se trata de la responsabilidad civil que puede ser declarada por los órganos de control fiscal a sujetos que causen daños al patrimonio público, que se hace efectiva a través de la formulación de un reparo; es decir, de un acto administrativo en el que se ordena el resarcimiento de los daños causados al patrimonio público; un título ejecutorio para lograr el mencionado resarcimiento.^[38]

No profundizaremos en la figura del reparo, sin embargo, destacamos que Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal establece un único procedimiento para el establecimiento de la responsabilidad administrativa y de la responsabilidad civil de aquellos sujetos que administren, manejen o custodien y que incurran en algunos de los supuestos para la declaratoria de dicha responsabilidad.^[39]

Advertimos que, para la declaratoria de la responsabilidad administrativa de un sujeto, no se requiere la existencia de un daño al patrimonio público, solo es necesario comprobar la ocurrencia de alguno de los supuestos generadores de responsabilidad administrativa previstos en el ordenamiento jurídico venezolano. Ahora bien, si además de ello se evidencia la existencia del daño al patrimonio público, el órgano de control fiscal podrá, en el mismo acto que declara la responsabilidad administrativa, formular el reparo correspondiente.

Respecto a las sanciones que se pueden imponer con posterioridad a la declaratoria de responsabilidad administrativa, debemos indicar que la multa se configura como la sanción principal y ésta puede ser impuesta por todos los órganos de control fiscal. La multa es la sanción administrativa por excelencia en el ordenamiento jurídico venezolano.^[40] Se trata de la imposición de una sanción económica por la violación de una norma jurídica, o, en el caso de la responsabilidad administrativa, por incurrir en alguno de los supuestos generados de la misma.

Adicional a la multa, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, le otorga al Contralor General de la República la competencia para imponer de manera exclusiva y excluyente sin que medie ningún procedimiento^[41] sanciones adicionales, que han sido duramente cuestionadas por la doctrina venezolana por considerarlas un monumento a la severidad y al concepto draconiano de las sanciones,^[42] poniendo en duda su carácter de sanciones accesorias —como suelen denominarse— para clasificarlas como sanciones principales adicionales a la multa^[43] e incluso, han cuestionado su constitucionalidad e ilegalidad.^[44]

Las sanciones que puede imponer de manera exclusiva y excluyente el Contralor General de la República son: 1. La suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24) meses, 2. La destitución del declarado responsable, y; 3. La inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años. No realizaremos un estudio a profundidad de estas sanciones, pero en los apartados siguientes analizaremos las sanciones que fueron impuestas en el período 2007-2014 con énfasis en aquellas que tuvieron como supuesto generador de responsabilidad administrativa la inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas.

5. SANCIONES ACCESORIAS IMPUESTAS POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN MATERIA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

5.1 consideraciones previas

A continuación, se presentarán los datos las sanciones accesorias —que derivan como consecuencia de la declaratoria de responsabilidad administrativa, explicada en apartados anteriores— impuestas por el Contralor General de la República de Venezuela durante el período 2007 al 2014. Datos que se obtuvieron de la revisión de los informes de gestión de dicho órgano de control fiscal externo, concretamente los apartados “Gestión en Cifras” y los apéndices o anexos disponibles en los mismos.^[45]

En este sentido, debemos indicar que entre 2007 y 2014 la Contraloría General de la República impuso mil cuarenta y cinco ―1045― sanciones accesorias a la declaratoria de responsabilidad administrativa, distribuidas de la siguiente manera: 1. 793 inhabilitaciones para el ejercicio de la función pública, 2. 14 destituciones, 3. 3 sanciones que no se pudieron determinar, y; 4. 7 sanciones conjuntas de destitución e inhabilitación para el ejercicio de la función pública. El detalle de estas sanciones es el siguiente:

Tabla 1.
Distribución de las sanciones impuestas por el Contralor General de la República, período 2007-2014.

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de los informes de gestión.

De los datos se aprecia que la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas, es la sanción más utilizada por el Contralor General de la República, representando el 75,88% de las sanciones, seguido por la sanción de suspensión del cargo sin goce de sueldo con 21,81% del total, en tercer lugar la sanción de destitución que representa el 1,34%, posteriormente las sanciones conjuntas de destitución e inhabilitación para el ejercicio de la función pública con 0,67% y por último, 3 sanciones que no pudieron identificarse y que representan el 0,3% del total.

Advertimos que para el análisis de las sanciones accesorias que tuvieron como supuesto generador de responsabilidad administrativa la inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas, se tomaron en consideración las sanciones en el año que adquirieron firmeza administrativa ―independientemente si la sanción fue dictada años anteriores―, es decir, si una sanción fue dictada en el año 2008, pero adquirió firmeza en sede administrativa en el año 2010, dicha sanción se contabilizó dentro de las sanciones del año 2010. Considerar la totalidad de las sanciones impuestas por el Contralor General de la República―firmes o no― podría generar una doble contabilización de las mismas — en el año en la que fue dictada la sanción y en el año que adquirió firmeza en sede administrativa— por lo que ―tal como se indicó― para este análisis se tomaron en cuenta las sanciones que tenían firmeza en sede administrativa, de acuerdo a la información reportada en los informes de gestión de la Contraloría General de la República.

Este criterio nos da una nueva cifra para el análisis. Estamos hablando de setecientas ochenta y cinco―785― sanciones impuestas por el Contralor General de la República que contaban con firmeza administrativa para el período 2007 al 2014, distribuidas de la siguiente manera: 1. 573 sanciones de inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas ―378 que adquirieron firmeza el mismo año que fueron dictadas y 195 dictadas en años anteriores― representando el 73% de las sanciones que se analizarán, 2. 193 suspensiones del cargo sin goce de sueldo ― 138 firmes el mismo año que fueron dictadas y 55 dictadas en años anteriores―, representando el 24,6% de las sanciones del período, 3. 12 destituciones ―6 con firmeza el mismo año que se dictaron y 6 de años anteriores―, a saber, un 1,5%, y; 4. 7 sanciones conjuntas de destitución e inhabilitación para el ejercicio de la función pública que representan el 0,9%. El detalle de las sanciones puede verse en la tabla siguiente:

Tabla 2.
anciones impuestas por el Contralor General de la República, período 2007-2017, atendiendo a la firmeza del acto en sede administrativa

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de los informes de gestión.

No fue posible realizar un análisis de las sanciones de los años 2015 a 2017, debido a la ausencia del listado detallado de sujetos sancionados en los informes de gestión. De estos años, solo se tiene el dato global de las sanciones impuestas por el Contralor General de la República sin conocer el hecho generador de responsabilidad administrativa que motivó la sanción.^[46]

Las limitantes derivadas del escaso acceso a información pública no deben resultar extrañas, ello obedece a las políticas opacas impuestas por los distintos órganos y entes del Poder Público de los que no escapa la Contraloría General de la República.^[47]

Así, reiteramos que presentaremos los resultados del análisis realizado a setecientas ochenta y cinco ―785― sanciones impuestas por el Contralor General de la República y firmes en sede administrativa, que corresponden a los años 2007 al 2014, en lo que respecta al supuesto generador de responsabilidad administrativa referido a la inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas.

5.2 Sanciones accesorias impuestas durante el período 2007-2014 por inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas.

Afirma Gimeno Feliu ―siguiendo a Villoria Mendieta― que la corrupción no es extensiva, sino intensiva en ciertos sectores, siendo la contratación pública uno de ellos, y es que, en los contratos públicos se manejan y administran importantes sumas de recursos públicos que generan tentaciones entre los actores intervinientes y ofrecen más incentivos para la corrupción, siendo una de las principales razones para ello, el elevado volumen de recursos que moviliza la contratación del sector público.^[48]

En este sentido, Ballesteros Fernández señala que al menos son tres los momentos en los que pueden cometerse hechos o actos de corrupción en la contratación pública: En la fase inicial, donde la principal forma de corrupción es iniciar una licitación pública sin que sea necesaria para los ciudadanos, es decir, no se justifica la inversión pública ni desde un punto de vista social ni económico. En la fase de adjudicación del contrato o selección de la oferta ganadora, cuando habrá corrupción en aquellos casos en los que el funcionario público responsable de la toma de decisiones no es imparcial por la existencia de sobornos, comisiones, conflictos de intereses u otros motivos, y; en la fase de ejecución del contrato, donde la corrupción se puede manifestar de muchas formas, como por ejemplo, cuando el contratista realice los trabajos con una calidad inferior a la requerida, se produzcan prórrogas injustificadas, pagos que no se justifican con el trabajo realizado, entre otros.^[49]

De allí que la labor de control fiscal de las contrataciones públicas resulta fundamental, porque aun cuando se realice por un órgano externo y en un momento posterior a la selección del contratista, la adjudicación del contrato o su ejecución, el examen de la gestión económico-financiera del contrato y del gasto público,^[50] puede ayudar a detectar posibles situaciones irregulares ―hechos o actos de corrupción― que permitan hacer las recomendaciones necesarias e iniciar los procedimientos sancionatorios correspondientes.

Es por ello que hemos querido analizar las sanciones accesorias impuestas por la Contraloría General de la República durante el período 2007-2014, que tienen su fundamento en la inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas, puesto que ello permitirá ver si ha existido una mayor o menor actividad de control fiscal sobre la contratación pública en Venezuela, y reflexionar si la actuación del máximo órgano de control fiscal de este país ha favorecido o no la lucha contra la corrupción. De los datos revisados podemos observar lo siguiente:

Tabla 3.
Sanciones accesorias por inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas, período 2007-2014

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de los informes de gestión.

Se aprecia que durante el período 2007-2014, la Contraloría General de la República impuso 98^[51] sanciones accesorias que tienen su fundamento en el supuesto de generador de responsabilidad administrativa relativo a la adquisición de bienes, la contratación de obras o de servicios, con inobservancia total o parcial del procedimiento de selección de contratistas que corresponda, en cada caso, según lo previsto en la Ley de Licitaciones o en la normativa aplicable,^[52] lo que representa respecto del total de sanciones accesorias impuestas en el período 2007-2014 que adquirieron firmeza en sede administrativa —785 sanciones— el 12,5%, y, con relación al total de sanciones impuestas en el período 2007-2014, es decir, firmes o no —1.045 sanciones— representa el 9,4% de las mismas.

Presentadas las cifras es conveniente analizar si la labor de la Contraloría General de la República como garante del adecuado uso del patrimonio público, ha cumplido con su rol de velar por que las contrataciones públicas se realicen con estricto apego a la legalidad y con observancia a los principios de eficacia y eficiencia.

Sobre este punto, Rosas Rivero, afirma —a modo conservador— que la actividad de la Contraloría General de la República sufre de una parálisis parcial que impacta la gestión de los órganos y entes sujetos a su control y que obedece entre otros aspectos a: 1. El crecimiento desproporcional del aparato del Estado, sin que crezca de igual forma la estructura del órgano de control;^[53] 2. Recortes del presupuesto asignado.^[54] Refiere que tales circunstancias no podían producir buenos resultados, impactando la actividad de la Contraloría General de la República, lo cual puede verse reflejado por ejemplo, en el periodo 2011 y 2015 donde únicamente se efectuaron 385 auditorías y 1017 inhabilitaciones y suspensiones,^[55] o en el periodo 2014-2017, en el que la actividad del máximo órgano de control fiscal se concentró en la realización de consultas y análisis, representando 68% de sus obligaciones, mientras que las actuaciones del control posterior —principal actividad que debería desarrollar cualquier órgano de control fiscal— tan solo representaron el 14%.^[56]

Una conclusión similar a la que señala el mencionado autor, puede obtenerse cuando se revisan las sanciones accesorias a la determinación de responsabilidad administrativa, que en materia de contratación pública representan menos del veinte por ciento —20%— del total de las sanciones impuestas en un período de 8 años, lo cual deja ver la poca labor fiscalizadora en esta materia.

Esta circunstancia fue reconocida por el ex contralor general de la República, Manuel Galindo, quien para el año 2008 afirmaba que las contrataciones públicas son la principal fuente de corrupción en Venezuela. En una entrevista concedida a José Vicente Rangel por el medio privado Televen, Manuel Galindo afirmó que “Una de las formas más importantes de corrupción es a través de las contrataciones públicas. Es importante que exista un control previo por parte de la Contraloría”.^[57]

Esta afirmación refuerza lo señalado en este trabajo y reafirma la existencia de una parálisis en la actividad contralora —tal como lo señala ROSAS RIVERO— que trae como consecuencia que Venezuela se encuentre en el peor nivel de desempeño en el Índice de Desvíos de Fondos Públicos,^[58] y sea considerado uno de los países más corruptos de América Latina y el Caribe de acuerdo al Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional.^[59]

6. LAS DEUDAS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Otro de los aspectos que deben ser tratados, al analizar el rol de la Contraloría General de la República en la lucha contra la corrupción, es el relativo a la ausencia de actividad de fiscalización por parte de ésta en conocidos casos de corrupción, que incluso, han tenido impacto internacional. Nos referimos a: 1. Lava Jato y Odebrecht; 2. Corpoelec; y, 3. PDVSA, por mencionar algunos de estos casos.

El caso de Odebrecht, está relacionado al pago de soborno por los directivos de esta empresa con la finalidad de obtener contratos de construcción de obras en varios países de Latinoamérica. De acuerdo con Transparencia Venezuela, durante los gobiernos de Hugo Chávez y Nicolás Maduro se suscribieron 40 contratos para la realización de 33 obras de las cuales 11 quedaron inconclusas, cuyos montos de contratación aproximada fueron Bs. 147.951.312.790,18; US$ 5.718.795.329,73, y € 670.450.027,93, según los datos a los que pudo tener acceso la mencionada organización no gubernamental.^[60]

Respecto a dicho caso de corrupción, no se conoce acción alguna que haya sido implementada por la Contraloría General de la República contra los funcionarios públicos que pudieron estar involucrados, ni contra los representantes de la sociedad mercantil Odebrecht en Venezuela. En el año 2017, el ex contralor general de la República Manuel Galindo, afirmaba que:

La competencia exclusiva la tiene igualmente la Fiscalía, pero sí podría tener competencia en el supuesto negado que se encuentren presuntos funcionarios en el país (involucrados en los sobornos), comenzaríamos a revisar sus ingresos a través de su declaración jurada o cualquier otra prueba, la inhabilitación sería de entre uno a 15 años.^[61]

A pesar de tales afirmaciones debe destacarse que, del análisis de las sanciones accesorias a la declaratoria de responsabilidad administrativa que se presenta en este trabajo, no se observó sanción alguna dirigida a la sociedad mercantil Odebrecht; a alguno de sus representantes en Venezuela o a algún funcionario público relacionado con la celebración de los contratos en los que participa la mencionada sociedad mercantil.

El caso de Corpoelec, está relacionado a la adjudicación de contratos de compras por más de 60 millones de dólares a tres empresas en Florida a cambio de sobornos[62]. En este caso, tampoco se conoce acción alguna que haya sido ejercida por la Contraloría General de la República para garantizar el uso adecuado de los fondos públicos destinados a la contratación de obras, servicios o adquisición de bienes, ello a pesar que sobre este caso en concreto, autoridades de terceros países —concretamente EEUU— han iniciado acciones judiciales para investigar y sancionar a los involucrados en este caso de corrupción.^[63]

Por último, respecto a la estatal petrolera venezolana, Petróleos de Venezuela, S.A —PDVSA—, son diversos los casos de corrupción que han sido denunciados por organizaciones de la sociedad civil venezolanas. Conflictos de interés, contratos con sobreprecios, evasión del procedimiento de contrataciones públicas y pago de sobornos son algunas de las denuncias que han surgido respecto a la actuación de la principal empresa de hidrocarburos de Venezuela.^[64]

De acuerdo con una investigación realizada por el Parlamento Nacional, existió un desfalco en la estatal petrolera que ascendía a 11.271 millones de dólares por irregularidades administrativas cometidas bajo la presidencia de Rafael Ramírez, entre las que se pueden mencionar: 1. Sobreprecio, 2. Irregularidades en las contrataciones; 3. Desviaciones en la ejecución de proyectos, 4. Violación a la Ley de Licitaciones, al Código de Comercio y a la Ley contra la Corrupción, entre otros.^[65] Sin embargo, en este caso, tampoco se conocen las acciones que han sido ejercidas por el máximo órgano de control fiscal en Venezuela para sancionar administrativamente a los responsables de estos hechos de corrupción.

Ello puede observarse en el listado de sancionados analizado en este trabajo, en el cual no se constató la imposición de sanciones accesorias contra personal de PDVSA o Corpoelec, situación que abunda a reiterar la poca diligencia de la Contraloría General de la República para investigar y sancionar los casos de corrupción en materia de contratación pública que han sido reseñados en este apartado.

7. CONCLUSIONES

Siguiendo a Campos Cuña debemos afirmar que la actividad de las instituciones del Estado más vulnerable a la corrupción es la contratación pública,^[66] por ello, los órganos de control fiscal deben desempeñar su labor de seguimiento, monitoreo, auditoría y control de los recursos públicos de manera eficaz y eficiente. Más allá del establecimiento de mecanismos, procedimientos, normas y códigos de conductas que regulen la actuación de las personas que desempeñan funciones públicas, es necesario abrir los procedimientos correspondientes y establecer las sanciones a que hubiere lugar, y es que, tal como lo afirma Fuentes i Gasó los códigos de conducta suelen ser de muy difícil aplicación por ser abstractos, por su falta de previsión de infracciones y sanciones y por contener normas orientadoras de las conductas de los funcionarios públicos.^[67]

Tal como lo ha afirmado Minguillón Roy los órganos de control fiscal deben ser implacables en la lucha contra la corrupción^[68] y ello, en el caso venezolano debe ser entendido no solo como realizar las auditorias correspondientes, sino que, una vez detectada la existencia de irregularidades o inadecuado uso del patrimonio público, es necesario abrir las investigaciones respectivas e imponer la sanción de los responsables.

Destacamos que a pesar de la estructura legal existente, en Venezuela ha sido poca o inexistente la labor de control en materia de contratación pública, lo cual se ve reflejado no solo en el análisis de las sanciones accesorias realizado, sino al apreciar que los grandes e importantes casos de corrupción en materia de contratación pública que existen en este país, no han sido investigados por la Contraloría General de la República.

La poca labor de investigación de la Contraloría General de la República ha fomentado la impunidad y se ha constituido en un incentivo para la corrupción en materia de contratación pública en Venezuela, situación que forzosamente nos lleva a concluir que este país se encuentra muy lejos de contar con un real y efectivo control fiscal en esta materia, que permita garantizar el adecuado uso de los fondos y bienes públicos.

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Notas

Notas de autor

Información adicional

Como citar este artículo | How to cite this article: VIVAS ROSO, Jessica. El rol de los órganos de control fiscal en la lucha contra la corrupción. Caso: Contraloría General de la República de Venezuela. Revista Eurolatinoamericana de Derecho Administrativo, Santa Fe, vol. 9, n. 2, p. 397-422, jul./dic. 2022. DOI 10.14409/redoeda. v9i2.11493