Introducción

Las dinámicas sociales, económicas y políticas que imperan tanto a nivel local y nacional como en el ámbito internacional, han generado la necesidad de que los gobiernos, en sus distintos niveles -federal, estatal y municipal-, adopten medidas que promuevan una mayor participación ciudadana en los asuntos públicos. Este fenómeno ha derivado en una nueva relación entre la sociedad y el Estado, en la que se observa una expansión y fortalecimiento del espacio público, logrado a través de la participación activa de la ciudadanía (Hernández & Chumaceiro, 2018).

En este contexto, Cunill (1995; citado por Hernández & Chumaceiro, 2018) señala la necesidad urgente de un sistema político e institucional que permita diversas formas de representación social. Dicho sistema es esencial para la reconstrucción de un orden social fragmentado por la creciente desintegración, además de favorecer nuevas formas de autoexpresión social. En consonancia con estas ideas, Cunill (1995; citado por Hernández & Chumaceiro, 2018) también plantea que:

[…] la temática de la rearticulación de las relaciones Estado-Sociedad adquiere otra perspectiva: el fortalecimiento de la sociedad civil se hace solidario con la construcción de la democracia y de la ciudadanía y remite a la propia democratización del Estado […] (pp. 861- 862).

Este escenario evidencia que lo público en el Estado es un proceso en continua construcción, donde la participación ciudadana juega un papel clave en la toma de decisiones gubernamentales. De esta manera, lo público y lo político no se limitan exclusivamente al ámbito estatal, sino que se extienden hacia la integración activa de actores sociales, promoviendo la interlocución y negociación entre el Estado y la sociedad (Hernández & Chumaceiro, 2018).

Dado que la participación ciudadana involucra a diversos actores con intereses sociales, políticos, económicos y éticos frecuentemente divergentes, las organizaciones públicas han tenido que desarrollar mecanismos que sistematicen los procesos de interacción entre el Estado y la sociedad. En el caso de México, esta realidad ha impulsado la creación de varios instrumentos jurídicos utilizados en la administración pública federal y en los gobiernos estatales.

El propósito principal de este trabajo es revisar y analizar el marco jurídico que regula la participación ciudadana en las entidades federativas de la República Mexicana. A través de este análisis, se busca identificar los principales mecanismos de participación ciudadana utilizados por la administración pública estatal en México.

Marco conceptual y jurídico de la participación ciudadana

Hacia una conceptualización del término

El término "participación ciudadana" es relativamente reciente y aún carece de una definición precisa. En este sentido, Baño (1998) lo describe como la intervención de individuos en actividades públicas, representando intereses sociales. Este concepto es amplio y abarca múltiples dimensiones del fenómeno, lo que genera dificultades para su delimitación y comprensión (Baño, 1998). Además, existe confusión en su uso, ya que "participación ciudadana" se emplea como sinónimo de participación política, comunitaria, popular o social, entre otros (Hernández & Chumaceiro, 2018).

Montecinos y Contreras (2019) señalan que, aunque el concepto de participación ciudadana tiene una valoración positiva y es bien aceptado en el ámbito político, su uso para describir procesos y prácticas sociales diversas genera ambigüedades analíticas (Espinoza, 2009; citado por Montecinos & Contreras, 2019). Esto conlleva el riesgo de que se utilice de manera instrumental para construir consensos artificiales o legitimar desigualdades (Cunill, 1997; citado por Montecinos & Contreras, 2019), e incluso para renovar relaciones clientelistas entre representantes y representados (Montecinos, 2014; citado por Montecinos & Contreras, 2019).

Para los fines de este trabajo, se adopta la siguiente definición de participación ciudadana:

La participación ciudadana comprende tres elementos fundamentales: la ciudadanía como relación política entre el individuo y el Estado; el ciudadano, reconocido oficialmente como miembro de la comunidad, con derechos y deberes; y la participación, promovida por un régimen político que garantice el ejercicio pleno de estos derechos y deberes (Hernández, Alvarado & Chumaceiro, 2013; citado por Hernández & Chumaceiro, 2018, p. 868).

Principios y elementos básicos de la participación ciudadana

Los principios de la participación ciudadana son las ideas que guían su desarrollo como derecho y acción para los diversos actores involucrados en el proceso (Cuevas, 2006; citado por Hernández & Chumaceiro, 2018). Entre los principios fundamentales se incluyen:

La no discriminación, reconocimiento a todos los actores sociales, flexibilidad para su organización, autonomía, carácter voluntario, corresponsabilidad, institucionalización, acceso a recursos públicos, límites, respeto a otros derechos interdependientes, complementariedad entre democracia representativa y participativa, control de la gestión pública, colaboración en la gestión pública, pluralidad, transparencia, acceso pleno a la información, deliberación pública, valoración del saber popular, tiempo razonable, educación, socialización y solidaridad social (Hernández & Chumaceiro, 2018, pp. 871-872).

Cunill (1991; citado por Hernández & Chumaceiro, 2018) distingue dos elementos clave que diferencian la participación ciudadana de otras formas de participación, como la política, comunitaria, popular o social: 1) la participación ciudadana socializa la política, y 2) amplía lo público hacia las esferas de la sociedad civil.

La participación ciudadana no es meramente social, ya que su principal objetivo es relacionarse con el Estado y no solo con otras instituciones sociales. Su finalidad es que los ciudadanos se involucren en actividades públicas (Hernández & Chumaceiro, 2018). Tampoco es exclusivamente comunitaria, pues, aunque se vincula con el Estado, su objetivo no es sólo mejorar las condiciones de vida de comunidades locales, sino alcanzar el bienestar general. Finalmente, la participación ciudadana no se limita a la participación política, ya que incluye elementos más amplios que el simple acto de votar o pertenecer a un partido político (Hernández & Chumaceiro, 2018).

Condiciones para la participación ciudadana

Para que exista una verdadera participación ciudadana, es necesario que se cumplan ciertas condiciones (Hernández & Chumaceiro, 2018, pp. 877-878):

• El reconocimiento del ciudadano como un actor interviniente en el espacio público y en el ejercicio pleno de la política para la construcción de su sociedad.

• La práctica ciudadana desarrollada con principios éticos como; igualdad, solidaridad social, pluralidad, transparencia, tolerancia, responsabilidad, corresponsabilidad, honestidad, entre otros.

• La existencia de un sistema democrático, que garantice el ejercicio pleno de la participación ciudadana. Considerando que la democracia puede tener una expresión representativa o participativa que de igual forma privilegia un proceso participativo indirecto o directo dependiendo de su aplicación en el contexto y momento determinado. Pero rescatando la idea que ambas posiciones no son incompatibles en su aplicación conjunta.

• El respaldo jurídico e institucional del Estado para facilitar los mecanismos de participación indirecta y/o directa.

• Un modelo de relación Estado-Sociedad en el cual las relaciones y dinámica que se establezcan, se articulen para: la ampliación del ejercicio ciudadano, la interlocución y negociación entre ambos en la consecución de los máximos objetivos sociopolíticos.

• Un contexto internacional que vele por los derechos humanos y el cumplimiento de los principios democráticos, exigibles a los gobiernos y a las sociedades en general.

Marco jurídico de la participación ciudadana en México

En el marco de la relación entre el Estado y la sociedad, los ciudadanos ejercen derechos y obligaciones con el fin de alcanzar los principales objetivos sociopolíticos. El artículo 34 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) establece que son ciudadanos de la República los hombres y mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, hayan cumplido 18 años y mantengan un modo honesto de vivir. Además, el artículo 1º del Código Civil Federal señala que la capacidad jurídica es igual para hombres y mujeres.

El artículo 35 de la CPEUM define los derechos de los ciudadanos, entre ellos: votar en elecciones populares, asociarse libremente para participar en asuntos políticos, iniciar leyes conforme a los requisitos establecidos por la CPEUM y la ley del Congreso de la Unión, votar en consultas populares sobre temas de trascendencia nacional o regional, y participar en los procesos de revocación de mandato. De igual manera, el artículo 36 establece las obligaciones de los ciudadanos, como votar en elecciones, consultas populares y procesos de revocación de mandato, conforme a la ley aplicable.

En cuanto a la legislación secundaria, la Ley Federal de Consulta Popular (LFCP), en su artículo 2, tiene como objetivo regular el proceso de convocatoria, organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados de las consultas populares, promoviendo la participación ciudadana. El artículo 4 de la LFCP define la consulta popular como un mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos ejercen su derecho a expresar su opinión sobre uno o varios temas de trascendencia nacional.

El artículo 5 de la LFCP establece que los temas de consulta popular deben tener trascendencia nacional. Para que un tema sea considerado como tal, debe cumplir con ciertos criterios, como: 1) afectar a la mayor parte del territorio nacional, y 2) impactar a una parte significativa de la población, según lo estipula el artículo 6. Además, el artículo 7 señala que votar en las consultas populares es tanto un derecho como una obligación para los ciudadanos.

Por último, el artículo 10 de la LFCP detalla los requisitos para participar en una consulta popular: I. Ser ciudadano mexicano conforme al artículo 34 de la CPEUM; II. Estar inscrito en el Padrón Electoral; III. Tener una credencial para votar vigente; y IV. No estar suspendido de los derechos políticos.

Metodología del estudio

Este estudio es de enfoque cualitativo y se fundamenta en una revisión documental exhaustiva. Se consultó la página electrónica del Congreso de la Unión de México, accediendo a bases de datos normativos de los Congresos de las distintas entidades federativas del país. En cada entidad se revisaron las leyes cuyo título incluyera el término "participación ciudadana". Si no se encontraba ninguna, se realizaron búsquedas adicionales con los términos "referéndum" y "plebiscito".

A partir de la información obtenida, se creó una base de datos con los siguientes elementos: 1. Nombre de la entidad federativa, 2. Denominación de la ley, 3. Mecanismos de participación ciudadana contemplados en la ley, 4. Fecha de emisión o publicación de la ley, 5. Número total de artículos, y 6. Observaciones relevantes sobre la fuente consultada.

Este estudio es de carácter exploratorio y descriptivo, ya que no se manipuló ninguna variable, limitándose a la recopilación y análisis de la información disponible.

Revisión y análisis de resultados

A partir de la información recopilada, tal como se detalla en la Tabla 1 de este documento, se observa que México ha logrado avances importantes en la implementación de mecanismos que facilitan la participación ciudadana. En casi todas las entidades federativas, con excepción de Campeche, Estado de México, Puebla y Tabasco, se ha promulgado una ley que regula la participación ciudadana tanto a nivel estatal como en el ámbito municipal o local.

Este desarrollo normativo refleja un esfuerzo por fortalecer la relación entre los ciudadanos y el Estado, promoviendo una mayor inclusión de la sociedad en los procesos de toma de decisiones públicas. La existencia de marcos legales específicos en la mayoría de las entidades federativas indica un compromiso creciente con la institucionalización de la participación ciudadana, asegurando que esta sea un derecho accesible en diversas áreas del gobierno.

Sin embargo, es importante destacar que las entidades federativas que aún no han implementado este tipo de normativas pueden enfrentar un rezago en el fortalecimiento de los mecanismos de participación, lo que podría limitar el ejercicio pleno de este derecho fundamental en sus territorios. Este panorama pone de manifiesto la necesidad de continuar trabajando en la armonización y actualización de las leyes en todo el país, a fin de garantizar que todos los ciudadanos puedan ejercer su derecho a participar activamente en los asuntos públicos.

Revisión del marco jurídico de la participación ciudadana en las entidades federativas de México

En relación con las entidades federativas de Campeche, Estado de México, Puebla y Tabasco, no se identificó ninguna ley que en su título incluya los términos "participación ciudadana", "plebiscito" o "referéndum". No obstante, esto no implica que los gobiernos estatales o municipales de dichas entidades no fomenten o practiquen la participación ciudadana; es posible que lo hagan a través de normativas integradas en otros instrumentos jurídicos como reglamentos, códigos o manuales. Este estudio se concentró únicamente en la revisión de leyes que abordan explícitamente la participación ciudadana.

Por otro lado, en los estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Chiapas, Chihuahua, Ciudad de México, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Zacatecas, con ligeras variaciones, la denominación de las leyes relacionadas con la participación ciudadana es bastante uniforme. Las excepciones a esta homogeneidad son:

1. 1. Jalisco: "Ley del Sistema de Participación Ciudadana y Popular para la Gobernanza del Estado de Jalisco".
2. 2. Michoacán: "Ley de Mecanismos de Participación Ciudadana del Estado de Michoacán de Ocampo".
3. 3. San Luis Potosí: "Ley de Referéndum y Plebiscito del Estado de San Luis Potosí".
4. 4. Tlaxcala: "Ley de Consulta Ciudadana para el Estado de Tlaxcala".
5. 5. Veracruz: "Ley de Referendo, Plebiscito, Iniciativa Ciudadana y Consulta Popular para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave".
6. 6. Yucatán: "Ley de Participación Ciudadana que Regula el Plebiscito, Referéndum y la Iniciativa Popular en el Estado de Yucatán".

En términos de cantidad de instrumentos de participación ciudadana incluidos en sus leyes, las entidades con mayor número de mecanismos son:

• Ciudad de México (19),

• Jalisco (16),

• Baja California Sur (10),

• Guerrero (10),

• Tamaulipas (10),

• Colima (9).

En contraste, los estados con menor número de instrumentos de participación son:

• San Luis Potosí (2),

• Hidalgo (3),

• Nayarit (3),

• Sinaloa (3),

• Yucatán (3),

• Zacatecas (3).

Antigüedad de las normas

En cuanto a la antigüedad de los instrumentos normativos, todos los textos legales revisados datan del siglo XXI. No obstante, es destacable el caso de la Ciudad de México, donde los antecedentes normativos en materia de participación ciudadana son más antiguos, ya que su primera ley sobre este tema fue promulgada en 1995 (Sánchez, 2010). Las leyes de participación ciudadana emitidas durante la primera década del siglo XXI corresponden a Baja California, Coahuila, Guanajuato, Hidalgo, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas, mientras que el resto de las leyes fueron emitidas en la segunda década del mismo siglo. En particular, las leyes de Chiapas, Ciudad de México y Jalisco tienen menos de dos años desde su promulgación.

Instrumentos de participación ciudadana

A nivel estatal, la normativa mexicana contempla un total de 44 mecanismos diferentes para la participación ciudadana en los asuntos públicos. A continuación, se enumeran los más destacados, indicando el número de entidades que los incluyen en sus leyes:

1. 1. Referéndum (27 entidades),
2. 2. Plebiscito (26),
3. 3. Consulta Popular (13),
4. 4. Iniciativa Popular (13),
5. 5. Iniciativa Ciudadana (12),
6. 6. Audiencia Pública (11),
7. 7. Presupuesto Participativo (9),
8. 8. Consulta Ciudadana (7),
9. 9. Difusión Pública (5),
10. 10. Revocación del Mandato (5),
11. 11. Colaboración Ciudadana (4),
12. 12. Consulta Vecinal (4),
13. 13. Contraloría Social (4),
14. 14. Observatorio Ciudadano (3),
15. 15. Asamblea Ciudadana (3),
16. 16. Cabildo Abierto (2),
17. 17. Comisiones de Participación Comunitaria (2),
18. 18. Comités Ciudadanos (2),
19. 19. Consejos Consultivos Ciudadanos (2),
20. 20. Recorridos del Presidente Municipal (2),
21. 21. Rendición de Cuentas (2),
22. 22. Silla Ciudadana (2).

Otros mecanismos menos comunes, pero también mencionados en algunas leyes, incluyen la Asamblea Popular, Colaboración Vecinal, Obra Pública con Participación Ciudadana, y Voz Ciudadana en el Cabildo, entre otros.

Conclusiones

Con base en la información recopilada durante la elaboración de este manuscrito, se puede concluir que la existencia de un marco normativo que regula la participación ciudadana en México evidencia la consciencia de las autoridades gubernamentales sobre la importancia de fortalecer la relación Estado-Sociedad. Prueba de ello es que casi el 90% de las entidades federativas del país cuentan con una ley que regula esta participación. No obstante, aunque la presencia de normativas parece ser un paso positivo, la existencia de estas no necesariamente implica que se ejerza de manera efectiva la participación ciudadana. Este estudio se limitó a identificar si existía normatividad y los tipos de mecanismos disponibles, por lo que se sugiere realizar investigaciones más profundas que exploren el impacto real de estas leyes en el ejercicio ciudadano.

Además, se observó que la mayoría de las leyes revisadas incluyen el referéndum y el plebiscito como los mecanismos principales de participación. Otros instrumentos mencionados con frecuencia son la consulta popular, la iniciativa popular, la iniciativa ciudadana, la audiencia pública y el presupuesto participativo. A pesar de que estos mecanismos están presentes en la legislación, es importante investigar su utilización real y su impacto en la vida pública, para comprender mejor si se están implementando de manera efectiva y si son accesibles para la población.

Un aspecto interesante encontrado en las leyes de participación de Chiapas y Coahuila es que estas permiten la incorporación de nuevos mecanismos de participación, tanto en el ámbito estatal como municipal, si se considera necesario. Si bien esta flexibilidad puede ser beneficiosa para adaptar la participación a las necesidades locales, también plantea riesgos. La falta de una regulación clara y delimitada podría abrir la puerta a abusos por parte de servidores públicos o actores con intereses particulares, lo cual podría debilitar el espíritu democrático de la participación ciudadana.

Asimismo, este trabajo se centró en las normativas aplicables en la administración pública estatal, aunque en muchos casos también tienen aplicabilidad en el ámbito municipal. Sin embargo, no se profundizó en posibles mecanismos o instrumentos adicionales a nivel local, lo cual deja una laguna en cuanto al entendimiento completo del marco de participación ciudadana en México. Se recomienda un análisis más amplio que contemple tanto el nivel estatal como el municipal para obtener una visión integral del tema en todo el país.

Finalmente, es importante resaltar que este estudio fue de naturaleza exploratoria y cualitativa. Por tanto, se sugiere la realización de estudios cuantitativos o mixtos que permitan analizar con mayor detalle los datos presentados aquí, y así obtener una comprensión más profunda del grado de participación ciudadana en México. Entre las preguntas que quedan abiertas están: a) ¿es suficiente la normatividad vigente, al menos en el ámbito estatal?; b) ¿la población está utilizando efectivamente los mecanismos de participación?; c) ¿son los procesos claros y accesibles para los ciudadanos?; y d) ¿la cantidad de artículos en una ley refleja una mejor participación ciudadana, o es necesario algo más para mejorar la relación Estado-Sociedad?

Referencias

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