Prima especial para la Fiscalía General de la Nación: su reconocimiento en la Ley 4 de 1992

Premium for the Attorney General’s Office: Its Recognition in Ley 4, 1992

Estefany del Carmen Fierro Carbonell
Institución Universitaria de Envigado, Colombia
Luz Myriam Alcalá Rodríguez
Institución Universitaria de Envigado, Colombia

Prima especial para la Fiscalía General de la Nación: su reconocimiento en la Ley 4 de 1992

Nuevo Derecho, vol. Vol. 18, núm. 30, pp. 1-10, 2022

Institución Universitaria de Envigado

Recepción: 15 Diciembre 2021

Aprobación: 13 Junio 2022

Publicación: 30 Junio 2022

Resumen: Este artículo de investigación pretende analizar la aplicación de los criterios normativos y jurisprudenciales sobre el pago de la prima especial reconocida por la Ley 4 de 1992 para el régimen especial de los fiscales. Para ello, es necesario abordar, en primer lugar, el marco normativo que se aplica al pago de la prima especial, lo que implica un análisis de los fundamentos legales y constitucionales de su origen, su alcance, excepciones, efectos salariales y prestacionales. En segundo lugar, será necesario revisar la evolución jurisprudencial de la Corte Constitucional, así como algunas sentencias de unificación del Consejo de Estado en relación con el pago de la prima especial. De acuerdo con esto, el hallazgo más significativo fue el inminente reconocimiento de la prima especial en los términos que la jurisprudencia ha aclarado, derivando la facultad para la reclamación pertinente.

Palabras clave: Jurisprudencia, prima especial, asignación básica, factor salarial.

Abstract: This research work aims to analyze the application of the normative and jurisprudential criteria on the payment of a bonus, recognized by Ley 4, 1992 for the special regime of public prosecutors’ officials. To this end, it will be necessary to address the regulatory framework that applies to the payment of the premium, which implies an analysis of its legal and constitutional basis, its scope, exceptions, salary and benefit effects. Secondly, it will be necessary to analyze the jurisprudential evolution of the Constitutional Court, as well as some unification rulings of the Council of State in relation to the payment of the premium. Consequently, the most significant finding has been the impending recognition of the premium in the terms stated in the jurisprudence, deriving the authority for the pertinent claim.

Keywords: Jurisprudence, premium, basic allowance, salary factor.

1. Introducción

En Colombia, el régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación está enmarcado en la Ley 4 de 1992, norma que además establece los criterios para que el Gobierno nacional reglamente dicho régimen. Así entonces, según la Sentencia 00041 de 2019 del Consejo de Estado, el artículo 14 de aquella norma “creó una prima especial sin carácter salarial para magistrados y jueces, entre otros, que oscilaría entre el 30% y el 60 % de la remuneración básica mensual” (Consejo de Estado, 2019) prima que el Gobierno nacional desarrolló a través de decretos que a su vez desarrollarían la ley marco enunciada.

Sin embargo, teniendo en cuenta que han sido necesarias varias aclaraciones de las leyes y decretos que se han expedido para liquidar adecuadamente la prima en estudio, este trabajo pretende responder a la pregunta: ¿Cuál es la aplicación que tienen los criterios normativos y jurisprudenciales respecto al pago de la prima especial para la Fiscalía postulada en la Ley 4 de1992?

En los decretos anuales de salarios entre 1993 y 2002, el Gobierno estableció la cuantía de la prima especial en un 30 % adicional sobre la remuneración mensual, señalando, al mismo tiempo, que dicho porcentaje debía entenderse como parte sustraída de esa remuneración mensual, con lo cual, dicho emolumento no constituye factor salarial, es decir, no incrementa la proporción ordenada en la Ley 4, sino que, en cambio, los decretos disminuyen la asignación básica en un 30 %, dándole a esta disminución el nombre de prima especial y quitándole la naturaleza salarial. Así lo ha venido pagando la Fiscalía General.

Además, a partir de 1993, el Gobierno Nacional ha venido modificando los decretos salariales de la Fiscalía General, al punto de eliminar o suprimir el artículo que establecía que la prima especial de la Ley 4 de 1992 era equivalente al 30 % de la asignación mensual, y que no tendría efectos salariales. A este respecto, es importante precisar que esta modificación de la estructura de los decretos salariales de la Fiscalía General de la Nación obedeció a varios pronunciamientos del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de esas normas, como las sentencia del 15 de abril de 2004, asociada al expediente 11001- 03-25-000-2001-0043-01 (712-01) y la sentencia del 3 de marzo de 2005 con Radicado 11001-03-25-000-1997-17021-01(17021); quiere decir esto que el Gobierno suprimió o eliminó las disposiciones específicas de la prima especial que disminuía la base salarial, y sus efectos no salariales, en virtud de los pronunciamientos de la judicatura.

Sin embargo, la Fiscalía General de la Nación continuó omitiendo el pago de la prima especial a quienes se vincularon con posterioridad a la Ley 4 de 1992, es decir, los fiscales pertenecientes al régimen de acogidos del Decreto 53 de 1993, a pesar de que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo había precisado los destinatarios de la excepción de la prima especial, restringiendo la interpretación de excepción únicamente a quienes al momento de expedirse la Ley 4 de 1992 ocuparan cargos de juez de instrucción criminal y que pasaran a la Fiscalía eligiendo permanecer en el régimen salarial existente a la fecha, es decir, el Decreto 2699 de 1991, modificado por el Decreto 900 de 1992, que establecía la escala salarial de la Fiscalía (Presidente de la República, Decreto 900, 1992).

Para analizar la aplicación de los criterios normativos y jurisprudenciales con respecto al pago de la prima especial, reconocida por la Ley 4 de 1992, aplicable al régimen especial de los fiscales, es pertinente identificar el marco normativo que ha ido reglamentando y desarrollando la ley marco referenciada, la validez o nulidad de tales decretos, el impacto frente a las cargas salariales afectadas por este emolumento y los principios que fundamentan su creación legal, así como estudiar la evolución jurisprudencial de la Corte Constitucional y algunas sentencias de unificación del Consejo de Estado frente al pago de la prima especial de la Fiscalía.

Para este trabajo se abordará, en primer lugar, el marco normativo aplicable al pago de la prima especial de la Fiscalía, lo cual implica un análisis de los fundamentos jurídicos y constitucionales del origen de la prima especial, su alcance, excepciones, efectos salariales y prestacionales. En segundo lugar, se revisará la evolución jurisprudencial de la Corte Constitucional y algunas sentencias de unificación del Consejo de Estado frente al pago de la prima especial de la Fiscalía.

2. Marco normativo aplicable al pago de la prima especial de los funcionarios de la Fiscalía

El numeral 19, literal e) del artículo 150 de la Constitución Política de Colombia faculta al Congreso de la República para “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para (…) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos” (Asamblea Nacional Constituyente, artículo 150, 1991)

En este sentido, y como desarrollo normativo de tal función, surge la Ley 4 de 1992, ley marco que establece los “criterios generales que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”, entre otras disposiciones (Congreso de la República, Ley 4, 1992).

Los artículos 14 y 15 de esta ley crean una prima especial, no inferior al 30 % ni superior al 60 % de la asignación básica salarial, sin carácter salarial, para diferentes cargos allí especificados, que incluye a los empleados de la Fiscalía General de la Nación, exceptuando a aquellos que ocuparan cargos de juez de instrucción criminal y pasaran a la Fiscalía General eligiendo permanecer en el régimen salarial existente a la fecha, es decir, el Decreto 2699 de 1991, que establecía la escala salarial de la Fiscalía (Presidente de la República, Decreto 2699, 1991).

En 1993, para reglamentar el pago y reconocimiento de la prima especial aplicable a los diferentes funcionarios listados en la Ley 4 de 1992, el Gobierno nacional expide los decretos 51, 52, 53, entre otros, para establecer los regímenes salariales correspondientes a los beneficiados por este emolumento. Para el régimen salarial de los fiscales, objeto de esta investigación, se fija el Decreto 53 de 1993, advirtiendo que se identifican dos regímenes. Por una parte, el de los funcionarios provenientes del poder judicial antes de la creación de la Fiscalía; y por otra, el de quienes se vincularán a la Fiscalía a partir de la vigencia del Decreto 53, y que no provinieran de ninguna otra parte.

El artículo 6 del Decreto 53 de 1993 contempla que “el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial” (presidente de la República, Decreto 53, 1993), incluyendo a los fiscales. Este es propiamente el referente normativo que establece y reglamenta la prima especial para los fiscales. Sin embargo, la aplicación de la norma en estos términos implicaba que la asignación básica salarial se reducía en un 30 %, porcentaje que se consideraba como prima especial sin carácter salarial.

En este entendido, la entidad tomaba un 30 % de la asignación básica salarial y lo constituía como no salarial bajo el concepto de prima especial, generando un evidente detrimento de las condiciones laborales y disminuyendo la base de factores salariales y prestacionales, que en adelante se liquidarían sobre el 70 % de lo que antes era su asignación salarial básica.

A partir de este hecho, el Gobierno expediría cada año un decreto para actualizar los ajustes a las tablas salariales y prestacionales, teniendo como base los lineamientos del Decreto 53 de 1993. Como consecuencia de esta interpretación, el pago de la prima especial ha representado un retroceso que afecta de manera directa los ingresos de sus beneficiarios, considerando que hubo mengua de los derechos salariales y prestacionales. En breve, la reducción del 30 % del salario, tomado como prima especial sin carácter salarial, ha tenido repercusiones en la base de liquidación de las prestaciones sociales y de aportes al sistema general de pensiones.

Solo años más tarde, con la Sentencia 17021 de 2005, el Consejo de Estado declararía la nulidad del artículo 6 del mencionado decreto, dado que consideró que el emolumento debía ser percibido de manera adicional a la asignación básica y no como una parte integrante de ella, porque de otra manera se estarían desconociendo garantías laborales mínimas, principios constitucionales y tratados internacionales en materia laboral. (Consejo de Estado, 2005)

No obstante, antes de decretar esta nulidad, hubo diferentes interpretaciones de los artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992, en cuanto al carácter salarial del emolumento, la facultad del gobierno para limitar o no dicho carácter salarial y sobre cuáles funcionarios se debía liquidar y sobre cuáles se exceptuaba la prima especial. Acerca de este último punto, la Sentencia C-312 de 1997 de la Corte Constitucional aclaró que “excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993” (Corte Constitucional, Sentencia C-372, 1997).

De este último enunciado se derivó la inaplicabilidad de la prima especial para los empleados de la fiscalía, puesto que estaban regulados por un régimen especial que solo admitía salario integral y no incluía ninguna prima o prestación adicional, de acuerdo con la escala salarial del artículo 54 del Decreto 2699 de 1991 (presidente de la República, 1991). Es decir, no se estaba reconociendo este beneficio para los fiscales.

En este contexto se expiden las leyes 332 (Congreso de la República, 1996) y posteriormente la ley 476 (Congreso de la República, 1998), mediante las cuales se aclaran el alcance y los beneficiarios de la prima especial, así como la excepción planteada en el artículo 14 de la ley 4 de 1992. A este respecto, la Sentencia C-681 de 2003 manifestó que esta excepción no se refería a “los fiscales que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto”, entre otras cosas, como ha dicho el Consejo de Estado en la (2005), porque no es posible afirmar que el legislador haya previsto esta excepción antes de la publicación del Decreto 53 de 1993, obviamente posterior a la Ley 4 de 1992.

Hechas estas aclaraciones se inició el reconocimiento de la prima especial para los fiscales, pero bajo los lineamientos del decreto 53 de 1993, es decir, tomando la prima especial del 30 % de la asignación básica salarial y configurándose el detrimento sala- rial que ya se ha detallado en este desarrollo. (presidente de la República, Decreto 53, 1993). De allí que se presentaran innumerables procesos de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de exigir la reliquidación de prestaciones sociales con el ajuste correspondiente a ese 30 % que había sido desmembrado de la asignación básica salarial. En este contexto, se pronuncia el Consejo de Estado decretando la nulidad del artículo 6 del decreto 53 de 1993 y decretos subsiguientes en el período de 1993 a 2007, a través de la Sentencia de Unificación 2204-2018 de 2019.

Es importante aclarar que los principios y fundamentos constitucionales que el legislador quiso desarrollar con la fijación de una prima especial no buscaban, en ningún momento, la vulneración del derecho a la igualdad, tal como lo sugirieron algunos de los actores que demandaron la norma, sino, por el contrario, una motivación y reconocimiento a quien lo mereciera en virtud de su actividad y responsabilidad. En este sentido, no se puede decir que la prima especial no fuera de aplicación para ninguno de los funcionarios de la fiscalía, sino que se contemplaban unas excepciones por el régimen salarial aplicable. De allí que la Sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional expresara que

No se exige igualdad cuando hay razones objetivas, no arbitrarias, para establecer regímenes diferentes entre los sujetos de las normas que imperan en la República. Ciertamente, las calidades que se exigen a las personas en cuyo favor se crearon las primas a las que se refieren las demandas, y sus responsabilidades, son factores que justifican, de suyo, la creación de tales primas para estos funcionarios; y las mismas razones por las cuales se justifica la creación de primas que no son comunes a toda la administración pública, justifican también que no produzcan los mismos efectos económicos que otras remuneraciones que se conceden a un número mayor de servidores públicos. (Corte Constitucional, C 279, 1996)

De igual manera, la postura del Consejo de Estado frente a la interpretación errónea del artículo 6 del Decreto 53 de 1993 y los decretos anuales subsiguientes que modificaban las tablas y bases salariales, hace evidente la preponderancia que tienen en la Constitución Política de Colombia los principios de equidad (Asamblea Nacional Constituyente, artículo 13, 1991), progresividad del ingreso e interpretación más favorable al trabajador (Asamblea Nacional Constituyente, artículo 53, 1991) y la seguridad jurídica (Asamblea Nacional Constituyente, artículo 2, 1991; artículo 29, 1991), por supuesto, sin desconocer la sostenibilidad fiscal, artículo 334, en cuanto a la viabilidad del reconocimiento de la prima en razón de la disponibilidad presupuestal del Gobierno.

Es posible entonces declarar que el no reconocimiento de la prima especial para los fiscales es una evidente afectación de estos principios. Adicionalmente, según la Sentencia 17021 de Consejo de Estado, en aquellos casos donde se reconoció la prima especial, pero sujeta a liquidarse como el 30 % de la asignación básica salarial, se trasgrede la norma que

[…] estableció el respeto de los derechos adquiridos, por cuanto al haberse imputado el 30 % del sueldo asignado a los funcionarios de la Fiscalía al concepto de prima de servicio sin efectos salariales, se desmejoró no solamente el monto de lo que les corresponde por primas de servicio, vacacional, navidad y las cesantías, sino también la cuantía del salario base de liquidación de pensión de jubilación” (Consejo de Estado, 2005).

En consecuencia, la misma sentencia 17021 de 2005 concluye que “la potestad del Gobierno nacional en materia salarial está limitada por el objeto general de aumentar el salario de los empleados estatales, mas no de disminuirlos”, como lo hizo por medio del decreto 53 de 1993.

3. Evolución jurisprudencial de la Corte Constitucional frente al pago de la prima especial para los funcionarios de la fiscalía

Es pertinente resaltar que la Sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional ha indicado en varias oportunidades que:

[…] las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. (Corte Constitucional, C 634, 2011).

Ahora bien, la Corte Constitucional también ha debatido en varias oportunidades la exequibilidad y la naturaleza “no salarial” de la prima especial creada por la Ley 4. De esta manera, la Sentencia C-279 de 1996 definió que la prima especial se creó como un mecanismo de equilibrio para quienes tenían las mismas responsabilidades, materializando con esto la aplicación del principio de igualdad salarial que quiso desarrollar el legislador con la Ley 4 de 1992, y que la Constitución Política consigna en su artículo 53.

Esta Corte también se ha pronunciado con respecto a la facultad y competencia del Gobierno para expedir regulaciones en materia salarial y prestacional, teniendo en cuenta las facultades que le confiere el Congreso en desarrollo del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución. De la misma manera, la Sentencia C-312 de 1997 se refiere a la responsabilidad del Gobierno en cuanto a la política salarial desde la perspectiva del impacto en la economía y presupuesto nacional, así como respecto de la viabilidad de darle a un emolumento la calidad de salarial o no salarial, a partir de la definición y concepto de salario (Corte Constitucional, C-312, 1997).

En este sentido, la Sentencia C-279 de 1996 ya había concluido en su análisis que:

El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional (Corte Constitucional, Sentencia C-279, 1996)..

4. Análisis de algunas sentencias de unificación del Consejo de Estado frente al reconocimiento y pago de la prima especial

Pese a los reiterados fallos, coherentes con la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la liquidación adecuada de la correspondiente prima especial diferenciada de la asignación básica salarial no se aplicaba de plano, sino como parte integrante de ella. Esto obligaba a agotar las correspondientes reclamaciones administrativas, generalmente sin respuesta de la entidad demandada, hasta el recurso final por vía de lo contencioso administrativo. Un claro ejemplo de esto se puede ver en la Sentencia 1831-07 del 2 de abril de 2009 del Consejo de Estado:

Por medio de la cual declaró la nulidad del artículo 7° del Decreto 618 de 2007. Con esta decisión, rectificó su jurisprudencia frente al concepto de prima, considerando que cuando se habla de dicha prestación debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional, es decir, que acogió la segunda interpretación, al afirmar que: La noción de «prima› como concepto genérico, emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implican un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un «plus› en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio (Consejo de Estado, 2009).

Tal inobservancia de los pronunciamientos del Consejo de Estado se refleja en la recepción de numerosos casos concretos referentes a solicitudes de nulidad y restablecimiento del derecho frente al reconocimiento y pago de la prima especial para los fiscales, como los planteados en el expediente 85001233300020140024900 de 2017 del Tribunal Administrativo de Casanare (Tribunal Administrativo de Casanare, 2017) y el caso de 2020 de la Sala de conjueces del Tribunal Administrativo de Boyacá de radicado 15001233300020160035900 (Tribunal Administrativo de Boyacá, 2020).

La Sala Plena del Consejo de Estado, en consonancia con su línea jurisprudencial, profirió la Sentencia de Unificación Jurisprudencial 2204-18 de 2019, en la cual destaca el concepto de “prima”, señalando que “significa invariablemente un agregado en el ingreso de los servidores públicos en ocasiones de naturaleza prestacional, salarial o como simple bonificación, con la constante, eso sí, de representar un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral” (Consejo de Estado, 2019).

Hace apenas unos años, el Consejo de Estado ha ilustrado de manera general y completa la problemática estudiada con la Sentencia de Unificación 5472-18 de 2020 del consejero ponente Jorge Iván Rincón Córdoba. En ella, se precisa el concepto de prima especial de servicios como un incremento del salario básico o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de ella, teniendo derecho a su al reconocimiento y pago de las diferencias que resulten a favor. De igual manera se confirma su naturaleza de factor salarial para efectos de pensión de jubilación, mientras que para los demás emolumentos confirma su calidad de “sin carácter salarial”. (Consejo de Estado, 2020)

Al reconocer la validez de la prima especial para los fiscales, a partir de la ley 476 de 1998, esta corporación no deja lugar a interpretaciones equívocas y reconoce en la misma sentencia 5472-18 de 2020 que:

La reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial, así como la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, teniendo en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa para contar los 3 años. (Consejo de Estado, 2020).

Conclusiones

En este contexto, podría decirse que es muy acertado el contenido del reciente Decreto 272 de marzo de 2021, publicado durante el desarrollo de este trabajo investigativo, que establece la prima especial en concordancia con y en desarrollo de la ya mencionada jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, cuyos efectos fiscales rigen desde el 1 de enero de 2021. El artículo 1 del decreto en mención aclara que tal emolumento es mensual y adicional a la asignación básica salarial y afirma, a su vez, que este Gobierno cuenta con la viabilidad presupuestal de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el respectivo pago (presidente de la República, Decreto 272, 2021).

También puede decirse que la decisión del Gobierno es congruente con las exigencias de los funcionarios de la fiscalía y de la rama judicial en general, considerando la ardua batalla legal que han tenido que librar para defender sus garantías constitucionales laborales. Por otro lado, hay que reconocer que, si prolongación de la aplicación debida de la prima especial puede suponer mayores gastos fiscales, sobrecostos, retroactivos y costas procesales, entre otros, por la desobediencia e inobservancia de los pronunciamientos de los órganos de cierre competentes, también pareciera ser este un momento inoportuno dados el déficit económico y fiscal de la nación.

Es pertinente aclarar que, durante el estudio de la naturaleza normativa de la prima especial, se pudieron observar dos emolumentos que tienden a confundirse, incluso entre los mismos funcionarios beneficiarios, pues si bien se derivan de la misma Ley 4 de 1992, tienen motivaciones diferentes. Tales emolumentos son, por un lado, la prima especial que se pagará mensualmente a los cargos determinados en la ley y, por otro, la bonificación judicial que se reconoce semestralmente con ocasión del buen desempeño de los funcionarios que ejerzan en propiedad unos cargos determinados, ambos sin constituir factor salarial, salvo para efectos de aportes a pensiones y seguridad social. Su origen normativo y la exclusión del carácter salarial podrían justificar tal confusión y no sería absurdo inferir que esta situación pudo disuadir o retardar reclamaciones administrativas por parte de los beneficiados.

Referencias

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Información adicional

Cómo citar: Fierro, E.; Alcalá, L. M. (2022). Prima especial para la Fiscalía General de la Nación: su reconocimiento en la ley 4 de 1992. Nuevo Derecho; 18(30): 1-10. https://doi.org/10.25057/2500672X.1440

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