El sistema publico de pensiones de reparto em el Estado español

Pay-as-you-go public pension system in Spain

Cláudia Maria Costa Gomes1

Universidade Federal da Paraíba, Brasil

Francisco José Fernadez Álvarez2

Movimento de Pensionistas de Euska Herria, Espanha

Los sistemas públicos de pensiones han representado históricamente una conquista obrera, un triunfo de la lucha de la clase trabajadora para garantizar condiciones de vida dignas frente a las dificultades e imprevistos, con especial atención a la vejez y al progreso social asociado. Para situar el origen y desarrollo del sistema público de Seguridad Social en el estado español debemos constatar que la creación de sociedades de apoyo mutuo es tan antigua como la propia solidaridad de la clase obrera y adoptó tantas formas como las que puede adoptar la propia solidaridad, bolsas de ayuda y de resistencia, hospitales, escuelas, seguros de vejez y de enfermedad y mil formas más que los diferentes estados, en ocasiones, iban integrando en su cuerpo legal.

Aunque se pueden señalar varios hitos históricos en el desarrollo de la legislación relativa a la seguridad social en el estado español, ─ Comisión de Reformas Sociales del año, 1883, Ley de Accidentes de Trabajo en 1900, creación del Instituto Nacional de Previsión en 1908, el Retiro Obrero en 1919, el Seguro de Maternidad en 1920, el de Paro Forzoso en 1931, la Inspección en 1935 o el SOVI en 1939-1947─ el precedente inmediato del actual sistema debe situarse, sin duda, en la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 que establece, “[…] un modelo unitario e integrado de protección social, con una base financiera de reparto3 gestión pública y participación del Estado en la financiación”, que se desarrolló con los decretos de 1966, la primera Ley General y 1972, la Ley de Financiación de la Seguridad Social y que encontraron su definitivo acomodo en el primer texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1974. No es difícil encontrar una relación entre la fecha en la que fueron concebidos los textos legales y la movilización obrera que los exigía. El caso más claro es el de la ley de 1963, promulgada en plena dictadura franquista y consecuencia inmediata de un pacto entre el entonces Ministro Secretario General del Movimiento4, Sr. Solís Ruiz y los representantes de los mineros asturianos que protagonizaron una larga y heroica huelga entre Abril y Junio de 1962, con amplias muestras de solidaridad en el resto del Estado (Hasta 350.000 trabajadores en huelga simultáneamente).

Resulta notable y digno de mención que, como veremos en los siguientes párrafos, el modelo que se elige tiene muchas similitudes con el modelo francés que, conviene no olvidarlo, fue impuesto por la clase obrera francesa, al finalizar la 2ª Guerra Mundial, frente a un estado burgués extremadamente debilitado.

Este origen histórico no es intrascendente, todo lo contrario, determina el carácter y funciones del sistema con claridad. Veamos las tres citas que siguen a continuación pertenecientes a la Ley de Bases de 1963:

[…] La participación real y efectiva de los trabajadores y empresarios en la gestión de la Seguridad Social se garantizará a través de sus representantes sindicales y se ajustará a las normas y procedimientos reguladores de la representación sindical. (Base primera, punto tres). (…) Los bienes, derechos, acciones y recursos de cualquier género adscritos a la Seguridad Social, constituyen un patrimonio afecto a sus fines. Las Entidades gestoras tendrán, en relación con los bienes y recursos que se les asignen, las facultades que en el desarrollo de las presentes Bases se determinen (Base decimoctava, punto setenta y siete) (…) Los recursos para la financiación de la Seguridad Social estarán constituidos por: a) Las cotizaciones de empresas y trabajadores, b) Las subvenciones del Estado, que se consignarán con carácter permanente en sus Presupuestos Generales, y las que se acuerden para atenciones especiales o resulten precisas por exigencias de la coyuntura, c) Las rentas e intereses de los fondos de reserve, d) Cualesquiera otros ingresos (Base decimoctava, punto setenta y ocho)5.

Me parecen muy claros los aspectos esenciales de un sistema caracterizado por disponer de un patrimonio propio, distinto del resto del patrimonio del estado, (como dice el Artº 48 de la ley de 1966, los bienes, derechos, acciones y recursos de cualquier género adscritos a la Seguridad Social constituyen un Patrimonio afecto a sus fines, distinto al del Estado), con participación en la gestión de trabajadores y empresarios y financiado, en primer lugar, por las cotizaciones sociales y respaldado por el Estado. Las tres características permiten afirmar que este sistema, al igual que otros del entorno geográfico, no se puede identificar con otros campos de la gestión pública por lo que discrepo de la interpretación que hacen algunos al considerar las cotizaciones sociales idénticas a cualquier otra forma impositiva.

Es importante notar que las cotizaciones sociales son una parte del salario, no impuestos y la administración del sistema de la Seguridad Social, con participación directa de los trabajadores, es, por completo, diferente de cualquier otra área de la administración pública. También conviene subrayar que esta parte de los salarios, las cotizaciones sociales, no forman parte de un programa de ahorro destinado a financiar la jubilación o cualquier otra necesidad futura, por el contrario se trata de los ingresos destinados a hacer frente a las necesidades actuales que, como veremos en el párrafo siguiente, son detalladas por la propia Ley. Insisto, las cotizaciones sociales son por una parte salario “diferido” en cuanto que generan un derecho a la prestación y por otra un salario que, en términos de solidaridad de clase intergeneracional, se constituye en la fuente de financiación del gasto actual. Creo que con toda justicia se puede afirmar que los sistemas públicos de seguridad social “de reparto” siguen siendo, en buena medida, instituciones obreras incrustadas en el aparato de estado burgués.

La “acción protectora” del sistema queda sistematizada en el artículo, 20 del decreto de 1966 que desarrollaba la Ley de Bases ya citada:

a) La asistencia sanitaria en los casos de maternidad, de enfermedad común o profesional y de acci-dentes, sean o no de trabajo, b) Prestaciones económicas en las situaciones de incapacidad laboral transitoria, invalidez, vejez, desempleo, muerte y supervivencia y otras en casos especiales, c) Prestaciones económicas de protección a la familia, d) Los servicios sociales, a que la presente Ley se refiere, así como los que en el futuro puedan establecerse de acuerdo con la misma, en materia de Asistencia, Medicina preventiva, Higiene y Seguridad en el Trabajo, Reeducación y Rehabilitación de inválidos, Empleo o colocación y Promoción Social. En las cuestiones relacionadas con las materias de empleo o colocación y promoción social se establecerán las conexiones oportunas con la Organización Sindical. 2. Igualmente, y como complemento de las prestaciones comprendidas en el número anterior, podrán otorgarse los beneficios de la Asistencia Social. 3. La acción protectora comprendida en los números anteriores establece y limita el ámbito de extensión posible del Régimen General y Especiales de la Seguridad Social (ibid.).

Las características y funciones detalladas en la citada Ley del 63 y en el desarrollo detallado en el Decreto del 66 permanecieron prácticamente idénticos en el primer texto refundido, la Ley General de la Seguridad Social de 1974.

Tras la muerte del dictador en 1975 y hasta la llegada del gobierno del PSOE6 (3), ganador por mayoría absoluta de las elecciones del año 1982, nada cambia en el terreno legislativo ni en la aplicación de las leyes mencionadas.

Las crisis económicas mundiales provocadas, en última instancia, por la caída de la tasa de ganancia a partir de los años 70 del siglo pasado, déficit de la balanza comercial de los USA, liquidación de los acuerdos de Bretton Woods7, fin de la convertibilidad del dólar, etc. y que ponen fin a los equilibrios y hegemonías surgidos tras la segunda guerra mundial, son el arranque de las llamadas políticas “de ajuste”. El recorte en el gasto público exigido por las instituciones económicas internacionales y aplicado por los gobiernos de todo color político y que alcanza su representación más genuina con los gobiernos de Thatcher y Reagan a finales de los años 70 y comienzo de los 80 tras las llamadas “crisis del petróleo” de 1973 y 1979, tiene una inevitable repercusión en los sistemas públicos de seguridad social en todos los países (ARRIZABALO, DEL ROSAL, MURILLO, 2019).

El objetivo para la clase dominante y las instituciones y gobiernos a su servicio es la desvalorización de la fuerza de trabajo, el incremento de la tasa de plusvalía y la recuperación de la tasa de ganancia y con ella la continuidad del proceso de acumulación capitalista. En términos generales se trata de una apropiación creciente de los aumentos en la productividad del trabajo, del recorte de los salarios indirectos asociados al llamado “estado de bienestar” y en particular, lo que aquí nos ocupa, el ataque sistemático al salario diferido base de los sistemas públicos de pensiones.

Para favorecer y justificar la nueva orientación las burguesías, sus gobiernos, las instituciones eco-nómicas supranacionales y los voceros a su servicio se lanzan a una campaña propagandística sin parangón que pone en el centro la supuesta insostenibilidad financiera de los sistemas de reparto fruto del aumento de la esperanza de vida y del incremento del gasto en pensiones que romperían la necesaria proporcionalidad entre lo cotizado y lo recibido. Se trata entonces, por una parte, de construir una ideología alternativa a la solidaridad de clase, ligada al concepto de ahorro privado y por otra, a la puesta en pie de los mecanismos legales para favorecer los llamados “sistemas complementarios” que, en última instancia, dejara al estado la función de un sistema asistencial, residual, con cargo a los presupuestos combinado con un sistema contributivo de capitalización financiado con el ahorro de los asalariados y de gestión, también privada.

En lo que sigue podremos apreciar la aparición y puesta en acción de los diferentes mecanismos e instrumentos utilizados en pro de la consecución de estos objetivos que, simplificando, podríamos enumerar como sigue:

• o Retraso en la edad de jubilación.

• o Incremento de los periodos cotizados para adquirir el derecho a pensión.

• o Incremento de los periodos cotizados para el cálculo de la base reguladora8 de la pensión.

• o Introducción de “coeficientes de ajuste” para rebajar las cuantías en función del posible déficit de tesorería o aumento de la “esperanza de vida”

• o Fomento del principio “contributivo” hasta llegar a prestaciones no definidas “nocionales” es decir, calculadas como si lo aportado durante toda la vida laboral fuera depositado en una cuenta ficticia y la cuantía de la pensión fuera el resultado de dividir lo acumulado con sus intereses por la esperanza de vida media del momento.

• o Promoción de planes privados o públicos de “gestión privada” complementarios del sistema público, incentivados con ventajas fiscales y ayudados por propaganda alarmista sobre la supuesta bancarrota de la tesorería de la Seguridad Social.

• o Sustitución progresiva del modelo de pago por necesidad o pago por uso por un modelo financiado, administrado privadamente, de naturaleza obligatoria.

• o Introducción creciente del sistema impositivo general como fuente de financiación complementaria dependiente del gobierno en el poder.

En el Estado español podemos situar el comienzo de este proceso durante los primeros años del gobierno del PSOE, que había ganado, con mayoría absoluta, las elecciones del año 1982. En 1985, el ministro de Trabajo, antiguo dirigente sindical, sacó adelante en el Congreso la Ley 26/1985 de acción protectora de la Seguridad Social. Esta ley fue la primera gran reforma de las pensiones y elevaba el periodo mínimo de cotización de 10 a 15 años para tener derecho a una pensión contributiva. El periodo aplicable para el cálculo de la base reguladora de la pensión se ampliaba a los últimos 8 años cotizados, desde los dos últimos años considerados hasta entonces, fijaba los 65 años como edad base para la jubilación y endurecía los requisitos para percibir la pensión por “incapacidad laboral”.

La reacción sindical fue importante, convocándose una Huelga General por todas las confederaciones, con la excepción del sindicato UGT9, ligado históricamente al PSOE, que tampoco se opuso a la huelga y si participó de las manifestaciones.

En 1987, tras la adhesión a la CEE, efectiva a partir de 1986 y nueva victoria electoral del PSOE, se aprueba una ley que regula los planes y fondos de pensiones privados como sistema “complementario” del modelo público. En diciembre del año siguiente, tiene lugar otra Huelga General, aún más exitosa que la anterior contra la nueva reforma laboral que precarizaba el empleo y que también incluía exenciones en las cuotas de la seguridad social para los empresarios. Entre las reivindicaciones de la huelga estuvo la equiparación de la pensión mínima con el salario mínimo. Fruto de las negociaciones entre el Gobierno y los sindicatos, tras la huelga, se promulgan varias leyes que recogen, parcialmente, algunas reivindicaciones sindicales, entre otras, el RD Ley 3/1989 que revaloriza las pensiones y mejora las mínimas contributivas y las prestaciones por desempleo y la ley 26/1990 que extiende el nivel de asistencia de la Seguridad Social con la creación de las pensiones “no contributivas” de invalidez y jubilación y las prestaciones familiares por hijo a cargo destinadas a las personas que no cumplían los requisitos para acceder a las correspondientes pensiones contributivas. Duró poco, en abril del 92 un nuevo decreto regula la protección por desempleo, endurece los requisitos de acceso, acorta los períodos de percepción de las prestaciones y reduce la cuantía de las mismas, se conoció como el “decretazo” y fue contestado con una nueva huelga general convocada de modo dispar y desarrollada entre el 27 y el 28 de mayo.

Mención especial merece la ley de Presupuestos Generales del Estado (PGE) de Diciembre de 1988 que incluye la creación del Instituto Nacional de la Salud que aunque sigue dentro del régimen financiero de la Seguridad Social ve modificada su estructura lo que le confiere una cierta autonomía que será el inicio de la futura disgregación del sistema de salud.

En el año 94 se promulga el Real Decreto Ley que constituye el nuevo texto refundido de la Seguridad Social. Incluye los cambios legales introducidos a partir de 1974 y en particular establece la financiación del Instituto Nacional de la Salud con cargo a los PGE., aunque, en la práctica, una parte seguirá siendo financiada por la Tesorería de la Seguridad Social hasta 1999. También se menciona la creación de un Fondo de Reserva de la Seguridad Social10 sin contenido práctico, ya que la primera dotación data del año, 2000.

El 6 de Abril de 1995, sigue gobernando el PSOE, se ratificó en el pleno del Congreso el texto aprobado por la Comisión de Presupuestos en relación con el “informe de la Ponencia para el análisis de los problemas estructurales y las reformas que han de acometerse en el sistema de la Seguridad Social”. La “Ponencia” se constituyó en Febrero de 1994, como concreción de una Proposición no de Ley presentada por el grupo catalán (CiU)11 en 1993. Previo a la presentación en el pleno del Congreso el informe había sido acordado por las principales fuerzas políticas en una reunión que tuvo lugar en Toledo. De aquí el nombre del pacto que siguió usándose para denominar los acuerdos posteriores en la materia y también se utilizó para dar el nombre a la Comisión de seguimiento “no permanente” conformada en 1999 (se convirtió en “permanente” en 2012) que sigue activa. Resulta, significativo señalar que de los participantes en la primera “ponencia”, trece en total, cuatro fueron ministros de gobiernos de diferente color político (FUENTE, 2006).

Dos son y conectados entre sí, los elementos doctrinales que están en la base del surgimiento del llamado Pacto de Toledo. Por un lado, fue la concreción en el estado español del mecanismo aplicado en Suecia, poco antes: los políticos nórdicos acordaron sacar las pensiones del debate público. ¿Cómo? Crearon una pequeña comisión y le encargaron un informe, con el compromiso de los grandes partidos de respaldar las propuestas de aquel grupo, sin que unos u otros se acusaran de querer llevar la miseria a los jubilados. De aquella iniciativa, surgió la famosa reforma sueca: pensión mínima garantizada por el Estado y aporte de capitalización de los trabajadores para complementarla. Por el otro y tal como la propia Ponencia hace suyo, de forma expresa en la recomendación n° 8, está el llamado “Libro Blanco de Delors” de 199312, en lo relativo “[…] a la reducción de cotizaciones sociales como elemento dinamizador del empleo” (sic) y cuya “filosofía” se puede rastrear en los elementos activados en ambos casos. En el Libro, publicado por el entonces presidente de la Comisión Europea, podemos leer:

Esta era de transformación es una oportunidad histórica para Europa, porque estos periodos de cambio, en los cuales una sociedad origina la que le ha de suceder, son los únicos propicios a reformas profundas que permitan evitar cambios brutales.”... y que basándose en la afirmación del primer ministro británico John Mayor ...” que las economías europeas no son competitivas y no hacen más que perder partes del mercado mundial” ... propugnaba ...”la necesidad de disminuir los costes laborales y aumentar la flexibilidad del mercado de trabajo”.... lo que F. González, presidente español, completaba, añadiendo la necesidad de ...” medidas concretas tales como los contratos de aprendizaje y el trabajo a tiempo parcial, como sistema de reparto del trabajo disponible y también mayor movilidad funcional y geográfica (LUXEMBURGO, 1993)13

Para acabar el cuadro conviene señalar el cambio de actitud de los dos sindicatos mayoritarios a nivel estatal, CCOO14 y UGT sustituyendo la estrategia de movilización, que había tenido su imagen más destacada en la citada huelga general del 14-D de 1988, por la de negociación/gestión representada por los nuevos secretarios generales, que comparecieron ante la Ponencia y que instaron, en 1996, al nuevo presidente, Aznar del Partido Popular15 a que desarrollara de inmediato las recomendaciones del Pacto.

El resumen sería este: un gobierno de “izquierdas”, a propuesta de la “derecha civilizada”, ambos a las órdenes de la Unión Europea y con la necesaria aquiescencia y supeditación de las organizaciones de los trabajadores, procede a ejecutar un profundo ataque a las conquistas obreras y al progreso social”.

En definitiva el llamado Pacto de Toledo junto al “Libro Blanco de Delors”, la reforma sueca y otras reformas similares, como el modelo “NEST” del Reino Unido o incluso más agresivas, como la llamada “Mochila Austriaca” (Betriebliches Mitarbeiter und Selbständigenvorsorgegesetz) se inscribe, plenamente, en los intentos del Estado Burgués por liquidar el sistema público de reparto con control sindical. En este caso, los representantes de los trabajadores, las organizaciones sindicales mayoritarias, participan del Pacto a título de asesores comparecientes, al mismo nivel que economistas burgueses, ministros, directores generales, gerentes de planes de pensiones privados, ONGs ligadas a la Iglesia Católica como “Cáritas”, la banca privada o el Banco de España, es decir, la participación real y efectiva de los obreros en la gestión de su Seguridad Social queda, por completo, difuminada en un terreno decisivo, el de las reformas del sistema.

Las recomendaciones del Pacto de Toledo de 1995, aprobadas en las Cortes en Abril, tras hacer una declaración de carácter general en defensa del sistema de reparto, la solidaridad intergeneracional y la garantía de pensiones suficientes, pasan a señalar la necesidad de racionalizar el modelo para hacerlo viable financieramente. Para ello plantean la necesidad de acuerdos político y con los agentes sociales (sindicatos y patronal) para adoptar medidas que adapten la Seguridad Social a la realidad del momento. Luego enumeran las recomendaciones concretas empezando por la sepa-ración de las fuentes de financiación, estableciendo que el Presupuesto del Estado debería garantizar las prestaciones no contributivas, la sanidad, los servicios sociales, las prestaciones familiares y las bonificaciones para favorecer el empleo. Siguen con la constitución de reservas, mejora de las bases y de los mecanismos de recaudación, integración de los regímenes especiales, etc. Del resto destacaremos la número 8, que prevé la reducción de las cuotas empresariales para favorecer la competitividad y el empleo, la 9 refuerza la contributividad estableciendo una mayor proporcionalidad entre lo cotizado y las prestaciones recibidas y por último la 14, recomienda abordar la previsión social complementaria tanto individual como colectiva y se propone la mejora de los incentivos fiscales con especial atención a los planes colectivos (FUENTE, 2021).

Las “recomendaciones” dan lugar a diferentes leyes, entre otras: la ley 24 de 1997 que, en particular, aumenta el periodo de cómputo de la base reguladora de 8 a 15 años y enumera, otra vez, las prestaciones y pensiones “no contributivas” añadiendo los complementos a mínimos de las pensiones de la Seguridad Social, desarrolla la contributividad, mejora cuantías y establece la revalorización para mantener el poder adquisitivo utilizando el IPC16.

En 2001, Gobierno, patronales y CCOO, firman un acuerdo “para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social” que junto a mejoras parciales, viudedad, orfandad y complemento a mínimos, reforzó la relación entre lo cotizado y lo percibido, fundó la jubilación “flexible” que permitía atrasar la edad de jubilación y desarrolló la llamada “separación de fuentes” que, contraviniendo la letra y el espíritu de la “acción protectora” incluida en las leyes del 66 y del 74, separaba de modo, más o menos, arbitrario algunos de los gastos para que pasaran a ser financiados con cargo a los PGE. Este proceso aún no ha concluido y representa, una operación destinada a desmantelar el efecto redistributivo del sistema y el sistema mismo en nombre del equilibrio financiero de las cuentas . Volveremos sobre ello.

Consecuencia del “Acuerdo” y de las recomendaciones del propio Pacto se aprueba la Ley 35/2002 que introduce una serie de cambios legales para flexibilizar la edad de jubilación a fin de dotarla de los caracteres de “gradualidad y progresividad” fijando las penalizaciones por adelantar la edad y los premios por retrasarla, además de exonerar a los empresarios del pago de cotizaciones en algunos casos y la Ley 28/2003 que mejora las reglas del “fondo de reserva” destinado a gestionar los superávits de caja.

En la década, 1985-1995 quedaron establecidos los criterios teórico-políticos del desmantelamiento del sistema público de reparto plasmado en la Seguridad Social. La insuficiencia financiera y el riesgo de quiebra actúan como soporte causal de una serie de medidas de recorte de las prestaciones y de promoción de cualquier sistema de capitalización sustitutivo, basado en el ahorro personal gestionado por las instituciones financieras privadas. Nunca nadie expresó la posibilidad de resolver el problema, supuesto o real, por medio del aumento de los ingresos, todo lo contrario, se disminuyeron las cotizaciones sociales de los empresarios y los incrementos salariales fueron siempre por detrás de la inflación y/o de las mejoras en la productividad. Las directivas europeas, las recomen-daciones del Pacto de Toledo y el diálogo social proporcionan la fundamentación para su aceptación social. Sin embargo todo el edificio, trabajosamente levantado, se encuentra, una y otra vez, con la resistencia, en diferentes formas, de la clase obrera. Para acortar este trabajo pasaremos de puntillas sobre el siguiente período y nos detendremos un poco más, en el momento actual.

En 2003 hubo nuevas recomendaciones del Pacto de Toledo, tras los Consejos Europeos de Gotemburgo, Laeken y Barcelona y previo al acuerdo social de 2006 que en pleno crecimiento económico intentaba mejorar el empleo disminuyendo la temporalidad. En 2007 estalla la crisis de las hipotecas “subprime” y señala, formalmente el inicio de la “Gran Recesión”. El “pinchazo de la burbuja inmobiliaria” y la quiebra “de facto” del sistema bancario producen un incremento brutal del gasto público que tuvo como consecuencia inmediata los ataques al gasto social.

Entre los años 2009 y 2011, con un nuevo Gobierno del PSOE, se produce una profundización de los ataques, sin precedentes. En 2009 y 2010, congelación de las pensiones para 2011 y nueva reforma laboral contestada por los sindicatos que, sin embargo en febrero de 2011 firman un nuevo acuerdo social facilitado por las terceras recomendaciones del Pacto de Toledo aprobadas el mes anterior, tras el correspondiente “libro” de la Comisión Europea, en este caso, verde. En agosto se promulga la ley de modernización de la Seguridad Social que profundiza las agresiones ya conocidas e incorpora algunas nuevas. Aumento de la edad de jubilación, aumento del periodo de cálculo de la base reguladora, aumento de los años cotizados para conseguir el cien por cien de la pensión, aumento de los coeficientes reductores17 para las jubilaciones anticipadas y la medida estrella: el establecimiento del “factor de sostenibilidad” que determina la cuantía de la pensión en función de los años cotizados y de la “esperanza de vida” en el momento de la jubilación para ser aplicado en año 2027. No fue todo, en septiembre y mediante un acuerdo “exprés” entre el PSOE y el PP se reforma el artículo 135 de la Constitución para establecer el pago preferente de la Deuda Pública y en diciembre del mismo año, gana las elecciones, con mayoría absoluta, el PP. Antes, en mayo habían surgido las manifestaciones populares del llamado Movimiento 15M18 que dará origen al nacimiento de Podemos19.

En 2012 nueva reforma laboral, particularmente lesiva y muy contestada en la calle y en 2013, tras un nuevo “libro blanco” nueva reforma de pensiones que adelanta la aplicación del factor de sostenibilidad y liquida la revalorización de las pensiones según la variación del IPC para imponer un nuevo Índice de Revalorización que supuso ínfimos incrementos del 0,25% en los años, 2014-15-16 y 17. En 2015 nuevo texto refundido Ley General de la Seguridad Social, que entra en vigor en enero de 2016.

En medio de un clima de agitación social que abre un largo periodo de inestabilidad gubernamental, el PP pierde la mayoría absoluta en 2015 pero, ante el desacuerdo de la izquierda sigue gobernando y tras unas nuevas elecciones en 2016, consigue la aprobación de los P.G.E., supera una moción de censura20 y en abril de 2018 se ve forzado a pactar los nuevos presupuestos con el PNV21. Fruto del acuerdo se revalorizan las pensiones un 1,6% (un 3% las mínimas) con todo no consigue superar una segunda moción de censura que sitúa como nuevo presidente al candidato del PSOE. En diciembre, el nuevo Gobierno prescindió del IRP y estableció la revalorización de las pensiones para 2019 de acuerdo con el dato del IPC adelantado compensando además la desviación del 0,1% habida en 2018, con una paga complementaria a recibir en el primer trimestre del año siguiente, 2019. La Ley incluyó otra novedad que pasó inadvertida al definir como IPC de referencia ...”el valor medio de la variación porcentual interanual del ÍPC de cada uno de los meses desde diciembre de 2017 hasta noviembre de 2018,”... algo con efectos negativos en el futuro22. En 2019, nuevas elecciones y constitución del actual Gobierno de Coalición entre el PSOE y Unidas Podemos23 pero, antes se produjo el acontecimiento que constituye el elemento detonante de este artículo que describimos, brevemente, en el párrafo siguiente.

En Enero de 2018 se produce la entrada a la primera fila de la escena política de la movilización de los pensionistas. El lunes 15 de enero de 2018 se producen en Bilbao y Barakaldo (País Vasco) sendas concentraciones auto convocadas de pensionistas frente a ambos ayuntamientos, el lunes siguiente se multiplican las concentraciones en otras localidades y a partir de febrero se generaliza en el resto del estado. La razón fueron los cuatro años seguidos, 2014-15-16 y 17 de subidas anuales del 0,25 % establecidas por la reforma de 2013. La reivindicación primera fue la vuelta a la revalorización según el aumento del IPC anual. El 17 de marzo se celebró una manifestación de más de 115.000 personas en Bilbao, el proceso fue imparable y tuvo otro hito significativo el 19 de noviembre de 2019 cuando más de 100.000 pensionistas llegados de todo el estado se concentraron en Madrid delante del Parlamento.

A la reivindicación primigenia y a medida que el movimiento se consolidaba, se fueron sumando de forma natural otras relativas a la cuantía de la pensión mínima, la brecha de género en salarios y pensiones y el aumento de las pensiones de viudedad, la supresión del Factor de Sostenibilidad o en algunos casos, de los coeficientes reductores que penalizan la jubilación anticipada y en general la derogación de las reformas de pensiones de 2011 y 2013 y de las laborales de 2010 y 2012, todo ello conduce a una razonada oposición a las recomendaciones del Pacto de Toledo. Con el paso del tiempo el movimiento se muestra sensible a otras problemáticas de la clase trabajadora que le son cercanas, como los ataques a la sanidad pública, la carestía y carencias de las residencias de mayores y los cuidados en general o las carencias en la atención bancaria a las personas mayores. Todo ello atravesado por el denominador común de la creciente privatización de todos estos servicios Pero el movimiento no solo logró dar visibilidad a sus problemas concretos, también consiguió contestar el discurso dominante sobre la inviabilidad del sistema público de pensiones, haciendo visible las inconsistencias interesadas de los análisis catastrofistas y demostrando que la clave para la viabilidad de las pensiones públicas radica en cómo se distribuyen las mejoras en la productividad y el efecto que esto tiene sobre las tasas de plusvalía y ganancia.

El “movimiento” es diverso, junto a diversas entidades que han ido surgiendo preserva su carácter asambleario, los participantes lo hacen en su propio nombre al margen de sindi-catos y partidos y se organizan a partir de las concentraciones de los pueblos que se coordinan en organismos de carácter comarcal, provincial, de nacionalidad e incluso, en casos concretos, en todo el estado español. El modelo organizativo, seguramente refleja la desidia y el abandono de las direcciones de los sindicatos mayoritarios en relación con las reivindicaciones más elementales de un colectivo de casi diez millones de personas. Hoy, 52 meses después, siguen concentrándose entre 4 y 5.000 pensionistas todos los lunes en más de 70 pueblos del País Vasco y continúan realizando manifestaciones por zonas, por provincias e incluso a escala de todo el estado donde, con menor peso, también se siguen desarrollando concentraciones semanales en muchos lugares, si bien la participación, en general, ha bajado de forma apreciable a lo que, sin duda, ha contribuido la pandemia del COVID-19. La primera consecuencia significativa de la eclosión del movimiento de los pensionistas, a comienzos de 2018, fue la vuelta al IPC como regulador de la revalorización de las pensiones.

Para finalizar analizaremos, a partir de ahora, las políticas adoptadas por el Gobierno de coalición PSOE-Unidas Podemos, el más progresista de la historia en sus palabras, con toda la carga de promesas electorales, en particular la derogación de las reformas laborales y de pensiones de los años 2010 a 2013 que causó la aparición de las primeras fisuras en el movimiento pensionista, en algunos casos con declaración expresa sobre la confianza en que el nuevo gobierno atendiera las viejas reivindicaciones, en otros esperando que la nueva situación acabara con el carácter de masas del propio movimiento, estos, afortunadamente, no acertaron, aquellos, en algún caso, reconociendo el incumplimiento de las promesas, volvieron al movimiento aunque, la fragmentación organizativa, fue y es un hecho difícil de superar.

Bien para los años 2020 y 2021 el Gobierno mantuvo los criterios de revalorización de 2019, es decir, IPC previsto más paga compensatoria. La irrupción de la pandemia del COVID-19 sirvió para poner en marcha el nuevo ciclo de reforma/ataque al sistema público: dictamen de la U.E., recomendaciones del Pacto de Toledo, acuerdo social y efecto de todo ello, avances legislativos de obligado cumplimiento.

En julio del año 2020, el Consejo Europeo24 acordó un instrumento excepcional de recuperación, el NextGenerationEU, con un presupuesto de 750.000 millones de euros para dar respuesta a los desafíos que estaba suponiendo para Europa y la Unión Europea la adopción de medidas de emergencia para proteger tanto la salud de sus ciudadanos como la economía. Para acceder a los fondos el Estado Español, al igual que el resto, se dotó de un llamado “Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, PRTR” donde se detalla un programa de inversiones y reformas para ser evaluados por la Comisión Europea y si procede aprobados por el Consejo. Como ocurre con frecuencia tras el lenguaje grandilocuente que describe los objetivos: recuperación sostenible y resiliente, prioridades ecológicas y digitales, promoción de la cohesión económica, social y territorial, todo ello realizable a través del apoyo a la inversión y la aplicación de reformas, se incluyen las medidas ya viejas de la reforma laboral, para impedir la derogación de la anterior y la reforma de pensiones a la que píamente se denomina, “Mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones y alineación de la edad de jubilación”. En suma entre una maraña de medidas destinadas a justificar los más de 37.000 millones de euros, en forma de subvenciones, recibidos hasta marzo de este año se cuelan las exigencias habituales de desvalorización de la fuerza de trabajo.

En Septiembre de 2020 el Parlamento aprueba las recomendaciones de la comisión del Pacto de Toledo25, con solo dos votos en contra y rechazando las enmiendas que recogían, de un modo u otro, algunas de las principales reivindicaciones del movimiento pensionista. Veamos un resumen de lo aprobado.

El preámbulo y la recomendación n. 0 del Pacto, concentran, lo más relevante de las veinte recomendaciones aprobadas: con el tono pomposo habitual hablan de generaciones, de derechos, de los jóvenes y de la defensa del modelo “de reparto” para llegar a lo importante, las recomendaciones del Pacto de Toledo de 2011, (de las que ya hemos hablado), que dice reiterar y actualizar. Es importante señalar que el “factor de sostenibilidad” se menciona y explica solo en uno de los puntos de la “Introducción” a las “recomendaciones” pero, no en estas.

La recomendación, n. 1, es el centro al que se pretenden atraer todas las miradas. “Consolidación de la separación de fuentes y restablecimiento del equilibrio financiero”, es decir algo muy viejo aparece ahora como la piedra filosofal que resolverá todo. Ya no hace falta recaudar más, hay que gastar menos, eso sí, y si con eso no llega todo se reduce a un problema contable, quitamos los gastos “impropios” de la Seguridad Social, tantos como haga falta, solo hace falta colocarle el adjetivo a algún nuevo concepto, y los trasladamos a los PGE pagados con la imposición general. Para elevar la eficacia contable añadimos otro detalle, si el Estado ha hecho préstamos — en todo caso ilegales ya que según la Ley de 2015 en vigor y todas las anteriores, el Estado no hace préstamos a la Seguridad Social, solo aportaciones para solventar coyunturales déficits de caja — y como esta no se los va a devolver en dinero en efectivo, que no tiene, hacemos otro registro contable:

[…] permitiendo a las Administraciones titulares de la gestión adquirir la plena titularidad dominical de los establecimientos donde se ubican los servicios de referencia” …para añadir a continuación lo insólito; (…) sin ocasionar menoscabo alguno en los derechos económicos o patrimoniales de la Seguridad Social.” (BOCG, 2020, p. 62).

Es decir, cedemos el patrimonio de la Seguridad Social, hospitales, ambulatorios, etc., construidos con las cotizaciones, salario diferido, de los trabajadores a otras instituciones del Estado, Comunidades Autónomas, etc., pero, ¡sin menoscabar el patrimonio de la Seguridad Social!. Esta característica de decir, una cosa y la contraria es uno de los rasgos distintivos de las recomendaciones 2020, y de todas.

En resumen, esta contabilidad, realmente, creativa, consigue quitar funciones al sistema y hasta aligerarlo de patrimonio, cerrando el círculo del desmantelamiento, de una de las conquistas más importantes de los trabajadores, el sistema público de la Seguridad Social. Más adelante, recomendación 16, vendrán los planes de pensiones, que llaman sistemas “complementarios” colectivos e individuales. Luego, refuerzan sus argumentos aludiendo al informe del Tribunal de Cuentas de diciembre de 201826, publicado en agosto de ese año y sin citar la cantidad precisa que el tribunal considera debe el estado a la SS, (103.690 millones de Euros, sin los intereses), utilizan sesgadamente algunas de sus conclusiones para afirmar que:

Si las cotizaciones se hubieran limitado a financiar prestaciones de naturaleza estrictamente contributiva, se habrían evitada dos problemas: En primer lugar, las tensiones generadas por la sobrecarga de las cotizaciones (….) En segundo lugar, el desequilibrio presupuestario ha derivado en la concesión de préstamos del Estado a la Seguridad Social, cuando las reservas financieras del sistema habrían sido suficientes para cubrir las prestaciones contributivas (ibid.).

Llegados aquí queremos llamar la atención sobre dos hechos que no podemos obviar: El primero, con respecto al contenido de la Recomendación 15:

Como tal principio básico, la solidaridad se articula en las dos esferas, contributiva y no contributiva, de nuestra Seguridad Social. (....) La Comisión reitera su apoyo al mantenimiento de las cuantías mínimas para las diferentes modalidades de pensión de nuestro sistema, con objeto de asegurar un umbral mínimo de rentas a todos los pensionistas que no dispongan de rentas alternativas. (...) Las mejoras para hacer efectivo este nivel de solidaridad deberán financiarse con cargo a la imposición general, como expresión de la solidaridad de la sociedad española y del principio de equidad intergeneracional (BOCG, 2020, p. 69-70).

Es decir, se abandona la solidaridad de clase entre las trabajadoras y trabajadores, elemento constitutivo del sistema público por una “solidaridad de la sociedad española”. En segundo lugar, volviendo al informe del Tribunal de Cuentas, más adelante advierte:

Se observa que la causa de que los resultados económico-patrimoniales y el patrimonio neto sean negativos en el periodo analizado, son los significativos desequilibrios entre los gastos y los ingresos de naturaleza contributiva, generados principalmente por el distinto ritmo de crecimiento del gasto medio anual por pensionista (incremento del 18,73 %) respecto al del ingreso medio por afiliado (minoración del 1,28 %)27.

La recomendación n. 2, “Mantenimiento del poder adquisitivo y mejora de las pensiones”, afirma que se utilizará el IPC real para la revalorización de las pensiones, (algo que ya se venía haciendo en los tres últimos años), pero el desarrollo de la recomendación se deja en manos de la Comisión sobre la base de lo afirmado en 2011 que, contrariamente, señala la posibilidad de utilizar otros índices.

Lo más relevante ya está señalado y podría resumirse en que las recomendaciones del Pacto de Toledo 2020 son una puesta al día de las de 2011, remodeladas en función de las conquistas del movimiento de pensionistas, en particular en lo relativo a la revalorización de las pensiones.

En julio de 2021 se pública el Acuerdo de la Mesa de Diálogo Social sobre Pensiones28”. Una vez más la mesa formada por el Ministro en nombre del Gobierno, las patronales, CEOE y Cepyme (pequeña y mediana empresa) y los dos sindicatos estatales más importantes, CCOO y UGT adelantaron los compromisos alcanzados respondiendo a las recomendaciones del Pacto de Toledo y también al componente 3029 del PRTR. Señalaremos dos puntos con contenido novedoso:

Primero, la fijación de un mecanismo estable de revalorización de las pensiones por el que en enero de cada año se incrementarán de acuerdo con la inflación media anual registrada en noviembre del ejercicio anterior y guarda silencio sobre el uso de la paga complementaria empleada en estos años como instrumento corrector. Se establece, además, un mecanismo de evaluación a realizar cada cinco años. Y el segundo punto, tal vez, lo más relevante, se comprometen a negociar la sustitución del “factor de sostenibilidad” por un nuevo mecanismo de equidad intergeneracional que operaría a partir de 2027

La primera expresión legislativa de la usual secuencia es la “Ley de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones.” aprobada en diciembre y que entró en vigor el 1 de enero de 2022. Confirma la desaparición de la paga complementaria, modifica los criterios y coeficientes reductores de las jubilaciones anticipadas, establece nuevos incentivos para las jubilaciones demoradas, compromete al Estado para que anualmente contemple la transferencia a la S.S. de fondos destinados a algunos gastos contributivos, también se le mandata para que realice un informe de auditoría sobre los gastos de naturaleza contributiva y no contributiva y de su financiación y a última hora y sin acuerdo de las patronales, deroga el factor de sostenibilidad al que sustituye por el Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), que se basará en un incremento de las cotizaciones sociales de carácter finalista, del 0,6% (0,5% a cargo de la empresa y 0,1% a cargo del trabajador) durante el periodo, 2023 a 2032. Esta cuota finalista junto con los réditos que genere nutrirá el Fondo de Reserva y se destinará, únicamente, a resolver los posibles problemas financieros derivados de desviaciones del gasto de origen demográfico.

Simplificando, si los fondos atesorados resultaran insuficientes el Gobierno negociará con los interlocutores sociales para elevar a la Comisión de Seguimiento del Pacto de Toledo una propuesta que, de forma equilibrada, se dirija a minorar el porcentaje de gasto en pensiones en términos de PIB, o a incrementar el tipo de cotización u otras fórmulas alternativas para aumentar los ingresos, o ambas.

A subrayar que, por primera vez, se menciona la necesidad de una auditoría sobre los gastos y su financiación y no menos importante y novedoso, se sustituye un mecanismo de recorte del gasto, el factor de sostenibilidad, por otro de refuerzo de los ingresos, el MEI.

El segundo fruto legislativo, Proyecto de Ley de Regulación para el Impulso de los Planes de Pensiones de Empleo (BOCG, 2022), llegó al parlamento en febrero sin el acuerdo de los agentes sociales y aún no ha sido aprobado. El texto plantea la creación de planes de pensiones de empleo, en el marco de la negociación colectiva y habilita la creación de los fondos de pensiones de empleo de promoción pública pero de gestión privada. Para superar el escaso desarrollo que estos planes han tenido hasta ahora se eleva para los suscriptores la deducción de la base imponible del I.R.P.F.30, hasta, 1.500 euros para los planes individuales y hasta, 10.500 euros para los de empleo que en el caso de los trabajadores autónomos31 se limita a, 5.750 euros. El proyecto de ley también incorpora incentivos para las empresas, de forma que sus aportaciones al plan de pensiones no cotizarán a la Seguridad Social, con un límite de 115 euros/mes por trabajador (1.380 euros/año), lo que supone un ahorro de casi 400 euros por trabajador. Por lo dicho en la prensa las dificultades de aprobación podrían deberse a las demandas de los empresarios de ventajas fiscales en el impuesto de sociedades32 y exigencia al Gobierno para que haga aportaciones a los planes. El Ministro confía en que se apruebe antes del 30 de junio.

Al Gobierno aún le quedarán tareas importantes comprometidas con Europa y en algunos casos con los agentes sociales que enumeramos brevemente: i) Nuevo sistema de cuotas para los trabajadores autónomos basadas en los ingresos reales; ii) Aumento del periodo estimado para determinar la base reguladora. Se habla de 25 a 35 años; iii) Aumento de las bases máximas de cotización.

En la década, 1985-1995 quedaron establecidos los criterios teórico-políticos del desmantelamiento del sistema público de reparto plasmado en la Seguridad Social. La insuficiencia financiera y el riesgo de quiebra actúan como soporte causal de una serie de medidas de recorte de las prestaciones y de promoción de cualquier sistema de capitalización sustitutivo, basado en el ahorro privado gestionado por las instituciones financieras al margen del estado. Nunca nadie expresó la posibilidad de resolver el supuesto problema por medio del aumento de los ingresos, todo lo contrario, se rebajaron las cotizaciones sociales de los empresarios y los incrementos salariales fueron siempre por detrás de la inflación y/o de las mejoras en la productividad. Un trabajo del año, 2019, basado en datos del Banco Central de España y del Informe Económico-financiero de la S. S., muestra que las medias de cotización como porcentaje de la productividad expresadas en términos de Poder de Compra (base 2015)33 han bajado desde un 32,76% en 1982 hasta un 25,18% en 2016, lo mismo ocurre con el porcentaje de la productividad laboral destinado a salarios que descendió desde el, 43,05% de 1992 hasta el 32,03% en 2016, siempre en términos de Poder de Compra (base 2015).

Sobre el proyecto de ley “fondos de pensiones de empleo de promoción pública y gestión privada”, solo citaré algunos párrafos de la enmienda a la totalidad presentada en marzo por el BNG34 y apoyada por otros grupos minoritarios de la cámara:

Cuando el sistema público de pensiones garantiza una pensión suficiente, el desarrollo de las pensiones privadas es menor. Sin embargo, las reformas del sistema de pensiones han supuesto ya y supondrán recortes en las pensiones, una inevitable disminución de la cuantía individual de las pensiones (atendiendo por ejemplo al aumento del período de cómputo y a las penalizaciones por jubilaciones anticipadas), lo que hace este el momento propicio para fomentar los sistemas de pensiones de capitalización. (...) Ahora se pretende imponer o fomentar la subscripción de planes privados de pensiones a través del fomento de los sistemas complementarios de la negociación colectiva (...) esperando en esta ocasión un mejor resultado. La confrontación entre un sistema de reparto y otro mixto, es para proponer que exista un nivel asistencial básico o mínimo y un nivel de tipo profesional que vaya capitalizándose con las aportaciones que se hacen. (...) En definitiva, no podemos compartir una reforma que asegura el negocio para las entidades financieras, mientras que se reducen los ingresos de la Seguridad Social, para fomentar un sistema que minará la sustentabilidad del sistema público de pensiones (BOCG, 2022, p. 3-4).

Poco que añadir por nuestra parte, salvo, quizás, señalar el entusiasmo que el proyecto de ley ha despertado en las direcciones de las dos confederaciones sindicales que, antes de que se convierta en ley, ya lo han aplicado en el convenio estatal del ramo de la construcción recién firmado y donde se acuerda que una parte del incremento salarial vaya a dotación de un fondo de pensiones de empleo sectorial.

Por último un tema complejo y polémico, el de la separación de fuentes y los gastos impropios. Cierto que el uso que los gobiernos han hecho y hacen de este asunto es un sobresaliente ejercicio de ambigüedad conceptual que utilizan a su conveniencia. Igualmente cierto que nosotros tenemos la responsabilidad de desenmascarar tanto engaño y por tanto debemos definir con claridad y desde una perspectiva clasista cuales son esos gastos indebidos; para ello nada más sencillo que acudir a la Ley fundacional; el Decreto del 66 que desarrolla la Ley de Bases, define y enumera la “acción protectora” del sistema. Cada elemento de los allí citados que se retire será un trozo del sistema que se desmantela. Pero lo que nos han venido contando desde el principio es el fruto de la mezcla de elementos dispares.

En el “cajón de sastre” de los gastos impropios se meten tanto las bonificaciones a las cotizaciones empresariales, (una rebaja del salario diferido) o las facilidades a las empresas para dimensionar, rejuvenecer o disminuir el coste laboral de sus plantillas mediante jubilaciones anticipadas, como la reducción para el resto de sus vidas de las prestaciones concedidas a trabajadores parados, expulsados del mercado laboral y obligados a jubilarse antes de llegar a la edad legalmente fijada, aunque tengan sobre sus espaldas larguísimas carreras de cotización. Claro que los regalos a los empresarios nunca debieron ser permitidos y deben cuantificarse y ser devueltos de inmediato.

No tenemos duda al respecto pero, los complementos a mínimos de las pensiones o las asignaciones por hijos, cuidados o conciliación propios de la solidaridad de clase, ¿deben eliminarse de la acción protectora?, ¿y las pensiones de viudedad? ¿y los gastos de personal?. Desde luego, solo desde la interesada confusión entre la solidaridad de clase y la “solidaridad de todos los españoles”, se podría justificar.

Las cuentas de la Tesorería de la Seguridad Social son públicas y están controladas por la llamada comisión tripartita de la que forman parte las dos centrales sindicales ya mencionadas, por tanto no debiera ser difícil cuantificar lo indebidamente gastado. Algunos compañeros y organizaciones de pensionistas, incluso algunos diputados, plantean la necesidad de una auditoría de las cuentas, no me parece mal conseguir mayor claridad pero, me surge una pregunta, si las cuentas de la Seguridad Social son públicas y sobre todo si desde hace más de cuarenta años las centrales sindicales, CCOO y UGT forman parte de la comisión tripartita de control del sistema, ¿creemos que un organismo del estado burgués, como es el Tribunal de Cuentas, va a realizar un trabajo mejor que las organizaciones construidas por la clase? ¿o estamos diciendo, sin decirlo, que las direcciones de esos sindicatos nos deben una gran cantidad de información relevante? ¿qué interés podrían tener en ello? La clase trabajadora no ha sido derrotada y tiene la última palabra.