INTRODUCCIÓN

Los flujos de información en los procesos administrativos son esenciales en la medida en que una entidad autómata se percata de ciertas condiciones, ésta cede o cela recursos (o información) en función de sus objetivos. La codependencia entre elementos que intercambian información (materia y energía para sistemas físicos) le da su condición jerarquizada (Bertalanffy, 1976), en esto consiste la perspectiva sistémica, la cual está presente en estudios administrativos, sin embargo, no del todo en aquellas sobre administración pública y burocracia, tal como se desarrolla en otros países, sobre todo en donde la separación es clara entre política y administración de asuntos públicos.

En disciplinas politológicas y administrativas es usual apelar a la noción de sistemas; en México, como en la mayoría de países latinoamericanos, no hay una distinción tácita y clara entre proceso administrativo-público y político, se asume que el administrador de recursos públicos se convierte en agente político por nombramiento, al que se le atribuye poder en términos sociales por ese hecho. Se parte de la idea de que falta marco teórico incluyente que ofrezca un panorama claro de los retos que supone un adecuado sistema de seguridad pública.

Por lo anterior, este documento expone la perspectiva sistémica desde seguridad, ciudadanía, Estado y servicios públicos, principalmente, la cual ofrece una base teórica para la labor científica en búsqueda de un mejor servicio de seguridad pública.

En la reciente crisis de seguridad en México, vinculada con narcotráfico e impunidad de delitos por gobernantes, ha existido anomalía prevista desde las condiciones de advenimiento de prácticas de contrabando en la década de 1960, con ello, las instituciones públicas han sido cuestionadas; por una parte, en el ámbito académico existe debate sobre la introducción de fenómenos delictivos en el proceso administrativo de asuntos públicos, y por otra, la legitimidad y gobernabilidad se han reducido por incompetencia de instancias de gobierno en la prestación de servicio de seguridad pública; por lo cual, emerge el interés de analizar procesos administrativos de seguridad pública en México como parte del servicio que presta el Estado a ciudadanos y bienes.

El estudio de seguridad en América Latina es un área con aportaciones teóricas en constante renovación administrativa, probablemente relacionado al hecho de que históricamente es una de las zonas menos pacificas del mundo: una de las posturas aceptadas es que en América Latina la violencia política dio lugar a la violencia de carácter público en las décadas de 1990 y 2000, convirtiéndola en la segunda región más violenta del mundo (Dammert, 2000). En otras investigaciones se evidencio que la violencia es uno de los problemas más recurrentes en América Latina, encontrando su pico en la década de 1980 y 1990, evidenciando con su paso el número de homicidios cometidos en la región por las características políticas y sociales (Londono & Guerrero, 2000; Buvinić, Morrison, & Shifter, 1999; Briceno-Leon, 2002), la idea de que América Latina es insegura y violenta también se refleja en otros documentos, por ejemplo en el último reporte Global Peace Index 2015 (Institute for economics & peace, 2015). Asimismo, la Organización Mundial de la Salud (OMS) señalo que en 2000 los continentes con mayor tasa de homicidios fueron: África, con una tasa de 20 por cada 100 mil habitantes; las Américas, con 19 de la misma métrica y Europa, con poco menos de diez (Organización Mundial de la Salud & Organización Panamericana de la Salud, 2002).

Los retos de la administración de seguridad en México se traducen en desafíos para el Estado, mientras que la administración de seguridad se convierte en indicador predilecto para conocer avances administrativos de un gobierno hacia el desarrollo. Desde la constitución de los Estados- Nacionales, a partir de la firma del tratado de Westfalia, el debate filosófico se ha centrado en el origen y fines de Estados. Las ideas están orientadas a seguridad antropocéntrica, desde el discurso de libertades, tal como lo hizo Rousseau y Locke o bien desde el derecho natural, como Hobbes. Finalmente, estados nacionales modernos, republicanos y democráticos se constituyen a razón de la sociedad que contiene en su territorio y se les reconoce soberanía individual (ciudadanía) y colectiva (naciones) con ciertas condiciones enmarcadas en el Estado de Derecho, que en su conjunto (ciudadanos y naciones) forman un estado soberano; un estado puede ser multinacional y aun así representar la soberanía general de sus componentes.

El debate moderno sobre seguridad radica en cuestionar qué sucede con lo dicho hasta aquí, por ejemplo, en la legislación mexicana el derecho a ser reconocido como ciudadano se pierde ante la comisión de ciertos delitos, principalmente penales en virtud de la Fracción ii del Artículo 34 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) [Honorable Congreso de la Unión (HCU), 2016a] que establece como requisito tener un modo honesto de vivir; por ello, al establecer estilos de vida se construyen fronteras moralmente aceptables; al faltar a estos códigos de conducta se corre el riesgo de perder el estatus de persona civilizada o ciudadano ante el colectivo gobernante.

Según el consuetudinario mexicano legalmente reconocido, en personas que cometan delitos será necesario establecer una pena corporal, al tiempo que pierde el estatus de ciudadano, en el momento en el que se comete el ilícito se considera que la actividad en cuestión se encuentra fuera del estilo de vida generalmente aceptado, es decir, que no tiene un modo honesto de vivir (incluso se pierde por estar sujeto a un proceso de justicia penal que merezca pena corporal, sea culpable o no), tampoco podrían ser considerados ciudadanos legalmente; lo mismo aplica para personas vagabundas vagos y alcohólicos, reconocida en la Fracción IV del Articulo 38 (HCU, 2016a), por mencionar algunos ejemplos.

Estas dudas que surgen sobre la función última Estado-Nación generan consecuencias sociales en la concepción del fenómeno por parte del aparato burocrático, y no porque la ley lo dicte y sea efectiva, sino porque ésta ha surgido de la concepción social de una sociedad mexicana en un momento histórico y su vigencia depende de la continuidad de ese contexto. Ciertamente, la ciudadanía vale poco en comparación con la importancia que se le da en la teoría, la ciudadanía efectiva en México radica en la posibilidad de realizar trámites y acceder a ciertos servicios privados, pero su razón principal se ha mantenido, aunque no necesariamente valorado: ser considerado como parte de un grupo de personas con capacidad de autonomía y soberanía, es decir, como parte de un Estado.

Por lo anterior, el objetivo del presente documento es analizar desde la perspectiva sistémica retos sociopolíticos que implican la administración del servicio de seguridad pública en México y ofrecer una propuesta para la incorporación de elementos teóricos del desarrollo sustentable para el monitoreo de delitos con fines estadísticos para orientar la acción del Estado.

EL ENEMIGO DEL ESTADO

Para aquellos que no caben en categorías tradicionales, gobernante y gobernado, se le reserva un tercer orden jurídico-penal (no explícito) en la concepción administrativa de México: el enemigo. Las prácticas clientelistas generan una dinámica conceptual entre servidor y servido, es decir, entre ciudadano y gobierno, como entidades distintas. Por otra parte, aquellos que no merecen ser servidos son considerados por el servidor como contrarios a sus intereses, el ‘enemigo’ se conceptualiza como sector ajeno a la sociedad,¹ a los que no únicamente se les puede abordar desde lo extralegal, y por ende fuera del Estado, sino también pueden encontrar medios formales y lícitos para establecer en la retórica tres planos sociopolíticos: gobierno, sociedad y enemigo.²

Esta propuesta teórica del derecho penal del enemigo³ ha sido severamente criticada y está lejos de consolidarse como teoría generalmente aceptada por la comunidad científica. Las críticas a esta postura parten principalmente de la incompatibilidad con el derecho penal tradicional y, según críticos, diversidad de sesgos teóricos y morales (Núñez Leiva, 2009). Asimismo, es importante destacar que, a pesar de lo anterior, en la medida que se le dedica tiempo a analizar el corpus legal del derecho penal y el procesal penal, más se evidencia la existencia de un derecho penal vigente dedicado al tratamiento del enemigo, inicialmente evidentes desde la expansión del derecho penal y la “legislación de lucha” (Jakobs & Cancio Meliá, 2003).

Esta separación conceptual del gobierno con respecto a todo su entorno se ha visto debatida ampliamente en trabajos que apelan por la incorporación de nuevas nociones como la seguridad pública, humana, ciudadana, nacional, interior, etc. (Aguiar Gómez, 2006; Barrios, 2009; Dammert, 2004; Leal Buitrago, 2003; Salazar, 2008), orientados a ser nociones incluyentes, por lo que la noción de “derecho penal del enemigo” generalmente encuentra inmediato rechazo en la comunidad científica que se dedica al estudio del fenómeno criminal. Estas situaciones no necesariamente están abonando a la creación de soluciones aplicables a la administración pública, principalmente por sobreestimar las capacidades de conceptualización del órgano burocrático, en donde la costumbre, lo consuetudinario (memoria institucional) y el humano común gobierna.

El derecho penal del enemigo, desde la forma 91 en cómo se retoma aquí, no consiste en una propuesta instrumental a desarrollar por gobiernos, sino que representa una propuesta teórica de interpretación sobre el derecho penal y procesal penal vigente en el mundo occidental. Cuando gobiernos represivos establecen dicotomía entre modos honestos y deshonestos de vida se está ante una clara expansión del derecho penal del enemigo, por ejemplo, dicotomías que criminalizan a partir de etnias, ideologías o simple asociación. Sin embargo, en la medida que la expansión de derecho penal se da, sobre todo aquella legislación que se forma a partir de movimientos de lucha, no siempre es claro. Entrando, por ejemplo, en controversias como aquellas en donde se incluyen tipos penales sobre materia ambiental.

De acuerdo con la “Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable”⁴ del artículo 73 al 84 (HCU, 2016b) se establecen medios por los cuales una persona puede solicitar a la autoridad permiso para aprovechar recursos forestales maderables. En el “Código Penal Federal”⁵ se establecen las “Disposiciones comunes a delitos contra el ambiente” (HCU, 2016c); México registra casos en donde la tala clandestina es medio de subsistencia, por ello, el legislador en el Artículo 423 del “Código Penal Federal” (HCU, 2016c) indulta de la pena a campesinos que realicen la actividad para autoconsumo (uso y consumo doméstico). Pero la norma escrita no particulariza más al respecto a pesar de contar con una diversidad de normas técnicas y reglamentos, por lo que la operacionalización de la ley queda en manos del burócrata, que en la práctica, además establece modos de vida con respecto a su interpretación de la situación en campo, existiendo casos en donde el sujeto, a pesar de ser campesino y que el producto de la recolección sea de autoconsumo, por las particularidades del contexto no se le concede la excepción que contempla el Artículo 423 (HCU, 2016c); es decir, una persona no puede talar lo que requiere consumir una vez por mes o una vez cada 15 días porque la cantidad es excesiva ante el juicio de la autoridad en campo, por ello, el sujeto tendría que talar en periodos breves para disminuir la cantidad permitida. Quienes se suman a la institucionalización del movimiento ambientalista y expansión legislativa del derecho ambiental-penal establecen modos de vida, y los sujetos que no asuman estos principios y disposiciones como propias son, por definición, enemigos de los primeros.

Lo dicho hasta aquí y retomando la particularidad de las propuestas teóricas sobre seguridad en México, las concepciones de seguridad humana y ciudadana tienen sinfluencia latinoamericana, pero difícilmente logran ser relevantes para la aplicación de estrategias administrativas porque, en efecto, no nacen de lo consuetudinario de un Estado-nacional mexicano y son de difícil trasplante a la situación actual de México. En cambio, en México el debate del Estado se encuentra en medio de la separación entre seguridad nacional y la más reciente y efímera seguridad pública, el reflejo del debate se puede apreciar en la constitución de aparatos gubernamentales que sostienen y materializan estas concepciones.

Así está la breve experiencia del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) que se creó en 1995, el cual tenía como órgano técnico operativo al Secretariado Ejecutivo, dependiente de la Secretaría de Gobernación hasta 2001, fecha en que fue adscrito a la Secretaría de Seguridad Pública (SSP). Durante un inicio, la función del SNSP era facilitar la distribución de los recursos destinados a seguridad pública, sin embargo, con el decreto de reforma y adición de 2008 se hicieron cambios en función de la interpretación del Artículo 21 constitucional (HCU, 2016a) y posteriormente con la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública⁶ (HCU, 2013) en 2009, permitiendo dentro de su marco legal la coordinación de los tres órdenes de gobierno y el entonces Distrito Federal (D.F). Para las reformas de octubre de 2009 el Secretariado Ejecutivo pasó nuevamente a la tutela de la Secretaría de Gobernación, en 2013 desapareció la Secretaría de Seguridad Pública y se convirtió en la Comisión Nacional de Seguridad, bajo el mando del Comisionado Nacional de Seguridad, puesto burocrático de la Secretaría de Gobernación.

Originalmente el tratamiento de los delitos tuvieron carácter nacional, después (2001) enteramente civil y cada vez más alejado de la idea de un fenómeno delictivo-político; se constituye la Secretaría de Seguridad Pública como la institucionalización de la noción de la seguridad de los bienes e intereses públicos para que en menos de 13 años desapareciera nuevamente y se reconciliara con la idea de que los fenómenos delictivos tienen carácter político y nacional, además de lo público. De esta manera, la desaparición de la Secretaría de Seguridad Pública dejó una mala experiencia al tratar de separar el orden nacional del público, propiamente dicho, porque se complicó debido a la incapacidad de separar la administración de la política y por asimilar el fenómeno sociodelictivo como una expansión del derecho penal del enemigo. Se vislumbra un proceso por el cual la federación delega estratégicamente la función de seguridad pública a gobiernos estatales y locales, mientras nacionalmente atrae los casos de interés político a fin de establecer un modo de vida.

El origen de estas controversias se debe a que asuntos de seguridad del interior recibían tratamiento de seguridad nacional, que con el cuestionamiento a la legitimidad institucional de la presidencia de la república, producto de la oleada democratizadora que se evidenció en México durante 2000, se conceptualizó como seguridad de carácter público y republicano, delegando la seguridad nacional a asuntos de trascendencia nacional y carácter político, bajo la administración de la Secretaría de Gobernación, considerado como el despacho más importante de la presidencia de la república por las facultades reguladoras y coordinadoras del aparato burocrático en todos sus órdenes. En este sentido, el objeto a asegurar, desde la visión de la seguridad nacional moderna, está delimitado por los ‘legítimos intereses nacionales’, elementos que componen la estructura del Estado (Salazar, 2008). Aunque estos intereses nacionales no están definidos, no lo exime de la inhabilitación del enfoque que ofrecen otros conceptos, como la seguridad pública en su ejecución.

Ahora bien, con la disolución de la Secretaría de Seguridad Pública en 2013 se da marcha atrás al progreso teórico desarrollado a partir de esta postura, con ello se tiene que repensar cómo evitar que la seguridad de interior pase a ser de nuevo un asunto de seguridad nacional, puesto que en estados multinacionales esto se traduce eventualmente en guerras entre pueblos y naciones, o mejor dicho, en guerras por establecer modos de vida.

Actualmente, la crisis de seguridad en México se encuentra plagada de casos criminales, sujetos y comunidades inseguras; la seguridad pública se conceptualizó como aquella seguridad que era necesaria para preservar (u obtener) el orden público. De esta manera, los retos de la administración de la seguridad pública en México parten de la carencia de mecanismos institucionales que fortalezcan su noción republicana e incluyente, de una confusión legal por recientes y numerosas reformas, así como por una oleada de trabajo legislativo despreocupado por fundamentos teóricos, y permanencia de patologías que se repiten en el orden burocrático, a pesar de las constantes renovaciones de personal y de incesantes reformas.

LA INFORMACIÓN SOCIODELICTIVA TAMBIÉN ES PODER

Quién intente realizar estudios prospectivos sobre materia criminal en México encontrará obstáculos metodológicos, principalmente derivados de falta de información, sobre todo veraz o que se puedan hacer inferencias sin cometer sesgos. No es un problema que pase desapercibido, sino por el contrario, es un tema interesante desde diversas perspectivas. Esta discusión se ha investigado desde la transparencia y rendición de cuentas, como forma nueva de clasificación estadística de delitos, como información que el Estado puede obtener lícitamente o a partir de la cual el gobierno puede basarse para realizar sus acciones, etcétera. A partir de esta oleada de información sociodelictiva, se generan propuestas, entre ellas, la “Norma técnica para la clasificación nacional de delitos del fuero común para fines estadísticos” (INEGI, 2011), publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 21 de diciembre de 2011; la “International classification of crime for statistical purposes (ICCS)” (United Nations Office on Drugs and Crime, 2015), entre otras. Estas clasificaciones tienen como propósito no solo satisfacer las claras necesidades de la academia en materia de estadística delictiva, sino además, ser una herramienta que guíe la actividad pública del gobierno como un mecanismo de retroalimentación.

El problema que supone la clasificación de la ICCS es que la desagregación no considera niveles o grados de intensidad, según las sociedades domésticas en donde se efectúan delitos, es decir, la expansión del derecho penal del enemigo es asimilada y reproducida por la ICCS. Podría decirse que son herramientas que no solo homologan la clasificación de los delitos, sino que al considerar el comportamiento observado (en sociedades europeas), el espectro valorativo de sociedades calificadas equipara el consuetudinario a razón de estándares internacionales (europeos). Aunque bien intencionada, pues en efecto se carece de información fiable sobre fenómenos delictivos; el sesgo es claro, con dichas bases no se podrá apreciar la riqueza del fenómeno como construcción cultural, asume que el producto legislativo tiene casi exclusivamente fuentes consuetudinarias como lo haría el derecho penal tradicional, y lo que está dado de jure debe medirse, pues estaría dando información sobre el hecho de facto. Lo cierto es que el papel del derecho escrito en México debe de ser revalorado en función de mejores procesos burocráticos, no toda norma escrita en México es derecho vigente, del mismo modo las fuentes del derecho no son las mismas que cualquier otra república, más aún si ésta es multinacional y diversa.

Tabla 1

ICCS: ESTRUCTURA POR NIVELES AL INTERIOR DE LOS DELITOS 1101, 1102 Y 1109

United Nations Office on Drugs and Crime (Marzo de 2015).

Debido a lo anterior, se analiza desde la perspectiva sistémica los retos sociopolíticos que implican la administración del servicio de seguridad pública en México, al mismo tiempo que ofrece una propuesta para la incorporación de elementos teóricos del desarrollo sustentable en el monitoreo de delitos con fines estadísticos para orientar la acción del Estado. Este artículo nace de la necesidad por generar instrumentos de monitoreo que den paso a la retroalimentación en el gobierno, particularmente aquellos destinados a la política de seguridad.

REFINAR LA RETROALIMENTACIÓN

El concepto “retroalimentación” es fundamental dentro de la Teoría General de Sistemas (TGS), ya que éste explica que los sistemas pueden orientar sus acciones colectivas en función de estímulos que de otra forma le serían ajenos; además expone cómo los nodos se relacionan en el sistema y con la información necesaria también se permite la modelación de sistemas clausurados.

En términos sociales y administrativos, se trata de un concepto que describe la información obtenida de interacciones que son recibidas y percibidas, por ejemplo, la retroalimentación de una dependencia de gobierno son las críticas al desempeño administrativo de sus oficinas, pero dichos comentarios solo se convierten en retroalimentación en la medida que son percibidos o causan efecto, de lo contrario el problema es del receptor.

Figura 1
MODELO DE COMUNICACION DE VON BERTALANFFY (1976)
Bertalanffy, L. V. (1976).

Particularmente puede resultar incómodo el concepto de receptor que utiliza Bertalanffy (1976) porque implica pasividad en la captura de información, lo cual llama la atención, ya que incluye y domina el concepto de percepción, pero no logra verse reflejado en la modelación de comunicación que propone. Ahora bien, la percepción institucional del sistema de seguridad pública tiene sesgos importantes y la información no necesariamente es oportuna. Los registros administrativos presentan importante carencia, además de ser herramienta hegemónica es evidente la falta de homologación en delitos con fines estadísticos. La tarea no es sencilla y menos en una república multinacional federal, en donde cada entidad soberana cuenta con una constitución y códigos penales, cuando menos. Así la clasificación de la sola distinción entre homicidio y feminicidio o parricidio se vuelve un caos informático en donde la riqueza del mensaje entra en juego, como sucede actualmente.

Existen esfuerzos en la academia, el sector público y los organismos internacionales para generar propuestas que abonen a la tecnificación de estadística criminal con las características que requiere el sistema mexicano. Uno de ellos es la colaboración entre la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) que han conseguido avances académicos y legislativos en materia de homologación de delitos, como la “Norma técnica para la clasificación nacional de delitos del fuero común para fines estadísticos” (INEGI, 2011) publicado en el DOF el 21 de diciembre de 2011 e ICCS (United Nations Office on Drugs and Crime, 2015). Los límites radican en que son recientes, al menos el primero está orientado con respecto al trabajo legislativo,⁷ y usualmente tiene una actitud reformista en materia de seguridad. Otra característica es que el nivel de desagregación y la frecuencia de la información no permiten percibir dinámicas delictivas concretas por estratos delictivos, lo cual imposibilita la precisión de estrategias y correcta asignación de presupuesto y vigilancia.

Ante la carencia de información oficial estadística pública confiable, las dependencias más innovadoras de la administración pública cuentan con aparatos estadísticos, informáticos y geográficos que generan constantemente información a partir de los datos con los que se puedan apoderar. Por ejemplo, la administración del Municipio de Monterrey (2012-2015) utilizaba estadísticas de su Centro de atención telefónica de seguridad, información que era georreferenciada por células, y a partir de éstas construían líneas de patrullaje y de atención planificada. La Secretaría de Gobernación, por su otra parte, cuenta con convenios extrajurídicos en universidades del país para que se capturen y envíen perfiles de alumnos o empleados que puedan llamar la atención en términos de sus intereses de seguridad.⁸ Otras dependencias, como la mayoría de las delegaciones del Distrito Federal, prefieren elaborar sus propios instrumentos estadísticos. Finalmente, la construcción de instrumentos en la administración pública depende de información que no es pública y en algunos casos ni siquiera lícita; idealmente la información de seguridad y criminalidad debería formar parte de registros administrativos y tomar decisiones con base en ello, dejando de lado la discusión sobre publicidad de datos.

Lo cierto es que la diversidad de problemáticas en la concepción social común es complicada de sistematizar en términos que exige el método científico con fines administrativos; por ejemplo, la penalización agravada del parricidio en comparación del homicidio, ciertamente tiene un contexto social y responde a lo que la sociedad ha valorado, pero en términos estadísticos es un homicidio y la diferencia radica en el parentesco. De modo que ponderar datos en términos estadísticos complica cada vez más el aspecto inferencial en la medida en que se introducen variables sociales y humanas. Otro ejemplo es la penalización de ciertos delitos en una entidad federativa y en otros no, más complejo aún: en municipios o zonas de tolerancia.

No es lo mismo robar ganado en Tamaulipas que en la Ciudad de México, tampoco ser hallado mientras se contrata sexo servicio de una persona tratada en Chiapas que en Nuevo León (Acharya, 2016). Debido a la adopción del sistema procesal acusatorio se requirió unificar los 33 códigos de procedimientos penales, homologando las normas tanto administrativas de justicia local como federal en el “Código Nacional de Procedimientos Penales” (HCU, 2016d), el cual servirá para que el procedimiento en la aplicación de justicia nacional sea único en todas las entidades federativas.

A partir de esta unificación se podría ver la posibilidad de una homologación de los conceptos y definiciones de delitos en entidades federativas; sin embargo, si se ejecuta esto a plenitud con todas las leyes y reglamentos, la principal desventaja es que seguramente no se van a respetar particularidades locales y nacionales. Por otra parte, se debe reconocer a soberanías locales, no solo por su estatus jurídico dentro del sistema político, sino por el hecho de ser soberanías que se construyen en un estrecho vínculo con la cultura y sociedad en un área específica.

Con la desagregación espacial del fenómeno no solo se observan diferencias con respecto al código de conducta, sino que también se pueden ver diferencias entre los límites de lo que es o no un espacio inseguro. Las variaciones que concede cada código penal y las tipificaciones dentro de éstos crean un problema al momento de verificar estadísticas en cuanto a delitos en México, ya que únicamente muestra una fracción del fenómeno real debido a que autoridades de la administración y procuración de justicia únicamente tienen parámetros subjetivos para categorizar la acción penalizada, por otra parte, la clasificación estadística no necesariamente es compatible por sus diferencias subjetivas en diferentes contextos y tiempos, por lo que contabilizar faltas por tipos penales conllevaría a sesgos, así como ocurre con respecto a la clasificación de los bienes jurídicos afectados.

Para ejemplificar, el Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca⁹ (HCELSO, 2015) en su artículo 271 comprende bajo el concepto de “lesiones” no solo heridas, escoriaciones, contusiones, fracturas, dislocaciones, quemaduras, sino toda condición de alteración en la salud y cualquier otro daño que deje huella material en el cuerpo humano, si esos efectos son producidos por una causa externa; el mismo código penal en el artículo 268 menciona que comete “asalto” al que sin motivo justificado haga uso de la violencia sobre una persona (sin especificar si esta violencia es física y/o moral).

En ambos delitos se puede observar cómo una acción deriva de la otra, una lesión no puede existir sin un asalto; sin embargo, un asalto puede ocurrir sin provocar lesiones. Debido a este tipo de variación se puede caer en la problemática de definirlos y clasificarlos estadísticamente, ya que si alguien es lesionado es evidentemente violentado, por lo tanto es un asalto, es decir, se caería en la confusión al determinar qué delito fue cometido y cómo clasificarlo. Esto es una contradicción del mismo sistema y no solo responde a las disfuncionalidades del sistema de codificación de las fuentes del derecho, sino que tiene que ver con la construcción sociocultural como fuente del derecho o política de quienes hacen las leyes.

La homologación de los delitos tiene implicaciones que no se deben tomar a la ligera porque quizá influya en la homologación de la sensación de seguridad ante agentes que no necesariamente representan un peligro para ciertas comunidades o al menos no con la misma intensidad. Sería el caso, por ejemplo, para una parte importante de la población del Estado de Sinaloa, en donde la institucionalización de la narcocultura (Sánchez Godoy, 2009) está avanzada y los fenómenos delictivos en cuanto a “narcotráfico” seguramente tienen intensidades distintas cuando se refleja en la percepción de la población, o cuando menos diferencias en la interpretación de hechos delictivos.

Al generar ruidos y sesgos a lo largo del tiempo, se terminará por homologar el consuetudinario mexicano sobre la criminalización de ciertos fenómenos sociales, aniquilando la riqueza cultural de la sociedad; la capacidad por definir a delincuentes y delitos es prerrequisito de libertades de soberanías locales, la homologación internacional supone un obstáculo en dinámicas locales de modos de vida y su derecho a la autodeterminación.

Por otra parte, los flujos migratorios internos de México son cuando menos desconocidos, y hay pocos estudios que se concentran en dinámicas de migración interna que permitirían estimar cambios en constructos delictivos y códigos de conducta. La retroalimentación está calibrada a razón de perceptores, moldeada por años de práctica cultural y memoria institucional que poco a poco van cambiando debido a la asimilación de otras culturas y prácticas dentro de la república (así como prácticas criminales); las bases de datos sobre registros administrativos de ilícitos cometidos homologados como lo establece la “Norma técnica para la clasificación nacional de delitos del fuero común para fines estadísticos” (INEGI, 2011) no considera esta noción republicana y omite realidades distintas de las “Unidades del Estado” (Artículo 3, Fracción XVI, de la citada norma): a partir del bien jurídico afectado establece siete categorías con sus respectivos delitos; por ejemplo, la categoría (2), “La Libertad Personal”, se compone de (2.1) Privación de la libertad; (2.2) Secuestro; (2.3) Secuestro express (sic.); (2.4) Tráfico de menores; y (2.5) Otros delitos que atenten contra la libertad personal.

En éste se destacan dos observaciones: la primera es la idea de que la información sociodelictiva que se registra administrativamente tiene fines mediáticos y parte de categorías subjetivas, las cuales son diseñadas para informe gubernamental, más que ofrecer información estadística sobre características de hechos, por ejemplo, la norma técnica (INEGI, 2011) define Secuestro como: “Privación ilegal de la libertad de una persona con el propósito de obtener un rescate o cualquier beneficio que cause daño o perjuicio a la persona privada de la libertad o a terceros”; mientras que “Secuestro express” (sic.) se define como: “Privación ilegal de la libertad de una persona para ejecutar los delitos de robo o extorsión”, destaca que no hay variables de tiempo en el “secuestro express” (sic.), asimismo cualquier secuestro, sin importar duración y lugar dónde se cometa, el delito de robo o extorsión serán clasificados en la base como “express” (sic.); sin mencionar el hecho de que esta clasificación tiene un sesgo por incluir como delito (secuestro express) el concurso de un delito más (robo o extorsión), es decir, quien tenga la base de registros administrativos sobre “secuestro express” no necesariamente tiene datos de lo que está buscando, del mismo modo si contabilizara delitos del fuero común en un periodo y entidad determinada, cuando menos “secuestro express”, “robo” y “extorsión” tendrían duplicado.

Otro ejemplo ambiguo de definiciones se puede ver en Tráfico de menores, según la norma técnica (INEGI, 2011) es la: “Entrega ilegal de un menor a un tercero, con el consentimiento del ascendiente que ejerza la patria potestad o de quien tenga a su cargo la custodia del menor”, mientras que definiciones primitivas del delito incorporaban la noción de “traslado”, actualmente esta norma la omite y se concentra en el bien jurídico afectado y ofrece datos mediáticos que no necesariamente representan la realidad del problema, pero dejan en el discurso político la supuesta labor en materia de secuestro y trata, respectivamente.

La segunda observación es que aún con experiencias cercanas a la realidad mexicana, como la norma técnica citada, la homologación de bases estadísticas tiene sesgos importantes, cuando menos para delitos del fuero común. La complejidad del marco jurídico, así como del sistema de procuración de justicia tampoco facilita la labor; ciertos delitos cuentan sustento en inmersos marcos jurídicos especiales por ser delitos de impacto (mediático): en primer lugar, existen casos en donde un delito ha pasado de ser interés del fuero común a interés del fuero federal como la trata/tráfico de personas o el secuestro, teniendo casos en donde se crean leyes especiales para ciertos delitos sin encontrar el debido sustento en códigos penales, inutilizando al código como fuente de consulta sobre derecho vigente, es decir, cada vez codifican menos en el Código Penal. El trabajo legislativo ha sido negligente por no derogar puntualmente disposiciones que contravienen a numerosas y amplias reformas en materia de delitos, limitándose a decretar mediante transitorios que las disposiciones que en la práctica se encuentren y contravengan a la actual quedan derogadas, en lugar de buscar disposiciones y eliminar el texto; teniendo casos como la “Ley general para prevenir, sancionar y erradicar los delitos en materia de trata de personas y para la protección y asistencia a las víctimas de estos delitos” (HCU, 2014), que a un año de su publicación en el DOF (Junio 2012) se derogan los Artículos 363 Bis al 363 Bis 3 del Código Penal de Nuevo León (Julio 2013).

El uso de información delictiva con fines mediáticos tampoco es un tema que se deba dar por acabado, ya que, como se ha mencionado anteriormente, el objeto de la seguridad pública es la percepción y el impacto que tienen hechos violentos. Para el caso de secuestros, Cerda (2013) planteaba la hipótesis de que la sociedad al desconocer el resultado final de personas víctimas de secuestro (si éste habría sido rescatado, asesinado, etc.) la percepción de la seguridad difícilmente decrecería, al respecto, la autora presenta información que sostiene su hipótesis. Datos de actividades de gobierno, sobre todo aquellos indicadores en cuanto a su desempeño en áreas en donde la sociedad le da importancia, tienen alto valor político; los sesgos no solo pueden ser falta de visión en la academia, sino sesgos deliberadamente propuestos.

Además, hay delitos compuestos que añaden complejidad a los retos que supone generar información estadística; nuevamente destacan delitos como la trata de personas o el estupro, puesto que no existe tácitamente acción concreta y específica para que una persona cometa el delito, como el privar de la vida a alguien (homicidio) o privar ilegalmente a alguien de un bien (robo), también hay delitos compuestos que la concurrencia de ciertos delitos llegan a ser categorizados como delito distinto de la suma de todos los cometidos en concurso.

A razón de lo anterior, se reconoce el significativo y bien intencionado avance de la unodc en la construcción del ICCS (United Nations Office on Drugs and Crime, 2015), a las que se sumaron las conclusiones generadas en la Primera Conferencia Internacional sobre Estadísticas de Gobierno, Seguridad Pública, Victimización y Justicia que tuvo lugar en las instalaciones del INEGI de Aguascalientes del 22 al 25 de mayo del 2012. Sin embargo, se hace una propuesta para permitir al instrumento tener la flexibilidad suficiente para reconocer las particularidades locales. Con el fin de responder a las necesidades estadísticas y con el compromiso de respetar la autodeterminación de pueblos y sus cosmovisiones, se propone una clasificación de delitos en la cual se parte de una estructura de dos elementos principales que permitirán introducir un tercer o cuarto, según corresponda: se toma (1) el primer elemento al que se le llamará “delitos básicos” al combinarlo con otro elemento (2) agravante se puede delimitar un tercero que dará como resultado (3) un delito equiparable, o para otras categorías subjetivas pueden verse también como un (4) delito compuesto.¹⁰

Los delitos básicos son aquellos de base fundamental y de los cuales no se pueden preceder otros delitos. Son esenciales para considerarlos como actividad delictiva tipificable, a partir de éstos se vincula con el elemento agravante que crea las especificaciones del delito, la forma en cómo se procedió y las particularidades de los casos y contextos. Ambos elementos son esenciales para la determinación del delito equiparable o en su caso uno compuesto, los cuales, teniendo el delito básico y las especificaciones, describen el panorama completo del delito, las características socioculturales o las condiciones políticas que llegaron a la imposición de la norma.

Retomando el ejemplo de los dos delitos del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca (HCELSO, 2015), el delito básico para ambos casos es el “asalto”, ya que no precede un delito más general y fundamental, el agravante sería por ejemplo “con violencia” o características de parentesco, ya que especifica cómo procedió el delito básico porque la sociedad doméstica lo considera relevante y dando resultado al delito equiparable (asalto con violencia) que serían “lesiones”. Un delito compuesto relacionado con lo anterior sería la “violencia intrafamiliar”, contemplado en el artículo 404 del mismo código; el cual se comete cuando el miembro de una familia o unidad doméstica ejerce violencia física o moral en contra de otro miembro de la familia o unidad doméstica. En este caso, el delito es considerado compuesto y no equiparable al asalto con el agravante de parentesco (aunque así sea), porque su categoría subjetiva lo separa del asalto y le reconoce como un delito distinto.

Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca (HCELSO, 2015):¹¹ Artículo 404.- Por violencia intrafamiliar se considera el uso de la fuerza física o moral, así como la omisión grave en contra de un miembro de la familia por otro de la misma que atente contra su integridad física, psíquica o ambas, independientemente de que pueda o no producir otro delito; siempre y cuando el agresor y el agraviado cohabiten en el mismo domicilio y exista una relación de parentesco, matrimonio o concubinato. En su caso se aplicarán las reglas de la acumulación.

Comete el delito de Violencia Intrafamiliar el cónyuge, concubina o concubinario; pariente consanguíneo en línea recta ascendente o descendente sin limitación de grado, pariente colateral consanguíneo o afín hasta el cuarto grado, adoptante o adoptado, así como aquellas personas que habiten en el mismo domicilio de la víctima.

La información que se obtendría con la anterior clasificación serviría para fines políticos, en donde se celan categorías subjetivas, al mismo tiempo en que se respetan necesidades de desagregación de información sobre la naturaleza del ilícito, refleja en la medida de lo posible, el hecho social de facto y le asigna un lugar en categorías dadas de jure. Esta clasificación da con el mismo resultado herramientas académicas, políticas y administrativas, sin sesgar ninguna.

Lo mismo ocurre en el Código Penal para el Estado de Nuevo León (HCNL, 2016),12 artículo 235, el cual menciona que la “calumnia” es cometida por quien impute a otro un hecho determinado que se encuentre clasificado como delito por la ley, sin importar si el hecho es falso o la persona a quien se le imputa sea inocente. En contraparte, la “difamación”, consagrada en el artículo 344 del mismo código penal (HCNL, 2016), consiste en comunicar dolosamente a una o más personas un hecho cierto o falso, determinado o indeterminado de una persona física o moral, que pueda causarle deshonra, descredito, perjuicio, o exponerlo al desprecio de alguien, es decir, sin que la naturaleza del dicho esté clasificada como delito por la ley.

Al observarse se ven similitudes entre ambos y presenta las mismas complicaciones, no solo con respecto a la recolección de datos en registros administrativos, sino que en la actividad gubernamental y de justicia únicamente se permiten estas clasificaciones, es así como se va juzgando la actividad humana. La propuesta estima que el delito básico seria la “difamación”, la cual es la acción o comunicación por una persona que daña la reputación de otra; o induzca opiniones o sentimientos hostiles o desagradables. En tanto, la “calumnia” sería considerado como delito equiparable debido a que se estaría ante una “difamación”, con la particularidad (agravante) de que el dicho se encuentra tipificado, sin embargo, la categoría subjetiva de la calumnia es similar al marco que provee la difamación, esto se pierde en el momento en el que la sociedad doméstica cambie el valor que le asigna a cualquiera de esos tipos penales.

CONCLUSIONES

La aplicación de conocimiento a la administración pública, particularmente el de seguridad pública en México, no es tan avanzado como los conocimientos aplicados de la administración o alguna de las caras de la Teoría General de Sistemas; lo cierto es que estas limitaciones metodológicas en la modelación son producto de la variable humana, de sus significantes y significados. Esta propuesta finalmente se concentra en la conservación de la variable humana para la creación de un instrumento administrativo, político y académico.

La crítica al modelo imperante en México radica en el falso compromiso a la descentralización y el respeto a la diversidad nacional, en este sentido se proponen las bases para la creación de modelos incluyentes de localidades con derecho a la autodeterminación y la de sus propios derechos, en búsqueda de una mejor seguridad. Lo que se sugiere implícitamente es que las disciplinas de la administración pública deben ceder a lo impuesto por la realidad política; si estos compromisos políticos son legítimos su praxis también será legítima. El ejercicio de la administración de la seguridad se encuentra en el debate si debe o no alterar el comportamiento de lo sociocultural (Estado intervencionista en la esfera privada), mientras que los últimos gobiernos dan señales cada vez más claras del establecimiento de un modelo de seguridad único, en lugar de asimilarse y coordinarse.

El pensamiento sistémico en el derecho implicó el establecimiento de formas básicas de tipos penales. En el análisis que se hace de la norma escrita y de propuestas que anteceden la presente investigación, se percató que las clasificaciones estadísticas partían de la norma, por ejemplo, en lugar de encontrar un procedimiento administrativo o estadístico que permitiera conocer a las víctimas de homicidio por razones de género se dio lugar a la creación del feminicidio en el derecho como tipo penal.

La interpretación es que a lo que se reconocía en el derecho se le iban acumulando distinciones con fines administrativos que no necesariamente representa el comportamiento humano punible, lo que produce es una herramienta ideológica que obstaculiza el estudio de los fenómenos delictivos.

En México aún se tienen grandes retos en la elaboración de registros administrativos que sean verdaderamente útiles, sobre todo el área de seguridad pública carece de información útil para la prestación de su servicio, sumando que su poca transparencia y falta de rendición de cuentas atentan con la vida democrática.

La propuesta invita a que para la correcta incorporación de hechos delictivos en bases de información se establezca previamente una zona de análisis, preferentemente zonas que cuenten con libertad y/o soberanía; delimitar fuentes del derecho que confluyen en la zona; analizar la arena política relativa al proceso legislativo, así como colmarse de códigos de comportamiento generalmente aceptados (códigos, leyes, reglamentos, decretos, etc.), compilarlos, analizarlos y jerarquizar empíricamente conceptos con base en la actividad humana, no con respecto al bien jurídico afectado. Este procedimiento asume intrínsecamente que códigos de comportamiento generalmente aceptados están plasmados de manera escrita; del mismo modo que dicha norma escrita es (en ciertos grupos hegemónicos) consuetudinaria, salvo que en el análisis de arena política de indicios de que la norma escrita cuente con sesgos con respecto a categorías subjetivas de la sociedad doméstica que se analiza, es decir, que la ley no sea vigente por no darse en la práctica.

Referencias

1 Acharya, Arunkumar (2016), “Trafficking of women for sexual exploitation in Mexico and their identity crisis”, en International Review of Sociology, vol.26, núm. 2, pp. 322-336.

2 Aguiar Gomez, Jose Carlos (2006), “Las politicas de seguridad publica en America Latina: policia, violencia y narcotrafico en México”, en European Review of Latin American and Caribbean Studies, 81, pp. 115-121.

3 Barrios, Miguel Angel (2009), Diccionario latinoamericano de seguridad y geopolítica, Buenos Aires, Biblos.

4 Bertalanffy, Ludwig Von (1976), Teoría General de los Sistemas: fundamentos, desarrollo, aplicaciones, México, FCE.

5 Briceno-Leon, Roberto (2002), “La nueva violencia urbana de América Latina”, en Sociologías, año 4, num.8, pp. 34-51.

6 Buvinić, Mayra, Morrison, Andrew, & Shifter, Michael (1999). La violencia de América Latina y el Caribe: Un Marco de Referencia para la Acción, en Banco Interamericano de Desarrollo, en http://www.eclac.cl/mujer/noticias/paginas/3/27453/BID.los%20costos%20de%20la%20violencia.pdf, consultado el 17 de Octubre de 2011,

7 Cerda Pérez, Patricia Liliana (2013), Percepción y Realidad del Secuestro en Nuevo León: Una Visión Multidisciplinaria en el Diagnóstico de Rutas, Perfiles y Zonas Detectadas Para su Prevención y Tratamiento, Monterrey, Universidad Autónoma de Nuevo León, en http://elisa.dyndns-web.com/publications/books/Percepcion_y_realidad_del_secuestro_en_NL.pdf, consultado el 17 de Mayo de 2016.

8.Dammert, Lucia (2000), Violencia criminal y seguridad pública en América Latina: la situación en Argentina, en http://www.eclac.org/publicaciones/xml/0/5720/lcl1439.pdf, consultado el 7 de Octubre de 2011.

9 Dammert, Lucia (2004), “De la seguridad pública a la seguridad ciudadana”, en O. Jarrin (Ed.), Memoria del proyecto: Políticas públicas de seguridad ciudadana, primera fase Quito, Guayaquil, Cuenca: FLACSO, sede Ecuador, pp. 111-117.

10 HCELSO (Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca) (19 de Mayo 2015), Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, México.

11 HCNL (Honorable Congreso del Estado de Nuevo León) (6 de Mayo 2016), Código Penal para el Estado de Nuevo León, México.

12 HCU (Honorable Congreso de la Unión) (29 de Octubre 2013), Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, México.

13 HCU (Honorable Congreso de la Unión) (27 de Enero 2016a), Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, México.

14 HCU (Honorable Congreso de la Unión) (10 de Mayo 2016b), Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, México.

15 HCU (Honorable Congreso de la Unión) (7 de Abril 2016c), Código Penal Federal, México.

16 HCU (Honorable Congreso de la Unión) (12 de enero 2016d), Código Nacional de Procedimientos Penales, México.

17 HCU (Honorable Congreso de la Unión) (19 de Marzo 2014), Ley general para prevenir, sancionar y erradicar los delitos en materia de trata de personas y para la protección y asistencia a las víctimas de estos delitos, México.

18 Institute for economics & peace (2016), Global peace index 2016: Ten years of measuring peace, en http://visionfhumanity.org/app/uploads/2017/02/GPI-2016-Report_2.pdf, consultado el 20 de octubre de 2015.

19 INEGI (Instituto Nacional de Estadística y Geografía) (21 de Diciembre 2011), Norma técnica para la clasificación nacional de delitos del fuero común para fines estadísticos, México.

20 Jakobs, Gunther & Cancio Melia, Manuel (2003), Derecho penal del enemigo, Madrid, Civitas.

21 Leal Buitrago, Francisco (2003), “La doctrina de seguridad nacional: materialización de la guerra fría en América del Sur”, en Revista de estudios sociales, num.15, pp. 74-87.

22 Londono, Juan Luis; & Guerrero, Rodrigo (2000), “Violencia en América Latina: epidemiologia y costos”, en J. L. Lodono, A. Gaviria, & R. Guerrero (Edits.), Asalto al Desarrollo: Violencia en América Latina, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo.

23 Núñez Leiva, José Ignacio. (2009), “Un análisis abstracto del Derecho Penal del Enemigo a partir del Constitucionalismo Garantista y Dignatario”, en Política criminal, núm. 8, pp. 383-407.

24 Organización Mundial de la Salud & Organización Panamericana de la Salud (2002), Informe mundial sobre la violencia y la salud: Resume, de World Health Organization: http://www.who.int/violence_injury_prevention/violence/world_report/en/summary_es.pdf, consultado el 13 de Junio de 2016.

25 Salazar, Ana María (2008), Seguridad nacional hoy, México, Punto de Lectura.

26 Sánchez Godoy, Jorge Alan (2009), “Procesos de institucionalización de la narcocultura en Sinaloa”, en Frontera norte, vol. XXI, núm. 41, pp. 77-103.

27 UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) (2015), International Classification of Crime for Statistical Purposes (ICCS), en https://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/crime/ICCS/ICCS_final-2015-March12_FINAL.pdf, consultado el 6 de Octubre de 2015.

Notas