Introducción

A partir de la década de 1950, la noción de «desarrollo» cobró fuerza como eje orientador de las políticas públicas de los países del llamado «tercer mundo». Se trataba de un camino (el único válido y posible) que los países «subdesarrollados» debían seguir para alcanzar los estándares de calidad de vida de los países del «primer mundo». Si bien esta noción ha sufrido transformaciones a lo largo del tiempo, se trata de una idea que continúa presente, de manera más o menos explícita, en la fundamentación de muchas de las políticas públicas que se implementan en América Latina.

En el ámbito de las políticas urbanas, este paradigma de desarrollo, articulado con el aparato ideológico del neoliberalismo, promovió a partir de la década de 1990 la concepción de las ciudades como máquinas de crecimiento (Molotoch y Logan, 2015), una forma de gestión urbana asemejable a la gestión de una empresa y basando las posibilidades de desarrollo en la competitividad de las ciudades.

En este marco, intentaremos indagar acerca de la subyacencia (o no) de esta construcción ideológico–conceptual recién mencionada a la elaboración de normativas urbanas en la ciudad de Villa Gesell, profundizando especialmente en dos instrumentos de planificación urbana: el Plan Estratégico, sancionado en 1999, y el Plan de Ordenamiento Urbano, cuya promulgación se encuentra actualmente en discusión en el Honorable Concejo Deliberante de la ciudad.

Construcción y significación de la noción de desarrollo

A diferencia de procesos como el de la destrucción o acaparamiento por parte del capital de las formas de vida y relaciones sociales del pueblo mapuche en el sudoeste neuquino retratados en Impemba (2017), en el caso del partido de Villa Gesell no existía una población previamente asentada en el territorio, sino que el desarrollo del turismo fue la base de su crecimiento urbano desde su fundación. (Fig. 1 y 2)

Asimismo, los patrones de desarrollo ilimitado, de apropiación y dominio de la naturaleza por parte de los seres humanos como única vía para alcanzar ese desarrollo han estado también presentes desde los inicios de su proceso de urbanización, el cual se produjo en un primer momento en la medida en que el proceso de fijación de médanos lograba tener éxito. El discurso sobre el «dominio del médano» ha sido en general cargado de este sentido, como se puede ver, por ejemplo, en un fragmento del memorial entregado por Carlos Gesell al intendente del partido de General Madariaga^[i] en el que con el subtítulo sugerentemente «La conquista del médano», el fundador de la ciudad expresaba:

El problema estaba a la vista: vencer la barrera de médanos que hacía infranqueable el paso hacia las hermosas playas custodiadas celosamente por las arenas voladoras que todo lo destruían, impidiendo el afincamiento del que se atrevía a radicarse en esta región, que había permanecido virgen para el turismo y librada solo al vaivén de los vientos hasta el año 1931. (Parra, 1994a, resaltado del autor)

Se puede observar aquí cómo el proceso de transformación del suelo, de acondicionamiento para permitir el desarrollo de procesos de construcción y ocupación por parte de los seres humanos, es cargado de una especie de épica civilizatoria, en la que el entorno natural aparece como hostil, por un lado, y por otro como «a la espera» de ser conquistado y apropiado por los seres humanos. Esta forma de concebir a la naturaleza no humana^[ii] es en realidad social e históricamente construida.^[iii]

Sin embargo, esta concepción ha sido naturalizada en la sociedad moderna occidental a través de discursos hegemonizantes que, negando posibilidades alternativas de relación y apropiación con y del entorno, han servido de sustento para la reproducción ampliada del capital.

Figura 1.
Ubicación de la provincia de Buenos Aires en Argentina.
Fuente: elaboración propia sobre mapa base obtenido de https://viapais.com.ar

Figura 2.
Ubicación del Partido de Villa Gesell dentro de la provincia de Buenos Aires.
Fuente: elaboración propia sobre mapas base obtenidos de https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Map_of_Buenos_Aires_Province.svg y https://cualbondi.com.ar/a/r2621531/partido-de-villa-gesell/

Uno de los pilares sobre los que se fundó este discurso, principalmente a partir de la segunda mitad del siglo XX, ha sido la noción de «desarrollo». Quintero (2013a) caracteriza al desarrollo como «una idea/fuerza que encarna asimismo un conjunto de disposiciones fundamentales que lo configuran como un conjunto estructural de prácticas y discursos» (2013a:100), el cual

implica necesariamente una visión secuencial, teleológica e inexorable de los recorridos de esas sociedades, fijando de esta forma no un modelo descriptivo de esos «procesos» sociales sino más bien un patrón normativo de los mismos. (100)

Manzanal, Arzeno y Nardi, por su parte, construyen la definición de desarrollo entendiéndolo como

un proceso esencialmente contradictorio y conflictivo, que está determinado por la respectiva estructura de relaciones de poder y dominación, objetivadas a través de normas, leyes y reglamentaciones, que conforman el aparato institucional hegemónico de cierto momento y lugar. (Bourdieu, 2006; Quijano, 2000; Manzanal, 2010; citados en Manzanal, Arzeno y Nardi, 2011)

Así, el desarrollo se convierte en un dispositivo discursivo que, según explica Quintero (2013a) citando a Quijano (1992, 2000a y 2000b), sustenta el sistema de relaciones dominantes que define como colonialidad del poder.^[iv] Se trata entonces de un mecanismo que permite la reproducción de las relaciones de dominación, que construye un camino lineal, progresivo, que no solo todas las sociedades deben seguir, sino también los sujetos que tienen que llevar adelante estos pasos a partir de la creación del par desarrollado/subdesarrollado. Este par se constituyó de la mano de la división del mundo en tres: un primer mundo desarrollado, tecnológicamente avanzado, libre para el ejercicio del pensamiento utilitario y sin restricciones ideológicas; un segundo mundo también desarrollado y tecnológicamente avanzado, pero provisto de un cúmulo ideológico que impide el pensamiento utilitario, y un tercer mundo subdesarrollado, rezagado tecnológicamente, y con una mentalidad tradicional que obstruye la posibilidad del pensamiento utilitario y científico (Quintero, 2013b).

En tanto, con Latinoamérica inserta en el sistema mundial como parte del llamado tercer mundo, las políticas públicas, y en particular, para el caso que analizaremos, las relativas a la planificación urbana, pasarán a estar orientadas, desde la segunda mitad del siglo XX, al objetivo de alcanzar el «desarrollo».

Primeras instancias de conflictividad social en torno al desarrollo en Villa Gesell

Respecto del caso de Villa Gesell, la noción de desarrollo ocupará un lugar central en las discusiones en torno a las decisiones relacionadas con la normativa urbana. Sin embargo, el significado específico que se le asigna a la misma variará en función de qué actor social sea quien la retome. Así, en 1961 se encontraba en discusión un Plan Regulador enmarcado en el llamado Programa de Desarrollo Urbano y Rural promovido por el gobierno municipal (Parra, 1994a). Podemos encontrar entre los objetivos propuestos para el mismo:

Para que el desarrollo de las áreas ya habilitadas como urbanas, el eventual ensanche de las mismas y aun la creación de otras nuevas se haga única y exclusivamente en función de las reales presiones demográficas y no de presunciones infundadas, o lo que es peor, de simples operaciones especulativas. (Parra, 1994a:4)

No obstante, la respuesta de Carlos Gesell, todavía en ese momento propietario de grandes extensiones de suelo en el municipio y promotor inmobiliario, alegaba que:

la medida adoptada no contempla necesidades reales de Villa Gesell y atenta contra el creciente progreso, no solo de esta localidad, sino de otros balnearios que al igual que Villa Gesell se verán retardados en su constante desarrollo. (Parra, 1994b:3)

Se puede observar en este caso que, si bien cada una de las posiciones se encuentra aparentemente contrapuesta, en ambos casos se retoma la noción de desarrollo como una fundamentación en sí misma, indiscutible, como el objetivo al que toda política de planificación debe apuntar.

Años más tarde, el 8 de junio de 1970, se llevó a cabo una movilización desde Villa Gesell hacia la Municipalidad de General Madariaga en protesta por un nuevo Plan de Zonificación que otra vez limitaba ciertos tipos de desarrollos inmobiliarios. Esa protesta pasaría a ser conocida como el «Geselazo». Y de nuevo la noción de desarrollo entendida en su sentido hegemónicamente dominante tendría protagonismo para la fundamentación de la protesta, en este caso asociada al concepto de «progreso». José Luis Fernández Heredia, uno de los vecinos que participaron en la movilización y que luego se convertiría en intendente de Villa Gesell entre 1987 y 1991, expresaba: «Nos molestó mucho que Madariaga viniera a decirnos cómo había que hacer las cosas cuando era un pueblo que no progresaba nada, no existía al lado de Villa Gesell que estaba en manos de gente progresista» (Parra, 1994b:11).

Este proceso de conflictividad social, sustentado en la búsqueda de evitar las «trabas» al desarrollo de la construcción en Villa Gesell, derivaría, luego de la separación de Villa Gesell del partido de General Madariaga en 1978, en la proliferación de la construcción en altura sobre la costa y la apertura de la avenida costanera, dos procesos que conllevaron un importante deterioro ambiental.

Plan Estratégico 1999

Ante el constante crecimiento urbano y demográfico que se daba en el ahora partido de Villa Gesell, en 1999 la Municipalidad de Villa Gesell, trabajando en conjunto con un equipo de la Universidad Nacional de La Plata, elaboró un Plan Estratégico con el objetivo de orientar las políticas públicas relativas a lo urbano durante los siguientes años. Si bien el Plan no llegó a ponerse totalmente en práctica por parte del municipio durante los años siguientes (lo que es probable que se haya debido en parte a la fuerte crisis social y económica que se vivió a nivel nacional en los primeros años de la década de los 2000), resulta interesante revisar algunas de los conceptos que enmarcaron su producción.

En el documento (Municipalidad de Villa Gesell, 1999) se establecía que un contexto positivo para el desarrollo local, social y ambientalmente sustentable implicaba:

• Un fuerte crecimiento económico nacional y regional en una economía mundial abierta, que repercuta directamente en el ambiente local y que invierta los beneficios en fuertes transformaciones sociales, en salud, educación y calidad ambiental, alentando nuevas instancias de participación, en la búsqueda generalizada de una mejor calidad de vida.

• Una integración micro y macrorregional, que genere nuevos paradigmas, basados en experiencias locales diversas, adecuadas a cada realidad; que flexibilice y dinamice la escala territorial y económica, según las metas locales fijadas y las oportunidades y demandas del contexto.

• Un mayor desarrollo tecnológico y de conocimiento, enmarcado en un intercambio comercial mundial libre de barreras y proteccionismos; que permita la consolidación de las identidades como factor competitivo y la paulatina diversificación de las economías regionales y locales, integrando valor agregado y alejándose de la dependencia de las commodities, es decir afianzándose en las ventajas adquiridas por sobre las naturales.

• Una baja inflación, infraestructura adecuada, calidad del entorno social y confiabilidad política de rumbo y procedimientos, que propicien un cambio de los movimientos de capital externo y local especulativos a las inversiones genuinas y responsables, que aumentan las tasas de ahorro interno y permiten la generación de recursos públicos, asignados a las prioridades sociales y de desarrollo.

• Una actitud solidaria con los más pobres, primeros beneficiarios de los programas de recuperación social, sumando a su imaginación y capacidad de supervivencia, las herramientas para ayudarlos a reaccionar.

• Y un afianzamiento del liderazgo de las organizaciones de la sociedad civil, legitimadas en su representatividad, y la consolidación de un estado municipal chico, pero fuerte y orientado, consciente de su rol. (Municipalidad de Villa Gesell, 1999:10–11, resaltado del autor)

Aquí se observa la noción de desarrollo local fuertemente ligada a la matriz ideológica del neoliberalismo. Se promueven la apertura comercial y la flexibilización normativa mediante la búsqueda de atracción de inversiones y de la consolidación de la ciudad competitiva (Molotoch y Logan, 2015). Hay también un abordaje del problema de la pobreza, que sigue los patrones de lo que Gudynas (2015) define como «Estado compensador», bajo el cual a noción de justicia social queda reducida a la dimensión de redistribución económica monetaria. Esto a su vez conduce a que muchos debates se centren solo en la variable de la compensación económica, con lo cual se promueve el desarrollo de la concepción instrumental y mercantilizada de la naturaleza y de las necesidades sociales. Así, el Estado pasa muchas veces a no aceptar demandas que expresen necesidades no económicas, como valores culturales o ecológicos.

La idea de que la ciudad debe ser competitiva, y de esa manera instrumentalizada para generar un aumento de las ganancias mediante su gestión (que debe asemejarse a la de una empresa), se refuerza en los siguientes párrafos, en los que la globalización y el posicionamiento subordinado del territorio local en la división internacional del trabajo aparecen totalmente naturalizados:

En este escenario globalizado, con una estructura corporativa que pretende el dominio absoluto de los mercados y con una fuerte horizontalización de las relaciones político–territoriales, los intereses locales se defienden por vía de la competencia, y la oportunidad de progreso debe buscarse por ese medio. Pero para que un territorio sea competitivo debe evaluar y conocer fortalezas y debilidades, oportunidades y riesgos: cuáles son sus ventajas comparativas, sus desventajas, en qué debe competir, qué debe mejorar para acrecentar sus posibilidades en esa competencia, cuáles son las dificultades que debe sortear y cuál es la calidad ambiental aspirada, posible y adecuada para brindarle a la comunidad local, para consolidarse y para crecer. (Municipalidad de Villa Gesell, 1999:11)

Figura 3.
Plano de estructura vial extraído del Plan Estratégico de 1999.
Fuente: Municipalidad de Villa Gesell (1999).

Figura 4.
Plan de zonificación en el borrador del Plan de Ordenamiento Urbano de 2020.
Fuente: borrador del Plan de Ordenamiento Urbano publicado por la Municipalidad de Villa Gesell.

Si no se transforma al territorio en una estructura corporativa y competitiva, con la suficiente versatilidad y capacidad gerencial como para articularse convenientemente con los niveles superiores que lo contienen; para asociarse con otros territorios o sectores si es necesario un mayor volumen o fuerza para imponerse; o para competir con esos eventuales socios si los mercados en disputa son diferentes, entonces se convierten, en el mejor de los casos, en el soporte físico y social de auténticas factorías, con eventuales beneficios coyunturales e inestables y grandes perjuicios definitivos. (Municipalidad de Villa Gesell, 1999:12)

Por otra parte, el documento busca complejizar el concepto de «progreso» a partir de la incorporación de lo ambiental (entendido como soporte de las actividades humanas, algo externo) y el «medio social», el cual aparece categorizado como escindido de la estructura económica territorial:

«El progreso» de una comunidad es un fenómeno complejo, donde actúan y se articulan una serie de factores diversos, y es necesario reconocer esa complejidad para poder incidir positivamente en él. Es así que el diseño de una Estrategia de Desarrollo Local comprende no solo al crecimiento económico (herramienta de la que dispone la sociedad para mejorar su calidad de vida), sino y fundamentalmente al soporte ambiental sobre el que se asienta esa estructura económica, y al medio social al que sirve, o debería servir y que conforma la oferta del territorio. (Municipalidad de Villa Gesell, 1999:12)

Es destacable el modo en que todo este andamiaje ideológico, es presentado como el único posible. Entre las ventajas de la planificación estratégica que establecen en el documento aparece «diseñar escenarios concertados de “lo posible", desestimando escenarios sustentados en la ficción» (Municipalidad de Villa Gesell, 1999:22). Esto contrasta con las nuevas lógicas discursivas contrahegemónicas que se han venido desarrollando durante los últimos años, basadas en conceptos como el de «bienes comunes», «justicia ambiental», «buen vivir» o «derechos de la naturaleza» (Svampa, 2011).

En este sentido, cabe mencionar la reflexión que dentro del documento del Plan Estratégico aparece aportada por Antonio Nicolino, representante de la Sociedad de Fomento del barrio Monte Rincón:

Con respecto a la palabra «turismo» que es tan frecuentemente repetida, más de una vez he escuchado a comerciantes y funcionarios decir que debemos vivir del turismo, pero nunca he escuchado a nadie decir que debemos vivir para el turismo y, posiblemente, sea aquí donde está la falla.

(...) Para finalizar quiero decir que el Plan será positivo en lo medida en que. a corto plazo, logremos mejorar la calidad de vida de los habitantes. (Nicolino, en Municipalidad de Villa Gesell, 1999)

El fomentista relativiza aquí la naturalización del progreso asociado al crecimiento del turismo que promovería el Plan Estratégico, y coloca el énfasis no en las posibilidades de crecimiento económico sino en los horizontes posibles de alcanzar respecto del mejoramiento de las condiciones de vida de los pobladores del partido.

Plan de Ordenamiento Urbano

En 2018 se hace público que el gobierno municipal se encontraba formulando un Plan de Ordenamiento Municipal para Villa Gesell. En el mismo se proponía una serie de modificaciones significativas a la normativa urbana vigente, en especial referidas a la zonificación. El Plan propone la transformación de unas 4000 hectáreas de suelo, que actualmente está conformado en su mayoría por médano vivo, a un uso que admita la edificación con destino turístico, como se puede observar a partir de la comparación entre las Figuras N° 3 y N° 4. Además, permitiría la densificación del frente costero del área urbana ya consolidada mediante un incremento en los indicadores para la construcción en altura, así como habilitaría la realización de emprendimientos inmobiliarios en zonas que anteriormente no estaban habilitadas.

Si bien en el documento del Plan de Ordenamiento Municipal publicado por el municipio, al menos hasta la versión de abril de 2020, y a diferencia del Plan Estratégico de 1999, no aparece expresado de modo explícito un marco teórico que nos permita analizar directamente la noción de desarrollo en la que se encuadra la elaboración de la propuesta, sí es posible analizar este concepto en relación con las discusiones que se dieron, y se siguen dando, en torno al mismo.

Durante el proceso de elaboración de esta normativa, el municipio convocó a la ciudadanía a participar de una serie de reuniones consultivas en las que el Plan recibió numerosas críticas por parte de diferentes sectores sociales, principalmente referidas a los posibles efectos medioambientales negativos que podría implicar el desarrollo de la propuesta, y por otra parte acerca de la falta de soluciones ofrecidas en cuanto a los problemas de habitabilidad en la ciudad ya consolidada. En el mismo sentido se manifestaron mayoritariamente los integrantes del Consejo Asesor Urbanístico, un ente creado ese mismo año, constituido por representantes de colegios orofesionales, organizaciones sociales, y representantes de cada bloque político presente en el Honorable Concejo Deliberante.

Luego de un año de análisis, el dictamen emitido por el Consejo Asesor Urbanístico señaló que el Plan de Ordenamiento Municipal carecía de una

Evaluación Ambiental Estratégica, que considere la capacidad de carga que puede resistir la zona, sea esta en el interior del partido como en el frente costero, con un plan de remediación, atenuación del impacto. Que tenga como objetivo lograr un adecuado equilibrio entre las dimensiones económicas, sociales y ambientales para un desarrollo sostenible. Por eso es que consideramos oportuno implementar la aplicación de una Evaluación Ambiental Estratégica como herramienta en el proceso de planificación y ordenamiento territorial. (Dictamen del Consejo Asesor Urbanístico, 4 de octubre de 2019)

En junio del año 2020, con el reinicio de las sesiones del Honorable Concejo Deliberante luego de la suspensión a partir de la pandemia de COVID–19, circuló el rumor de que se intentaría aprobar el Plan de Ordenamiento Municipal. A partir de ello se convocó a una movilización popular impulsada por una red de vecinos previamente conformada que había realizado en varias ocasiones diferentes instancias de lucha por la protección del medio ambiente. Finalmente, frente a la presión popular, el Honorable Concejo Deliberante comunicó que la intención no era que el proyecto se aprobara en ese momento, sino que sería pasado a comisiones.

En los días siguientes, los vecinos, encabezados por los integrantes de la Asamblea en Defensa del Médano Costero, conformada en el año 2010, realizaron una juntada de firmas sobre un petitorio para detener el tratamiento del Plan de Ordenamiento Municipal hasta que estén dadas las condiciones sanitarias para efectuar un proceso de participación democrática ciudadana en la formulación y revisión del mismo. En el petitorio, la noción de desarrollo aparece puesta en crisis y hace referencia a la misma como un elemento legitimador de prácticas orientadas exclusivamente a la reproducción del capital, en detrimento de las condiciones ambientales de los pobladores locales:

a la luz de publicaciones, entrevistas y comunicados por parte del Secretario de Planeamiento Arq. Gerardo Galli (denunciado penalmente en la Fiscalía Anticorrupción de Dolores) y de la Municipalidad de Villa Gesell, se pone en evidencia que con el justificativo del progreso y el desarrollo, el gobierno local se muestra dispuesto a crear las condiciones de fertilidad territorial para las empresas y los capitales inmobiliarios, sin reparar en los impactos que tales decisiones tienen sobre la integralidad del territorio. (Petitorio presentado en el HCD, https://www.minutog.com/5-medio-ambiente/18090-nuevo-petitorio-contra-el-codigo-de-ordenamiento-urbano/)

Por su parte, el municipio ha manifestado claramente su intención de que el proyecto sea aprobado a toda costa, ha deslegitimado las críticas que se hicieron al mismo desde diversos sectores y apelado a la asociación directa entre la aprobación del Plan de Ordenamiento Municipal y la posibilidad de atracción de inversiones, en una suerte de continuidad de las intenciones que el Plan Estratégico promovía siguiendo con los mandatos propuestos por el andamiaje ideológico neoliberal. Así, el intendente de Villa Gesell, Gustavo Barrera, expresaba:

No le tengo miedo a las críticas por que son infundadas e ilógicas. Debemos darles las condiciones a aquellos que quieran invertir y generar mejores condiciones para el turismo. Gesell no crece desde hace varios años y no debe ser un municipio de servicios. (https://www.minutog.com/4-municipales/17948-barrera---no-quiero-que-villa-gesell-sea-un-municipio-de-servicios/)

La discusión en torno al Plan de Ordenamiento Municipal resulta en la actualidad el eje clave sobre el que se vertebra el futuro del desarrollo local en Villa Gesell, y precisamente por ello es llamativa la ausencia de la discusión sobre lo que es entendido como desarrollo entre los actores políticos que se encuentran debatiendo el proyecto. Durante la relativamente corta historia del desarrollo urbano de la ciudad, la base del crecimiento ha estado siempre basada en la actividad turística en verano y en la construcción durante la temporada baja. Esta dinámica, que hoy está encontrando sus límites de reproducción ampliada, no es en ningún momento puesta en discusión por parte de las diferentes posiciones que se han tomado con relación al Plan de Ordenamiento Urbano, sino que, dando por hecha la continuidad de esta dinámica, se pone el énfasis en cuál es la mejor/más sustentable forma de llevarla adelante.

Reflexiones finales

De modo breve, hemos explorado en este trabajo los procesos de construcción del discurso hegemónico del desarrollo, un proceso contradictorio y conflictivo que ha permitido configurar y legitimar relaciones de poder a nivel global a partir de la construcción de una visión secuencial y unívoca de progreso, que implica el llevar adelante ciertos pasos que posibilitarían a los territorios «subdesarrollados» alcanzar, eventualmente, las características de los territorios considerados como «desarrollados».

Esta visión, que naturaliza las relaciones sociales capitalistas y colonialistas que han dado lugar a la desigualdad en las posibilidades de apropiación de la riqueza socialmente generada, ha servido de soporte discursivo para la legitimación de políticas públicas que, bajo el paraguas ideológico del neoliberalismo, han profundizado las situaciones de desigualdad en Latinoamérica.

En este marco, hemos intentado detectar y analizar las formas en que este dispositivo discursivo ha penetrado en la producción de políticas urbanas en la ciudad de Villa Gesell. Así, se ha podido verificar que la noción de desarrollo ha sido apropiada históricamente por diferentes actores sociales, pero siempre manteniéndose dentro de la concepción de desarrollo lineal, unívoco y necesario, planteado por el pensamiento hegemónico. En general, en Villa Gesell la apelación a este concepto ha venido de la mano de la defensa de los intereses relacionados con la promoción inmobiliaria, asociando directamente el desarrollo inmobiliario con el progreso en el mejoramiento de la calidad de vida.

Sin embargo, no debemos dejar de mencionar que esta noción también ha desatado la generación de resistencias que, a partir de la crítica al desarrollismo, ponen en crisis el avance del capital sobre el territorio, invierten la lógica instrumental dominante y buscan hacer primar las necesidades sociales y ambientales por sobre las lógicas inmobiliarias.

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Notas

Notas de autor