Capacidades estatales y cambio en las políticas públicas: el caso de Uruguay bajo los gobiernos del Frente Amplio (2005-2015)

State capacities and change in public policies: The case of Uruguay under the governments of the FrenteAmplio (2005-2015)

As capacidades do Estado e mudança de políticas públicas: o caso do Uruguai sob os governos da Frente Ampla (2005-2015)

En el año 2005 accedió al gobierno nacional, por primera vez en la historia de Uruguay, un partido político de izquierda. El Frente Amplio fue fundado en el año 1971 con el propósito de superar la grave crisis política que por entonces sufría el país, pero también para impulsar reformas estructurales en el Estado, la economía y la sociedad. A la primera presidencia de Tabaré Vázquez entre los años 2005 y 2010 le sucedió la de José Mujica, entre 2010 y 2015.

Luego de diez años de gestión del Estado por parte de este partido político, es pertinente interrogarse en qué medida las diferentes políticas públicas implementadas en ese período han supuesto cambios de relevancia en las orientaciones imperantes hasta el momento de su ascenso al gobierno, lo que conduce a reflexionar sobre el grado de innovación o tipos de cambio materializados. Y más específicamente, sobre las eventuales relaciones entre las capacidades estatales y esos cambios, en tanto dichas capacidades suelen identificarse en la literatura especializada como una de las variables claves para explicarlos.

El caso es de particular interés analítico por tratarse de la primera gestión de gobierno –durante dos períodos consecutivos – de un partido de izquierda en Uruguay: el Frente Amplio. ¿En qué medida ello generó novedades en las políticas públicas impulsadas? ¿De qué capacidades estatales se dispuso para promover esos cambios? ¿Difirieron esas capacidades en las distintas arenas de políticas? Y en caso de que haya sido así, ¿dieron lugar a transformaciones también diversas?

A los efectos de desarrollar nuestro argumento utilizamos como insumo fundamental los estudios sectoriales contenidos en el trabajo “El decenio progresista. Las políticas públicas deVázquez a Mujica” (Bentancur; Busquets, 2016). Los trece casos analizados tienen una homogeneidad externa de carácter político-institucional, por corresponder a los dos primeros períodos de gobierno del Frente Amplio en Uruguay; y una heterogeneidad interna dada por las distintas áreas de políticas estudiadas. Asimismo, realizamos un análisis transversal del producto colectivo, y adicionamos otros estudios de investigadores, implementamos una encuesta a expertos en políticas públicas sobre el tipo de cambio y las capacidades estatales¹ y, finalmente, utilizamos la metodología comparativa cualitativa (QCA).²

Luego de esta introducción, el texto se compone de cuatro apartados. El segundo se dedica a las capacidades estatales, presentando el marco conceptual y su aplicación al caso de los gobiernos del Frente Amplio en Uruguay. El tercero da cuenta de los cambios en las políticas públicas procesados en el período 2005-2015. Posteriormente, en el cuarto apartado se analiza la correlación existente en nuestro caso entre ambas variables: capacidades estatales y cambios en las distintas políticas sectoriales. Por último, el quinto apartado se dedica a las conclusiones derivadas de nuestra indagación.

Pueden identificarse varias dimensiones en las estrategias de los gobiernos del Frente Amplio para gestionar sus políticas públicas. Entre ellas, un tipo de intermediación de intereses que se corresponde con el formato pluralista pero reconoce incrustaciones neocorporativas (Schmitter, 1977; Lanzaro, 1986); un rol destacado de los partidos en el policymaking (Caetano et al, 1987; García Pelayo, 1986); la apelación a instrumentos tales como “debates” o “diálogos” sociales (Pereira, 2015); y la nítida predominancia del juego político sobre la racionalidad técnica, aunque con diferencias según la arena de políticas que se considere (Campbell; Pedersen, 2011; Garcé, 2014).

Aquí haremos foco en otra variable: las capacidades estatales, que en estudios anteriores (Franco Chuaire; Scartascini, 2014; Pires; Gomide, 2016; Repetto, 2004; Soifer, 2012) se han asociado con las orientaciones de las políticas públicas en distintos países de América Latina. La relevancia que en esta línea analítica se otorga al concepto queda de manifiesto en asertos como el siguiente:

La relevancia de las capacidades estatales para incidir efectivamente en la calidad de las políticas públicas ha sido constatada en múltiples estudios empíricos. Entre ellos, los producidos por el BID para trece países de América Latina, en los que se ha concluido que "... las capacidades gubernamentales son fundamentales para contar con políticas públicas con mejores características”. (Franco Chuayre; Scartascini, 2014).

Nos adscribimos a estos enfoques, que sustentan la pertinencia de analizar las asociaciones y mecanismos causales que operan en el caso en estudio entre capacidades estatales, por un lado, y la magnitud de los cambios en las políticas públicas, por otro.

En este punto corresponde precisar el concepto de capacidades estatales que emplearemos. En primer lugar, y como señala Iazzetta (2012), no deben confundirse capacidades estatales con capacidades de gobierno. Mientras estas últimas refieren a acciones concretas impulsadas en cierto momento por un gobierno dado, las capacidades estatales se sustentan en períodos más largos y remiten a la construcción institucional del aparato estatal.

Es menester señalar, asimismo, que el concepto tiene una larga historia en la que se ha atendido a dimensiones diversas. En algunos autores, en la noción de capacidad estatal predomina la dimensión fiscal (Tilly, 1992), en otros autores predomina la dimensión burocrática o administrativa (Mann, 1984, 2008; Oszlak, 1980; Geddes, 1994; Evans; Rauch, 1999) y en otros la dimensión de coerción estatal (Hendrix, 2010). En los abordajes tradicionales, los énfasis daban mucha importancia a la dimensión burocrática, mientras que en los enfoques más contemporáneos se establece una relación entre la capacidad estatal y la gobernanza. Actualmente, la literatura sobre capacidades estatales o del Estado puede ser analizada recurriendo a una diversidad de definiciones (Altman; Luna, 2012; Edigheji, 2010; Evans; Rauch, 1999; Pires; Gomide, 2016).

Como señalan estos últimos autores, y sin perjuicio de las variantes interpretativas existentes, en la literatura especializada las capacidades de los Estados se suelen asociar con sus habilidades y competencias para establecer sus objetivos y realizarlos, ligando así el término con las preocupaciones por la gobernabilidad. A continuación, identifican dos dimensiones que consideramos de recibo:

a) las técnico-administrativas involucran las capacidades derivadas de la existencia y funcionamiento de burocracias competentes y profesionalizadas, dotadas de recursos organizacionales, financieros y tecnológicos necesarios para conducir las acciones del gobierno de forma coordinada; b) las político- relacionales se asocian a las habilidades y procedimientos de inclusión de los múltiples actores (sociales, económicos y políticos) de forma articulada en los procesos de políticas públicas, buscando la construcción de consensos mínimos y coaliciones de apoyo a las políticas gubernamentales. La primera dimensión puede asociarse a las nociones de eficiencia y eficacia, y la segunda está relacionada con las ideas de legitimidad, aprendizaje e innovación en las acciones de los gobiernos. (Pires; Gomide, 2016, p. 127).³

Los mismos autores proponen que las capacidades técnico administrativas pueden ser analizadas según tres aspectos: a) la presencia de las burocracias gubernamentales profesionalizadas (ORGA); b) el funcionamiento de mecanismos de coordinación intra-gubernamental (COOR) y c) la existencia de procedimientos de monitoreo de la implementación (MONI). Por su parte, las capacidades político-administrativas pueden ser evaluadas también por tres aspectos: a) interacciones institucionalizadas entre actores burocráticos y agentes políticos (parlamentarios de diversos partidos) (APOLI); b) la existencia y el funcionamiento de mecanismos de participación social (PART) y c) la presencia de fiscalización realizada por agencias de control (CONT).

Aplicamos el marco analítico recién expuesto a un relevamiento de los juicios de quince académicos expertos en trece arenas de políticas públicas del caso uruguayo. De esa forma obtuvimos los siguientes resultados referidos a las capacidades técnico-administrativas (cuadro 1), y político-relacionales (cuadro 2), en los que “0” indica ausencia de una variable de la capacidad estatal analizada, y “1” su presencia.

Cuadro 1.
Capacidades técnico-administrativas en sectores de políticas, Uruguay (2005-2015)

Cuadro 1 (cont.)
Capacidades técnico-administrativas en sectores de políticas, Uruguay (2005-2015)

Fuente: Elaboración propia, según encuesta a expertos, 2017.

Cuadro 2.
Capacidades político-relacionales administrativas en sectores de políticas, Uruguay 2005-2015

Fuente: Elaboración propia, según encuesta a expertos, 2017.

De ambos cuadros se desprende que en el conjunto de las trece políticas públicas analizadas, las capacidades estatales técnico-administrativas del período resultaron más frecuentes que las capacidades político-relacionales. Dentro de las técnico-administrativas, la presencia de las burocracias gubernamentales profesionalizadas (ORGA) y el funcionamiento de mecanismos de coordinación intra-gubernamental (COOR) fueron las más relevantes. En tanto, dentro de las político-administrativas la existencia y el funcionamiento de mecanismos de participación social (PART), fue la variable que alcanzó el mayor número de caracterizaciones positivas en el conjunto de políticas públicas analizadas.

En la medida que nos propusimos estimar el grado de innovación introducido en el decenio posterior sobre las políticas en curso al año 2005, es menester presentar previamente algunas referencias teóricas a la cuestión del cambio en las políticas públicas. Como ha sostenido Stewart,“comprender por qué, cuándo y cómo las políticas públicas cambian (o no) es uno de los problemas de investigación centrales de las ciencias de las políticas públicas” (Stewart, 2006, p. 184).

Los estudios académicos sobre el punto han asumido que las políticas tienden a la continuidad, y que los cambios que experimentan son, por lo general, graduales. Sobre esta asunción se fundó la escuela del incrementalismo, que sostiene que las innovaciones son normalmente marginales en relación a los lineamientos de políticas precedentes, por dos razones: a) derivan del acuerdo entre partidarios con distintos intereses y valores, lo que excluye alternativas radicales; y b) se seleccionan mediante métodos que procuran reducir la complejidad, acotando el análisis a las diferencias incrementales entre alternativas cercanas (Lindblom, 1992). Paralelamente, otros cuerpos de ideas se ocuparon delas circunstancias en las que los cambios significan una ruptura radical con las políticas precedentes, atribuyéndolos a la verificación de ciertas coyunturas críticas en los sistemas políticos, que resultan aptas para interrumpir la dinámica inercial de las instituciones (Capoccia; Kelemen, 2007; Collier; Collier, 1991; Pierson, 2000; Weir; Skocpol, 1993). Pero en todo caso estos cambios paradigmáticos han sido considerados como excepciones al flujo previsible y relativamente constante de las corrientes de políticas.

Sin embargo, indagaciones recientes han sugerido que es frecuente que pequeños cambios de naturaleza incremental originen, por acumulación y permanencia en el tiempo, transformaciones institucionales significativas. Esas indagaciones han distinguido la dimensión procedimental, por lo general gradualista, de los resultados de ese proceso, que en ocasiones genera discontinuidades de relieve (Baumgartner et al, 2006; Pierson, 2004; Streek;Thelen, 2005). Por ende, no puede colegirse en todos los casos que la hechura de políticas de naturaleza incremental conducirá a una reproducción meramente adaptativa de las precedentes, de la misma forma que las estrategias de shock no garantizan transformaciones profundas y duraderas.

Si el cambio gradual es relevante y objeto de interés, es menester entonces disponer de tipologías para mensurarlo debidamente. Existen múltiples propuestas con esa finalidad (Cruz Rubio, 2012; Durant; Diehl, 1989; Hall, 1989,1993; Hogwood; Peters, 1982; Howlett;Cashore, 2009; Mahoney;Thelen, 2010; Sabatier;Weible, 2010; Streek;Thelen, 2005).

Aquí aplicaremos una de las categorizaciones de mayor recibo en la literatura académica, elaborada por Peter Hall (1989, 1993). La misma distingue cambios de primer orden dirigidos a calibrar instrumentos de políticas existentes que perviven; de segundo orden, consistentes en modificaciones en los instrumentos empleados; y de tercer orden, representativos de ajustes paradigmáticos en los fines de las políticas.

A continuación (Cuadro 3) presentamos de manera sintética los lineamientos sobre-salientes de las trece políticas públicas estudiadas. A posteriori (Cuadro 4), detallamos el grado de cambio o tipo de innovaciones encontradas por los expertos en las trece políticas públicas seleccionadas, tomando como criterio la tipología recién referida.

Cuadro 3.
Principales lineamientos de políticas públicas, Uruguay 2005-2015

Fuente: elaboración propia, 2017.

Cuadro 4.
Tipología de las políticas públicas, Uruguay 2005-2015

Fuente: elaboración propia, en base a encuesta a expertos, 2017

Se distinguen así tres bloques de políticas en relación al grado de transformación impuesto. El primero, el de "cambios de tercer orden" contempla en primer lugar creaciones institucionales claves en el terreno de la educación superior, incluyendo una nueva universidad pública (la segunda del país), la instalación de Centros Regionales de la Universidad de la República en el interior del país, y el establecimiento de un organismo gubernamental destinado a promover el desarrollo científico y tecnológico (la Agencia Nacional de Investigación e Innovación). Asimismo, también como "cambios de tercer orden" se comprenden otras cuatro arenas de políticas, en las que los gobiernos del Frente Amplio imprimieron transformaciones sustantivas en relación al estatus precedente.Valgan como ejemplo de las mismas, una reforma tributaria que reconfiguró el sistema –incluyendo la introducción de un Impuesto a la Renta de las Personas Físicas–, la instauración de un sistema nacional integrado de salud y la aprobación de un amplio conjunto de leyes de protección laboral, conjuntamente con la reinstauración de los Consejos de Salarios como pieza clave de la regulación del trabajo. Finalmente, corresponde también destacar la magnitud en los cambios en las políticas agropecuarias, alineadas a un modelo de desarrollo multidimensional y sustentadas en procesos de innovación tecnológica aplicados al sector.

El segundo bloque, que agrupa "cambios de segundo orden", representa la reorientación parcial de políticas precedentes. Así, se continúa con la estrategia de políticas focalizadas para atender la cuestión social que habían sido inauguradas por los partidos tradicionales que precedieron al Frente Amplio en el gobierno, pero el foco se amplía para algunas prestaciones y se ajustan otras de naturaleza universal, al tiempo que se instituye un Ministerio específico. En materia de seguridad pública se ensayan nuevas estrategias para enfrentar la criminalidad, dentro de un modelo orientado a la comunidado de servicio público, con antecedentes en los años anteriores. En relación a la política exterior, se conjugaron el regionalismo precedente con un multilateralismo enfocado en los BRICS, mientras que en seguridad social ha pervivido la reforma estructural de los años noventa, que instauró un régimen mixto público-privado para las pensiones, pero se han procesado ajustes relevantes por la vía de diálogos político-sociales.

Sobre los sectores del último bloque de políticas se operó en el último decenio incorporando nuevos programas e instrumentos, que no se dirigieron a sustituir o modificar sustancialmente los empleados hasta entonces, por lo que constituyen cambios de primer orden. Dentro de este conjunto pueden identificarse matices de importancia. En el extremo inferior, las políticas de vivienda y de educación exhibieron muy escasas notas de novedad. Por otro lado, en defensa se ensayaron algunos énfasis que permiten separar a las políticas del período de las formuladas previamente por los partidos tradicionales (la Ley Marco de Defensa Nacional, sin embargo implementada solo parcialmente).

Si se contempla la impronta transformadora del Frente Amplio en el marco de las arenas de políticas seleccionadas en toda su complejidad y diversidad, debe concluirse que se caracteriza por una gran dispersión, entre registros constituyentes o re-configuradores en algunas de ellas, y meramente adaptativos en otras. Por un lado, se establecieron nuevas institucionalidades y reglas de juego para sectores y temáticas de gran relevancia política y social. Por otro, algunas de las reformas características de las políticas de los años noventa fueron asimiladas (seguridad social) o no se hallaron fórmulas para su sustitución (educación).Y en amplios espacios, se operó con la estrategia de incorporar nuevas capas de políticas sobre las ya existentes (Mahoney;Thelen, 2010).

Tomando en cuenta las dimensiones sobre capacidades estatales presentadas en el apartado 2, el tipo de cambio registrado en las políticas según se consignó en el apartado 3, y los resultados de la encuesta a expertos, es posible presentar ahora todas las configuraciones para la variable tipo de cambio o innovación (INN). Para desarrollar esta argumentación optamos por cotejar los casos con el tipo de cambio de tercer orden y de primer orden, excluyendo los casos que exhibieron cambios de segundo orden, con el propósito de dicotomizar la variable.

Las explicaciones se desarrollan a partir de las tres diferentes capacidades estatales técnico-administrativas y las tres capacidades político-relacionales, como variables causales (Cuadro 5). Los argumentos presentados no tienen contradicciones que tengan que ser resueltas, o sea no hay dos argumentos iguales para diferentes resultados, por lo cual seleccionamos las combinaciones con resultado R=1=cambios de tercer orden para aplicar el procedimiento de simplificación de la matriz booleana.

Cuadro 5.
Configuraciones de casos para la variable tipo de cambio o innovación

Fuente: Elaboración propia, según encuesta a expertos, 2017.

Cuadro 6.
Configuraciones posibles de casos para la variable tipo de cambio o innovación

Fuente: Elaboración propia, según encuesta a expertos, 2017.

Hasta aquí tenemos tres configuraciones que explican las importantes innovaciones en las políticas públicas con cambios de tercer grado y por otro lado, tres configuraciones que explicarían los más modestos cambios de primer orden (Cuadro 6).

Las combinaciones de las filas 2 y 3 pueden ser simplificadas. Por lo cual podemos presentar nuestras soluciones para R=1, o sea cambios de tercer orden, de esta manera:

De otra manera, se registra un cambio de tercer orden en las políticas públicas cuando se desarrollan tanto capacidades técnico-administrativas como capacidades estatales político-administrativas.

En una configuración contamos con la presencia de dos capacidades técnico-administrativas (la presencia de las burocracias gubernamentales profesionalizadas y el funcionamiento de mecanismos de coordinación intra-gubernamental), en ausencia de procedimientos de monitoreo, y con la presencia de dos capacidades político-relacionales (interacciones institucionalizadas entre actores burocráticos y agentes parlamentarios de diversos partidos, y existencia y funcionamiento de mecanismos de participación social). Este es el caso de la educación superior.

En la otra configuración, para obtener cambios de tercer orden se requiere la presencia de las tres capacidades técnico administrativas, a lo que hay que agregar la presencia de las capacidades político-relacionales de la participación, y la fiscalización por parte de agencias de control.

Para registrar cambios de tercer orden se precisa como condición necesaria la presencia de dos capacidades técnico-administrativas: el fortalecimiento de burocracias gubernamentales profesionalizadas, y el funcionamiento de mecanismos de coordinación. A las que debe adicionarse una capacidad político-relacional: la existencia de mecanismos de participación social. Siendo las condiciones suficientes, en un caso, la sola presencia de procedimientos de monitoreo; y en el otro, la presencia de interacciones institucionalizadas entre actores burocráticos y agentes políticos parlamentarios de diversos partidos, más la ausencia de procedimientos de monitoreo.

Las combinaciones de las filas 6 y 8 del Cuadro 5 pueden ser simplificadas. Por lo cual podemos presentar nuestras soluciones para R= 0= cambios de primer orden, de esta manera:

Por ende, los cambios de primer orden están asociados a un escaso desarrollo de lascapacidades técnico-administrativas y de las capacidades político-relacionales.

En una configuración que coincide con los casos de las políticas de defensa y de educación, la única capacidad estatal presente es técnica-administrativa, y es la coordinación intra-gubernamental.

La otra configuración con el mismo resultado –esto es, cambio de primer orden o mera recalibración– es el caso de la política de vivienda. Este presenta dos capacidades técnico-administrativas (fortalecimiento de las burocracias gubernamentales profesionalizadas y monitoreo) y una político-relacional (la fiscalización de agencias de control).

En este trabajo nos hemos preguntado si las diferentes políticas implementadas durante los primeros diez años de gobiernos nacionales del Frente Amplio han supuestocambios en los contenidos de las políticas públicas imperantes hasta marzo del año 2005, y cómo han incidido las capacidades estatales en ese resultado. Aunque corresponde advertir que en nuestro estudio no se incluyeron políticas tan relevantes como las macroeconómicas, de energía o de reforma de la administración pública, el amplio elenco de políticas seleccionado puede dar cuenta de la tónica predominante del policymaking de la izquierda uruguaya.

En primer término, del análisis presentado deriva una nota de interés para el análisis del caso, y eventualmente como manifestación específica de fenómenos más generales de interés académico: la relación entre partidos de izquierda, sus ideologías y las capacidades estatales desarrolladas en las diferentes políticas públicas, por una parte, y las características de las políticas públicas diseñadas, por otra. En el caso estudiado, el gobierno nacional ejercido por un partido de izquierda fue capaz de alterar patrones previos de políticas en los sectores en los que contó - o pudo desarrollar- capacidades estatales significativas.

Como consecuencia, la intensidad de los cambios introducidos en las políticas ha sido marginal en algunas arenas; pero adquirió una dimensión mucho mayor en otras. Esta comprobación abona las teorías que recientemente han revalorizado el potencial transformador de las estrategias gradualistas (Baumgartner et al, 2006; Pierson, 2004; Streek&- Thelen, 2005), que se demuestran también válidas para sistemas como el uruguayo, en los que el proceso de negociación adquiere una densidad apreciable.

La constatación de que esas innovaciones convivieron con la inercia o el bloqueo de otras iniciativas de políticas (en la educación básica, en la defensa nacional, en las políticas de vivienda) hace manifiesta la importancia de las variables específicas de cada una de las arenas de políticas, capaces de conducir a resultados diversos aún ante estrategias similares (Marsh; Rhodes, 1992). Entre esas variables se hallan las capacidades estatales. Estudios anteriores han ubicado a Uruguay entre los países de América Latina que evidencian un mayor nivel de desarrollo de sus capacidades estatales (Franco Chuaire; Scartascini, 2014; Luna;Toro, 2014;World Bank, 2015). Precisando estos asertos, nuestra indagación permite afirmar que el desarrollo diferencial de dichas capacidades en distintos puntos del entramado estatal se asoció con la aptitud del estado uruguayo para promover transformaciones de mayor o menor magnitud.

Más específicamente, como resultado del análisis descriptivo de las capacidades técnico-administrativas y político-relacionales, y del análisis comparativo cualitativo de las mismas capacidades en trece políticas públicas en el aquí llamado "decenio progresista" uruguayo, podemos afirmar:

• Las capacidades técnico-administrativas se desarrollaron algo más que las político-relacionales.

• La presencia de cambios de tercer orden en las políticas públicas progresistas está asociado al desarrollo de capacidades tanto técnico-administrativas como político-relacionales.

• Los cambios de primer orden en las políticas públicas progresistas están asociadas a un escaso desarrollo de capacidades estatales.

En suma: en el caso uruguayo, las capacidades estatales resultan variables relevantes para contribuir a comprender las transformaciones en las políticas públicas, resultando de particular significación la constatación de que en los sectores en que dichas capacidades fueron fuertes, fue posible propiciar transformaciones de porte, categorizadas aquí como cambios de tercer grado; y por el contrario, donde las capacidades fueron débiles, los cambios en las políticas tuvieron escasa relevancia, o de primer grado. Esta constatación, válida para el caso y el período estudiado, debería ponerse a prueba en otros para discutir las condiciones de su generalización.