No Brasil, as visões de mundo que afetam positivamente ou negativamente a cooperação para o desenvolvimento internacional são ligadas ao debate que há sobre a capacidade de atuação do Estado e ao grau de autonomia internacional. A capacidade de atuação do Estado para lidar com as questões de cunho político, econômico e social varia entre um viés neoliberal e um desenvolvi-mentista. Para o viés neoliberal, o Estado deve ter um papel mínimo e permitir que as forças do livre mercado atuem sem "amarras". Já, no caso do viés desenvolvimentista, o Estado é um ator central na busca do desenvolvimento econômico e social, e através de políticas públicas busca mitigar a pobreza e as desigualdades sociais. A questão do grau de autonomia internacional também é chave nesse processo, pois duas posições distintas competem entre si. Por um lado, há um grupo que entende que o Brasil deve manter uma relação especial com os Estados Unidos e, por outro lado, há aqueles que defendem uma maior autonomia internacional, com a adoção de uma estratégia de "autonomia pela diversificação", dentro da qual "a cooperação Sul-Sul [visa] buscar maior equilíbrio com os países do Norte, realizando ajustes, aumentando o protagonismo internacional do país e consolidando mudanças” (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007, p. 283).

No caso dos governos de Lula e Rousseff, o viés desenvolvimentista5 na esfera doméstica esteve vinculado ao entendimento de ampliar a autonomia internacional. O governo Lula vinculou o “novo acervo de políticas sociais que atacam a pobreza e a desigualdade no plano doméstico com uma ativa diplomacia presidencial. Ao mesmo tempo em que se transformou a questão social numa bandeira de política externa” (HIRST; SOARES DE LIMA; PINHEIRO, 2010, p. 6). Assim, formula-se na CSS brasileira um discurso oficial que destaca como seus princípios norteadores a solidariedade, a reciprocidade e a não intervenção apresentando-se como não sendo um fim em si mesmo. Na gestão de Lula, esses princípios são reforçados claramente em discursos oficiais do presidente e de Celso Amorim, então Ministro das Relações Exteriores, para quem o objetivo da CSS é “[...] transformar os laços de amizade (...) em progresso econômico e social, em benefício mútuo” (AMORIM, 2003).

Nos governos de Rousseff, a visão de mundo de cunho de-senvolvimentista, os princípios norteadores da CSS e a orientação do Sul para política externa são mantidos, porém, ajustes nesse momento são feitos pela presidenta e o Ministro das Relações Exteriores (ANTÔNIO PATRIOTA, 2011-2013). Segundo Marcondes e Mawdsley (2017), os ajustes apresentados pelo governo Rousseff indicam que a lógica da CSS passou a ser considerada por um viés mais comercial e menos altruísta. Em certa medida, esse ajuste nas ideias permeando a CSS fica evidente quando o governo faz uma declaração na qual sugere a substituição da Agência Brasileira de Cooperação pela criação da Agência Brasileira de Cooperação e Desenvolvimento, intenção que depois foi confirmada pelas palavras de Antônio Patriota, ao afirmar que seria uma "transformação estrutural”, com a inclusão da agenda de atração de investimentos (FOLHA S. PAULO, 2013).

No encontro de celebração dos 50 anos da União Africana, realizado na Etiópia, em 2013, Rousseff também apresenta essa proposta de reformar a cooperação técnica, com a criação da agência e o estabelecimento de elos entre a CSS e a expansão do investimento e expansão comercial. De acordo com a ex-presidenta, a anulação de US$ 900 milhões da dívida de países africanos6 foi uma forma de conseguir estabelecer novas rodadas de negociações, em que se possa “financiar empresas brasileiras nos países africanos e também relações comerciais que envolvam maior valor agregado [...]. Então o sentido é uma mão dupla: beneficia o país africano e beneficia o Brasil” (BBC, 2013). A decisão política de anular dívidas, como nesse caso, é para que o país devedor possa contrair novos créditos junto ao Brasil e assim comprar mercadorias no País. É uma forma de desbloquear as relações comerciais de países de menor desenvolvimento relativo.

Embora a mudança da agência não tenha se efetivado, é importante apontar essa alteração sutil que houve no âmbito das ideias, pois foi a primeira vez que o governo começou a estabelecer um vínculo entre cooperação Sul-Sul e investimento, que até então não havia sido feito. Em Moçambique, no caso do Programa ProSAVANA7, por exemplo, houve a tentativa de se firmar esse vínculo entre a esfera comercial e investimento e a cooperação técnica, quando realizou-se o lançamento do Fundo Nacala8, com a proposta de atrair mais de US$ 500 milhões de investidores privados para o desenvolvimento agrário da região localizada no norte de Moçambique. Contudo, a rejeição dessa narrativa por organizações da sociedade civil fez com que o governo brasileiro e a própria FGV Projetos retrocedessem na iniciativa (FINGERMANN, 2014; 2015; 2017b).

Outro aspecto que indica adequações na esfera das ideias, porém sem participação direta da presidência, e com a liderança da própria ABC é o enfoque dado para a modalidade de cooperação trilateral, a qual une os esforços da CSS àqueles da cooperação do Norte. Embora muitos projetos de cooperação trilateral tenham emergido ainda durante o mandato de Lula da Silva, é no governo de Rousseff que essa modalidade se consolida dentro da estratégia da ABC. Pois, como afirma o Embaixador Fernando Abreu (2013), ex-Diretor da ABC, o Brasil:

Tem assumido compromissos crescentes nessa área, por entender que a cooperação triangular permite ampliar a escala e o impacto da cooperação Sul-Sul brasileira. Na cooperação triangular, unem-se os esforços dos dois parceiros externos, favorecendo a otimização do uso de recursos financeiros, humanos e de infraestrutura. (ABREU, 2013, p.12)

A opção pela Cooperação Trilateral também pode ser vista a partir da elaboração de protocolos e padronização de instrumentos entre a ABC e os parceiros da cooperação tradicional, tais como: o “Marco Estratégico de Parceria Trilateral para o Desenvolvimento", criado em 2012 pela ABC e USAID; “Diretrizes para Iniciativas de Cooperação Sul-Sul Trilateral Brasil - UNICEF" estabelecido em 2013 pela ABC e UNICEF; “Manual Operacional da Cooperação Trilateral Brasil-Alemanha", estabelecido em 2015 pela ABC e GIZ, e “Diretrizes Gerais para a Concepção, Coordenação e Supervisão de Iniciativas de Cooperação Trilateral", desenvolvido em 2017 pela ABC9.

Além disso, vale destacar o incremento significativo que há na alocação de recursos da cooperação trilateral durante a gestão de Rousseff. Conforme Abreu (2013), no ano de 2013, havia 37 projetos de cooperação trilateral, que representavam um orçamento de US$ 54 milhões, dos quais 45% (US$ 24,3 milhões) eram financiados exclusivamente pela ABC, e correspondiam a uma quantia muito maior do que os recursos destinados à cooperação técnica bilateral, US$ 8,3 milhões, para o mesmo período. Esse foco na cooperação trilateral é internalizado pela gestão subsequente de Temer, a qual inclui essa categoria de maneira separada no relatório do IPEA, publicado em 2018.

No Brasil, o poder Executivo é a instituição política que define a política externa do País com o auxílio do Ministério das Relações Exteriores. O Legislativo, embora se envolva pouco com os temas internacionais, é responsável por analisar e deliberar sobre os atos internacionais do País. No caso do governo de Rousseff, a agenda da política externa e, especialmente, a relacionada à cooperação técnica não entrou diretamente em disputa junto ao Legislativo, com exceção de críticas pontuais de parlamentares da oposição sobre a renegociação da dívida com os países africanos em 2013 (MARCONDES; MAWDSLEY, 2017).

A centralização de poderes no Executivo como a instância responsável pela política externa está legalmente embasada nos artigos 21, 22 e 84, inciso VII, da Constituição de 1988, que prevê, em certa medida, o compartilhamento do processo decisório e das ações externas entre o presidente e Ministério das Relações Exteriores (MRE). Tradicionalmente, o MRE era considerado o guardião da política externa, porém, em meados dos anos 90 isso se altera com a ascensão da diplomacia presidencial (CASON; POWER, 2005), que se torna sine qua non, especialmente, nos governos de Lula da Silva.

Esse interesse e engajamento da presidência nos temas internacionais, tanto nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) como nos de Lula (2003-2010), criou expectativas em relação à presidência de Dilma Rousseff. Entretanto, diferente de seu antecessor, a presidenta não manteve o mesmo grau de envolvimento com a agenda internacional, com uma queda substancial das viagens presidenciais. Porém, embora o governo Dilma tenha mantido em linhas gerais a atuação brasileira na região e a orientação do Sul Global, o fato é que ela “deu um pouco menos de ênfase aos temas exteriores do que o governo Lula” (AMORIM, 2016), mesmo em uma região fundamental para o Brasil como a América do Sul. Essa percepção é compartilhada por pesquisadores da área de Relações Internacionais que identificam o esvaziamento da "dimensão política do comportamento brasileiro frente à região no que diz respeito à ações do Brasil como ator estruturador das instituições regionais e definidor de agendas” (SARAIVA; GOMES, 2016, p. 90). Cornetet (2014), por exemplo, demonstra que o número de viagens internacionais caiu 55% no primeiro mandato de Dilma Rousseff quando comparado com o segundo mandato de Lula da Silva. Além disso, a pesquisa destaca como "reuniões de cúpula e agrupamentos com fins específicos, não foram descontinuadas [...] [mas] as iniciativas do Brasil são, hodiernamente, ora mais "reativas" do que "ativas” (CORNETET, 2014, p. 11-12).

No caso da cooperação técnica, o ofuscamento dos projetos é resultado tanto do jogo de cadeiras10 do Itamaraty quanto do menor grau de envolvimento presidencial na política externa (FINGERMANN, 2015; 2017a). Um exemplo dessa omissão de Rousseff é o seu não comparecimento para a inauguração da Fábrica de Antirretrovirais em Moçambique, um dos projetos mais importantes implantados pela ABC na área da saúde, em parceria com Fiocruz, devido ao valor dos recursos alocados e à proposta inovadora dentro da área de cooperação para desenvolvimento. Outro momento em que a ausência presidencial, e inclusive do próprio Ministro das Relações Exteriores, impacta na cooperação técnica é durante o ano de 2013, quando há os diferentes embates entre os atores da sociedade civil e a coordenação do Programa ProSAVANA. Nesse caso específico, Rousseff permaneceu distante, focada nas questões domésticas e, principalmente, nas Jornadas de Junho, a ABC ficou isolada na articulação do Programa, pois não contava também com um forte apoio do Ministério das Relações Exteriores11, e como possui diversas limitações organizacionais, a agência não conseguiu garantir a implementação do programa naquele governo. A não construção do Laboratório em Nampula, parte integrante do Programa ProSAVANA, indica esse insucesso em termos de articulação política da ABC (Ibid, 2015).

Em relação ao Legislativo, a sua limitação na política externa ocorre devido a duas questões, uma de caráter legal e outra de caráter político. A Constituição Brasileira considera que cabe ao poder Legislativo somente um papel complementar, com a aprovação ou rejeição de atos e acordos internacionais. Nesse sentido, estudos recentes identificam o alto índice de aprovação dos atos e acordos internacionais na Câmara dos Deputados e no Senado (SILVA; SPOHR, 2016), mesmo durante o primeiro mandato de Dilma Rousseff. De acordo com os autores, a taxa de aprovação de atos e acordos internacionais foi de 98,1 % e 96,4% na Câmara dos Deputados e no Senado, respectivamente. Fato que indica uma continuidade no comportamento institucional do Legislativo durante o governo de Rousseff, vinculado principalmente, à limitação legal atribuída a esse órgão.

Em termos políticos, a agenda das relações internacionais fica normalmente limitada à esfera do legislativo pelo fato dessa pasta não ser considerada importante para a formação de alianças partidárias típicas do “presidencialismo de coalizão” (ABRANCHES, 1988). Nesse sentido, o poder Executivo tem autonomia na escolha do Ministro das Relações Exteriores, sem que essa posição seja visada como uma moeda de troca política, uma vez que não trata de assuntos relevantes para a agenda local dos parlamentares (BATISTA, 2016).

No entanto, é preciso destacar que no âmbito da CSS o Legislativo desempenha um papel importante em relação às autarquias, uma vez que cabe a esse órgão a aprovação de escritórios no exterior das executoras da cooperação técnica na esfera internacional, como o caso da EMBRAPA, Fiocruz, entre outras. Nesse aspecto, ambas as instituições receberam a aprovação do Legislativo, no começo do governo de Rousseff, embora suas atividades no exterior já ocorressem anteriormente via parcerias ou mandato presidencial. Para a EMBRAPA, a aprovação das atividades da empresa fora do território nacional aconteceu a partir da Lei n° 12.383, de 1° de março de 2011, que substitui a Medida Provisória n° 504 de 2010, enquanto que para Fiocruz ocorreu com a aprovação do Decreto n° 355 em 2011 que aprova a Instalação da Sede do Escritório Regional da FIOCRUZ, em Maputo (Moçambique), celebrado em setembro de 2008.

Por último, é importante destacar o papel da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CREDN), principalmente, no sentido de garantir a aprovação dos projetos de lei de interesse do Executivo na política externa. Pesquisa realizada por Almeida (2013) demonstra que essa instância tem sido chave para a aprovação de projetos de lei, principalmente, para aqueles deputados da coalizão governista. No caso do governo de Rousseff, esse padrão de comportamento se mantém na esfera da atuação da Agência Brasileira de Cooperação, uma vez que o relatório apresentado pela comissão, no âmbito do Senado, no começo de 2016, destacava os pontos positivos da cooperação técnica e a necessidade de se estabelecer um marco legal para incrementar a sua autonomia e independência orçamental (CREDN, 2016).

No que tange às autarquias, este artigo destaca a atuação da EMBRAPA e Fiocruz, que são as entidades que representam os dois maiores setores de atuação da cooperação técnica brasileira: agricultura e saúde. Embora a presidência não estivesse tão engajada na política externa, destaca-se uma continuidade e um aprofundamento institucional da área de cooperação técnica dentro da EMBRAPA, como também da Fiocruz. Na Fiocruz, por exemplo, após o estabelecimento do Centro de Relações Internacionais em Saúde em 2009, cria-se em 2013 a Câmara Técnica de Cooperação Internacional, com o objetivo de “prestar assessoria técnica e científica à Presidência e ao Conselho Deliberativo da Fiocruz, na área de cooperação internacional, visando à formulação e avaliação de políticas institucionais, e a promoção da articulação horizontal entre os diversos Institutos e programas da instituição" (CRIS, 2013). Além disso, é preciso ressaltar o papel da Fundação em conceber a ideia de “cooperação estruturante", com o propósito de integrar a formação de recursos humanos com o fortalecimento organizacional e desenvolvimento institucional (ALMEIDA et al., 2010), que é mantida no core dos projetos de CSS, independente do governo em questão, e foi adotada como um eixo da própria ABC.

No caso da Embrapa, a área de cooperação técnica surge somente durante o governo Lula da Silva, embora a área de cooperação internacional seja parte integrante da empresa desde a sua fundação (NASCIMENTO, 2016). Os avanços na estrutura institucional para atender a demanda de projetos de cooperação técnica são continuados durante a presidência de Rousseff, com a manutenção da Coordenadoria de Cooperação Técnica dentro da Secretaria de Relações Internacionais, dos escritórios internacionais para transferência de tecnologia aos países africanos e a continuidade de projetos bem-sucedidos, como o Cotton-4 que passou a incluir o Togo na segunda fase iniciada em 2015.

No geral, a análise dessas duas autarquias indica que internamente houve avanços institucionais e esforços para atender de maneira efetiva às demandas de cooperação técnica da ABC, com a instauração de práticas de cooperação fora do território nacional, além da expansão de cursos de capacitação no âmbito local. Entretanto, é necessário destacar que, no caso da Fiocruz, ainda persiste a restrição legal de manter seus funcionários por mais de três meses fora do país, o que limita, em certa medida, o andamento dos projetos de cooperação técnica em Moçambique, como a Fábrica de Retrovirais e o Banco de Leite Humano, mesmo após a formalização do escritório internacional (MARCONDES; MAWDSLEY, 2017). Essa característica legal da Fiocruz está relacionada ao fato dela se enquadrar como uma Fundação, enquanto a EMBRAPA é registrada como uma empresa pública.

O empresariado brasileiro que esteve alinhado às diretrizes políticas do governo Lula mantém inicialmente o seu apoio a presidência de Rousseff. Porém, a coalizão produtivista e rentista que sustentou o lulismo12 fragmentou-se rapidamente pelas contradições que emergem das políticas anticíclicas de viés desenvolvi-mentista, seguido da promoção de ataques direto da presidência aos banqueiros e rentistas, com a politização da redução da taxa de juros e dos spreads bancários (SINGER, 2015; BASTOS, 2017). Em sequência a essas medidas, o setor produtivista - representado pela FIESP, CNI e sindicatos -, que supostamente era o maior beneficiário das políticas dilmistas, adere gradualmente à tese do bloco rentista, que apontava uma posição contrária a qualquer "intervenção" do Estado, principalmente, em relação à garantia dos direitos sociais e trabalhistas (SINGER, 2015).

Outro aspecto que contribui ainda mais para esse "racha" entre o governo e o empresariado é a Operação Lava-Jato, que afetou especialmente as empresas de construção civil, que foram aliadas-chave do governo de Lula da Silva, e angariaram muitos benefícios econômicos das relações Sul-Sul, em especial, junto à África13. Como bem aponta Bastos (2017, p. 5):

Paradoxalmente, o fato de o governo Dilma Rousseff apoiar a Lava-Jato enfraqueceu sua governabilidade em outro sentido. Políticos e empresários envolvidos em transações suspeitas tinham interesse evidente em substituir o governo por outro capaz de barrar ou limitar as apurações e patrocinar algum tipo de anistia dos crimes cometidos.

Com a carência de apoio do setor produtivo e rentista, o governo de Rousseff busca manter a sua aproximação junto ao agro-negócio, tomando as seguintes medidas: a aprovação do Código Florestal (2012), o lançamento do Plano Safra (2014) e o recuo na demarcação das terras indígenas e na desapropriação de terras para reforma agrária (ESTADÃO, 2013; FOLHA de S.PAULO, 2013; VALOR ECONÔMICO, 2014). Essas iniciativas do governo comprometem, no entanto, o apoio dos movimentos sociais ligados direta ou indiretamente ao Partido dos Trabalhadores, enfraquecendo a governabilidade de Dilma Rousseff. Além disso, esse apoio do agronegócio é fugaz, pois este logo se une aos outros setores do empresariado, quando se inicia o processo de impedimento.

Foi nesse cenário de divergência constante com o setor empresarial - produtivo, rentista e agronegócio - que Rousseff fez a proposta de vincular a cooperação técnica a uma agenda de comércio e investimento, com potenciais ganhos ao setor privado. Entretanto, é evidente que essa proposta fica restrita na esfera das ideias, pois não havia uma rede de apoio dos diferentes setores sociais para executá-la. O Caso do Programa ProSAVANA demonstra claramente isso, uma vez que houve um esvaziamento da participação do empresariado no Fundo Nacala, assim como uma queda no número de missões comerciais do agronegócio brasileiro à Moçambique, destacado pela Câmara de Comércio, Indústria, Agropecuária Brasil em Moçambique14.

Essa insatisfação com o governo de Rousseff também atinge a base social tradicional dos governos petistas, com um distanciamento do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e dos povos indígenas. Em entrevista dada ao Jornal Folha de São Paulo (2013), Alexandre Conceição, da coordenação nacional do MST, afirma que “O governo Dilma é refém dessa aliança com o agronegócio, que é o latifúndio modernizado, que se aliou com as empresas transnacionais", sem desapropriar os latifúndios e priorizar a balança comercial. Enquanto que no movimento indígena há uma inquietação também disseminada nos meios de comunicação, devido à lentidão nas demarcações indígenas e à aprovação do Código Florestal.

Esse desalinhamento impacta na cooperação técnica, que une Organizações da Sociedade Civil aos movimentos sociais e grupos religiosos, os quais rechaçam a estratégia apresentada pela presidenta. Aqui, novamente o caso do Programa ProSAVANA demonstra a baixa capacidade do governo em unir interesses de diferentes setores sociais. Em 2013, a ONG brasileira Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (FASE), liderada por Fátima Mello, promove uma série de críticas à CSS brasileira em Moçambique, denunciado intenções dos governos brasileiro e japonês em promover a usurpação de terras no norte de Moçambique, por meio do Programa ProSAVANA e o seu Fundo Nacala. Embora de fato não houvesse apoio do agronegócio ou do empresário dentro do governo, essa narrativa de land grabbing é propagada por acadêmicos brasileiros e japoneses (FUNADA-CLASSEN, 2013; NOGUEIRA; OLLINAHO, 2013; CLEMENTS; FERNANDES, 2012). E foi adotada pelos grupos sociais que organizam, em maio de 2013, uma Carta pública15 contrária ao ProSAVANA, junto às ONGS moçambicanas, brasileiras e japonesas - aliadas a movimentos sociais brasileiros, como o MST e grupos religiosos, como a Comissão Pastoral da Terra.

No Brasil, a estrutura organizacional da Cooperação para o Desenvolvimento internacional surge com o propósito de alocar a ajuda internacional provida dos países desenvolvidos nos anos 50, com a criação da Comissão Nacional de Assistência Técnica (CNAT). Logo em seguida, nos anos 70, o país inicia timidamente as primeiras iniciativas de Cooperação Sul-Sul, que concentram a cooperação técnica recebida e prestada a cargo da Subsecretaria de Cooperação Econômica e Técnica Internacional, vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

A estrutura atual é somente estabelecida no final dos anos 80, quando se cria a Agência Brasileira de Cooperação (ABC), vinculada inicialmente à Fundação Alexandre de Gusmão (FUNAG) que, em 1996, passa à Secretaria-Geral de Cooperação e Promoção Comercial do MRE. Essa vinculação da ABC ao MRE que se mantém até hoje torna difícil a agência angariar fundos próprios para sua agenda de cooperação técnica. Em 1988, a agência busca criar mecanismos institucionais necessários para realizar operações contábeis e financeiras no exterior, por meio da "intermediação" operacional e metodológica do PNUD em função da falta de um ordenamento legal específico para a cooperação internacional.

Essa "intermediação" do PNUD que permite a ampliação da carteira da ABC, ao mesmo tempo, restringe-a. Pois, a própria contratação de pessoal especializado em Cooperação Sul-Sul dependente do PNUD gera uma escassez de recursos humanos fixos na agência e uma sobrecarrega aos funcionários que têm a cargo a responsabilidade de administrar também os recursos recebidos (CABRAL; WEINSTOCK, 2010).

Além disso, essa baixa institucionalização e a escassa capacidade financeira da ABC é somada aos problemas recorrentes da fragmentação no processo de implementação, que é composto por uma gama de atores e "raised issues of accountability, monitoring and evaluation as well as financial responsibility” (MARCONDES; MAWDSLEY, 2017, p. 693). As dificuldades vão desde lidar com as distinções legais de cada agência executora em relação ao trânsito internacional de servidores públicos, até os choques políticos que ocorrem por não haver uma hierarquização definida entre os diferentes ministérios do governo. Por exemplo, os servidores da EMBRAPA respondem diretamente ao Ministro da Agricultura, o que pode gerar um conflito quando executam trabalhos à ABC.

Dessa forma, a literatura especializada sugere:

A criação de um marco jurídico e legal de atuação, o estabelecimento de um fundo para os projetos, a definição de uma carreira de agentes de cooperação para o desenvolvimento, a institucionalização de mecanismos de diálogo com atores da sociedade civil e operadores econômicos, entre outros. (LIMA; MILANI, 2016, p. 37)

Entretanto, o governo de Dilma Rousseff não teve êxito em dar andamento na consolidação de um marco legal, embora no final de seu governo o Legislativo tenha, pela primeira vez, incluído esse tema na agenda de discussão apresentado no relatório da Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (2016).