Tabla 3. Resultados del análisis por dimensión de la institucionalización del género en Guatemala, El Salvador y Costa Rica

Elaboración propia

En nivel de jerarquía, Guatemala obtuvo el puntaje más bajo, pues la SEPREM fue creada en el rango de Secretaría bajo la dirección inmediata del presidente, limitando su autarquía. Carece de autonomía pues su reglamento interno requiere aprobación presidencial y no cuenta con personalidad jurídica propia, patrimonio o autonomía (Acuerdo Gubernativo 200-2000, 2000). Por el contrario, el ISDEMU y el INAMU cuentan con categoría de Instituto y se consideran autónomos por su facultad en ley de poder establecer sus reglamentos internos y su carácter autoadministrable. Poseen una mayor jerarquía al ser dotados de personalidad jurídica, patrimonio y autonomía (Decreto Legislativo No. 644, 1996; Ley No. 7801, 1998). Con el resalvo de que el reglamento interno del ISDEMU al ser dictado por la presidencia limita su ejercicio autónomo, dejándolo en calidad de autárquica.

El ISDEMU y el INAMU tienen mayor estabilidad al ser creados por ley. Para Fernos (2010), este instrumento normativo hace que su modificación sea compleja. Sin embargo, la estabilidad del ISDEMU se ve fragilizada debido a su reglamento interno ser dictado mediante decreto gubernativo. En Guatemala, la estabilidad de la SEPREM es débil debido que fue creada mediante decreto gubernativo plausible de modificación por el gobierno de turno. Esto se evidencia en las reformas del 2012 que modificó su objetivo de creación y en intentos subsecuentes de reducirle su grado jerárquico o eliminarle (Acuerdo Gubernativo 200-2000; Fernos, 2010; Cabrera, 2020). Similar a lo evidenciado por Mariana Marcondes y colaboradoras (2022) al respecto de la influencia del gobierno federal en la agenda de género de Río Grande del Norte.

La posición jerárquica está explícita en los tres países estudiados. Esto es importante, ya que como evidenciado por otros estudios, el estar explícita su función y posición aumentan las capacidades técnicas de la planificación del gobierno para la igualdad entre géneros (Hermida y Lorenzo, 2012).

El compromiso político en asuntos de género es un elemento crítico para la institucionalización (Levy, 1996). Dicho compromiso debe expresarse en la posibilidad de alcanzar diversas instituciones. De los países estudiados, Costa Rica se destaca, mientras se presenta contraria en los otros dos países centroamericanos.

La SEPREM no posee injerencia en estructuras estatales fuera del gobierno Ejecutivo. En consecuencia, su participación se circunscribe a las alcaldías y ministerios. El ISDEMU participa únicamente en los centros de Ciudad Mujer y no posee injerencia en otras estructuras. Por el contrario, el INAMU puede dialogar con los tres poderes, participando en el Ejecutivo a través de la integración de la Mesa de Protección Social, en el Legislativo haciendo vigilancia de la inclusión de la agenda de géneros en las propuestas de ley y la legislación durante la pandemia, y en el Judicial consiguiendo cambios en sentencias como medidas alternativas para resguardo de la salud de las mujeres privadas de libertad y en conflicto con la ley.

Este componente del compromiso político es importante para transversalizar el género en todas las políticas y en todos los sectores, convirtiéndose en un elemento central para todas las personas tomadoras de decisión (Cairney et al., 2022), un proceso no exento de dificultades, por lo que deben considerarse otras dimensiones.

En cuanto a la noción de género que se privilegia, supone un análisis imbricado que está en la base de la transversalización e institucionalización del género en los Estados. Privilegiar una noción de género supone reconocer las dinámicas generizadas de las políticas, cómo estas privilegian ciertos intereses, a la vez que refuerzan y legitiman visiones particulares de la vida en sociedad (Rodríguez Gusta, 2008). Por tanto, las nociones de género que utilizan los MAM orientan los objetivos de sus acciones y definen las relaciones que buscan mantener o transformar en sus sociedades. A este respecto, el objetivo de la creación de la SEPREM fue: “promover el desarrollo integral de las mujeres mayas, garífunas, xinkas y mestizas” (Acuerdo Gubernativo No. 302-2009). Esto supone la apertura de la noción de mujer más allá de un sujeto único y universal, pero limitado a un sujeto que se distingue únicamente en etnia.

El ISDEMU, con un único programa de actuación: Programa Integral para una Vida Libre de Violencia para las Mujeres, denota que la noción privilegiada define a una mujer víctima de violencia. Aquí, nuevamente vemos una definición limitada a un efecto aditivo de categorías analíticas: “mujer” y “víctima de violencia”. El INAMU en sus ejes priorizados, explicita que su actuar se dirige a mujeres situadas desde diferentes espacios; además de los hombres, buscando la distribución equitativa de los trabajos de cuidado y del hogar durante el aislamiento domiciliar. Por eso, se puede afirmar que la noción de género que privilegia incorpora no solo al sujeto “mujer” y las diferencias dentro de sí, sino las relaciones entre mujeres y hombres. Aunque sus programas no escapan del binarismo y tampoco consiguen superar las categorías sumatorias o la comatización de las opresiones (Crenshaw, 1991). Pues reconocen a “mujeres” y “trabajadoras del hogar” o “trabajadoras sexuales” o “agrícolas” o “indígenas” o “negras”. Pero estas categorías carecen de dinamismo y entrecruces complejos que proponen situaciones diferenciadas en las que se tensionan las categorías y aparecen opresiones múltiples de manera simultánea.

Con relación a la paridad entre géneros, ninguno de los MAM contempla estrategias paritarias en sus reglamentos internos. De los tres países solamente Costa Rica cuenta con una Ley de democracia paritaria (Ley 8.765 del 2009) (ONU, 2021). La importancia de contar con estructuras de representación política permite la sustentabilidad de los procesos en la medida que existen mecanismos de pesos y contrapesos, dada la interacción adecuada dentro del triángulo conformado por la presión de asociaciones políticas, estructuras de representación política y la amplia diversidad de participantes de una perspectiva interseccional (Levy, 1996). De hecho, otros estudios han identificado que la presencia de bancadas de mujeres en los Congresos favorece la democratización del proceso de toma de decisiones (Holman y Mahoney, 2018).

Por su parte, el estudio de Tak Yan Leung y colaboradoras/es (2020) evidencia que la representatividad de las mujeres en el legislativo y los cargos públicos está asociada a avances en la equidad entre géneros. Además, en el contexto de la pandemia esta representatividad impactó en una mayor asignación presupuestaria, menores tasas de cuadros graves por COVID-19 y mejor vigilancia epidemiológica.

Análisis por dimensión de la transversalización del género en las políticas durante la pandemia por COVID-19

En la tabla 4 se detalla el puntaje de los MAM en cada una de las dimensio-nes orientadas a analizar la capacidad de transversalización de la perspecti-va de género durante el año 2020.

Tabla 4. Resultados del análisis por dimensión de la transversalización del género en las políticas de soporte social para la mitigación del impacto de la pandemia por COVID-19 en Guatemala, El Salvador y Costa Rica durante el 2020

Elaboración propia1 No tuvieron políticas intersectoriales orientadas a transversalizar el género en la respuesta a la pandemia, pero diseñaron programas focalizados y readecuaron otros.2 Incluyó en el acompañamiento técnico habitual recomendaciones orientadas a la pandemia.

En Costa Rica, el INAMU integró la Mesa de Protección Social (MPS), dirigida por Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) compuesta por 10 instancias estatales y una representación del Sistema de Agencias de Naciones Unidas. En la MPS se discutieron y planificaron los beneficios estatales de emergencia por COVID-19, como el Bono Proteger, y se consiguieron atenciones específicas para grupos de mujeres en vulnerabilidad como: trabajadoras del hogar, migrantes, trabajadoras sexuales, productoras agrícolas, mujeres viviendo con VIH/SIDA, mujeres trans, entre otras. Diseñó junto al Ministerio de Economía y el Instituto Nacional de Aprendizaje, el Programa Nacional de Mujeres Empresarias y, junto al IMAS, la Mesa de Apoyo a PYMES dirigida a la atención de mujeres en situación de pobreza y pobreza extrema. A través de unidades regionales, intervino en instancias coordinadoras para la reactivación económica con el objetivo de atender las necesidades particulares de las mujeres. También colaboró con entidades internacionales como el Grupo Interagencial de Género de Naciones Unidas (UNFPA, PNUD, OPS), la Organización Internacional de Migración (OIM), Organización Panamericana de la Salud (OPS), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Agencia Española de Cooperación para el Desarrollo (AECID).

En Guatemala, la SEPREM coordinó acciones con representantes de las Oficinas de Género, Planificación y/o Financieras del gobierno central y gobiernos locales para asesorar el diseño y ejecución del Presupuesto con enfoque de género. Específicamente, la Dirección de Gestión de Políticas Públicas desarrolló reuniones de capacitación dirigidas a transferir metodologías para incluir la perspectiva de género en el proceso de recuperación social, desconfinamiento y reactivación económica. Estas capacitaciones se enfocaron en seis prioridades identificadas por la SEPREM y que los gobiernos debían tomar en consideración al diseñar sus planes de retorno. Estas eran: salud, educación, violencia contra mujeres, recursos naturales, empoderamiento económico y participación sociopolítica. A pesar de ello, en la información del 2020 no se identificaron programas específicos consecuentes de dichas capacitaciones. Únicamente fue desarrollada la campaña de comunicación “Equidad Covid19” que buscaba transmitir lineamentos para conseguir la equidad entre géneros durante la pandemia y prevenir la violencia doméstica.

El ISDEMU no participó en los procesos de toma de decisiones durante el 2020. Sin embargo, como coordinador de los Centros de Atención Integral (CAI) para mujeres víctimas de violencia, trabajó junto a delegaciones de la Policía Nacional, Sistema de Justicia, Ministerio Público, Ministerio de Salud, entre otros, para conseguir mantener sus servicios durante los cierres y las cuarentenas. Además de modificar sus protocolos para ofrecer atención a distancia.

En cuanto a la consecución de la transversalización de la perspectiva de género en las políticas estatales, identificamos que el MAM costarricense fue el único en conseguir dicho objetivo. Costa Rica obtuvo la inclusión de beneficios dirigidos a mujeres en contextos de vulnerabilidad, gestionando cambios en la Ley de transferencia de renda para que se beneficien mujeres que habían sido desconsideradas en discusiones previas, y modificando la ley de FOMUJERES para ese mismo fin. El ISDEMU no fue capaz de transversalizar la perspectiva de género consecuencia de su enfoque casi exclusivo en la coordinación de las oficinas de atención a víctimas de violencia.

Si bien la SEPREM parece tener una injerencia en los mecanismos de planificación y ejecución presupuestaria, hace falta un proceso de evaluación de las asesorías técnicas en la efectiva transversalización de la perspectiva de género en las políticas estatales. Existe evidencia que este tipo de acciones puede tener un impacto en el fortalecimiento institucional (Hermida y Lorenzo, 2012). Asimismo, existe evidencia que la presencia de las oficinas de género en las distintas instancias estatales y la coordinación de estas con la SEPREM también puede tener un efecto positivo en la transversalización sustantiva de la perspectiva de género (Elomaki y Kantola, 2022).

Esta dimensión, además de evaluar la efectiva incorporación del género en las políticas, también se propone evaluar cómo da cuenta de las experiencias plurales de género y sus diferentes interpretaciones. En esa línea, es importante destacar que las campañas de comunicación en Costa Rica y Guatemala estaban dirigidas a hombres y mujeres. Estudios previos han destacado la importancia de la representación de hombres en las políticas y programas de prevención de la violencia, pues alude a su responsabilidad compartida en la prevención de la violencia y les involucra en dichos programas (Banin y Beiras, 2016).

El ISDEMU y la SEPREM están facultados en sus decretos de creación a coordinar con organizaciones de sociedad civil. El ISDEMU no reportó mecanismos de comunicación con la ciudadanía durante la pandemia. En Guatemala, las sesiones de formación de la SEPREM incluyeron organizaciones de sociedad civil y mecanismos multilaterales que trabajan por la equidad entre géneros. El INAMU gestionó espacios de comunicación con representaciones de mujeres negras y afrodescendientes, indígenas y del cantón Goicochea. Además, en Costa Rica se creó la Mesa de Diálogo con organizaciones de mujeres y feministas y la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP).

En ninguno de los MAM estudiados se incorporaron las perspectivas de subjetividades disidentes, ni masculinas. Por disidencias, nos referimos a cualquier subjetividad que materialice su identidad de género y/o su orientación sexual fuera de los cánones hegemónicos de la hetero-cisnorma binaria.

Analizar si los programas de los MAM incluyeron o no la perspectiva interseccional supone un trabajo complejo. Para empezar, esta categoría tiene una íntima relación con la construcción de teorías, pues los grupos que participan del proceso de formulación y discusión son definidos según el enfoque de género en el que se sustenta el actuar de estos mecanismos. Como discutimos, ninguno de los Mecanismos realmente se sitúa desde la interseccionalidad, ya que resulta un trabajo complejo materializarlo en la gestión pública. Sin embargo, las campañas de comunicación de la SEPREM reflejaban el reconocimiento de la síntesis de opresiones que experimentan algunas mujeres situadas en la intersección de género, raza, discapacidad, migración y clase social. De igual forma, los programas y las acciones promovidas por el INAMU en Costa Rica reconocen también la situación de mujeres en contextos de vulnerabilidad. Por esta razón, estos dos MAM fueron calificados positivamente.

Transversalizar la perspectiva interseccional resulta aún más complejo. Al respecto, el estudio de María Bustelo (2009) evidencia como, a pesar del esfuerzo de España por la institucionalización del enfoque de género en las políticas para alcanzar la igualdad, estas han sido incapaces de dar cuenta de la interseccionalidad de la discriminación en la sociedad española. Por tanto, no resulta sorprendente que los MAM de Centroamérica también enfrenten dichos retos para incorporar la perspectiva interseccional.

Existe un cuerpo amplio de producción científica que analiza las relaciones entre los MAM y los movimientos de mujeres. Estas dos instituciones guardan una relación cercana, casi simbiótica. Por un lado, estudios han evidenciado que la creación de los MAM y su institucionalización en los Estados han contribuido a fortalecer la participación de los movimientos sociales (Forstenzer, 2019; Franceschet, 2003). Por otro lado, Virginia Guzmán y Claudia Bonan (2008) reconocen que la misma creación de los MAM fue consecuencia de la presión de los movimientos sociales, consolidándolos como una ofensiva modernizadora desde abajo. Otras autoras han evidenciado que los movimientos sociales también contribuyen al cumplimiento de los compromisos adquiridos por los Estados, y que estos incidan en las relaciones de clase, etnia y género en las sociedades (Franceschet, 2003; Jasor, 2016). Es importante destacar que esta relación puede también verse afectada por el nivel de jerarquía de los MAM, la efectiva existencia de mecanismos de participación y los proyectos de Estado de los países (Da Silva y Paradis, 2020). Por lo que debe prestarse especial atención a esta dimensión en el análisis, particularmente en el contexto del avance de agendas conservadoras y movimientos “antigénero” en la región.

La SEPREM vio una asignación presupuestaria menor en 2,34%, debido a que en 2019 recibió fondos de una agencia internacional que no se repitió en 2020. Y en 2020 el remanente de la ejecución anual fue 18% mayor. Con todo, parece que los datos sobre el financiamiento para asuntos de género en Guatemala presentan inconsistencias y es difícil su rastreabilidad a pesar de los esfuerzos conjuntos con la cooperación internacional (Friends of Publish What You Fund, 2021). El ISDEMU tuvo una dinámica similar, con una asignación 0,4% menor y un crecimiento en el remanente de la ejecución en 9,25% respecto al año anterior. El INAMU tuvo un crecimiento en su asignación en 10,3%, y alcanzó un 100% de su ejecución tanto en 2019 como 2020.

Otros estudios ya han hecho hincapié en la relación entre estructuras de representación y las variaciones en la asignación presupuestaria, demostrando que aquellos países con representación de mujeres asignan mayor presupuesto a la agenda de género (Leung et al., 2020). A este respecto, es importante destacar que la asignación presupuestaria, así como la gestión pública, nunca es neutral al género, ya que toda decisión afectará de manera diferenciada a los géneros (Rouanet Guzmán de Núñez, 2021). Por ende, las variaciones a menos en la asignación presupuestaria suponen una desventaja para la transversalización de la agenda de género, sobre todo en el contexto de la emergencia sanitaria. Esto denota el compromiso político de los países mediante una distribución sesgada en género de los recursos.

Si bien ninguno de los mecanismos consiguió la creación de una política interinstitucional para la transversalización del género en las respuestas estatales durante la pandemia, cada país realizó acciones importantes a destacar. El Salvador priorizó la continuidad de la atención a las víctimas de violencia digitalizando sus servicios. Con esto, consiguió cuidar del derecho al acceso a la justicia de las mujeres, particularmente en el contexto del aumento de los indicadores de violencia sexual en todo el mundo. Otras experiencias en países como Brasil, Alemania, Reino Unido y Estados Unidos evidenciaron que la agenda de los derechos sexuales y derechos reproductivos vio un retroceso al interrumpirse la atención en salud sexual y salud reproductiva (Kuhlmann et al., 2023).

La SEPREM modificó los contenidos de sus asesorías técnicas para incluir evidencia sobre la situación diferenciada de mujeres en contexto de particular vulnerabilidad durante la pandemia. Esto con el objetivo que los gobiernos locales y el gobierno central tomara en consideración esta situación diferenciada al momento de planificar sus respuestas. Como hemos discutido en secciones anteriores, hace falta identificar el alcance de dichas asesorías. Sin embargo, suponen un esfuerzo importante para la efectiva transversalización y para evitar que las políticas sociales tengan ceguera de género. Por ejemplo, Carol Johnson (2022) en su estudio sobre las políticas sociales y económicas del gobierno de Morrison en Australia evidenció que estas tenían una ceguera de género, dejando en desventaja a las mujeres. En su artículo, Johnson discute que esta ceguera de género no es consecuencia de una postura “antigénero”, sino de la debilidad técnica de encuadrar estas políticas en lógicas fuera del neoliberalismo (Johnson, 2022).

Finalmente, el INAMU intervino en la modificación de la ley del Fondo de Fomento de Actividades Productivas y de Organización de las Mujeres (FOMUJERES) para atender a las necesidades derivadas de la pandemia. De igual forma, participó en la modificación de leyes relacionadas a licencias laborales protegiendo de suspensiones de contratos a mujeres en período de embarazo y/o lactancia; promovió la modificación de la ley de apremio corporal en casos de pensión alimentar y el otorgamiento de cambios en el modo de cumplimiento de penas a algunas mujeres privadas de libertad. Costa Rica fue el país que consiguió la mayor incorporación de la perspectiva de género en sus políticas sociales. Inclusive, las políticas que se formularon estaban alineadas con lo apuntado por Paola Profeta (2020) al respecto de las políticas con mayor impacto en la reducción de las inequidades sociales y económicas entre géneros. Para Profeta (2020), las transferencias monetarias para mujeres, políticas del cuidado pago y no pago, flexibilización de los horarios y modalidades laborales, y la protección laboral de mujeres son las políticas con mayor impacto en las inequidades profundizadas por COVID-19.

Esta dimensión analiza el grado de integración de la perspectiva de género en la formulación, contenido y forma de implementación de políticas públicas; abarcando una diversidad de sectores y considerando su capacidad adaptativa (Levy, 1996). En el contexto de la pandemia esta dimensión resulta aún más importante, debido a su impacto en las inequidades sociales y entre géneros. Numerosos estudios han apuntado al protagonismo de las políticas sociales para la reducción de las inequidades (de Sousa et al., 2021). Particularmente, la necesidad de la intersectorialidad de estas políticas para asegurar la integralidad en la promoción de la equidad (Rodríguez Gusta y Caminotti, 2010). Por consiguiente, la efectiva transversalización del género en estas políticas resultaba indispensable. No así, existe evidencia que ningún país consiguió abordar todas las aristas de las desigualdades por razón de género en sus políticas sociales durante la pandemia, particularmente en las políticas de cuidados (Camilletti y Nesbitt-Ahmed, 2022).

Finalmente, es importante destacar que el hecho de que ninguno de los Mecanismos hubiese conseguido el diseño de políticas intersectoriales durante la pandemia guarda una íntima relación con sus trayectorias de institucionalización y sus objetivos de creación. El Salvador, enfocado principalmente en el cumplimiento de la Política Nacional de la Mujer, participa poco en el ciclo de formulación de políticas estatales. Guatemala, con un papel eminentemente de asesoría y coordinación de políticas para el desarrollo de las mujeres, tuvo una influencia mayor en las oficinas estatales, aunque con poca injerencia sobre las decisiones de los gobiernos. En Costa Rica, donde el INAMU fue creado para formular e impulsar políticas para la igualdad en coordinación con otras instituciones, se obtuvieron algunas políticas genéricamente orientadas. Aunque, como señalado por Vincent von Borries (2013), para la efectiva transversalización del género en los Estados, los mecanismos deben avanzar más allá de la mera formulación de políticas orientadas a grupos específicos de mujeres.